Del 12
Straff

27 Straff ved brudd på adopsjonslovens bestemmelser

27.1 Innledning

Adopsjonslovutvalget foreslår fem bestemmelser som forbyr visse handlinger i forbindelse med adopsjon. I kapittel 6 om generelle vilkår for adopsjon og forhåndssamtykke, foreslår utvalget at adopsjonsloven uttrykkelig slår fast at det ikke er tillatt å yte vederlag for samtykke til adopsjon. I kapittel 14 om spesielle vilkår for forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon, foreslår utvalget å videreføre regelen i adl. § 16e første ledd om at personer som er bosatt i Norge, må ha forhåndssamtykke for å kunne adoptere barn fra utlandet. I kapittel 17 om adopsjonsformidling og adopsjonsorganisasjoner foreslår utvalget en bestemmelse som slår fast at det ikke er tillatt å gi eller få vederlag eller annen motytelse forbindelse med adopsjonsformidling. I samme kapittel foreslår utvalget et forbud mot adopsjonsformidling for andre enn organisasjoner med særskilt tillatelse. I tillegg foreslår utvalget at adopsjonsloven skal inneholde regler om taushetsplikt for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Bufetat eller adopsjonsorganisasjonene.

Her skal Adopsjonslovutvalget diskutere nærmere om overtredelser av adopsjonslovens bestemmelser skal sanksjoneres med straff.

27.2 Gjeldende rett

Adopsjonslovens eneste bestemmelse om straff er adl. § 16b annet ledd som straffelegger overtredelse av forbudet mot adopsjonsformidling:

«Den som forsettlig overtrer forbudet i første ledd eller medvirker til dette, straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder. Forsøk straffes likt med fullbyrdet overtredelse.»

Både straffebestemmelsen og selve forbudet mot adopsjonsformidling var opprinnelig regulert i bvl. § 4-23. Bestemmelsen i barnevernloven var en videreføring av § 26b i den tidligere barnevernloven, og ordlyden var den samme som da bestemmelsen ble innført i 1953. Forbudet og straffebestemmelsen ble tilføyd adopsjonsloven ved lov 11. juni 1999 nr. 38. Endringslovens forarbeider bemerker at straffebestemmelsen i barnevernloven til da hadde vært anvendt i svært få tilfeller, og at mye tydet på at lovbestemmelsen i seg selv satte en effektiv stopper for formidlingsvirksomheten som hadde funnet sted før 1953. Samfunnsutviklingen med fremvekst av «et profesjonelt, sosialt hjelpeapparat og endringene i holdningene til det å være enslig forsørger» hadde også bidratt til privat adopsjonsformidling ikke lenger fant sted, jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 18. Så vidt Adopsjonslovutvalget er kjent med, er ikke straffebestemmelsen i adl. § 16b annet ledd anvendt etter at den trådte i kraft 1. desember 1999. Bestemmelsen er vedtatt endret for å møte de strukturelle endringene som følger av ny straffelov (ikke lenger nødvendig med eget medvirkningstillegg m.v.), men disse endringene er foreløpig ikke i kraft.

FNs barnekonvensjon forbyr all utnytting, salg og handel med barn, se artikkel 35 og 36. I forlengelsen har FN vedtatt en valgfri protokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. Artikkel 3 nr. 1 bokstav a) (ii) slår det fast at «å medvirke på utilbørlig måte, som mellomledd, for å innhente samtykke til adopsjon av et barn i strid med gjeldende internasjonale rettslige instrumenter om adopsjon» regnes som salg av barn i konvensjonens forstand. Partene er konvensjonsforpliktet til å forby slike aktiviteter, og sørge for at handlingene omfattes av landets straffelovgivning. Også denne tilleggsprotokollen er en del av norsk rett med forrang fremfor kolliderende lovgivning, se menneskerettsloven § 2 nr. 4 bokstav a). Samtidig inneholder ikke menneskerettsloven egne straffebestemmelser. Det er derfor nødvendig med strafferegler i adopsjonsloven eller i andre lovbestemmelser for å gjennomføre denne forpliktelsen.

Både Haagkonvensjonen og Europarådskonvensjonen inneholder flere forbud eller påbud, se f.eks. Haagkonvensjonen artikkel 4 bokstav c) nr. 3, artikkel 4 bokstav d) nr. 4 og artikkel 32 og Europarådskonvensjonen artikkel 17. Forbudene i disse internasjonale instrumentene er imidlertid ikke knyttet opp til en forpliktelse om å innføre straffesanksjoner for brudd på reglene.

27.3 Andre nordiske lands rett

Felles for dansk, svensk og finsk rett er at lovgiver har nedlagt forbud mot vederlag for adopsjon og forbud mot at andre enn organisasjoner med særskilt tillatelse driver med adopsjonsformidling. Forbudene er straffelagt i både dansk, svensk og finsk rett. Samtidig skiller de tre reguleringene seg fra hverandre både når det gjelder øvrige straffebud, strafferamme og lovgivningsteknikk. Mens den danske adopsjonsloven regulerer både forbudet og straffebudet, er handlingene som forbys og straffelegges i svensk og finsk rett delvis regulert i adopsjonslovgivningen og delvis i straffeloven.

Den danske adopsjonsloven § 34 straffelegger brudd på lovens forbud mot adopsjonsformidling uten tillatelse, formidling av surrogatmorskap, vederlag for å oppnå samtykke til adopsjon, samt brudd på forskriftsbestemmelser om adopsjonsformidling. I tillegg åpner § 34 fjerde ledd for at selskaper kan pålegges straffeansvar etter den danske straffelovens kapittel 5 om straffeansvar for juridiske personer.

Strafferammen for brudd på bestemmelsene i den danske adopsjonsloven § 34 er bøter eller fengsel i inntil 4 måneder.

Det følger av den svenske sosialtjenesteloven kapittel 16 § 6 at den som bryter påbudet om å innhente forhåndssamtykke før adopsjon, eller som driver med adopsjonsformidling uten tillatelse, kan straffes med bøter. Videre følger det av den svenske straffeloven (1962:700) kapittel 7 § 2 at den som gjennom «olaga tvång eller vilseledande eller genom att utlova eller ge otillbörlig erstättning utverkar samtycke eller tillstånd» til adopsjon av personer under 18 år, straffes med bøter eller fengsel i inntil 2 år. Forsøk er straffbart etter kapittel 7 § 5, jf. § 23.

Også i Finland er straffebudene plassert i straffeloven (19.12.1889/39). Den som på ulovlig måte får en annen person til å samtykke til adopsjon av et barn under 18 år, kan dømmes til bøter eller fengsel i inntil 2 år. Forsøk er straffbart etter den finske straffeloven kapittel 25 § 3 b. Etter kapittel 25 § 3 c straffes den som driver med ulovlig adopsjonsformidling til bøter eller fengsel i inntil 1 år.

Finsk rett skiller seg ut ved også å straffelegge den som bryter sin lovpålagte plikt etter adopsjonsloven §§ 92 og 93 til å ta vare på dokumenter eller opplysninger som kan bidra til at adoptivbarnet får rede på sin identitet. Strafferammen er bøter eller fengsel i inntil 1 år, jf. den finske straffeloven kapittel 22 § 6.

27.4 Adopsjonslovutvalgets vurderinger og forslag

27.4.1 Om bruk av straff i adopsjonsretten

Adopsjonslovutvalget har vurdert om handlinger som ikke er tillatt etter adopsjonsloven bør sanksjoneres med en straffehjemmel. I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, la Sanksjonsutvalget frem fem hensyn som bør tas i betraktning når en vurderer om en handling skal gjøres straffbar eller ikke. De fem hensynene knytter seg stikkordsmessig til at bruk av straff må være nødvendig, at andre sanksjoner ikke er tilstrekkelige, at de vernede interessene er så viktige at de forsvarer straff, at straff bare bør brukes ved alvorlige lovovertredelser og at det bør være en forutsetning for kriminalisering at handlingen i praksis vil bli avdekket og straffeforfulgt (NOU 2003: 15 s. 20– 21 og 143–168).

Det grunnleggende spørsmålet er om overtredelse av adopsjonsloven må møtes med sanksjoner, og om den i så fall må være straff. Sanksjonsutvalget stilte seg kritisk til at spesiallovgivningen ofte setter en straffetrussel som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven uten at behovet for straff er vurdert konkret. Et annet viktig moment ved vurderingen av om en straffesanksjon er nødvendig, er om den straffbare handlingen i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet, jf. NOU 2003: 15 s. 146. Straffetrusler som i liten grad blir håndhevet, blir lett et slag i luften og bidrar til å undergrave respekten for straff som sanksjon og for politiet og rettsvesenet. Utvalget påpekte at lovgiverne bør «søke å unngå straffebestemmelser som er ment å være rene symboler/verdimarkører», jf. NOU 2003: 15 s. 146.

Etter det Adopsjonslovutvalget er kjent med, er ikke straffebestemmelsen i adl. § 16b anvendt etter at den ble tatt inn i 1999. Utvalget mener at mangel på straffesaker ikke vitner om at bestemmelsen er unødvendig eller mangler aktualitet. Før forbudet og straffebestemmelsen ble innført i adopsjonsloven, var hjemmelen plassert i barnevernloven av 1953 § 26 b. Beskrivelsen i endringslovens forarbeider av tilstanden før forbudet trådte i kraft, viser at forbudet og straffebestemmelsen var nødvendig (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 18):

«Bakgrunnen for bekymringen var alarmerende meldinger blant annet fra Stadsfysikus i Oslo, om privat formidlingsvirksomhet. Oslo helseråd hadde kommet over en rekke tilfeller der barn var blitt plassert i adoptivhjem før søknad om adopsjonsbevilling var behandlet av fylkesmannen, og også før hjemmet var undersøkt av noen offentlig instans. I flere saker var forholdene i ‘adoptivhjemmet’ så dårlige at adopsjon ikke kunne komme på tale, og barnet måtte omplasseres til nytt hjem. Stadsfysikus uttalte til Barnevernkomiteen at den største mangelen ved adopsjonsloven var at hvem som helst kunne påta seg formidlingen av en adopsjon.

Den private formidlingsvirksomheten foregikk som oftest ved at jordmødre tok i mot gravide kvinner med tilbud om såkalt ‘diskret opphold’ ved slutten av svangerskapet og i forbindelse med fødselen. I tilknytning til dette ble det satt fram tilbud om hjelp til adopsjon, oftest i samarbeid med advokat.»

I dag er adopsjoner og adopsjonsprosessen regulert og kontrollert på en helt annen måte enn i etterkigstiden, men sitatet illustrerer hvorfor et forbud og en straffebestemmelse er sentrale for å hindre handel med og, bortføring av barn. Selv om den private formidlingsvirksomheten slik vi kjenner den fra etterkrigstiden opphørte i Norge, er ikke det tilfelle i alle samarbeidslandene som norske søkere adopterer fra. En skal heller ikke se bort fra at det finnes enkelttilfeller av ulovlig adopsjonsformidling også i Norge.

Både adopsjonsformidling uten tillatelse, internasjonal adopsjon uten forhåndssamtykke, og bruk av vederlag for å påvirke aktører i adopsjonsprosessen, er handlinger som kan betegnes som handel med barn eller som øker risikoen for handel med barn. Norge er internasjonalt forpliktet til å hindre bortføring av og handel med barn, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 35. I tillegg er Haagkonvensjonens system bygget opp nettopp med sikte på å hindre at bortføring av og handel med barn finner sted. Dette er et av Haagkonvensjonens hovedformål, jf. fortalen og artikkel 1 bokstav a) i Haagkonvensjonen.

Adopsjonslovutvalgets lovutkast til § 10 (forbud mot vederlag for samtykke), § 32 (forbud mot adopsjonsformidling) og § 35 (forbud mot vederlag for adopsjonsformidling) er etter utvalgets syn sentrale bestemmelser som er nødvendig for å hindre at barn blir utsatt for bortføring eller handel, og sikre at barna får vokse opp i trygge og stabile hjem. Disse hensynene er så viktige at overtredelse bør straffes. Adopsjonslovutvalget mener at andre sanksjoner ikke vil strekke til dersom et av forbudene er overtrådt.

Det kan selvfølgelig tenkes unnlatelser og handlinger som er i nedre sjikt for hva som er ment å rammes av forbudene og straffebestemmelsen. Enkelte ganger kan adopsjonssøkere ha vært i villfarelse om reglene, men terskelen for unnskyldelig rettsvillfarelse etter strl. (2005) § 26 (strl. (1902) § 58) er høy. Andre ganger kan overtredelsene være av mer triviell karakter. Steforeldre som lover sitt stebarn en feriereise så snart adopsjonen går i orden, eller adopsjonssøkere i utlandet som betaler mindre sum til den lokale tjenestemannen for å få i havn en langdryg adopsjonsprosess. I slike tilfeller kan det både være aktuelt å henlegge saken og med en påtaleunnlatelse.

Adopsjonslovutvalget mener at muligheten for å avdekke lovbrudd og håndheve forbudet er relativt god. I utlandet kan det være vanskelig å avdekke tilfeller hvor det er ytt vederlag for adopsjonen, men adopsjonsmyndighetene kan få informasjon om ulovligheter både fra myndigheter og organisasjoner i opprinnelseslandet og fra hjemlige adopsjonsorganisasjoner. Dersom adoptivforeldrene på egenhånd har adoptert et barn fra utlandet uten å ha forhåndssamtykke, blir både søkerne og adopsjonsprosessen utredet ved avgjørelse av anerkjennelsessøknaden. I tillegg fører adopsjonsmyndighetene tilsyn med adopsjonsprosessene og adopsjonsorganisasjonene både i Norge og i utlandet.

På denne bakgrunn foreslår Adopsjonslovutvalget å lovfeste at brudd på adopsjonslovens §§ 10, 32 og 35 er straffbart. Utvalget foreslår å videreføre strafferammen i adl. § 16b annet ledd til å gjelde forslagets § 32, og utvide den til å gjelde overtredelser at forbudene i §§ 10 og 35.

Overtredelse av forvaltningens taushetsplikt, er allerede straffelagt i strl. (2005) § 209 (strl. (1902) § 121). Adopsjonslovutvalget foreslår likevel av pedagogiske hensyn at adopsjonsloven uttrykkelig henviser til straffeloven.

Ved graverende forhold kan straff etter korrupsjonsbestemmelsen i strl. (2005) § 387 (strl. (1902) § 276a) være aktuelt. Denne bestemmelsen rammer på nærmere vilkår både mottaker og yter av «utilbørlig fordel» i anledning «av stilling, verv eller oppdrag». Også straffebestemmelsen om påvirkningshandel kan være aktuell, jf. strl. (2005) § 389 (strl. (1902) § 276c).

27.4.2 Særlig om straff for overtredelse av forbud mot internasjonal adopsjon uten forhåndssamtykke

De tilfeller hvor barnets foreldre og de som ønsker å adoptere selv, setter seg i forbindelse med hverandre, er ikke omfattet av forbudet mot adopsjonsformidling i adl. § 16b. At partene selv setter seg i kontakt med hverandre, kan skje både ved privat, internasjonal adopsjon av ukjent barn, og ved privat, internasjonal adopsjon av barn som søker kjenner eller er i slekt med. På bakgrunn av høringsrunden vurderte departementet hvorvidt straffebestemmelsen mot adopsjonsformidling også skulle omfatte personer som adopterer i utlandet, eller bringer barn til Norge med sikte på adopsjon her i landet, uten å innhente forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene. Begrunnelsen mot et forbud var ulik for de to gruppene. Begrunnelsen for ikke å innta et straffebud mot personer som har gjennomført adopsjonen i utlandet for så å ta barnet med til Norge, bygger på potensielle rettstekniske problemer (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19):

«Forslaget om å straffe dem som adopterer i fremmed stat uten å ha innhentet norske myndigheters samtykke på forhånd, må imidlertid sees i sammenheng med straffeloven § 12 som i nr 3 har regler om norsk straffelovs anvendelse på handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger eller person bosatt i Norge. I bokstav a er det regnet opp en del konkrete strafferegler som gjelder også for disse tilfellene. I bokstav c heter det at straffeloven gjelder når handlingen er straffbar også etter loven i det landet der handlingen er foretatt. Dersom det ble innført en strafferegel som ovenfor nevnt, ville den ramme adopsjoner som er lovlige og godkjente i landet der de ble foretatt og som ville kunne bli anerkjent av norske myndigheter i ettertid. Slike tilfeller er ikke omfattet av straffeloven § 12 nr 3 bokstav c og departementet vil etter anbefaling fra Justisdepartementet heller ikke foreslå at det tas inn en slik særregel i bokstav a. Som det fremgår, vil en strafferegel mot adopsjoner som er lovlige der de ble foretatt, men der forhåndssamtykke fra norske myndigheter ikke er innhentet, skape atskillige rettstekniske problemer.»

Begrunnelsen mot et straffebud i lovgivningen mot personer som bringer et barn til Norge med sikte på adopsjon her i landet, bygger på faren for forskjellsbehandling fra de tilfeller som er nevnt like over, nemlig de som har gjennomført adopsjonen i utlandet (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19):

«Den ville innebære en tilfeldig forskjellsbehandling av personer avhengig av om barnet kommer fra et opprinnelsesland der selve adopsjonen foregår i landet, eller om barnet kommer fra et opprinnelsesland som frigir barnet for adopsjon, men der den formelle adopsjonen foregår i Norge».

Departementet understreket imidlertid at det vil være «i strid med adopsjonsloven» å adoptere uten forhåndssamtykke (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 20). En slik adopsjon vil ikke automatisk gjelde i Norge, og adopsjonssøkerne må søke særskilt til adopsjonsmyndighetene om anerkjennelse eller innvilgelse av adopsjon.

Departementets løsning har møtt kritikk i juridisk teori. Hognestad og Steenberg mener at departementet også burde vurdert om strl. (2005) § 5 første ledd nr. 6 (strl. (1902) § 12 nr. 3 bokstav b)) kommer til anvendelse dersom personer som er bosatt i Norge adopterer et barn fra utlandet uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter. Straffeloven § 5 første ledd nr. 6 slår fast at straffeloven kommer til anvendelse på handlinger foretatt i utlandet når handlingen er en forbrytelse eller forseelse mot den norske stat eller norsk statsmyndighet. Hognestad og Steenberg viser til at bestemmelsen får selvstendig betydning ved overtredelser av norsk særlovgivning. Hognestad og Steenberg sammenligner utenlandsk adopsjon uten forhåndssamtykke med eksemplene som er benyttet i norsk strafferettslig litteratur, som skatteundragelser i utlandet rettet mot Norge eller ulovlig medvirkning til innførsel av tollpliktige varer (Hognestad og Steenberg (2000) s. 265):

«Det å adoptere et barn i fremmed stat eller oppnå frigivelse av et barn i fremmed stat for adopsjon i Norge uten lovbestemt norsk forhåndssamtykke, er i sitt innhold en alvorlig krenkelse av norsk statsmyndighet. Det er sterke grunner til at det i norsk rett (og i internasjonal rett gjennom Haagkonv.) er etablert et system med forhåndskontroll av søkere som ønsker å adoptere et barn fra utlandet.»

I årene 2010–2013 kom det til sammen inn 160 søknader om anerkjennelse. Innvilgelsesprosenten er vekslende, men totalt sett blir en relativt liten andel av søknadene om anerkjennelse innvilget.

Tabellen viser alle saker hvor det er søkt om anerkjennelse av adopsjon gjort i utlandet. Det vil si at statistikken f.eks. ikke skiller mellom saker hvor søkerne har fått avslag på søknad om forhåndssamtykke for deretter å reise utenlands på egenhånd og saker hvor søkerne har adoptert et barn i utlandet etter å ha oppholdt seg der i et annet ærend enn adopsjon. Den skiller heller ikke mellom adopsjon av kjent og ukjent barn.

Adopsjonslovutvalget mener at plikten til å innhente forhåndssamtykke ved internasjonale adopsjoner er en sentral del av adopsjonsregelverket. Som et utgangspunkt mener utvalget at allmennpreventive hensyn taler for et straffebud som rammer personer som forsettlig omgår adopsjonsregelverket og henter et barn fra utlandet til Norge uten at norske myndigheter har gitt tillatelse til det på forhånd. Med en slik straffebestemmelse ville det norske regelverket bedre kunne motvirke bortføring av og handel med barn skjult som adopsjon.

Samtidig er det stor forskjell mellom en familie som etter flere års opphold i et fremmed land i god tro adopterer et barn derfra uten å innhente norsk forhåndssamtykke og søkere som vel vitende om det norske regelverket reiser til utlandet i den hensikt å få gjennomført en adopsjon der uten forhåndssamtykke. Ved et generelt forbud ville flere av sakene rutinemessig blitt avgjort ved henleggelse eller påtaleunnlatelse. Samtidig legger utvalget til grunn at det ville vanskelig la seg gjøre å innføre et forbud kun mot forsettlige omgåelser av regelverket, da det ville bli svært krevende bevismessig å skille mellom rene misforståelser og forsettlige omgåelser av regelverket. Og videre, dersom en kun ønsker å ramme de som hadde søkt om forhåndssamtykke først, ville en risikert at flere unngikk forbudet ved ikke å søke om forhåndssamtykke, men reise direkte til utlandet for å adoptere på egenhånd.

Det avgjørende for at Adopsjonslovutvalget ikke straffelegger brudd på kravet om forhåndssamtykke ved internasjonale adopsjoner er imidlertid hensynet til sammenheng i rettssystemet. Internasjonal adopsjon uten forhåndssamtykke kan sammenlignes med personer som reiser utenlands for å gjennomføre assistert befruktning i utlandet med metoder som ikke er tillatt i Norge. Privatpersoner som søker eller benytter tilbud som er i strid med bioteknologiloven er unntatt fra straffebestemmelsen i denne loven, jf. § 7-5 annet ledd bokstav a), jf. lovendring 21. juni 2013 nr. 78 (se nærmere om departementets vurderinger i Prop. 95 L (2012–2013) s. 20–22).

Adopsjonslovutvalget mener det vil skape liten sammenheng i regelverket dersom personer som adopterte utenlands i strid med norske regler skulle kunne bli straffet, mens personer som bruker – og eventuelt også betaler for – metoder for assistert befruktning i utlandet i strid med norsk regelverk, ikke straffes. Utvalget foreslår dermed ikke en straffelegging av brudd på kravet om forhåndssamtykke etter lovutkastets § 50.