Del 7
Internasjonal adopsjonsformidling

17 Adopsjonsorganisasjoner og formidling av internasjonal adopsjon

17.1 Innledende betraktninger

Både i Norge og i flere andre europeiske land har antallet gjennomførte internasjonale adopsjoner falt drastisk de siste fem årene (tabell publisert 26. mars 2014 på Haagkonvensjonens hjemmesider, utarbeidet av Peter Selman ved Newcastle University, tilgjengelig på http://www.hcch.net/upload/2013selmanstats33.pdf). I følge tall fra SSB har det i Norge vært en nedgang på over 70 % i årene 2002–2012. I årene 2009–2013 har nedgangen vært slik: 2009: 346, 2010: 343, 2011: 297, 2012: 231 og 2013: 154. Årsaken til reduksjonen er ikke fullstendig kartlagt, men synes i stor grad å kunne knyttes til at land som tidligere har frigitt mange barn til internasjonal adopsjon, de senere år har maktet å bygge opp det hjemlige tiltaksapparatet i så stor grad at de kan ta hånd om barna nasjonalt. En slik utvikling er helt i tråd med subsidiaritetsprinsippet i Haagkonvensjonen artikkel 4 og konvensjonens fortale. I tillegg kan det synes som at det har skjedd en endring i flere opprinnelseslands syn på adopsjon, noe som kan ha resultert i et sterkere ønske fra myndighetenes side, og gjerne et krav fra befolkningens side, om at landet selv skal ta vare på barn som er født der.

Den internasjonale målsettingen er at flere barn skal kunne tas hånd om i sine hjemland og det er derfor positivt at flere opprinnelsesland i større grad kan ta vare på barna som er født der. Samtidig er det mange barn i andre land som trenger en familie og stabile oppvekstforhold, og hvor barnets hjemland ikke er i stand til å gi dem en tilfredsstillende oppvekst. Noen av disse landene er det ikke mulig å samarbeide med om internasjonal adopsjon fordi statsapparatet og tiltaksapparatet er for lite utbygd til å sikre at menneskehandel ikke forekommer. Utfordringen er å få i gang samarbeid med de landene hvor stats- og tiltaksapparatet er tilstrekkelig utbygd til at internasjonal adopsjonsformidling kan foregå i tråd med Haagkonvensjonen, men hvor landet selv ikke har ressurser nok til å ta hånd om alle barn som trenger nye foreldre. Dette er et pågående arbeid som alle adopsjonsorganisasjonene i mottakerland jobber med. Hove-utvalget skrev i sitt kapittel 14 i NOU 2009: 21 at Bufdir og de norske adopsjonsorganisasjonene må bevilges mer penger til å opprette nye samarbeidsavtaler med nye land. Siden Hove-utvalget ga sin utredning, har de internasjonale adopsjonstallene fortsatt å synke svært raskt og adopsjonsorganisasjonene melder om vanskelige økonomiske forhold. Organisasjonene er naturligvis avhengig av gjennomførte adopsjoner for videre drift. Adopsjonslovutvalget er klar over den vanskelige situasjonen, og er enig i det Hove-utvalget skrev i sin utredning. Synspunktene gjelder sterkere nå når adopsjonstallene er blitt enda lavere enn i 2009. Familie- og kulturkomiteen adresserte spørsmålet i sine kommentarer til Prop. 171 L (2012–2013), se Innst. 143 L (2013–2014) s. 9. Komiteen fremhevet at det er «viktig å bistå frivillige organisasjoner som arbeider for å få på plass nødvendig lovverk og systemer for å få på plass avtaler med flere land». Komiteen tok også til orde for å vurdere om utenriksstasjonene kan spille en mer aktiv rolle.

Adopsjonslovutvalget har valgt ikke å gå inn i problemstillingen i et eget kapittel fordi den i begrenset grad lar seg løse gjennom lovgivning, se NOU 2009: 21 s. 174 flg. for en gjennomgang av tiltak. Adopsjonslovutvalget peker imidlertid på at flere av forslagene som lanseres vil bidra til at adopsjonsorganisasjonene får færre oppgaver. I forlengelsen av dette kan adopsjonsorganisasjonene i større grad spisse sin virksomhet inn mot kjerneoppgaven, nemlig å formidle barn til adopsjon. Forslagene er etter Adopsjonslovutvalgets skjønn et lite steg i riktig retning.

I denne sammenheng ønsker Adopsjonslovutvalget å peke på et moment som ofte uteblir i diskusjonen rundt utvikling av nye samarbeidsland for adopsjonsorganisasjonene. Nedgangen av internasjonale adopsjoner gjelder som nevnt de aller fleste europeiske mottakerland og dermed øker presset på alle adopsjonsorganisasjonene. Dette kan igjen føre til at altfor mange adopsjonsorganisasjoner opererer i samme land, gjerne i land hvor tiltaksapparatet ikke er robust og ressurssterkt nok til å ivareta og kontrollere en stor etterspørsel etter barn frigitt til adopsjon. Det oppstår dermed et betydelig press på de lokale institusjonene som formidler barn, noe som øker risikoen for menneskehandel og andre krenkelser av barns rettigheter. Risikoen for menneskerettighetsbrudd mot barn danner et bakteppe ved all adopsjonsformidling og regulering av denne. En særlig utfordring er at aktørene i ulik grad følger de internasjonale spillereglene som er satt opp. Økt press i opprinnelsesland vil dermed øke risikoen for menneskerettighetsbrudd. Et eksempel er Etiopia. Her ble det gjennomført over 4 500 internasjonale adopsjoner i 2009, noe som utgjorde en dobling fra 2006 (Artikkel publisert 14. desember 2012 på www.unicef.org: In Ethiopia, placing insitutions and adoption practices under scrutiny – and reuniting children with their families). På det 18. uformelle møtet mellom europeiske sentralmyndighetene for internasjonal adopsjon i Dublin 18. – 19. april 2013, ga UNICEF uttrykk for stor bekymring. Når for mange adopsjonsorganisasjoner skal formidle barn fra samme land, skaper det en usunn konkurrerende atmosfære som ikke samsvarer med prinsippet om at barnets beste er det avgjørende hensyn ved adopsjon. I følge artikkelen nevnt foran opererer 45 % av barnevernsinstitusjonene i Etiopia uten godkjennelse fra myndighetene. Samtidig er det sannsynlig at rundt 10 000 barn i Etiopia lever på institusjon. Etiopia er ikke enestående, og eksempelet illustrerer at både adopsjonsorganisasjonene og adopsjonsmyndighetene må gjøre mange vanskelige vurderinger før norske adopsjonsmyndigheter gir formidlingstillatelse i et land. På denne bakgrunn er det grunn til å understreke at ved internasjonal adopsjon er siktemålet ikke å skaffe adopsjonssøkere et etterlengtet barn, selv om de både er ressurssterke og kan gi barnet et godt hjem. Det handler om å gi barn – som ikke kan få det hos sine egne – en god og trygg oppvekst.

17.2 Oversikt over kapittelet

I dette kapittelet behandler Adopsjonslovutvalget internasjonal adopsjon gjennom adopsjonsorganisasjon. Reguleringen av adopsjonsformidling var sparsommelig både i adopsjonsloven av 1917 og i adopsjonsloven av 1986 slik den opprinnelig var vedtatt. Først ved en lovrevisjon i 1999 fikk adopsjonsloven et eget kapittel om adopsjonsformidling (kapittel 3A). I hovedsak foreslår utvalget endringer som skal gjøre lovgivningen tydeligere med hensyn til ansvarsfordelingen mellom adopsjonsmyndighetene og adopsjonsorganisasjonene. Forslagene tar utgangspunkt i Hove-utvalgets forslag og den responsen som kom til disse under den etterfølgende høringsrunden.

Nasjonal adopsjonsformidling – formidling av barn som er bosatt i Norge – blir utelukkende gjort av norske myndigheter. Utredningen behandler nasjonal adopsjonsformidling ved spedbarnsadopsjon i kapittel 19.2.2 og vilkår for nasjonal spedbarnsadopsjon i kapittel 7.

Innledningsvis kan det være på sin plass med en leserveiledning knyttet til de innarbeidede betegnelsene «formidlingstillatelse» og «formidlingsbekreftelse». Dette er betegnelser på to svært ulike avgjørelser. Adopsjonsmyndighetene kan etter søknad gi adopsjonsorganisasjoner en «formidlingstillatelse» til å drive formidling av adopsjon fra konkrete land. En «formidlingsbekreftelse» er derimot en bekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon til adopsjonssøkere på at organisasjonen påtar seg å formidle et barn til dem for adopsjon.

17.3 Gjeldende rett

17.3.1 Begrunnelsen for adopsjonsformidling gjennom organisasjoner

I det forberedende arbeidet med Haagkonvensjonen var ikke statene samstemte om hvorvidt sentralmyndighetene skulle kunne delegere oppgavene sine til individ og private organisasjoner. Erfaringsmessig var det nemlig størst risiko for at det forekom uetiske forhold dersom «mellommenn» tok del i adopsjonsprosessen. Samtidig opererte flere stater allerede med adopsjonsorganisasjoner, og noen insisterte på at spørsmålet om delegering til organisasjoner skulle være opp til statene selv (avsnitt 242). I sin forberedende rapport fra 1990 anbefalte Hans van Loon at internasjonal adopsjon først og fremst burde bli formidlet gjennom organisasjoner som var autoriserte av staten. I avsnitt 177 skriver van Loon (1990):

«Whether Central Authorities would have limited or extended duties and powers, a minimum requirement for the Convention to be effective and to contribute to reducing abuses would be that only agencies licensed by the State where they are established and supervised by the Central Authority be allowed to act as intermediaries (cf. supra Nos 83 and 138). The Convention might define certain minimum criteria to be met in order for such agencies to be licensed as ‘placement’ or ‘scrutinizing’ agencies, in particular concerning their non-profit character. The Central Authorities could provide information on such licensed agencies both at home and abroad and could recommend the use of such agencies.»

Løsningen ble et kompromiss. Sentralmyndighetene kan bare delegere bestemte oppgaver etter Haagkonvensjonen til offentlige myndigheter eller private organ som oppfyller visse minimumskrav i konvensjonen og som er godkjente av staten selv (samme sted avsnitt 243).

Kravet om at all internasjonal adopsjon bør gjøres gjennom en sentral myndighet eller en statsautorisert organisasjon, har til hensikt å forbedre internasjonal adopsjonsstandard generelt, og vanskeliggjøre private adopsjoner (Guide to Good Practice 2012 avsnitt 1). I Guide 2012 blir de obligatoriske prosedyrene for godkjenning og tilsyn av adopsjonsorganisasjoner regnet som et banebrytende initiativ og en av konvensjonens viktigste virkemidler mot bortføring av og menneskehandel med barn (avsnitt 24).

Nordmenn har adoptert barn fra utlandet siden Koreakrigen på 1950-tallet. Siden den gang har det skjedd store forandringer både på adopsjonsfeltet og i synet på barn og barns rettigheter. Som vi skal komme tilbake til, ivaretar adopsjonsorganisasjonene i dag omfattende og viktige oppgaver som følger av Norges internasjonale forpliktelser. Samtidig er de medlemsforeninger, i hovedsak bestående av personer som har adoptert/ønsker å adoptere, og som dermed har personlig interesse i feltet. En kan stille spørsmål ved hvorfor staten ikke selv overtok adopsjonsformidlingen etter hvert som en beveget seg bort fra private adopsjoner og fikk mer fokus på å hindre at adopsjon skjedde som en del av bortføring av eller kjøp og salg med barn. Utredningen Adopsjon og adopsjonsformidling (NOU 1976: 55) tok opp tematikken, se særlig s. 21–22, 24–27 og 42. Utvalget skrev (s. 24 og s. 42):

«Norske myndigheter har til nå ikke sett det som sin oppgave å medvirke aktivt til å få utenlandske adoptivbarn hit til landet. Derimot har man bistått med å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger i de tilfeller der enkeltpersoner og organisasjoner har søkt om å få ta utenlandske barn hit til landet for adopsjon. Offentlige instanser kan derfor ikke sies å ha medvirket i egentlig forstand ved adopsjonsformidling av utenlandske barn. [...]

Det er tvilsomt om utenlandskontaktene bør overtas av det offentlige. Selv om dette kan synes ønskelig sett fra vår side, så er faktisk situasjonen den at svært mange land ikke ønsker noen offisielle avtaler, men ønsker at dette håndteres via uoffisielle kontakter. Det er imidlertid viktig at man har kontroll på hvordan dette kontaktnettet etableres og hvordan det for øvrige arbeides.»

At ikke norske styresmakter selv har tatt på seg formidlingsansvaret for internasjonale adopsjoner kan nok også ses i sammenheng med formidlingsorganets rolle i utlandet. Adopsjonsorganisasjonene baserer sin virksomhet på samarbeid med private aktører i opprinnelsesstaten, og de jobber aktivt for at barn som er frigitt til internasjonal adopsjon skal tildeles foreldre i Norge. Opprinnelsesstaten ville kunne oppfatte det som uheldig innblanding dersom andre lands myndigheter aktivt gikk inn i landet med det formål å få tildelt barn som blir tatt hånd om der, på vegne av konkrete adopsjonssøkere fra andre land. At statene samarbeider om adopsjonsfeltet på et mer overordnet plan, er derimot positivt og nødvendig.

Et annet argument mot statlig overtakelse kan være at dersom statlige representanter hadde arbeidet aktivt med å få tildelinger til norske adopsjonssøkere, ville befolkningen i Norge kunne oppfatte det som et signal om at adopsjon er en rettighetsbasert ordning for søkerne.

Til sist kommer det at de aller fleste mottakerland i dag har gitt private organisasjoner tillatelse til å drive adopsjonsformidling av barn bosatt i utlandet og at Haagkonvensjonen legger opp til et slikt system. Internasjonalt blir systemet med formidlingsorganisasjoner sett på som det minst risikable systemet med tanke på å ivareta menneskerettslige forpliktelser. Det blir kontinuerlig jobbet for at systemet med private adopsjonsorganisasjoner skal bli bedre. På denne bakgrunn kan det vanskelig tenkes at et nytt system i Norge utenfor det som er lagt opp til internasjonalt vil gi en bedre løsning enn dagens ordning. Samtidig vil Adopsjonslovutvalget understreke at dagens internasjonale system ikke utelukker at offentlige organer foretar adopsjonsformidling. I Finland kan f.eks. kommunale sammenslutninger drive adopsjonsformidling på lik linje med adopsjonsorganisasjoner, se den finske adopsjonsloven § 87 første ledd.

17.3.2 Norske adopsjonsorganisasjoner

Norske myndigheter har gitt tre organisasjoner formidlingstillatelse etter adl. § 16d første ledd: Verdens Barn, InorAdopt og Adopsjonsforum. De tre er humanitære, livssynsnøytrale og politisk uavhengige organisasjoner basert på medlemskap. Organisasjonenes høyeste styringsorgan, landsmøte eller generalforsamling,1 møtes årlig eller hvert andre år. Landsmøtet/generalforsamlingen velger et landsstyre eller hovedstyre som har ansvar for å gjennomføre beslutningene til landsmøtet/generalforsamlingen og lede virksomheten mellom møtene. Organisasjonene driftes i henhold til vedtekter som er vedtatt av landsmøtet/generalforsamlingen.

Samarbeidet mellom de tre organisasjonene fremstår som godt. Det skjer bl.a. gjennom Norsk adopsjonsråd og et felles adopsjonsfaglig utvalg. Samarbeidet omhandler faglig utvikling, utgivelse av felles informasjonsmateriell og samarbeid om ulike arrangementer. De norske adopsjonsorganisasjonene er også medlem av Nordic Adoption Council (NAC) og det europeiske samarbeidet EurAdopt. Det nordiske samarbeidet ble dannet i 1995. Formålet er å fremme samarbeid mellom medlemsorganisasjonene, gode forhold i de nordiske land for internasjonal adopsjon og gode oppvekstforhold for adopterte barn. EurAdopt er et samarbeid mellom adopsjonsorganisasjoner fra 12 europeiske land. Sammenslutningen ble formalisert i 1993 etter flere års forutgående samarbeid mellom de ulike europeiske adopsjonsorganisasjonene.

Verdens Barn

Verdens Barn har sin opprinnelse i Norsk Koreaforening som i 1953 ble startet av deltakere ved det norske feltsykehuset som var utstasjonert under Koreakrigen. Organisasjonen satte bl.a. nordmenn som ville adoptere barn i kontakt med koreanske institusjoner som formidlet adopsjon til utlandet på 1950- og 60-tallet. Organisasjonens fortsatte engasjement førte til at den i 1969 fikk tillatelse til å drive adopsjonsformidling fra Sør-Korea til Norge. Verdens Barn er dermed landets eldste adopsjonsorganisasjon. Da organisasjonen i 1978 ønsket å utvide virksomheten til flere land, skilte de ut adopsjon og utviklingshjelp i en egen avdeling, Verdens Barn. I 1989 ble Verdens Barn slått sammen med Norsk Koreaforening under navnet Verdens Barn.

Verdens Barn har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også utviklingshjelp og har fadderskapskapsordning. Verdens Barn formidler adopsjoner fra 5 land (Sør-Afrika, Thailand, Kina, India og Sør-Korea). Per 31. desember 2013 hadde Verdens Barn 8,35 årsverk.

InorAdopt

InorAdopt er den yngste av de tre godkjente organisasjonene i Norge og ble stiftet i 1981 av foreldre som selv hadde adoptert barn. InorAdopt fikk tillatelse til å formidle adopsjoner fra utlandet i 1989.

InorAdopt har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også utviklingshjelp og har fadderskapsordning. InorAdopt formidler adopsjon fra 5 land (Bulgaria, Kenya, Kina, Taiwan og Ungarn). Per 31. desember 2013 utgjorde de ansatte i InorAdopt 4,8 årsverk.

Adopsjonsforum

Adopsjonsforum ble stiftet i 1970 som en ren opplysningsorganisasjon om adopsjon, men begynte i 1972 å gi hjelp til familier som ønsket å adoptere barn fra andre land. Siden 1986 har Adopsjonsforum vært den største adopsjonsorganisasjonen i Norge.

Som de to andre organisasjonene er Adopsjonsforum en medlemsbasert organisasjon som har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også med utviklingshjelp. Adopsjonsforum formidler adopsjon fra 13 land (Bolivia, Chile, Colombia, Etiopia, Filippinene, India, Kina, Madagaskar, Mali, Nepal, Peru, Sri Lanka og Vietnam). Per 31. desember 2013 hadde Adopsjonsforum 14,60 årsverk mot 19,91 ved oppstart i 2013. I følge Adopsjonsforum tar de sikte på ytterligere nedbemanning mot 2015 og antar at de ved inngangen til 2015 vil være nede i 11,35 årsverk. Nedbemanningen skyldes nedgangen i antallet formidlede adopsjoner de siste årene.

17.3.3 Forbud mot adopsjonsformidling

«Adopsjonsformidling» er definert i adl. § 16a som «enhver virksomhet som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere, herunder enhver registrering eller utredning av adopsjonssøkere, registrering av barn som kan adopteres eller utvelging av foreldre til det enkelte barn». Etter adl. § 16b første ledd er det forbudt å drive med adopsjonsformidling. Forbudet gjelder både organisasjoner og privatpersoner. Det er kun organisasjoner som har tillatelse fra departementet som kan drive med adopsjonsformidling. Overtredelse av forbudet er straffbart etter annet ledd. Bestemmelsen lyder:

«Det er forbudt for privatpersoner å drive formidlingsvirksomhet for plassering av barn med adopsjon for øye. For organisasjoner er det forbudt å drive slik formidlingsvirksomhet uten tillatelse fra departementet, jf. § 16 d.

Den som forsettlig overtrer forbudet i første ledd eller medvirker til dette, straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder. Forsøk straffes likt med fullbyrdet overtredelse.»

Forbudet mot adopsjonsformidling ble opprinnelig innført med barnevernloven av 1953 § 26 bokstav b) ut fra et behov for å sikre offentlig kontroll med adopsjonsformidling og hindre at det ble spekulert i å drive slik virksomhet i vinnings hensikt (Ot.prp. nr. 56 (1952) s. 21). I forbindelse med barnevernloven av 1992 ble forbudet mot adopsjonsformidling flyttet til adopsjonsloven hvor den «har sin berettigelse og hører naturlig hjemme», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 18. Den gjeldende bvl. § 4-23 rammer derfor ikke plassering av barn til adopsjon, men «formidlingsvirksomhet for plassering av barn uten adopsjon for øye». For formidlingsvirksomhet for plassering av barn i den hensikt at de skal adopteres, viser barnevernloven til adopsjonsloven kapittel 3A.

Straffebestemmelsen i adl. § 16b annet ledd er en videreføring av straffebestemmelsen i barnevernloven fra 1953 (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 18). Det fremgår av lovforarbeidene at departementet la til grunn at forbudsbestemmelsen har sin største berettigelse når det gjelder internasjonale adopsjoner, men at den også kan bli aktuell igjen på det nasjonale plan (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19):

«I kjølevannet av krig og andre katastrofer, kan det dukke opp privatpersoner og organisasjoner som ønsker å drive adopsjonsarbeid som hjelpetiltak. Det er derfor viktig å ha en lovhjemmel som kan bremse slik ukontrollert virksomhet. Like viktig er det å ha et regelverk som kan bidra til å lede eventuell slik virksomhet inn i akseptable og kontrollerte former. En skal heller ikke se bort fra at en igjen vil kunne oppleve forsøk på adopsjonsformidling i privat regi også ved adopsjon av norske barn.»

Etter adl. § 16b første ledd er all virksomhet som faller inn under adl. § 16a forbudt for privatpersoner og organisasjoner uten bevilling. For eksempel vil definisjonen omfatte «utredning av adoptivsøkere», som dermed også er forbudt. Denne rekkevidden høstet reaksjoner i endringslovens høringsrunde fordi utredning er en offentlig oppgave. Til det svarte departementet at ved å la definisjonen romme utredningsoppgaven, rammer forbudet også de mellommenn «som utreder søkere som en del av det å koble personer som ønsker å adoptere med barn som kan adopteres», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 17.

Begrepet «organisasjoner» må forstås vidt. Det dekker ulike typer sammenslutninger uavhengig av betegnelse eller rettslig grunnlag, og foreninger, stiftelser, selskaper mv. omfattes (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19).

17.3.4 Definisjon av «adopsjonsformidling»

Før innføringen av adl. § 16a i 1999 var adopsjonsformidling hverken definert eller regulert i adopsjonslovgivningen. Den eneste bestemmelsen på området var forbudet i bvl. § 4-23 (1953-loven § 26 bokstav b) mot å drive med formidling for plassering av barn uten myndighetenes tillatelse.

Definisjonen i adl. § 16a innebærer at det ikke bare er «selve utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn og kontaktformidlingen mellom søkere og barn som faller inn under bestemmelsen. For eksempel vil enhver registrering av barn som kan adopteres eller personer som ønsker å adoptere, falle inn under definisjonen. Det samme vil en eventuell utredning av de som ønsker å adoptere – uansett om utredningen kun består av samtale eller om det også innhentes opplysninger annet steds fra», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 16 (departementets kursivering).

Formidling av barn til egen adopsjon faller som nevnt utenfor adopsjonsformidling i lovens forstand, da betegnelsen er reservert for de tilfeller hvor formidlingen skjer for andre. At adoptivforeldre selv direkte organiserer adopsjon er regulert i adl. § 16f annet ledd.

Det er tilstrekkelig å utføre én av handlingene som faller inn under definisjonen for å regnes som en aktør som driver med adopsjonsformidling, men definisjonen er ikke uttømmende. Aktører som jobber med adopsjonsformidling kan ha flere oppgaver som kan knyttes til adopsjonsformidling enn de som fremgår av adl. § 16a. Departementets forslag til definisjon var identisk med lovvedtaket, og i forbindelse med høringen av forslag til definisjon, påpekte de tre adopsjonsorganisasjonene at definisjonen var lite dekkende for den virksomheten de drev. Mange oppgaver de opplevde som sentrale i sitt daglige arbeid, omfattes ikke av definisjonen. Til dette svarte departementet at bestemmelsen «tar ikke mål av seg til å beskrive alle oppgaver som de tre godkjente organisasjonene utfører i sin formidlingsvirksomhet. Den er således ikke ment som en uttømmende definisjon av hvilke oppgaver foreningene har når det gjelder å bistå søkernes i deres adopsjonsprosess», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 17. Departementet påpekte f.eks. at adopsjonsmyndighetene og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver i forbindelse med å gi råd og veiledning er viktige, selv om de ikke fremgår av definisjonen (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 16–17).

Definisjonens innhold må ses i sammenheng med reglene i adl. § 16b som forbyr privatpersoner, og organisasjoner uten tillatelse å drive med adopsjonsformidling. Definisjonen i § 16a tar sikte på å klargjøre hva som faller inn under forbudet, ikke alt arbeid som adopsjonsorganisasjonene utfører. Den skal forby og strafflegge funksjoner og deler av adopsjonsprosessen som «har som formål å skape kontakt mellom foreldre som ønsker å adoptere og barn som kan adopteres», og ikke å formulere alle aktiviteter som faller inn under et vidt formidlingsbegrep, jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 16.

17.3.5 Oppgaver og ansvar ved internasjonal adopsjonsformidling

17.3.5.1 Innledning

I det følgende vil adopsjonsorganisasjonenes oppgaver gjennomgås. Utgangspunktet er at sentralmyndighetene etter Haagkonvensjonen selv har ansvar for de områder som faller inn under Haagkonvensjonen. Myndighetene kan til en viss grad delegere oppgaver, også til private organisasjoner. Oppgaver som ikke er delegert med klar hjemmel, tilfaller rettslig sett myndighetene selv, se Haagkonvensjonen artikkel 22 nr. 1. Rent praktisk er det imidlertid ikke slik at adopsjonslovgivningen gir et fullstendig bilde av adopsjonsorganisasjonenes ansvarsområder. Konsekvensen kan være at det blir uklart hvilke oppgaver som ligger til sentralmyndigheten (og adopsjonsmyndighetene for øvrig), og hvilke som ligger til adopsjonsorganisasjonene. I tillegg er adopsjonsorganisasjonene tillagt oppgaver som ligger i randsonen for hva som omfattes av adopsjonslovens definisjon av «adopsjonsformidling». En står da i fare for at ansvar og oppgaver ligger til organisasjonene uten at det er hjemlet i lovgivningen.

I et forsøk på å gi en oversikt over adopsjonsorganisasjonenes ansvarsområder, er gjennomgangen delt i to: Oppgaver som er tillagt adopsjonsorganisasjonene som klart faller inn under betegnelsen «adopsjonsformidling», og andre oppgaver som i praksis ligger til organisasjonene.

17.3.5.2 Adopsjonsorganisasjonenes formidlingsansvar og forpliktelser

Etter forskriften § 11 (30. november 1999 nr. 1195) har adopsjonsorganisasjonene som utgangspunkt plikt til å bistå alle søkere som har forhåndssamtykke til adopsjon med formidling:

«Alle søkere har krav på likeverdig assistanse fra organisasjon med tillatelse til å formidle barn fra fremmed stat.

Organisasjonen har plikt til å formidle adopsjon til søkere med forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn der det er stilt krav om at adopsjonen skal formidles gjennom godkjent organisasjon. Organisasjonen har plikt til å informere Statens ungdoms- og adopsjonskontor dersom det kommer nye opplysninger i saken som organisasjonen mener kan danne grunnlag for omgjøring av vedtaket om forhåndssamtykke.

Plikten til å formidle adopsjon gjelder ikke dersom utenlandske myndigheter ikke finner å kunne tildele søkerne barn. Det samme gjelder dersom søkerne misligholder sine økonomiske forpliktelser overfor organisasjonen. Søkerne skal i slike tilfeller gis skriftlig og begrunnet beskjed. Kopi av meddelelsen skal sendes Statens ungdoms- og adopsjonskontor.»

Departementet har redegjort nærmere for plikten til å bistå alle søkerne med forhåndssamtykke i rundskriv Q-1045. Fra søkerne får forhåndssamtykke av Bufetat region, overtar adopsjonsorganisasjonen hovedansvaret for behandling av adopsjonssaken, herunder formidlingsarbeidet i barnets opprinnelsesland (rundskriv Q-1045 s. 29–30):

• Adopsjonsorganisasjonen gir søkerne nødvendig informasjon underveis gjennom hele adopsjonsprosessen.

• Adopsjonsorganisasjonen sørger for nødvendige oversettelser, notarialbekreftelser av underskrifter og legalisering der dette er nødvendig.

• Når søknaden er ferdig forberedt, oversender organisasjonen saken til utlandet. Adopsjonsorganisasjonen har ansvar for å presentere saken for opprinnelseslandets myndigheter og følge opp behandlingen overfor myndighetene.

• Når søkerne får tildelt et barn, gir adopsjonsorganisasjonen søkerne tilgjengelig informasjon om barnet. Organisasjonen må om nødvendig være aktiv overfor opprinnelseslandets myndigheter for å fremskaffe de opplysningene som finnes.

• Dersom søkerne så ønsker at adopsjonsprosessen skal fortsette, innhenter adopsjonsorganisasjonene samtykke fra søkerne om adopsjon av det barnet som er blitt valgt ut til dem og formidler samtykket videre til myndighetene i opprinnelseslandet.

• Organisasjonen gir søkerne underretning om når selve adopsjonen kan gjennomføres og når de eventuelt kan reise til landet for å hente barnet.

Adopsjonsorganisasjonen skal sørge for at adopsjonssøkerne blir tatt imot når de kommer til opprinnelseslandet og sørge for at det blir formidlet kontakt mellom barnet og adopsjonssøkerne. På forhånd skal søkerne ha fått nødvendig informasjon og en realistisk oppfatning av hva som kreves av dem når de skal hente barnet, samt informasjon om hvilken hjelp de kan få av organisasjonens representanter på stedet. Dersom adopsjonen gjennomføres i opprinnelseslandet, skal adoptivforeldrene få hjelp til kontakt med vedkommende norske utenriksstasjon for utstedelse av norsk pass til barnet. Dersom adopsjonen gjennomføres i Norge etter gjennomført hentereise, søker adopsjonsorganisasjonene om visum for barnet på vegne av søkerne.

Adopsjonsorganisasjonene har et utstrakt ansvar for å gi veiledning og informasjon til søkerne. Oppgaven med å gi veiledning og informasjon starter gjerne før Bufetat region fatter vedtak om forhåndssamtykke. I følge søknadsskjemaet for forhåndsamtykke, skal formidlingsbekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon legges ved søknaden. Av formidlingsbekreftelsen fremgår det hvilket land søkerne ønsker å adoptere fra, og innen hvilken aldersramme. Konsekvensen er at det mest praktiske for søkerne er å kontakte adopsjonsorganisasjonene før eller parallelt med at de innhenter søknadsskjema fra Bufetat region. At søkerne initierer sin adopsjonsprosess ved å kontakte en adopsjonsorganisasjon, er også ønsket fra departementets side (rundskriv Q-1045 s. 27):

«Det er viktig at søkerne tar kontakt med en godkjent adopsjonsorganisasjon før de tar kontakt med kommunen. Organisasjonen vil kunne gi søkerne generell informasjon om adopsjonsprosessen i Norge og i utlandet. Søkere vil dessuten kunne få bistand til valg av land på et tidlig tidspunkt.»

Søkerne bestemmer seg gjerne for opprinnelsesstat og alderskategori i samarbeid med adopsjonsorganisasjonen, som utarbeider en formidlingsbekreftelse innenfor de rammene søkerne ønsker.

17.3.5.3 Adopsjonsorganisasjonenes øvrige oppgaver

Oppgavene som beskrevet foran faller alle innenfor betegnelsen «adopsjonsformidling». I tillegg har organisasjonene enkelte oppgaver som nok ligger i randsonen for hva loven definerer som adopsjonsformidling. De blir gjort rede for her.

Barn med behov for spesiell støtte

Når barnet blir tildelt av opprinnelsesstaten, må adopsjonsorganisasjonen vurdere hvorvidt det dreier seg om et barn som faller inn under kategorien «barn med behov for spesiell støtte». Adopsjonsorganisasjonen sender i så tilfelle tildelingen til godkjenning hos Faglig utvalg. At det er adopsjonsorganisasjonene som har denne oppgaven, fremgår av departementets rundskriv Q-1045 s. 31 og et brev til organisasjonene fra departementet datert 3. mars 2004.

Erklæring etter Haagkonvensjonen

Etter at opprinnelseslandet har tildelt et barn til adopsjonssøkere, følger det av Haagkonvensjonen artikkel 17 at visse vilkår må være til stede for at adopsjonen kan sluttføres. Ett av vilkårene er at sentralmyndighetene både i mottakerlandet og opprinnelseslandet er enige om at adopsjonsprosessen kan fortsette, jf. Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c). I Norge er det ikke avklart i lovgivningen eller departementets retningslinjer hvem som har ansvaret for utstedelse av artikkel 17c)-erklæringer. Det fremgår imidlertid av brev til adopsjonsorganisasjonene at departementet forutsetter at organisasjonene utfører denne oppgaven (brev fra departementet datert 3. mars 2004):

«Departementet legger fortsatt til grunn at forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger, formelt sett er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c. Departementet ser likevel at det kan være hensiktsmessig å presisere organisasjonenes oppgaver og rolle i denne fasen av adopsjonsprosessen ved at det utstedes et skriftlig samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette.»

I brevet legger departementet til grunn at samtykket etter artikkel 17 bokstav c) ikke vil utgjøre et enkeltvedtak. I tillegg viser departementet til at organisasjonene også før 2004 hadde til oppgave å videreformidle til samarbeidslandets myndigheter at søkernes forhåndssamtykke fyller kravet i Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c). Bortsett fra at organisasjonene skal utstede et skriftlig samtykke i henhold til Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c), mente derfor departementet at utstedelse av artikkel 17c)-erklæringer ikke ville innebære at adopsjonsorganisasjonene fikk flere oppgaver enn tidligere.

Oppfølgingsrapporter

St.prp. nr. 77 (1995–96) om norsk gjennomføring av Haagkonvensjonen forutsetter at adopsjonsorganisasjonene har et ansvar knyttet til veiledning og rådgivning både i forkant og etterkant av adopsjonen (St.prp. nr. 77 (1995–96) s. 11):

«Den viktigste delen av rådgivningstjenesten forut for en utenlandsadopsjon ivaretas i første rekke av de godkjente adopsjonsforeningene. Noen organisert offentlig rådgivningstjeneste er det ikke. En viss veiledning vil forutsetningsvis finne sted i forbindelse med den sosialrapport som den kommunale sosialtjenesten tar opp forut for en forhåndsgodkjenning. Statens adopsjonskontor skal også ifølge instruks gi generelle råd og veiledning om adopsjonsvirksomhet. Oppfølgende tjenester etter at adopsjon har funnet sted blir ivaretatt gjennom det generelle servicetilbudet som gjelder alle barn, f.eks. tilbud fra helsevesenet. Adopsjonsforeningene driver i noen grad oppfølgning etter at adopsjon har funnet sted.»

Sett bort fra oppfølgning i betydningen «hjelp og støtte», inngår også mer praktiske oppgaver ved oppfølging etter adopsjon, herunder oppfølgingsrapporter. Noen opprinnelsesland krever en prøvetid for barnet i Norge før adopsjonsmyndighetene innvilger adopsjon. I slike tilfeller skal barnets hjemkommune bistå med å opplyse saken under prøvetiden, jf. adl. § 16e tredje ledd. Normalt skjer dette i form av oppfølgingsrapporter om barnets tilpasning hos adopsjonssøkerne.

Andre opprinnelsesland ønsker oppfølgingsrapporter om barnet etter at selve adopsjonen er gjennomført og barnet er kommet til Norge. Kravene til oppfølgingsrapport varierer fra land til land, både når det gjelder rapportenes innhold, tidsintervall og hvor lenge etter adopsjonen opprinnelsesstaten ønsker å motta rapporter (opp til barnet er fylt 18 år). Det varierer også fra land til land hvor vidt det er tilstrekkelig at adoptivforeldrene skriver rapporten selv, eller om det kreves at offentlig myndighet må utarbeide eller godkjenne rapporten.

Ansvaret for slike rapporter synes å være delt. I følge departementets retningslinjer er det «naturlig for adoptivforeldrene å følge opp dette, eventuelt i samarbeid med adopsjonsorganisasjonen som formidlet adopsjonen. Dette utelukker likevel ikke at kommunen etterkommer adoptivforeldrenes eventuelle anmodning om å skrive en slik rapport» (rundskriv Q-1045 s. 34). På referansegruppemøte med Adopsjonslovutvalget påpekte Adopsjonsforums representant at denne ordningen fører til en del praktiske problemstillinger for adopsjonsorganisasjonene. Dersom kommunen eller foreldrene ikke følger opp opprinnelseslandets ønske om rapporter, går det ut over adopsjonsorganisasjonenes samarbeid med landene.

Høsten 2013 ga Helsedirektoratet ut et nytt rundskriv: Rundskriv IS-6/2013 Helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa. På side 21 legger Helsedirektoratet hovedansvaret for oppfølgingsrapporter på helsesøster:

«Stadig flere opprinnelsesland krever at det fylles ut en rapport en tid etter at barnet har kommet til Norge. Det anbefales at helsesøster som har hatt kontakt med familien og som har fulgt opp barnet, er den som skriver rapporten i samarbeid med foreldrene. Det kan også være aktuelt å trekke inn helsestasjonslegen, barnets fastlege og/eller pediater.»

Det er ikke avklart hvordan helsesøstrenes ansvar etter dette rundskrivet skal tilpasses eller endre kommunenes og adopsjonsorganisasjonenes ansvar for oppfølgningsrapporter.

17.3.5.4 Internasjonale forpliktelser

På det internasjonale planet er det i første rekke Haagkonvensjonen som legger føringer på oppgavene til adopsjonsorganisasjonene. En offentlig godkjent organisasjon som har fått formidlingstillatelse skal utføre bestemte oppgaver for sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonens kapittel 3 og 4. Det er derfor sentralt at adopsjonsorganisasjonene ikke bare er klar over hvilke funksjoner og ansvar de har, men at de også er innforstått med at de er ansvarlige for å utføre statens konvensjonsforpliktelser (Guide to Good Practice 2012 avsnitt 47). Hver medlemsstat bør sørge for at det foreligger en beskrivelse av hvilke oppgaver og ansvar som ligger til sentralmyndigheten og hvilke som ligger til adopsjonsorganisasjonene. I tillegg til at det klargjør ansvarsfordelingen for oppfølging av de ulike bestemmelsene i Haagkonvensjonen, vil aktørene få oversikt over hvilke mekanismer som påvirker samspillet mellom dem (Guide 2008 avsnitt 139).

Ikke enhver funksjon kan delegeres til adopsjonsorganisasjoner, se f.eks. funksjonene etter artikkel 7 (samarbeid mellom sentralmyndighetene), artikkel 8 (motvirke urettmessige økonomisk hindring) og artikkel 33 (varslingsplikt til andres lands sentralmyndigheter). Videre er det slik at selv om sentralmyndigheten kan delegere funksjoner relatert til adopsjonsprosessen, vil sentralmyndigheten oftest selv være involvert «in developing, or advising on the development of policy, procedures, standards and guidelines for the adoption process», jf. Guide 2008 avsnitt 173. I tillegg vil sentralmyndigheten «often be given an important role with regard to the accreditation, control and review of [accredited bodies] operating within their own country, or authorised to operate in a country of origin», jf. avsnitt 174.

Explanatory Report understreker at delegering av «responsibilities is only possible to the extent permitted and under the conditions established by law of each Contracting State», jf. avsnitt 222. For at andre enn sentralmyndigheten skal ivareta dets funksjoner etter Haagkonvensjonen må det med andre ord foreligge hjemmel. Guide 2012 påpeker videre at dersom sentralmyndigheten delegerer sine oppgaver, er likevel den delegerende myndighet «responsible for the manner in which the delegated tasks are preformed, regardless of which authority, body or person performs them», jf. avsnitt 197.

17.3.6 Vilkår for utstedelse av formidlingstillatelse

17.3.6.1 Adopsjonsloven

For å drive med adopsjonsformidling må organisasjonen ha tillatelse fra myndighetene. Vilkårene for tillatelse til å drive adopsjonsvirksomhet fremgår i første rekke av adl. § 16d. Ved innføringen av kapittel 3A i adopsjonsloven la departementet til grunn at adl. § 16d ga uttrykk for gjeldende rett for formidlingstillatelser (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28).

Forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon spesifiserer kravene til formidlingstillatelser. De tre medlemsforeningene som har formidlingstillatelse i dag, er de samme som hadde tillatelse da kravene ble lovfestet. En skal likevel ikke se bort fra at også andre typer organisasjoner enn medlemsforeninger, f.eks. stiftelser, i fremtiden kan gis tillatelse til å formidle barn fra utlandet til adopsjon (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28).

Adopsjonsloven § 16d første og annet ledd oppstiller vilkårene for tillatelse, samt krav om at tillatelsene skal være tidsbegrenset og angi hvilke(n) stat(er) den gjelder for:

«Tillatelse skal bare gis til organisasjon som har slik formidling som hovedformål. Organisasjonen skal drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet og ikke ha økonomisk vinning for øye.

Tillatelsen skal være tidsbegrenset og angi hvilke fremmed stat eller hvilke fremmede stater den gjelder for.»

Organisasjonens hovedformål må altså være adopsjonsformidling. En interesseorganisasjon som skal yte bistand i utviklingsland kan dermed ikke gis formidlingstillatelse. At adopsjonsformidling skal være hovedformålet, utelukker imidlertid ikke at organisasjoner også tar på seg andre oppgaver enn formidling. Samtlige av organisasjonene som i dag har formidlingstillatelse utfører andre oppgaver av mer humanitær karakter ved siden av adopsjonsformidling. Adopsjonsorganisasjonen må skille ut hjelpearbeidet fra driften av formidlingen.

Videre skal adopsjonsorganisasjonene drives ut fra det som antas å være til «gagn for barnet», noe som er i overenstemmelse med adl. § 2. Det siste vilkåret i loven er at organisasjonen ikke har økonomisk vinning for øye.

Forskrift om adopsjonsformidling § 4 krever i tillegg at adopsjonsorganisasjonen skal være ledet og bemannet av personer «som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon» og at organisasjonen har tillatelse fra vedkommende fremmede stat til å opptre i den staten. Dette innebærer at en nyetablert adopsjonsorganisasjon får formidlingstillatelse fra norske myndigheter under forutsetning av at opprinnelsesstatens myndigheter gir tillatelse til å operere der. Det er først når attestasjon fra det aktuelle landet foreligger at formidlingstillatelsen fra norske myndigheter blir virksom (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 26).

Forskriften spesifiserer at adopsjonsmyndighetene kan gi formidlingstillatelse for inntil tre år av gangen og at organisasjonen må fremme ny søknad innen tre måneder før tillatelsens utløp. Det følger av forskriften § 2 at ansvaret for å gi tillatelse er delegert til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Forskriften er ikke oppdatert etter at Bufdir og Bufetat region overtok ansvaret for å avgjøre adopsjonssøknader. Det er i dag Bufdir som har ansvaret for å gi tillatelse til organisasjonene (rundskriv Q-1045 s. 5). Som da forskriften ble gitt, er departementet klageinstans (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, daværende Barne- og familiedepartement).

17.3.6.2 Internasjonale forpliktelser

Bakgrunn

I følge Haagkonvensjonen artikkel 6 nr. 1 skal en sentralmyndighet i medlemslandet ha ansvaret for at pliktene etter Haagkonvensjonen blir etterfulgt. Mange medlemsland har gitt private organisasjoner myndighet til å utføre en del funksjoner ved internasjonal adopsjon, også funksjoner som følger av Haagkonvensjonen og som opprinnelig ligger til sentralmyndigheten.2 Dersom en stat f.eks. bestemmer at sentralmyndighetene ikke skal være involvert i selve adopsjonsprosessen, kan sentralmyndigheten delegere funksjonene i kapittel 4 i Haagkonvensjonen til offentlig godkjente organisasjoner.3 Dette følger av artikkel 22 nr.1.

Haagkonvensjonen krever at organisasjonene offentlig godkjennes for å kunne utføre funksjoner eller inneha ansvar på feltet internasjonal adopsjon. I tillegg må de stå til ansvar overfor en statlig tilsyns- eller godkjenningsmyndighet, da gjerne sentralmyndigheten (Guide 2008 avsnitt 193).

Som nevnt innledningsvis er reguleringen av adopsjonsorganisasjonenes rolle ved internasjonal adopsjon et av Haagkonvensjonens viktigste virkemidler for å hindre menneskehandel med barn skjult bak internasjonal adopsjon. I tillegg til at godkjenningen av organisasjoner utgjør et viktig tema i Guide 2008, omhandler hele Guide 2012 reguleringen av adopsjonsorganisasjoner.

Vilkår for godkjenning

Godkjenning av en organisasjon til å drive med adopsjonsformidling er en formell prosess hvor et adopsjonsorgan søker om å få tillatelse fra sitt lands myndigheter til å ivareta bestemte funksjoner ved internasjonale adopsjoner. For å godkjennes til å utføre bestemte funksjoner som ligger til sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen, må organisasjonen både oppfylle vilkårene i Haagkonvensjonen artikkel 6–13 og kriterier som er oppstilt av rette myndighet i hjemlandet (Guide 2008 avsnitt 203).

Haagkonvensjonen oppstiller en minimumsstandard som må være oppfylt for at en organisasjon skal bli godkjent til å operere på feltet for internasjonale adopsjoner (Guide 2012 avsnitt 49). Etter artikkel 10 skal de godkjente organisasjonene demonstrere «at de på riktig måte er i stand til å utføre de oppgaver de kan bli betrodd». Etter artikkel 11 skal de «ikke ha økonomisk vinning for øye», være «ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdannelse eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon»og være «underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi». I tillegg følger det av artikkel 32 nr. 3 at ledere, saksbehandlere og ansatte i organer «som har befatning med en adopsjon, skal ikke motta godtgjørelser som er urimelig høye i forhold til de tjenester som er ytet».

Sammen med vilkårene i artikkel 10, 11 og 32 nr. 3, utgjør også artikkel 12 en del av minimumsstandarden: «Et organ offentlig godkjent i en kontraherende stat kan bare opptre i en annen kontraherende stat dersom myndighetene i begge stater har tillatt det.»

Fordi kravene i Haagkonvensjonen utgjør en minimumsstandard, kan statene oppstille strengere, nasjonale krav enn de som fremgår av Haagkonvensjonen.

Artikkel 12 gir ikke uttrykk for vilkår som må være til stede for at en organisasjon skal bli offentlig godkjent, men slår fast at et vilkår for å bli en godkjent adopsjonsorganisasjon er at opprinnelseslandet må ha gitt tillatelse til organisasjonen før den kan arbeide med adopsjon i vedkommende land. Haagkonvensjonen artikkel 12 forutsetter dermed at organisasjon som formidler adopsjon fra utlandet har formidlingstillatelse i mottakerlandet samt tillatelse i opprinnelsesstaten til å drive med adopsjon. Guide 2012 oppstiller et tydelig skille mellom mottakerstatenes offentlige godkjenning («accreditation») og opprinnelseslandenes autorisering («authorisation») og Guide 2008 understreker at opprinnelsesstatenes mulighet til å sette krav for autoriseringen er en av Haagkonvensjonens sikkerhetsgarantier for å beskytte barnet i adopsjonsprosessen (avsnitt 139). Hensikten med at også opprinnelsesstaten skal kunne stille krav til, og autorisere, adopsjonsorganisasjonene, beskrives i Guide 2012 (avsnitt 158):

«Authorisation is necessary to give the State of origin some control over the number and activities of foreign accredited bodies which are or wish to be involved in intercountry adoptions from the State of origin.»

Guide 2012 påpeker imidlertid at det ikke er tilstrekkelig med et godkjenningssystem alene (avsnitt 144 og 145):

«accreditation became an important safeguard in the Convention to impose minimum international standards on adoption bodies for their structure, accountability, ethics and professionalism. However, the act of accreditation alone does not create the intended safeguards. Firstly, the accredited body must follow the obligations of the Convention as well as the principles outlined in the preceding chapters, that is, the principles of the Convention as well as the principles of accreditation.

145. Secondly, the accrediting authority must ensure that high standards for its accredited bodies are maintained. In practice, the accreditation procedure allows the accrediting authority in each State to develop more uniform standards based on the Convention requirements, to maintain standards by regularly reviewing the activities of accredited bodies, and by withdrawing or cancelling the accreditation of a body which contravenes its conditions of accreditation or fails to maintain standards.»

Foruten et offentlig godkjenningssystem, må adopsjonsorganisasjonene selv etterleve bestemmelsene og prinsippene som følger av Haagkonvensjonen og sentralmyndigheten må sikre dette ved å føre tilsyn med organisasjonene.

17.3.7 Adopsjonsorganisasjonenes økonomi

17.3.7.1 Innledning

Haagkonvensjonen etablerer standarder og garantier for adopsjon over landegrenser. For at forpliktelsene i Haagkonvensjonen skal bli møtt, må flere ulike profesjoner involveres i adopsjonsprosessen både på myndighetsnivå og blant private aktører. Det er rimelig at de som arbeider med adopsjon skal få betalt for sine tjenester. Haagkonvensjonen tillater derfor at myndigheter, adopsjonsorganisasjoner og visse, godkjente enkeltindivider og organ kan forlange «rimelige honorarer for faglig bistand», jf. artikkel 32 nr. 2. Hva som regnes for å være «rimelig» i denne sammenheng, er imidlertid uklart, og det har ført til at det er til dels stor variasjon mellom hva ulike adoptivforeldre betaler for en adopsjon (The Permanent Bureau: Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption, februar 2014, avsnitt 2).

Under dette punktet ser Adopsjonslovutvalget nærmere på grensegangen mellom kostnader, avgifter, utviklingshjelp, bidrag og donasjoner ved internasjonal adopsjon. I Norge er det mest problematisk å skille mellom hva som skal regnes som adopsjonsgebyr og hva som skal regnes som bidrag eller donasjoner. Internasjonalt melder det seg flere problematiske skiller og grenseoppganger som blir tatt opp under avsnittet om internasjonal rett. Først blir imidlertid driftsstøtte til adopsjonsorganisasjonene redegjort for, et aspekt ved adopsjonsorganisasjonenes økonomi som ikke byr på like store rettslige utfordringer hverken i norsk eller internasjonal rett.

17.3.7.2 Driftsstøtte

Adopsjonsorganisasjonene mottar årlig driftsstøtte fra departementet. Størrelsen er ikke direkte relatert til organisasjonenes ansvar eller oppgaver, og den utbetales på slutten av det aktuelle år etter søknad fra organisasjonene. Departementet begrunner driftstøtten slik (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 26):

«Adopsjonsorganisasjonene har viktige oppgaver i utenlandsadopsjonene og bistår søkerne gjennom hele adopsjonsprosessen i Norge og i barnets opprinnelsesland. Organisasjonene gir informasjon og veiledning til søkere om hva det vil si å adoptere et barn fra utlandet. Samtidig er de bindeleddet mellom de godkjente adoptivsøkerne og utenlandske myndigheter og bidrar således til at den enkelte adopsjon gjennomføres på forsvarlig måte. Norske myndigheter legger vekt på at internasjonale adopsjoner skal skje gjennom godkjente organisasjoner. Organisasjonenes bistand er blitt en obligatorisk del av formidlingen av utenlandske barn til Norge og myndighetene har gjennom årene gitt organisasjonene stadig flere oppgaver. Departementet har derfor i flere år gitt driftsstøtte til organisasjonene – fordelt etter antall adopsjoner de har formidlet.»

Driftsstøtten til organisasjonene er omtalt i departementets forslag til statsbudsjettet under tabell over «Mottakarar som får øyremerkt løyving», se St.prp.1 S (2013–2014) kapittel 854 s. 141. Tidligere var ikke adopsjonsorganisasjonenes driftsstøtte kommentert i statsbudsjettet, og Hove-utvalget kritiserte denne manglende synliggjøringen. I tillegg påpekte utvalget at organisasjonene i en årrekke har utført funksjoner og hatt ansvar som etter Haagkonvensjonen tilfaller myndighetene. På bakgrunn av dette mente Hove-utvalget at driftsstøtten burde økes, i alle fall midlertidig (NOU 2009: 21 s. 159–160). Den totale driftsstøtten til adopsjonsorganisasjonene økte i 2011 med kr 0,8 millioner og har siden vært på kr 2 millioner. Departementet begrunnet økningen i 2011 slik i statsbudsjettet for 2013 (Prop. 1 S (2013–2014) delmål 6.2):

«Talet på søknader om adopsjon og talet på adopsjonar har dei siste åra gått vesentleg ned. Ventetida for adoptivsøkjarar har auka. Som følgje av dette har adopsjonsorganisasjonane særlege utfordringar knytt til mellom anna finansieringa av verksemda. Det er viktig at organisasjonane på ein formålstenleg og effektiv måte heile tida er i stand til å ta hand om dei særskilte omsyna som gjer seg gjeldande i arbeidet med adopsjonsformidlinga av barn frå utlandet. Løyvinga til dei 3 godkjente adopsjonsorganisasjonane auka med 0,8 mill. kroner i 2011 og var i 2012 på 2 mill. kroner.»

Etter at driftsstøtten ble oppjustert, tildeles bare en del av støtten nå på bakgrunn av gjennomførte adopsjoner fra året før. Økningen på kr 0,8 millioner fordeles likt mellom adopsjonsorganisasjonene, og under forutsetning om at den går til utvikling av samarbeid med nye opprinnelsesland. Adopsjonsorganisasjonene må levere en egen rapport over bruken av midlene som er tildelt for utvikling av nye samarbeidsavtaler (Brev til InorAdopt fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet datert 17. desember 2012). Driftsstøtten ble ikke økt i statsbudsjettet for 2014.

Internasjonale forpliktelser

Det fremgår av Guide to Good Practice 2008 at aktørene på adopsjonsområdet må sikres tilstrekkelige ressurser: «Implementing measures and legislation should ensure that all authorities or personnel involved in the operation of the Convention are provided with sufficient powers and resources to support the effective functioning of the Convention», jf. avsnitt 118.

At noen mottakerland subsidierer sine adopsjonsorganisasjoner, tas også opp i Guide to Good Practice 2012. Guide 2012 påpeker at flere av begrunnelsene som statene gir for denne ordningen er fornuftige (avsnitt 131):

«by removing the need for accredited bodies to actively seek new applicants, i.e., prospective adoptive parents whose fees would otherwise be needed to keep the accredited body financially viable, it avoids competition between accredited bodies for applicants and avoids creating too much demand from potential adopters which might never be met. Another advantage for the State is that subsidies may entitle it to closer supervision and review.»

Guide 2012 anerkjenner også argumentet om at selve delegeringen av ansvar og oppgaver fra sentralmyndighetene til adopsjonsorganisasjonene taler for subsidiering: «The accredited bodies are, in effect, performing functions that must otherwise be performed by government authorities in fulfilment of the State’s treaty obligations», jf. avsnitt 132.

Guide 2012 advarer derimot mot å gi subsidier basert på antall søkere eller gjennomførte adopsjoner og betegner det som en «bad practice» som må unngås fordi den «encourages competition between accredited bodies, and undermines the good practices referred to above», jf. avsnitt 133.

17.3.7.3 Gebyrer

Adopsjonssøkerne betaler gebyrer eller forskudd til adopsjonsorganisasjonene i forbindelse med adopsjonen. I prinsippet fastsetter adopsjonsorganisasjonene gebyrene selv, men bestemmelsene i adl. § 16d og forskriften § 4 begrenser hva de kan kreve gebyrer for. Gebyrenes størrelse er gjenstand for årlige samtaler med Bufdir i forbindelse med tilsynet av organisasjonenes økonomi. Nedenfor følger en oversikt over gebyrene som de tre adopsjonsorganisasjonene krever fra sine søkere og til hvilket tidspunkt. Søkernes utgifter for øvrig i forbindelse med prosessen, f.eks. utgifter til reise og opphold i opprinnelsesstaten, anses ikke som gebyrer og fremgår heller ikke av oversikten.

Adopsjonsforum

Adopsjonsforum kaller sine gebyrer «forskudd». Samlede forskudd er per 1. september 2014 satt til kr 177 000 og søkerne innbetaler det i tre omganger:

• Første forskudd: kr 10 000. Betales når man registrerer seg som søker i organisasjonen. I tillegg kommer et frivillig bidrag til bistandsfondet på kr 1 000.

• Andre forskudd: kr 88 000. Betales etter at man er godkjent av Bufetat. I tillegg kommer et obligatorisk innskudd til reguleringsfondet på kr 1 000 og risikofondet på kr 1 000, samt et frivillig bidrag til bistandsfondet på kr 1 500.

• Tredje forskudd: kr 77 000. Betales etter at en har akseptert forespørsel om barn, men før avreise til barnets hjemland. I tillegg kommer et frivillig bidrag til bistandsfondet på kr 1 500.

Som det fremgår av oversikten, betaler søkerne faste summer til tre ulike typer fond: bistandsfondet, risikofondet og reguleringsfondet. Bidrag til bistandsfondet var tidligere obligatorisk, men er på adopsjonsmyndighetenes forespørsel blitt frivillig. Adopsjonsforum er pålagt å drive bistand av noen opprinnelsesland, og de benytter da midler fra bistandsfondet. Risikofondet fungerer som en slags forsikringsordning for enkelte familier som får ekstra store, uforutsette kostnader. Reguleringsfondets vesentligste inntektskilde er renteinntektene fra forskuddene. Reglementet til reguleringsfondet beskriver at formålet med fondet er å motvirke større svingninger i grunnbeløpet fra år til år. Dersom grunnbeløpet ett år øker med mer enn 5 % utover norsk prisvekst i forhold til foregående år, skal adopsjonsorganisasjonen bruke reguleringsfondet til subsidiering av grunnbeløpet ned til 5 %.4

Verdens Barn

Per 1. september 2014 er samlede gebyrer ved adopsjon gjennom Verdens Barn på kr 173 000. Adopsjonssøkerne innbetaler gebyrer til Verdens Barns gebyrer i fire faser:

• Startgebyr på kr 12 000 betales innen 14 dager etter at søknaden er registrert hos organisasjonen.

• Registreringsgebyr på kr 15 000 betales innen 60 dager etter at søknaden er registrert hos organisasjonen.

• Administrasjonsgebyr på kr 39 000 og translatørgebyr på kr 10 000 betales når søkerne har mottatt forhåndsgodkjenning fra Bufetat.

• Adopsjonsbeløp på kr 97 000 betales etter tildeling av et konkret barn.

For hver adopsjon som Verdens Barn gjennomfører setter Verdens Barn kr 500 av til stiftelsen «Verdens Barns Fond». Fondet gir stipend til adopterte og støtter aktiviteter rettet mot adopterte.5

InorAdopt

Per 1. september 2014 var samlede gebyrer ved adopsjon gjennom InorAdopt kr 162 500. Dette innbefatter:

• Årlig medlemskontingent på kr 500.

• Innmeldingsgebyr på kr 5 000 som betales når søknaden er akseptert hos organisasjonen.

• Registreringsgebyr på kr 7 000 som forfaller når søknaden er registrert og behandlet.

• Adopsjonsbeløp 1 del 1 på kr 30 000 som forfaller når søkerne har mottatt forhåndsgodkjenning fra Bufetat region.

• Adopsjonsbeløp 1 del 2 på kr 40 000 som forfaller før dokumentene sendes til opprinnelseslandet.

• Adopsjonsbeløp 2 på kr 78 000 som forfaller når søkerne får tildelt et konkret barn.

I tillegg må søkerne betale kr 2 000 til organisasjonens drifts- og risikofond. Gebyret forfaller når søkerne mottar forhåndsgodkjenning fra Bufetat region. Formålet med fondet er å bidra til kompensasjon for uforutsette og ekstraordinære faktiske kostnader som adopsjonssøkere kan møte under adopsjonsprosessen.6

Solidaritetsprinsippet

Alle de norske adopsjonsorganisasjonene opererer ut fra det såkalte solidaritetsprinsippet. Dette innebærer at kostnadene per adopsjon ikke varierer fra land til land, men at alle søkerne betaler like mye uansett hvilket land barnet kommer fra. Adopsjonsforum forklarer ordningen på sine hjemmesider med at forskuddenes størrelse ikke er faste. Når et regnskapsår er avsluttet, deles alle adopsjonskostnader likt på alle familier som har gjennomført adopsjon det året. Dersom innbetalte forskudd er større enn det fastsatte grunnbeløpet, får søker eventuelt overskytende beløp tilbake. Hvis innbetalt forskudd er lavere enn grunnbeløpet, betaler søkerne inn et tilleggsbeløp.7

I følge Adopsjonsforum er det flere grunner til at adopsjonsorganisasjonene benytter solidaritetsprinsippet. Solidaritetsprinsippet er uttrykk for at alle barn er «like mye verdt». Det kan oppleves som etisk tvilsomt å si at det å adoptere et barn fra land X bør koste mer enn fra land Y fordi noen barn da blir framstilt som «dyrere/billigere» å adoptere. Videre ønsker adopsjonsorganisasjonene å unngå at søkere velger land ut fra kostnadsnivå. Hvilket land en familie kan/bør adoptere fra påvirkes av mange faktorer. Hvis et ønske om å adoptere fra et land med lave adopsjonskostnader blir et kriterium for valget, er det fare for at det overstyrer andre hensyn som er viktigere. I tillegg varierer kostnadsnivået mye både fra land til land og fra sak til sak. I noen land betales høye gebyrer til myndigheter/barnehjem, men ingen advokatutgifter. I andre land er det minimalt med gebyrer til myndighetene, men høye utgifter til advokat og/eller ekstra helsesjekker. Dette kan slå skjevt/tilfeldig ut for enkelte søkere slik at noen får (tilfeldigvis) høyere advokatregning enn andre hvis en sak blir forsinket i domstolen eller høyere helseutgifter pga. andre tilfeldige hendelser. Ved solidaritetsprinsippet slipper en slike uforutsigbare utslag for den enkelte familie. Til slutt påpeker Adopsjonsforum at det ville føre til mye administrativt merarbeid om hver minste utgift i utlandet og her hjemme måtte bokføres opp mot hver enkelt sak.

Adopsjonsorganisasjonene i Danmark og Sverige følger en annen modell. Her varierer gebyrenes størrelse avhengig av hvilket opprinnelsesland søkerne velger. Guide 2012 presenterer Norge som den eneste medlemsstaten som følger solidaritetsprinsippet, se avsnitt 401.

17.3.7.4 Bidrag og donasjoner

Enkelte opprinnelsesland stiller som vilkår at adopsjonsorganisasjonene driver en form for humanitært arbeid i vedkommende land. Adopsjonsorganisasjonene kan også, dersom opprinnelsesstaten tillater det, drive bistandsarbeid på eget initiativ.8 Det er særlig to spørsmål som melder seg i forbindelse med overføring av bidrag eller donasjoner til opprinnelsesstaten, enten det gjelder obligatoriske eller frivillige overføringer. Det første spørsmålet er hvilke typer overføringer som kan regnes som akseptable. Det andre spørsmålet er om slike bidrag skal regnes som rene adopsjonsutgifter som inngår som en del av de totale adopsjonskostnadene til søkerne, eller om de er kostnader som adopsjonsorganisasjonene må samle inn midler til ved f.eks. innsamlingsaksjoner og fadderskap.

Det følger av forskrift om adopsjonsformidling § 8 første ledd andre punktum at dersom organisasjonen driver bistandsarbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsarbeidet, skal det utarbeides egne regnskap for hvert virksomhetsområde. Det er ikke nedfelt skriftlig hvilke utgifter adopsjonsorganisasjonene kan dekke over sine ordinære budsjett og hvilke de må skille ut og finansiere på annen måte. Denne sondringen skaper utfordringer for adopsjonsorganisasjonene. Den er avgjørende for om organisasjonene kan skaffe midlene i form av adopsjonsgebyrer fra adopsjonssøkerne, eller om de må samle inn midlene på annet vis.

Hove-utvalget siterte i sin utredning fra et innlegg de mottok fra Adopsjonsforum som omhandler utfordringer organisasjonene har ved sitt bistandsarbeid (NOU 2009: 21 s. 160):

«Foreningene er pålagt å ha et klart skille av kostnader til adopsjon og til bistand. Regelverket er imidlertid ikke helt klart, og en grenseoppgang kan være nødvendig. Hvis man er med på å betale for heving av standard, infrastruktur på og opplæring på barnehjem i Kina (der betales USD 3000 per adopsjon) regnes dette som en adopsjonskostnad. Hvis foreningen i andre land vil støtte samme formål (uten at dette er pålagt av myndighetene) anses dette som bistand. I noen land betaler vi ikke gebyrer av noe slag, men vi er pålagt av myndighetene å støtte prosjekter som ikke har noe med adopsjon å gjøre (for eksempel psykologhjelp for overgrepsofre i Colombia og utdanning for fattige barn i Etiopia). Dette må vi samle inn bistandspenger til, selv om dette er en forutsetning fra myndighetenes side for å få autorisasjon til å drive med adopsjon. I et tredje land har vi i årevis støttet et fosterhjemsprogram og fått aksept for at dette er en adopsjonskostnad selv om dette ikke er pålagt av myndighetene. Dette viser at det er et behov for diskusjon om hvordan man skal forstå skillet/forbindelsen mellom bistand og adopsjon.»

Adopsjonsforum viser til at bistand er både ønskelig og nødvendig sett fra organisasjonenes side idet samarbeidslandene både krever og forventer bistand (NOU 2009: 21 s. 160):

«På denne bakgrunn kan det hevdes at slike statlig pålagte bistandsprosjekter i disse landene kunne vært definert som «adopsjonskostnad», slik som gebyrene i andre land. I dag må vi samle inn midlene til disse «pålagte» prosjektene fra lotteri, innsamlinger, osv. Både myndigheter og barnehjem ser nok på graden av innsats som en del av det de «måler» organisasjonene etter, selv om dette ikke uttrykkes formelt. Både på Filippinene, i India, Kina, Bolivia, Peru, Chile, Nepal, og Sri Lanka har Adopsjonsforum mottatt signaler om at dette er positivt, og har positiv innvirkning på hvordan vår organisasjon blir bedømt.»

Ut fra sitatet kan det virke som om praksis er uensartet, og at om bidraget er pålagt ikke uten videre har avgjørende betydning for om utgiften kan inngå som del av adopsjonsprosessen eller om den må finansieres særskilt som bistandsarbeid. Det er betenkelig at frivillige bidrag og donasjoner via adopsjonsorganisasjonene kan gi disse «goodwill» i opprinnelsesstaten, men samtidig vil det ofte være naturlig at organisasjonene arbeider for å bedre forholdene for barn og unge i landene hvor de opererer.

Sekretariatet har vært i kontakt med Adopsjonsforum for å undersøke om myndighetene etter 2009 har gitt nærmere klargjøring av grensene mellom bidrag som regnes som adopsjonskostnader og ikke. En slik grenseoppgang er ikke gjort.

Samtlige adopsjonsorganisasjoner med formidlingstillatelse i Norge i dag driver en eller annen form for humanitært arbeid i sine samarbeidsland.

17.3.7.5 Internasjonale forpliktelser

Rettsgrunnlag og internasjonale standarder

FNs barnekonvensjon etablerer noen overordnede prinsipper og normer for internasjonal adopsjon. En av dem er at stater er forpliktet til å «treffe alle egnede tiltak for å sikre at utenlandsadopsjon ikke fører til utilbørlig økonomisk fortjeneste for dem som har medvirket ved adopsjonen», jf. artikkel 21 bokstav d).

Etter Haagkonvensjonen har sentralmyndigheter et særlig ansvar for å regulere kostnadene ved internasjonal adopsjon og «treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med adopsjon og for å hindre all praksis som er i strid med konvensjonenes formål», jf. artikkel 8. Ingen skal ha «urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomheter som har forbindelse med en internasjonal adopsjon, jf. Haagkonvensjonen artikkel 31 nr. 1. Haagkonvensjonenes artikkel 32 nr. 2 tillater kun betaling av «kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene».

Adopsjonsorganisasjoner skal «ikke ha økonomisk vinning for øye» og være underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi, jf. Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav a) og c). Hverken ledere, saksbehandlere eller ansatte i organer som har befatning med adopsjon, skal motta godtgjørelser som er «urimelig høye i forhold til de tjenester som er ytet», jf. Haagkonvensjonen artikkel 32 nr. 3.

En undersøkelse i 2000 viste stor variasjon blant medlemsstatene når det gjelder adopsjonskostnader og utgifter betalt av adopsjonssøkerne, inkludert avgifter for adopsjonsorganisasjonenes tjenester (avsnitt 43 i Report and Conclusions of the Special Commission of November/December 2000 er illustrerende). Haagkonferansens spesialkommisjon har diskutert de økonomiske aspektene ved internasjonal adopsjon på sine møter. Haagkonferansens spesialkommisjon kom både i 2000 og senere med flere anbefalinger til statene for økonomiske problemstillinger.

Det finnes også andre organer som har utarbeidet internasjonale standarder og retningslinjer for håndtering av økonomiske spørsmål ved internasjonal adopsjon. EurAdopt og det Nordiske Adopsjonsrådet har utarbeidet et dokumentet «Good Practice in Economic Matters in Intercountry Adoption». Dokumentet ble presentert for spesialkommisjonen i 2005. Videre har The African Child Policy Forum har nylig publisert «Guidelines for Action on Intercountry Adoption of Children in Africa» som mellom annet ser nærmere på økonomiske spørsmål. I Guide to Good Practice 2008 etablerte Haagkonferansen sentrale retningslinjer vedrørende adopsjonskostnader, bidrag og donasjoner og i Guide to Good Practice 2012 kapittel 8 og 9 gir Haagkonferansen viktige retningslinjer for hva som regnes som god praksis ved økonomiske spørsmål, da særlig som standarder for adopsjonsorganisasjonene.

I april 2011 anbefalte the Council on General Affairs and Policy of the Hague Conference on Private International Law (Rådet) at en gruppe eksperter burde undersøke spørsmål i relasjon til adopsjonskostnader ved internasjonal adopsjon. I februar 2014 publiserte det permanente kontoret ved Haagkonferansen resultatet av gruppens arbeid så langt: «Draft note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption». Ekspertgruppen skal fortsette sitt arbeid på dette feltet.9 Neste møte i spesialkommisjonen skal finne sted i første halvdel av 2015, og arbeidet vil ventelig stå på agendaen der.

Rimelige gebyrer

Etter Haagkonvensjonen kan adopsjonskostnadene gå ut over ren utgiftsdekning, men godtgjørelsene til aktørene må være rimelig («reasonable»). Det er særlig hensynet til barnets beste som tilsier regulering av adopsjonskostnadene (Guide 2012 avsnitt 349):

«Owing to the pressure sometimes applied by receiving States on States of origin for the allocation of children, the influence exercised by certain accredited bodies, and the growing demand for children, some accredited bodies have on occasion been able to influence the allocation process or ‘jump the queue’ to obtain more speedy or favourable allocations of children ahead of other waiting prospective adoptive parents. Many practices, such as offering attractive financial inducements, result in a situation of unhealthy competition among States, and also among accredited bodies. These practices do not focus on the best interests of children. Indeed, children are frequently the first victims of that outbidding process.»

I sitt notat fra februar 2014 om økonomiske aspekter ved internasjonal adopsjon, forsøkte ekspertgruppen å definere hva som ligger «rimelige» honorar i artikkel 32:

«Reasonable (Art. 32(2) and (3)): may refer to fees or remuneration that adequately compensate the service rendered (e.g., the remuneration of accredited body management and employees), measured in relation to the circumstances and the living standards in a specific State and other child welfare services.»

Ekspertgruppen illustrerer problemet tilknyttet gebyrer ved å gi eksempel på hvor mye gebyrer og kostnader kan variere, både internt mellom adopsjonsorganisasjonene i mottakerlandet, og i enkelte opprinnelsesland (Permanent Bureau: Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014), avsnitt 95):

«For example, prospective adoptive parents may pay between 10,000 Canadian Dollars and 40,000 Canadian Dollars in British Columbia (Canada), between 12,100 Euros and 22,000 Euros in Denmark, between 3,000 Euros and 15,000 Euros in France and between 9,000 Euros and 30,000 Euros in the Netherlands. Several studies have also noted variations in the sums that adoptive parents pay to complete an adoption from the same State of origin, ranging for example from 3,500 Euros to 17,000 Euros in India or from 4,000 Euros to 21,000 Euros in Colombia.»

I mange tilfeller er det lite samsvar mellom kostnadene og hva som kan regnes for legitime og rimelige kostnader, jf. avsnitt 95.

Ekspertgruppen gir flere håndfaste råd for hvordan medlemsstatene kan regulere og redusere avgifter og kostnader ved internasjonal adopsjon, se, avsnitt 100–112).

Også Guide 2012 presenterer rammer for hva som skal anses som «god praksis» i relasjon til hva som er rimelige gebyrer ved internasjonal adopsjon. Når sentralmyndigheten skal vurdere om adopsjonsorganisasjonene krever rimelige honorarer, må flere faktorer iakttas (avsnitt 401):

«the quality and extent of the service provided; the complexity of the case (including the procedures in the State of origin); a comparison with costs charged by a similar body for the same State of origin.»

Gjennomsiktighet er sentralt for å avgjøre hva som er rimelige gebyrer, og Guide 2012 påpeker at sentralmyndigheten i det aktuelle landet bør ha oversikt over adopsjonskostnadene i sitt eget land og i opprinnelsesland (avsnitt 402). Både Guide 2012 og det nevnte notatet fra februar 2014 oppfordrer til åpenhet både mellom de godkjente organisasjonene og deres sentralmyndighet, men også mellom disse og opprinnelsesstatenes sentralmyndigheter. Ved å utveksle informasjon om hvilke konkrete poster som utgjør kostnadene ved en adopsjon, og hvor mye disse utgjør, dannes et grunnlag for å vurdere om kostnadene er rimelige, både for sentralmyndighetene og organisasjonene i begge land, samt for adopsjonssøkerne selv. Mest mulig av informasjonen bør være offentlig tilgjengelig (Guide 2008 avsnitt 234 og Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014), avsnitt 71–94).

Også tjenestene som adopsjonsorganisasjonene tilbyr bør gjøres kjent for adopsjonssøkerne på forhånd. Åpenhet vil «encourage consistency among the various service providers, based on the quality of service and not on a mere financial bidding process. This would have the further benefit of enabling the Central Authority to better evaluate the accredited bodies’ performance in relation to the real objective of intercountry adoption», jf. Guide 2012 avsnitt 390.

Det kan være nødvendig at adopsjonsorganisasjoner krever et gebyr fra adopsjonssøkerne for å sikre seg fremtidig finansiell sikkerhet. To norske adopsjonsorganisasjoner har slike reguleringsfond. Reguleringsfondene må imidlertid være rimelige etter Haagkonvensjonen og ikke stride med prinsippet om at organisasjonene skal drives uten økonomisk vinning for øye, jf. Guide 2012 avsnitt 404.

Bidrag og donasjoner

Et spørsmål er hvor mye adopsjonsorganisasjoner, myndigheter og andre aktører kan ta seg betalt for å yte tjenester i forbindelse med adopsjon, altså selve kostnadsnivået på gebyrer. Et annet spørsmål er hvilke kostnader aktørene skal ha mulighet til å kreve fra eller tilby adopsjonssøkerne å betale. Disse to går noe over i hverandre, men når det gjelder de økonomiske aspektene ved internasjonale adopsjon, er mye av arbeidet internasjonalt knyttet til grensegangen mellom ulike kostnader som adopsjonssøkerne må betale for adopsjonen.

I tillegg til at det både følger av adl. § 16d og Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav a) at adopsjonsorganisasjonene skal drives uten profitt for øye, følger det av Haagkonvensjonen artikkel 32 nr. 1 at ingen skal oppnå økonomiske eller andre upassende fordeler ved adopsjonen. Adgangen til å gi bistand til opprinnelsesland er ikke regulert i Haagkonvensjonen, men har senere blitt drøftet utførlig på spesialkommisjonsmøte, i Guide 2008 og 2012 og i Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014). I internasjonal sammenheng fokuseres det både på hvilke typer bidrag som bør tillates, men også hvorvidt ulike utgifter kan regnes som adopsjonskostnader eller i det hele tatt finansieres gjennom adopsjonssøkerne.

Dersom en åpner for en overføring av midler fra adopsjonsorganisasjonene og adopsjonssøkerne til opprinnelsesstaten i forbindelse med adopsjonen, oppstår det flere risikofaktorer. Det øker risikoen for å gjøre opprinnelsesstatens tiltaksapparat avhengig av midler som stammer fra adopsjonsvirksomhet og for at betalingen får innflytelse på hvor smidig eller fort adopsjonsprosessen går. I tillegg øker det konkurransen mellom adopsjonssøkere, adopsjonsorganisasjonene og mottakerlandene, noe som igjen øker faren for menneskehandel med barn (Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014), avsnitt 114–119).

Samtidig er en del av adopsjonsmyndighetene i opprinnelsesstatene ikke i stand til å utføre sine plikter etter Haagkonvensjonen uten hjelp utenfra. Bistand til utvikling, særlig for å bygge ut opprinnelsesstatens tiltaksapparat for barn, kan både være nødvendig og akseptabelt i startfasen av en reform for bedring av systemet (Guide 2008 avsnitt 227 og 228). Utfordringen er å finne en god balanse mellom «the provision of development aid, contributions, fees, or donations which help to build and maintain an effective child protection system» og «the avoidance of difficult ethical and legal problems which may arise where the source of funding is closely related to the intercountry adoption process», jf. avsnitt 227.

Spesialkommisjonen i 2000 var splittet med hensyn til spørsmålet om donasjoner, bidrag og bistand som ikke knyttes til den spesifikke adopsjonen kan kreves av adopsjonssøkerne. Kommisjonen var derimot samstemte om en anbefaling om at opprinnelsesland kan motta støtte for «family and child protection services» som ikke kompromitterer adopsjonsprosessen i seg selv (Report and Conclusions of the 2000 Special Commission avsnitt 47):

«Receiving countries are encouraged to support efforts in countries of origin to improve national child protection services, including programmes for the prevention of abandonment. However, this support should not be offered or sought in a manner which compromises the integrity of the intercountry adoption process, or creates a dependency on income deriving from intercountry adoption. In addition, decisions concerning the placement of children for intercountry adoption should not be influenced by levels of payment or contribution. These should have no bearing on the possibility of a child being made available, nor on the age, health or any characteristic of the child to be adopted.»

Dette ble gjentatt i spesialkommisjonens anbefalinger etter nytt møte i 2005.

Hove-utvalget tolket Haagkonvensjonen som at «bistand både kan være ønskelig og nødvendig, men at bistand ikke må gis på en slik måte at den skaper avhengighet av internasjonal adopsjon i opprinnelseslandet. Ei heller må bistand veves for tett sammen med selve adopsjonssamarbeidet og behandling av de enkelte adopsjonssaker. Det må på denne bakgrunn kunne konkluderes med at det ikke etter Haagkonvensjonen er grunnlag for norske myndigheters krav om at organisasjonene må søke midler til utviklingshjelp utenfor adopsjonsbudsjettet», jf. NOU 2009: 21 s. 161.

I 2010 kom spesialkommisjonen med en klarere anbefaling med hensyn til samarbeidsprosjekter og lignende hjelpearbeid finansiert av adopsjonssøkere og/eller adopsjonsorganisasjoner: «The Special Commission emphasised the need to establish, in all cases, a clear seperation of intercountry adoption from contributions, donations and development aid», jf. Conclusions and Recommendations of the 2010 Special Commission avsnitt 14.

Guide 2012 deler bidragene som adopsjonssøkerne betaler til adopsjonsorganisasjoner uten at de har direkte sammenheng med adopsjonsprosessen – kostnader som ikke regnes som adopsjonskostnader – i tre: «contributions demanded by the State of origin», «contributions demanded by the accredited body from prospective adoptive parents» og «donations» som er «voluntary ad hoc payments or gifts or material goods from the prospective adoptive parents or accredited bodies for the well-being of children in institutions», se avsnitt 424.

Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014) benytter i stor grad de samme definisjonene, og definerer også andre viktige begreper, som kostnader, utviklingshjelp og avgifter.

Guide 2012 er tydelig på at bidrag, eller «contributions», skal være klart adskilt fra kostnadene som kan knyttes direkte til adopsjonen – adopsjonskostnadene, se avsnitt 425. Med hensyn til de obligatoriske bidragene som opprinnelsesstaten krever via adopsjonsorganisasjonene, skal summen være fast og lik for alle stater som jobber med adopsjon i den aktuelle staten. Her må en streng regulering til for å sikre at bidragene går til barnevernsprogrammer i opprinnelsesstaten.

I de tilfeller hvor adoptivforeldrene må betale barnehjemskostnader o.l. for barnet mens det er på institusjonen, kan dette regnes som et obligatorisk bidrag. Guide 2012 anbefaler i avsnitt 426 at nivået på kostnadene settes av sentralmyndigheten i opprinnelseslandet for å hindre at bidragene fungerer som bestikkelse, eller bidrar til at barnet blir lengre på institusjon enn nødvendig.

Dersom opprinnelsesstaten krever bidrag av adopsjonsorganisasjonen, inkludert bidrag til kostnader som knyttes til barnets opphold på institusjon, må det tydeliggjøres for foreldrene og sentralmyndigheten hva disse utgiftene brukes til (Guide 2012 avsnitt 427 og 428).

Rene donasjoner skal unngås fordi disse kan ha innvirkning på tildelingen av barn. Dessverre blir slike donasjoner noen ganger krevd sent i prosessen, og adopsjonssøkerne føler at de må betale for at adopsjonen skal gå i orden. Om denne fremgangsmåten sier Guide 2012 i avsnitt 429:

«This practice is highly unethical and should be illegal. Similarly, neither the accredited bodies nor the prospective adoptive parents should offer donations to obtain an advantage over other adopters. The view that donations will not influence outcomes if paid after the adoption cannot be justified in the majority of cases.»

Slike donasjoner må imidlertid skilles fra donasjoner som adoptivforeldrene gjør i ettertid ut fra et ønske om å danne en langsiktig kontakt med barnets opprinnelsesland.

I Guide 2012 fremgår det tydelig at adopsjonsforeldrene må informeres om at bidrag og donasjoner ikke er adopsjonskostnader i den forstand at de ikke er del av «the cost of providing all the services necessary in the receiving State and the State of origin, to complete each particular adoption.» Norge er nevnt som eksempelet på et mottakerland hvor det ikke tillates at bidrag eller donasjoner kan regnes som adopsjonskostnad eller -gebyr, se avsnitt 432.

Guide 2012 nevner også særlig samarbeidsprosjekter mellom opprinnelseslandet og mottakerlandet (avsnitt 438):

«At its best, it is a genuinely altruistic activity that can bring great benefits to children without parental care in the State of origin, when the project is tailored to the needs of the community and with a view to its sustainability. At its worst, it is little more than a means to channel vulnerable children towards particular institutions for the purpose of intercountry adoption.»

Som en mulig, fremtidig løsning for å bryte forbindelsen mellom adopsjon og slike samarbeidsprosjekter, lanserer Guide 2012 ideen om at bistandsorganisasjoner kan gi utviklingshjelp direkte til opprinnelseslandet. Opprettelsen av bistandsarbeidet og selve utviklingshjelpen trenger ikke gå fra en adopsjonsorganisasjon selv om det er organisasjonen som samler inn midlene (avsnitt 441).

17.3.8 Myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjoner

17.3.8.1 Adopsjonsloven

Adopsjonsloven § 16d fjerde ledd regulerer myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjonene:

«Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.»

Bestemmelsen sier ikke at det kun er brudd på pålegg som kan føre til tap av formidlingstillatelse. Den stiller heller ikke krav om at departementet først må gi pålegg om å rette på forhold før de trekker formidlingstillatelsen tilbake. I forarbeidene presiserer departementet at «formidling av barn fra fremmed stat er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28.

Etter § 3 i forskrift om adopsjonsformidling skal departementet føre tilsyn med «alle sider» av organisasjonens virksomhet. Videre skal adopsjonsorganisasjonene gi myndighetene «nødvendig informasjon og bistand til innsyn i organisasjonenes virksomhet i inn- og utland».

Rammene for ansvaret til Bufdir, daværende Statens ungdoms- og adopsjonskontor, for å føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes virksomhet, er presisert i brev fra Barne- og familiedepartementet datert 16. oktober 1998. Brevet kom litt over ett år før selve forskriften og Adopsjonslovutvalget legger til grunn at det gir uttrykk for dagens forventninger for Bufdirs tilsynsansvar. Del II av brevet omhandler hva tilsynet og kontrollen særlig bør dreie seg om og departementet oppstiller der tre tema som tilsynsmyndigheten etter departementets mening bør fokusere på: Adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i inn- og utland, herunder formidlingstillatelsene og godkjenning av adopsjonsorganisasjonenes utenlands kontaktnett,10 organisasjonenes økonomi, og organisasjonenes informasjon til adopsjonssøkerne.

Departementet gir Bufdir stor frihet til å utvikle rutiner for å ivareta sitt tilsyns- og kontrollansvar. Det fremgår av brevet at departementet forutsetter at tilsynsmyndigheten høster informasjon om organisasjonenes virksomhet fra flere hold. En del av kontrollen foretar Bufdir ved den ordinære behandlingen av søknader om formidlingstillatelser, godkjenning av samarbeidskontakter i opprinnelsesland og foreleggelse av utkast til avtaler adopsjonsorganisasjonene ønsker å inngå med opprinnelsesland. I tillegg til den ordinære behandlingen, forutsetter departementet at tilsynsmyndigheten foretar jevnlig kontroll- og informasjonsreiser til stater det er gitt formidlingstillatelse i, og at myndighetene her i Norge mottar myndighetspersoner og utenlandskontakter fra opprinnelsesstatene. I brevet nevner departementet også at tilsynsmyndigheten gjennom faste møter med adopsjonsorganisasjonene og gjennom behandling av enkeltsøknader om forhåndssamtykke til adopsjon får god oversikt over organisasjonenes arbeid samt utviklingen i opprinnelsesstatene. Videre er deltakelse på internasjonal møter om adopsjon en viktig kilde til informasjon, og myndigheten må bruke utenrikstjenesten aktivt for å holde seg orientert om utviklingen med internasjonale adopsjoner.

Adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i inn- og utland

Etter forskriften § 2 annet ledd gis formidlingstillatelsene for inntil tre år av gangen, og adopsjonsorganisasjonene må fremme søknad om ny tillatelse innen tre måneder før tillatelsens utløp. Det fremgår av departementets brev datert 16. oktober 1998 at denne ordningen gir tilsynsmyndigheten mulighet til å føre rutinemessig tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i utlandet. Dersom det skulle skje endringer i opprinnelsesstaten som kan ha betydning for formidlingstillatelsen, følger det av forskriften § 10 at organisasjonene skal melde fra om dette straks. I søknadene om formidlingstillatelse må adopsjonsorganisasjonene dokumentere at de har fått behørig samtykke fra myndighetene i opprinnelsesstaten til å opptre der. I dette ligger at det kreves attestert, f.eks. fra vedkommende stats sentralmyndighet, at organisasjonens aktuelle kontakt der har tillatelse til å drive med adopsjonsformidling med utlandet, og til å samarbeide med vedkommende norske organisasjon. Dersom opprinnelsesstaten ikke kan gi slikt samtykke uten at organisasjonen er godkjent i Norge, kan det gis foreløpig tillatelse, betinget av at dokumentasjon for godkjenning i opprinnelsesstaten blir sendt inn senere. Departementet stiller opp en rekke forhold som må være til stede for behandling av søknad om formidlingstillatelse. På bakgrunn av kravene har Bufdir utarbeidet et eget søknadsskjema som adopsjonsorganisasjonene må benytte ved søknad om formidlingstillatelse eller fornyelse av tillatelse. I tillegg til rene faktaopplysninger om organisasjonens arbeid i opprinnelsesstaten, prosesser, regelverk osv. der, må adopsjonsorganisasjonen opplyse om sitt kontaktnett.

Organisasjonenes økonomi

Det fremgår av departementets brev om tilsyn at tilsynsmyndigheten har ansvaret for en løpende dialog mellom med adopsjonsorganisasjonene om de økonomiske sidene med organisasjonenes virksomhet. Etter forskriften § 8 skal organisasjonene utarbeide regnskap som årlig revideres av autorisert revisor og årsmelding i samsvar med de krav departementet fastsetter, jf. forskriften § 8. Organisasjonene må hvert år oversende årsberetninger og revidert regnskap, neste års budsjett samt referater fra landsmøter og lignende. Tilsynsmyndigheten godkjenner ikke regnskapene, men adopsjonsorganisasjonene må besvare eventuelle spørsmål fra myndigheten. Adopsjonsorganisasjonen må utarbeide egne regnskap for formidlingsarbeid og hjelpearbeid, eventuelt andre virksomhetsområde om den driver, jf. forskriften § 8 som stiller krav om «egne regnskap». Også regnskapet for hjelpearbeid skal være gjenstand for årlig revisjon.

Tilsynsmyndigheten må holde seg oppdatert på kostnadsnivået i adopsjonsorganisasjonene, men også kostnader blant adopsjonsorganisasjoner i de andre nordiske land. Gjennom Haagsamarbeidet må tilsynsmyndigheten skaffe seg et grunnlag for å vurdere hva som må anses som rimelige kostnader og utgifter i adopsjonsorganisasjonenes formidlingsarbeid. Departementet sendte brev datert 20. november 1998 til adopsjonsorganisasjonene om de økonomiske sidene ved internasjonal adopsjon og krav til rapportering. Ett av formålene med brevet var å sikre et mer likeartet regnskapssystem for de tre organisasjonene. Vedlagt brevet fulgte en detaljert plan for utarbeidelse av regnskap.

Organisasjonenes informasjon om internasjonal adopsjon til adopsjonssøkerne, m.m.

Tilsynsmyndigheten skal påse at all informasjon som adopsjonsorganisasjonen sender ut til sine søkere er i samsvar med norske og andre berørte lands lover. Organisasjonen må forelegge informasjonsmateriell av generell karakter til tilsynsmyndigheten for godkjenning, jf. forskriften § 12.

Adopsjonsorganisasjonene skal ha barnets beste som utgangspunkt for sitt arbeid, men det fremgår av departementets brev datert 16. oktober 1998 at de samtidig skal sikre at adopsjonssøkernes interesser blir ivaretatt på en god og upartisk måte. I denne sammenheng må tilsynsmyndigheten påse at adopsjonsorganisasjonene gir søkerne informasjon underveis i hele adopsjonsprosessen. Den bør gi en realistisk oppfatning om hva som kreves av adopsjonssøkerne, og hvilken hjelp som kan forventes når de er i opprinnelsesstaten.

Sentralmyndighetene skal føre tilsyn med organisasjonenes økonomi gjennom årlig rapportering kontrollert av revisor.

17.3.8.2 Internasjonale forpliktelser

Det følger av Haagkonvensjonenes artikkel 11 bokstav c) at adopsjonsorganisasjoner skal «være underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi».

Guide to Good Practice 2012 påpeker hvilke tiltak som kreves for å sikre at adopsjonsorganisasjonene er ansvarlige for sine handlinger (avsnitt 91):

«a) adequate supervision of the body by the accrediting or supervising authority;

b) adequate supervision of the activities of a foreign accredited body or its

representative in a State of origin;

c) regular reporting to the supervising authority by the accredited body on its

activities;

d) reporting on its activities to the authorities in another State when authorised to

act in that State (usually a State of origin); and

e) transparency of the accredited body’s organisation and activities, for the benefit

of prospective adoptive parents, children, regulators and others.»

Guide 2012 kapittel 7 gir en detaljert gjennomgang av prosedyrer for formidlingstillatelser og for tilsyn av adopsjonsorganisasjoner. Guide 2012 forutsetter at tilsynet og evalueringen av organisasjonenes aktiviteter blir gjort på bakgrunn av de kriterier som er satt i selve formidlingstillatelsen. Videre understreker Guide 2012 at tilsynsmyndigheten må ta i betraktning de tre viktigste prinsippene som beskytter barn når de vurderer adopsjonsorganisasjonene: hensynet til barnets beste, subsidiaritetsprinsippet og forbudet mot upassende fordeler ved adopsjonen (avsnitt 268).

Hver medlemsstat bør utvikle regler for kontroll og tilsyn av adopsjonsorganisasjonene, hvilke myndighet som skal ha ansvaret og hvordan tilsynsmyndigheten skal utføre kontroll og tilsyn. Medlemsstaten må skaffe til veie ressurser som setter tilsynsmyndigheten i stand til å oppfylle sine plikter. Samtidig påpeker Guide 2012 at dersom det er nødvendig bør adopsjonsorganisasjonene tilføres «the best possible professional support in connection with their duties, for example the establishment of an effective partnership to provide the accredited bodies with tools, assistance and training, including training on how to apply the 1993 Hague Convention. That partnership would be directed towards achieving the difficult balance between supervision and support», jf. avsnitt 286. Bakgrunnen er at adopsjonsorganisasjonene utfører funksjoner i sentralmyndighetenes sted.

Haagkonvensjonen legger altså opp til et tett og godt samarbeid mellom tilsynsmyndigheten og adopsjonsorganisasjonene for at tilsynet skal fungere optimalt.

17.4 Andre nordiske lands rett

17.4.1 Sammendrag

De nordiske landene har alle gitt formidlingstillatelse til organisasjoner til å drive adopsjon med barn fra utlandet. Det er klare likhetstrekk mellom landene både når det gjelder vilkårene for formidlingstillatelse og selve ordningen med godkjenning av organisasjonene. Finland skiller seg ut ved å tillate at kommunale sammenslutninger i tillegg til organisasjoner kan få formidlingstillatelse. I tillegg kan adopsjonsorganisasjoner i Finland få tillatelse til å drive med den rådgivning som normalt kommunene gir, og som resulterer i en rapport tilsvarende sosialrapporten i Norge.

I både Danmark, Sverige og Finland gjør gangen i adopsjonssaken at søkerne normalt oppsøker adopsjonsorganisasjonen på et senere tidspunkt i adopsjonsprosessen enn det som er vanlig i Norge.

17.4.2 Dansk rett

I Danmark er sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen Ankestyrelsens familierettsavdeling (Ankestyrelsens familieretsafdeling). Ankestyrelsen løser oppgaver på det familierettslige området under Sosial-, barne- og integreringsdepartementet, og har bl.a. som oppgave å gi adopsjonsorganisasjoner formidlingstillatelser, jf. den danske adopsjonsloven § 30. Det er den danske adopsjonsloven med tilhørende forskrift som regulerer Ankestyrelsen og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver og ansvar, og som setter vilkår for formidlingstillatelse til adopsjon av barn bosatt utlandet.

Det følger av den danske adopsjonsloven § 30 at private organisasjoner kan gis tillatelse til å yte adopsjonshjelp. Av annet ledd fremgår det at det ligger til sosial- og integreringsministeren å fastsette nærmere regler og vilkår for tillatelse, og å føre tilsyn med virksomheten. Ved avgjørelsen av om Ankestyrelsen skal gi en bestemt organisasjon formidlingstillatelse, utarbeider Ankestyrelsen en konkret tillatelse til organisasjonen hvor de fastsetter vilkårene. I tillegg utarbeider Ankestyrelsen en avtale med organisasjonen. I Danmark er to organisasjoner gitt formidlingstillatelse for adopsjon av barn bosatt i utlandet: DanAdopt og AC Børnehjælp. Til orientering siteres utdrag fra gjeldende tillatelse til AC Børnehjælp.11

Av tillatelsen fremgår de konkrete vilkår: organisasjonenes virksomhet skal «1) være bestemt af hensynet til barnets beste, 2) drives på et etisk og faglig forsvarlig niveau og uden økonomisk vinding for øje og 3) være i overensstemmelse med internationale konventioner, den danske adoptionslovgivning og vilkårene i denne akkreditering samt adoptionslovgivningen i de lande» hvor organisasjonen arbeider, jf. tillatelsen § 2.

Tillatelsen regulerer også organisasjonsmessige, økonomiske og administrative forhold. Om de økonomiske forhold sier tillatelsen at organisasjonene ikke må «drage utilbørlig økonomisk eller anden vinding i forbindelse med adoptionshjælpsvirksomheden, ligesom der ikke må modtages betaling, der står i et misforhold til det udførte adoptionshjælpsarbejde», jf. tillatelsen § 15 annet ledd. Om gebyrer sier tillatelsens § 16 at deres størrelse bestemmes etter prinsipper som er godkjent av Familiestyrelsen. Videre skal gebyret «alene dække omkostninger og udgifter i forbindelse med adoptionshjælpsvirksomheden, herunder udgifter til hjælpearbejde, der har naturlig tilknytning hertil.»

Mens det er Ankestyrelsen som er sentralmyndighet og har ansvaret for det internasjonale samarbeidet, er selve tilsynet av de danske adopsjonsorganisasjonene todelt. Ankestyrelsen fører tilsyn med adopsjonsorganisasjonene, mens Adopsjonsnemnden (Adoptionsnævnet), fører tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes matchingsforslag og den del av organisasjonenes virksomhet som knytter seg til barnas psyko-sosiale og helbredsmessige forhold. Todelingen følger av den danske adopsjonsloven § 72 første og annet ledd. Slik sett kan en si at Ankestyrelsen har ansvar for det «innenlandske» tilsynet, og Adopsjonsnemnden fører tilsyn med adopsjonsorganisasjoners virksomhet i utlandet. Adopsjonsnemndens tilsynsansvar er regulert av forskrift om forretningsordenen for Adopsjonsnemnden (BEK nr. 808 av 21. juni 2013). Det løpende arbeidet foregår imidlertid i Ankestyrelsen, som er sekretariat for Adopsjonsnemnden.

Ankestyrelsen kan gi adopsjonsorganisasjonene «pålæg og kan ændre, begrænse eller tilbakekalde tilladelsen, hvis organisationen overtræder vilkårene for tilladelsen eller styrelsens øvrige forskrifter eller pålæg», jf. tillatelsen § 22.

Normalt tar søkerne kontakt med en adopsjonsorganisasjon først når de har fullført fase to i den danske adopsjonsprosessen, altså etter at adopsjonsforberedende kurs er fullført. Dette innebærer at adopsjonsorganisasjonenes ansvar og funksjon ofte er begrenset til å bistå adopsjonssøkere som er kommet et stykke på vei i adopsjonsprosessen.

Som omtalt i kapittel 24 her om forberedelse og oppfølging av adoptivfamilier, har Danmark et tilbud om etterfølgende bistand til adoptivfamilien. Danske myndigheter har også ansvar for oppfølgingsrapporter.

17.4.3 Svensk rett

Den svenske sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen er MIA (Myndigheten för internationella adoptionsfrågor) som er underlagt Sosialdepartementet. MIAs oppgaver er mellom annet å godkjenne adopsjonsorganisasjoner og ha tilsyn med deres formidlingsvirksomhet, samle og spre informasjon om internasjonale adopsjoner, samt samarbeide med andre land i spørsmål som omhandler internasjonale adopsjoner. Det er loven om internasjonal adopsjonsformidling (lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling) som regulerer MIAs og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver og ansvar, samt vilkårene for å få formidlingstillatelse til adopsjon av barn bosatt utlandet.

Til forskjell fra dansk rett, er internasjonal adopsjonsformidling definert i svensk rett (loven om internasjonal adopsjonsformidling § 2): «verksamhet som har till syfte att skapa kontakt mellan den eller dem som önskar adoptera och myndigheter, organisationer, institutioner eller enskilda personer i det land där barnet har sitt hemvist samt att även i övrigt lämna den hjälp som behövs för att en adoption skall kunna genomföras.»

Etter loven om internasjonal adopsjonsformidling § 6 kan formidlingstillatelse bare gis til «sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla internationella adoptioner. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har styrelse och revisorer samt stadgar som innebär att sammanslutningen är öppen.» Kravene som stilles til adopsjonsorganisasjonenes samarbeidspartnere i opprinnelsesstaten, og som må være til stede for at organisasjonen skal få tillatelse til internasjonalt samarbeid, fremgår av § 6a.

I Sverige er fem organisasjoner gitt formidlingstillatelse for adopsjon av barn bosatt i utlandet: Förbundet Adoptionscentrum, Barnen Framför Allt – Adoptioner, Barnens Vänner, Adoptionsföreningen La Casa og Familjeföreningen för Internationell Adoption (FFIA). Deres oppgaver er knyttet opp til definisjonen av adopsjonsformidling i lovens § 2. FFIA har besluttet å legge ned sin virksomhet på grunn av den store nedgangen i internasjonal adopsjoner. Avviklingen skjer i løpet av 2014 og i tett samarbeid med MIA og de andre organisasjonene.

MIA skal føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonene etter loven om internasjonal adopsjonsformidling § 9, og organisasjonene har opplysningsplikt overfor MIA både i forbindelse med tilsyn, men også i forbindelse med endringer i virksomheten uavhengig av tilsynet, jf. § 8a. Formidlingstillatelsen kan etter § 10 trekkes tilbake dersom forutsetningene for formidlingsvirksomhet etter § 6 ikke lenger er til stede, om organisasjonen ikke oppfyller sine plikter overfor MIA, eller dersom organisasjonen ikke har formidlet barn de siste to årene.

I den svenske loven om internasjonal adopsjonsformidling § 8d fremgår det forutsetningsvis at adopsjonsorganisasjonene kan kreve søkerne for avgifter, kostnader eller utlegg. Bestemmelsen understreker at organisasjonene skal holde midlene fra søkerne adskilt fra organisasjonens øvrige midler.

I Sverige innledes adopsjonsprosessen med at søkerne tar adopsjonsforberedende kurs og blir utredet av sosialtjenesten i hjemkommunen. Når søkerne har mottatt samtykke fra sosialnemnden i sin kommune til å adoptere, sender de utredning til adopsjonsorganisasjonen som vurderer hvilket land som er aktuelt for de konkrete søkerne, ut fra deres helse, alder, utdanning osv.

I Sverige har sosialnemnden ansvar for å skrive oppfølgingsrapporter. Som regel vil rapporten skrives i samarbeid med familien av den saksbehandler som har utredet søkerne.

17.4.4 Finsk rett

I Finland er sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen Adopsjonsnemnden (Nämnden för internationella adoptionsärenden i Finland).Adopsjonsnemnden er underlagt sosial- og helseomsorgen, og har bl.a. som oppgave å innvilge finske adopsjonsorganisasjoners formidlingstillatelser og godkjenne deres internasjonale samarbeidspartnere. Det er den finske adopsjonsloven som regulerer nemndens og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver, ansvar samt vilkårene for å få formidlingstillatelse til adopsjon av barn bosatt utlandet. I tillegg til Adopsjonsnemnden, har «tilstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården» myndighet på adopsjonsfeltet. Til forskjell fra regelverket i Norge, Danmark og Sverige, gir den finske adopsjonsloven § 33 en oversikt over adopsjonsorganisasjonenens oppgaver. Oversikten er ikke uttømmende.

Det fremgår av den finske adopsjonsloven § 87 første og annet ledd at både kommunale sammenslutninger og foreninger kan gis tillatelse til å drive en adopsjonsorganisasjon. Vilkårene følger av tredje ledd:

«Tillstånd att driva adoptionsbyrå eller att tillhandahålla internationell adoptionstjänst kan beviljas sökande som i sin verksamhet inte eftersträvar ekonomisk vinst och som bedöms ha kapacitet att tillhandahålla adoptionsrådgivning eller internationell adoptionstjänst på ett yrkesskickligt, långsiktigt och tillförlitligt sätt. En förutsättning för tillstånd är dessutom att det med tanke på anordnandet av adoptionsrådgivning eller internationell adoptionstjänst kan anses vara ändamålsenligt att sådan verksamhet inleds.»

I tillegg til at formidlingen ikke kan drives for å oppnå økonomisk gevinst, må organet eller organisasjonen som søker anses å ha være i stand til å drive adopsjonsformidling eller rådgivning på en profesjonell, langsiktig og pålitelig måte. Videre må organisasjonen eller organet være egnet. Den finske adopsjonsloven stiller også krav til adopsjonsorganisasjonenes eventuelle samarbeidspartnere i utlandet, jf. den finske adopsjonsloven § 90.

I Finland er tre organ eller organisasjoner gitt formidlingstillatelse for adopsjon av barn bosatt i utlandet: Redd Barna Finland, Interpedia og Helsingfors stads socialverk. Deres oppgaver er regulert i den finske adopsjonsloven § 33. De skal påse at internasjonale adopsjoner skjer «i enlighet med barnets bästa, med respekt för i internationell rätt erkända principer om barnets rättigheter och utan att någon på ett obehörigt sätt får ekonomisk eller annan nytta av adoptionerna.» I tillegg til selve adopsjonsformidlingen, skal adopsjonsorganisasjonen bistå ved adopsjonen, samt gi nødvendig hjelp, støtte og bistand til adoptivbarnet och dennes vårdnadshavare samt, efter adoptivbarnets död, dennes avkomlingar och deras vårdnadshavare att få uppgifter om adoptivbarnet och hans eller hennes ursprung från den stat från vilken han eller hon anlände».

Det overordnede ansvaret for tilsyn ligger til sosial- og helsedepartementet, jf. den finske adopsjonsloven § 85. Formidlingstillatelsen kan trekkes etter § 89 dersom «om gällande bestämmelser eller föreskrifter inte följs vid adoptionsrådgivningen eller den internationella adoptionstjänsten, eller om det uppdagas brister eller missförhållanden i verksamheten och de inte har avhjälpts eller undanröjts inom den tid som verket eller nämnden utsatt.» Adopsjonsorganisasjonene har informasjonsplikt overfor adopsjonsmyndighetene etter den finske adopsjonsloven § 91.

Adopsjonsorganisasjonenes mulighet til å kreve avgifter og kostnader fra søkerne, fremgår av den finske adopsjonsloven § 35, hvor det mellom annet slås fast at: «Adoptionstjänstorganet kan ta ut en avgift för internationell adoptionstjänst samt ersättning för kostnader som uppkommit i ärendet. Avgiften får inte bestämmas så att den överstiger adoptionstjänstorganets verkliga kostnader för verksamheten.» De økonomiske forholdene reguleres nærmere i forskrift (se Statsrådets förordning om adoption, 3.5.2012/202).

17.5 Adopsjonslovutvalgets vurderinger og forslag

17.5.1 Definisjon av og forbud mot adopsjonsformidling

Et sentralt trekk ved dagens organisering av adopsjonsfeltet, er offentlig kontroll med aktørene for å sikre at adopsjoner retter seg mot barnets beste. Kontrollordninger er også et viktig element i den internasjonale reguleringen. På denne bakgrunn mener Adopsjonslovutvalget at det er nødvendig at adopsjonsloven inneholder et uttrykkelig forbud mot adopsjonsformidling. Någjeldende adopsjonslov knytter forbudsbestemmelsen direkte opp mot definisjonen av adopsjonsformidling. Utvalget mener det er gode grunner for å ha en bestemmelse som definerer adopsjonsformidling i den hensikt å klargjøre handlinger som faller inn under betegnelsen og som dermed ikke er tillatt for andre enn godkjente adopsjonsorganisasjoner. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse tilsvarende adl. § 16a.

For organisasjoner er det forbudt å drive formidlingsvirksomhet uten tillatelse fra departementet, jf. adl. § 16b første ledd andre punktum. Dette unntaket fra forbudet mot adopsjonsformidling i adl. § 16 er gjennomregulert, og en kan gjerne si at organisasjoners adopsjonsformidling er legalisert. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er dekkende å fremstille hovedregelen som et forbud mot adopsjonsformidling. Hvorvidt denne rettssituasjonen best beskrives som et forbud, eller om en heller skal regne organisasjonenes mulighet til å drive med adopsjonsformidling som en konsesjonsordning, blir da gjerne en smakssak. Departementet fremstiller regelen som en forbudsbestemmelse med unntaksregler, se Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19–20, og Adopsjonslovutvalget har valgt å gjøre det samme. Det kan argumenteres for at en synliggjøring av forbudet som et utgangspunkt, tydeliggjør hensynene bak reguleringen av adopsjonsformidling.

Definisjonen i adl. § 16a omfatter virksomhet som «har til formål å skape kontakt» mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere. Det er ikke kontakten mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere i seg selv som er forbudt, det er dersom formålet med kontakten er å oppnå adopsjon. Adopsjonslovutvalget mener at dette ligger implisitt i ordlyden til adl. § 16a, og bruker derfor den i sitt forslag.

Adopsjonslovutvalget ønsker å få tydeligere frem at definisjonen ikke bare rammer organisert virksomhet, og foreslår at også «handlinger» som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adopteres, også defineres som adopsjonsformidling i lovens forstand.

Når det gjelder straffereaksjon for overtredelse av forbudet mot adopsjonsformidling, har ikke Adopsjonslovutvalget funnet grunn til å endre strafferammen. Som det fremgår nedenfor i punkt 17.4.6, foreslår utvalget også å lovfeste et forbud mot vederlag for adopsjon. Utvalget foreslår at straff for overtredelse av forbudet mot vederlag reguleres i samme paragraf som straffebudet for overtredelse av forbudet mot adopsjonsformidling. Utvalget foreslår at bestemmelsene plasseres samlet i kapittel 10 i adopsjonsloven, se kapittel 27 om sanksjoner og straff.

17.5.2 Om myndighetenes og organisasjonenes ansvar må defineres

Definisjonen i nåværende adl. § 16a gir ikke en fullstendig oversikt over adopsjonsorganisasjonenes ansvar. Hove-utvalget mente at det var både ønskelig og nødvendig å definere organisasjonenes ansvar og funksjon samt trekke opp grensene mot myndighetenes ansvar (NOU 2009: 21 s.154):

«Adopsjonsutvalget viser til at myndighetenes ansvar for adopsjonsformidlingen er regulert i Haagkonvensjonen og at norsk gjennomføring av denne burde gjenspeiles i lovgivningen. […] Det er videre slik at det er myndighetene som har tiltrådt konvensjonen og som har ansvar på de områder konvensjonen definerer. Myndighetene kan til en viss grad delegere oppgaver. Oppgaver som ikke i henhold til en klar hjemmel er delegert til organisasjonene, tilfaller derfor myndighetene.»

Hove-utvalgets forslag til definisjon og grenseoppgang for myndighetenes og organisasjonenes ansvar var «motivert av krav og forutsetninger etter Haagkonvensjonen samt dansk og svensk rett på området», jf. NOU 2009: 21 s. 154. Hove-utvalget ga ikke et konkret forslag til definisjon.

Adopsjonslovutvalget har vurdert om adopsjonsloven bør inneholde en definisjon av «adopsjonsformidling» som gir en presentasjon av adopsjonsorganisasjonenes ansvarsområder, eller angir formålene med adopsjonsformidling etter mønster av den finske reguleringen.

Adopsjonslovutvalget ser at det kan være nyttig for adopsjonsorganisasjonene å få tydeliggjort sitt ansvarsområde og skillet mellom adopsjonsmyndighetene og organisasjonenes ansvar. Samtidig henger en legaldefinisjon av adopsjonsformidling nært sammen med behovet for en lovfestet regel som forbyr privatpersoner og organisasjoner uten tillatelse til å drive adopsjonsformidling, jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 17. Utvalget er i tvil om en uttømmende definisjon vil ha en praktisk betydning. Adopsjonsorganisasjonene må utføre de oppgaver som er nødvendige for å kunne drive med adopsjonsformidling, uavhengig av om det fremgår direkte av loven eller ikke. Videre er det internasjonale adopsjonsbildet i endring, og utvalget vil nødig lovfeste ansvarsområder som stadig blir utdatert og må oppdateres. Slike hjemler kan være mer forvirrende enn klargjørende. Adopsjonslovutvalget mener derfor at problemstillingen bør løses på andre måter enn å innføre en lovbestemmelse som definerer organisasjonenes ansvar og funksjon.

Adopsjonslovutvalget mener at det vil gi bedre struktur i regelverket dersom loven oppstiller det klare utgangspunkt, nemlig at Bufdir er sentralmyndighet. Bufdir har dermed ansvar for at pliktene som springer ut fra Haagkonvensjonen blir oppfylt og etterlevd. Videre foreslår utvalget en forskriftshjemmel for delegering av bestemte deler av ansvaret som følger av Haagkonvensjonen. Visse ansvarsområder og oppgaver ved internasjonal adopsjonsformidling bør likevel tas opp på et mer overordnet plan, og er tema for den kommende diskusjonen.

17.5.3 Oppgaver og ansvar ved internasjonal adopsjonsformidling

17.5.3.1 Utredning og godkjenning av adopsjonssøkere

Adopsjonsorganisasjonenes ansvar for utredning og godkjenning henger sammen med deres ansvar for å utstede formidlingsbekreftelser til søkerne. Før adopsjonsorganisasjonene utsteder formidlingsbekreftelse vurderer de hvilke land som kan være aktuelle for de konkrete søkerne. Når søkerne har gjort et informert valg i samråd med adopsjonsorganisasjonen, utsteder adopsjonsorganisasjonen en formidlingsbekreftelse. Etter Hove-utvalgets oppfatning gjør dermed adopsjonsorganisasjonene en innledende vurdering av søkerne (NOU 2009: 21 s. 154). Hove-utvalget tok til orde for at ansvaret for utredelse av søkerne bør ligge til myndighetene alene. Ved å foreslå endringer i saksgangen om at adopsjonsorganisasjonene gir søkerne formidlingsbekreftelse på et senere tidspunkt i adopsjonsprosessen, mente Hove-utvalget at målet ville bli nådd. Hove-utvalget foreslo derfor at formidlingsbekreftelse bør utstedes etter fase to i utrednings- og godkjenningsprosessen, altså etter at myndighetene har vurdert om de objektive vilkårene for adopsjon er til stede og etter at søkerne har deltatt på adopsjonsforberedende kurs (NOU 2009: 21 s. 154–155).

Videre mente Hove-utvalget at Bufetat region ofte utsteder forhåndssamtykke i tråd med formidlingsbekreftelsen fra adopsjonsorganisasjonen. I tillegg er det i et økende antall tilfeller behov for å endre opprinnelsesland og aldersramme underveis i prosessen. På denne bakgrunn foreslo Hove-utvalget at det defineres i lovgivningen at adopsjonsorganisasjonen utsteder formidlingsbekreftelse og at denne skal samsvare med Hove-utvalgets forslag til faste godkjenningsrammer (NOU 2009: 21 s. 154–155).

Adopsjonslovutvalget viderefører ikke Hove-utvalget forslag om faseinndeling, se kapittel 18.5. Når det gjelder tidspunkt for utstedelse av formidlingstillatelse stiller derfor saken seg noe annerledes for Adopsjonslovutvalget enn for Hove-utvalget. Etter Hove-utvalgets forslag om at formidlingstillatelse skulle utstedes etter fase to, ville adopsjonsmyndighetene allerede ha vurdert at søkerne oppfylte de objektive vilkårene i adopsjonsloven. Utredning- og godkjenningssansvaret til adopsjonsorganisasjonene i forbindelse med formidlingsbekreftelse hadde derfor blitt minimalt. Når Adopsjonslovutvalget ikke viderefører forslaget om fasesystemet, må søkerne enten først få forhåndssamtykke eller først få formidlingsbekreftelse. Det avgjørende for valget er hvilken løsning som minimerer behovet for at adopsjonsorganisasjonene må gjøre en utredning av søkerne.

Av høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, var flertallet for at organisasjonene utsteder formidlingstillatelsen senere enn det som er kravet i dag. Den eneste instansen som gikk imot var Bufdir som mente at det er viktig at adopsjonsorganisasjonene tidlig i adopsjonsprosessen vurderer om søkerne skal få formidlingsbekreftelse (høringsuttalelsen til Bufdir datert 25. mai 2010 s. 14):

«Etter vår vurdering må det avklares allerede innledningsvis i adopsjonsprosessen hvorvidt en adopsjonsorganisasjon kan påta seg å formidle barn til søkeren. Dette vil blant annet avhenge av hvilke krav samarbeidslandene setter til utenlandske søkere. Dersom søker som ønsker å søke om utenlandsadopsjon ikke kan få en formidlingsbekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon, vil en godkjenning for utenlandsadopsjon ikke kunne gis. Vi mener derfor at nødvendig formidlingsbekreftelse fra adopsjonsorganisasjon, alternativt tillatelse fra myndighetene på at adopsjonen kan formidles utenom organisasjon, må kreves fremlagt før godkjenning i fase 1 kan gis.»

Både InorAdopt, Verdens barn, Bufetat region øst, Faglig utvalg og Ønskebarn mente at kravet om formidlingstillatelse gjerne kan legges til et senere tidspunkt. Bufetat region øst påpekte et relevant moment for denne diskusjonen i et avsnitt hvor de argumenterte for at det bør innføres restriksjoner i utstedelse av antall formidlingsbekreftelse (høringsuttalelsen til Bufetat region øst datert 28. april 2010 s. 9):

«Formidlingsorganisasjonene har ansvar for å utstede formidlingsbekreftelser for søkere. Disse er ofte ikke realistiske hva angår adopsjonsland, alder på barn og/eller mulighet for å gjennomføre en adopsjon innen gjeldende godkjenningsperiode.

Dagens godkjenningsordning har ført til at mange adoptivsøkere står i en meget krevende situasjon. […]

Nåværende ordning med et ubegrenset og urealistisk stort antall adopsjonsformidlinger fra de tre formidlingsinstanser, bør vurderes i lys av dagens realiteter. Region øst mener det kan være behov for å vurdere restriksjoner av antall formidlingsbekreftelser. Det foreslås at aktuell godkjenningsordning endres slik at søkerne blir ivaretatt på en bedre måte enn i dag.»

Adopsjonslovutvalget har kommet til at adopsjonssøkerne må ha forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon før de kan kreve formidlingsbekreftelse fra adopsjonsorganisasjonene. En slik ordning vil klargjøre at ansvaret for utredning og godkjenning av søkerne ligger til myndighetene. I tillegg vil situasjonen som Bufetat region øst påpeker antagelig kunne avhjelpes noe med at søkerne først må ha et forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene før de kan be om formidlingsbekreftelse fra adopsjonsorganisasjonene.

Adopsjonslovutvalget ønsker å knytte noen kommentarer til noen av motargumentene til forslaget til ny rekkefølge på forhåndssamtykke og formidlingsbekreftelse.

De forskjellige opprinnelsesstatene stiller ulike krav til søkerne. Om adopsjonsorganisasjonene kan utstede en formidlingsbekreftelse, avhenger av om søkerne oppfyller vilkårene i opprinnelseslandet. Det kan oppstå situasjoner hvor søkerne ikke oppfyller vilkårene for adopsjon i noen av opprinnelseslandene som adopsjonsorganisasjonene samarbeider med. Dette vil også kunne skje søkere som har fått forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene. Dagsaktuelle eksempler er homofile og lesbiske par, og enslige. Norske myndigheter kan finne søkerne egnet som adoptivforeldre, samtidig som det vil være svært få/ingen opprinnelsesland som tildeler barn adopsjonssøkere som er enslige, homofile eller lesbiske. En lang utredelse- og godkjenningsprosess kan dermed ende med at adopsjonsorganisasjonene må si nei til å gi søkerne formidlingstillatelse.

Adopsjonslovutvalget mener at slike situasjoner må løses gjennom kommunikasjon mellom adopsjonsmyndighetene, adopsjonsorganisasjonene og søkerne, inkludert veiledning av søkerne. Adopsjonsmyndighetene må informere søkerne om at de kan risikere at adopsjonsorganisasjonene ikke har kapasitet i det landet søkerne ønsker å adoptere fra, eller at de ikke oppfyller vilkårene i noen av samarbeidslandene til organisasjonene. I tillegg må myndighetene tidlig oppfordre søkerne om å ta kontakt med organisasjonene for informasjon og veiledning om hvilke opprinnelsesland som kan være aktuelle for dem. Adopsjonsorganisasjonene har den beste oversikten både på konkrete forhold i sine samarbeidsland, og hvilke vilkår som søkerne må oppfylle for å være aktuelle for det landet.

Et annet motargument mot å endre på rekkefølgen mellom formidlingsbekreftelse og forhåndssamtykke er at adopsjonssøkernes valg av land kan være et moment i vurderingen av om søknaden om forhåndssamtykke skal avslås eller ikke. Valg av opprinnelsesland kan gi indikasjoner på søkernes realitetsorientering knyttet til adopsjon. For eksempel vil det kunne tyde på at søkerne ikke har god nok forståelse av hva adopsjon innebærer dersom de ønsker seg et spedbarn samtidig som de ønsker å søke adopsjon fra et land som erfaringsmessig kun tildeler eldre barn. Adopsjonslovutvalget mener at slike forhold bør kunne avdekkes i utredningsprosessen også uten at adopsjonssøkerne har fått formidlingstillatelse til et bestemt land. Adopsjonsmyndighetene kan ved kartleggingen av adopsjonssøkernes motivasjon og egnethet undersøke om de har vurdert hvilket land de ønsker å adoptere fra. Dette vil bli et moment i vurdering på lik linje med andre saksopplysninger.

Et siste motargument som Adopsjonslovutvalget ønsker å kommentere er at adopsjonsorganisasjonene uansett må vurdere søkerne i forbindelse med at de skal utstede en formidlingsbekreftelse. En slik vurdering vil imidlertid bli mindre omfattende dersom søkerne allerede er utredet og har fått forhåndssamtykke av adopsjonsmyndighetene, enn dersom adopsjonsorganisasjonene skal vurdere søkerne innledningsvis. Utvalget understreker likevel at dersom adopsjonsorganisasjonene skulle oppdage forhold ved søkerne som de mener ikke stemmer overens med vilkårene for forhåndssamtykke, plikter de å gi tilbakemelding til adopsjonsmyndighetene om dette. En slik opplysningsplikt følger av nåværende forskrift om adopsjonsformidling § 11 annet ledd siste punktum, og utvalget forutsetter at denne opplysningsplikten videreføres i forskriftsreguleringen.

17.5.3.2 Veiledning og rådgivning av adopsjonssøkere

Ulike søkere vil ha forskjellige behov for konkrete opplysninger om aktuelle opprinnelsesland. Lovgivningen kan derfor vanskelig regulere på hvilke tidspunkt adopsjonssøkerne skal ta kontakt med adopsjonsorganisasjonene. Samtidig vil en ordning med at forhåndssamtykke må foreligge før formidlingsbekreftelse kunne føre til at søkere utsetter kontakt med organisasjonene. I høringsrunden til NOU 2009: 21 mente både Adopsjonsforum, Landsgruppen for helsesøstre og InorAdopt at det er viktig at adopsjonssøkerne så tidlig som mulig kontakter adopsjonsorganisasjonene, alternativt at de kontakter organisasjonene på samme tidspunkt som de kontakter Bufetat region.

Ingen av høringsinstansene mente at adopsjonssøkerne bør komme i kontakt med adopsjonsorganisasjonene på et senere tidspunkt enn de gjør i dag. Som Adopsjonsforum påpekte har adopsjonsorganisasjonene kunnskap om og erfaring med adopsjonsprosessen og opprinnelsesstatene som det er viktig at adopsjonssøkerne får rede på innledningsvis.

Adopsjonslovutvalget mener at adopsjonsorganisasjonene bør fortsette å spille denne rollen i informasjonsflyten til søkerne, sammen med Bufetat region. Kommunikasjon og informasjonsflyt mellom adopsjonsmyndighetene og adopsjonsorganisasjonene blir viktigere dersom forhåndssamtykke må foreligge før formidlingsbekreftelse. Både Bufetat region og adopsjonsorganisasjonene bør derfor innledningsvis veilede søkerne til å ta kontakt med den andre parallelt.

17.5.3.3 Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c)

Hove-utvalget påpekte at etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c) skal sentralmyndigheten utstede en separat erklæring om at adopsjonen kan foretas («the adoption can proceed») etter at adopsjonssøkerne er tildelt et barn fra utlandet, en såkalt artikkel 17c)-erklæring. Hove-utvalget mente at formuleringen i departementets brev datert 3. mars 2004 – «forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger» – ikke er tilstrekkelig til å oppfylle kravet i Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c). Hove-utvalget foreslo at det nedfelles i lovgivning at det er sentralmyndigheten som har ansvar for å utstede artikkel 17c)-erklæring (NOU 2009: 21 s. 155–156). Hove-utvalget bemerket at oppgaven med å utstede erklæring kan delegeres til adopsjonsorganisasjonene, men at de ikke gikk inn for en slik løsning. Hove-utvalget viste til at forslaget måtte ses i sammenheng med at Hove-utvalget foreslo at myndighetene skal ha større ansvar i tildelingsprosessen (NOU 2009: 21 s. 155–156).

Rent praktisk foreslo Hove-utvalget utstedelse av artikkel 17 c)-erklæring lagt til fem regionråd som de foreslo ble opprettet i hver av de fem regionene i Bufetat. Som det framgår av Høringsnotat – forslag til endringer i lov 28. februar 1986 nr. 8 (adopsjonsloven) side 18, er ikke forslaget om regionråd fulgt opp av departementet. Adopsjonslovutvalget skal legge gjeldende organisering av myndigheter til grunn for sitt lovutkast.

Høringsuttalelsene er gitt på bakgrunn av Hove-utvalgets forslag om regionråd. Det var få høringsinstanser som uttalte seg om spørsmålet. Bufdir støttet Hove-utvalget i at adopsjonsmyndighetene bør ha større ansvar i tildelingsprosessen, men mente at det burde vurderes nærmere hvordan dette best kan oppnås. Bufdir påpekte at det må tas hensyn til at denne delen av adopsjonsprosessen ikke bør være unødig byråkratisk og tidkrevende, i tillegg til at søkerne bør sikres likebehandling i størst mulig grad (høringsuttalelsen til Bufdir datert 25. mai 2010 s. 17). Bufdir støttet derimot ikke Hove-utvalget forslag om at de fem regionrådene skulle samtykke til tildelinger fra utlandet og utstede artikkel 17c)-erklæring. Bufdir mente at Bufdir selv burde inneha begge myndighetene både som sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen og som tilsynsmyndighet overfor adopsjonsorganisasjonene (høringsuttalelsen til Bufdir datert 25. mai 2010 s. 18):

«Bufdir vil gjennom utøvelsen av disse oppgavene kunne få nyttig innsyn i hvordan adopsjonsorganisasjonene arbeider, og ved det økt mulighet for å føre kontroll med deres virksomhet. Myndigheten til å utstede erklæring etter artikkel 17c utgjør også en av Haagkonvensjonens mest sentrale prosessuelle sikkerhetsgarantier, og det forutsettes i utgangspunktet at myndigheten skal utøves av sentralmyndigheten selv. Det må ellers forutsettes at avgjørelse om samtykke til utlandets tildeling skal treffes raskt, noe som er vanskelig å forene med at rådene treffer sine avgjørelser i forhåndsfastlagte møter. Hensynet til likebehandling av søkere vil også kunne bli problematisk, jf. våre kommentarer ovenfor i punkt 1.2. hvor vi utrykker tvil med hensyn til hvordan rådene skal kunne holdes oppdatert på andre råds avgjørelser og praksis.»

Adopsjonsforum mente på sin side at adopsjonsorganisasjonene fortsatt bør ha ansvaret for å utstede artikkel 17c)-erklæring. Adopsjonsforum viste både til ansvaret for utstedelse av artikkel 17c)-erklæring, Hove-utvalgets forslag om at det skulle være adgang til å klage på regionrådets eventuelle avslag og Hove-utvalgets forslag om at det skulle kreves ny vandelsattest i forbindelse med tildeling (høringsuttalelsen til Adopsjonsforum datert 19. mai 2010 s. 7–8):

«Forslaget fra utvalget er ofte praktisk umulig i forhold til responstiden som kreves fra enkelte samarbeidsland. I noen land kan domstolene kreve at familiene skal akseptere tildelingen etter få dager, og møte til et innkalt rettsmøte på en forhåndsfastsatt dato etter kort tid. Dersom en ‘standard’ tildeling innenfor gitt forhåndssamtykke alltid skal ‘overprøves’ i et norsk byråkrati, vil familien i mange saker ikke kunne overholde slike krav fra utenlandske myndigheter / domstoler og kan miste tildelingen.

Norske myndigheter må ha tillit til at utenlandske myndigheter følger nødvendige prosedyrer i tråd med Haag-konvensjonen og ‘Guide to good practice’. Staten bør derfor fortsatt gi delegert fullmakt til autoriserte adopsjonsforeninger for å følge opp Haagkonvensjonens artikkel 17c på dette området, slik som i dag. De norske foreningene er også akkreditert av utenlandske myndigheter, og har dermed også fått tillit fra disse til å håndtere sakene. Foreningene har best kjennskap til domstols- og forvaltningspraksis i utlandet, og har gode forutsetninger for å vurdere om saken kan gå videre. Å frata de norske foreningene denne fullmakten ville være et tilbakeskritt og kan øke ventetiden for barnet.

Kun der forespørselen om matching av barn inneholder opplysninger som bryter med forhåndssamtykket (f.eks. høyere alder) eller der det framkommer opplysninger om barnets helse el.l. som tilsier ekstra behandling i det regionale adopsjonsrådet bør foreningene sende sakene til Bufetat/regionrådene for ekstra vurdering. Dette er i tråd med den danske praksis som er beskrevet i utvalgets utredning (s. 229).»

Også Ønskebarn fokuserte på den praktiske gjennomføringen av forslaget og etterlyste en vurdering av hvor lang tid en statlig etterkontroll av tildelingen burde/kunne ta (høringsuttalelsen til Ønskebarn datert 19. mai 2010 s. 7–8).

Både Adopsjonsforum og Ønskebarn var altså av den oppfatning at vurderingen av tildelinger fra utlandet fortsatt burde ligge til adopsjonsorganisasjonene.

Utstedelse av artikkel 17 c)-erklæring henger sammen med vurderingen av den tildelingen som er gitt til hver enkelt adopsjonssøker eller adopsjonssøkerpar. Adopsjonslovutvalget mener at den myndighet som vurderer om tildelingen av et barn faller innenfor eller utenfor søkernes forhåndssamtykke, eller er en spesiell tildeling, også bør utstede artikkel 17 c)-erklæring. Det vil være ineffektivt og lite hensiktsmessig å legge disse to oppgavene på to ulike organer. Som det fremgår av kapittel 18 om myndighetenes ansvarsområder og saksgang ved internasjonal adopsjon, foreslår Adopsjonslovutvalget at Bufdir selv vurderer opprinnelsesstatenes tildelinger av foreldre til barn bosatt i utlandet. Utvalget mener dermed at Bufdir også bør ha ansvar for at det utstedes artikkel 17c)-erklæring etter Haagkonvensjonen.

Videre mener Adopsjonslovutvalget at dette er en oppgave som ikke bør delegeres til adopsjonsorganisasjonene, men som bør ligge til Bufdir.

17.5.3.4 Oppfølgningsrapporter

Hove-utvalget mente at når norske myndigheter gir formidlingstillatelse til virksomhet i et land som krever oppfølgingsrapport, har norske myndigheter en plikt til å bistå ved utarbeidelsen av slike rapporter. Etter Hove-utvalgets syn må oppfølgningsrapporter betraktes som en plikt der slike rapporter er en forutsetning for adopsjonssamarbeid og Hove-utvalget mente at denne forståelsen var i godt samsvar med Haagkonvensjonen. Hove-utvalget mente at plikten til å bistå med oppfølgningsrapporter i en bestemt periode må hjemles i lov eller forskrift. Hove-utvalget foreslo at Bufetat region skal bistå med utarbeidelse av oppfølgningsrapporter (NOU 2009: 21 s.157).

Flere høringsinstanser uttalte seg om forslaget om oppfølgningsrapporter, og alle var positive til at norske myndigheter bør ha et visst ansvar for å skrive slike rapporter. Hvilken instans som burde ha ansvaret, var imidlertid ikke alle høringsinstansene enige om.

De tre adopsjonsorganisasjonene var positive til at norske myndigheter tar over mer av oppfølgingsansvaret. Adopsjonsforum mente f.eks. at det burde hjemles en mulighet for den norske sentralmyndigheten til å pålegge kommunene å bidra til å skrive oppfølgningsrapporter. Det bør settes tidsfrister for utarbeidelsen og sikres at det er tilstrekkelig resurser til at det gjøres (høringsuttalelsen til Adopsjonsforum datert 19. mai 2010 s. 9).

Landsgruppen av helsesøstre var av den oppfatning at ansvaret for oppfølgingsrapportene ikke burde ligge til Bufetat region. Landsgruppen av helsesøstre viste til sitt eget hefte, Adoptivfamilien – Veiviser for helsestasjonens- og skolehelsetjenesten, som anbefaler at den helsesøsteren som har hatt kontakt med familien og oppfølgingen av barnet er den som skriver oppfølgingsrapporten i samarbeid med foreldrene og alternativt lege (høringsuttalelsen til Landsgruppen av helsesøstre datert 18. mai 2010 s. 4):

«Vi finner forslaget om at bufetat skal bistå med oppfølgingsrapporter noe underlig, da bufetat har lite kjennskap til det enkelte barn og familie og deres daglige fungering. Vår erfaring er at foreldre trenger bistand i dette fra en tjeneste/etat som de har nær kontakt med, og hvor terskelen for å ta kontakt er lav. Videre har helsestasjonen et normalitetsperspektiv som er viktig også i denne type saker, kombinert med spesiell kunnskap om adoptivbarns særskilte behov. Det bør gjerne utvikles klare retningslinjer for utfylling av denne type oppfølgingsrapport, og sørges for at helsesøstre og andre får nødvendig oppdatering av sin kompetanse på dette feltet.»

Bufdir var også enig i at norske myndigheter bør ha et visst ansvar for at det skrives oppfølgningsrapporter i de tilfeller barnets opprinnelsesland krever det. Bufdir påpekte at en slik ordning ville kunne gi noen rettslige problemstillinger, særlig dersom opprinnelseslandet krever oppfølgningsrapporter om barnet til det er blitt eldre (opptil 18 år). Bufdir mente imidlertid at det var naturlig å legge et slikt ansvar til søkernes bostedskommune (høringsuttalelsen til Bufdir datert 25. mai 2010 s. 20).

I de tilfeller hvor opprinnelsesstaten krever oppfølgingsrapport fra offentlige myndigheter, er Adopsjonslovutvalget enig med Hove-utvalget i at oppfølgingsrapporter bør være et offentlig ansvar. Adopsjonslovutvalget foreslår at adopsjonsloven fastsetter at Bufetat har ansvaret for oppfølgingsrapporter, noe som innebærer at Bufdir vil få det overordnete ansvaret for oppfølgingsrapporter. Ansvaret gjelder dersom opprinnelsesstaten stiller krav om oppfølgningsrapporter fra offentlig myndighet eller at rapporten er godkjent av offentlige myndigheter, og gjelder uavhengig av om kravet knytter seg til å gi adopsjonsorganisasjoner formidlingstillatelse der eller ikke.

Ansvaret for gjennomføringen kan delegeres til Bufetat region og Adopsjonslovutvalget foreslår at Bufetat under ett får hjemmel i adopsjonsloven til å innhente opplysninger fra kommunale instanser som er nødvendig for å utarbeide oppfølgingsrapporter. Etter en gjennomgang av vilkårene til opprinnelseslandene på adopsjonsorganisasjonenes hjemmesider, foreslår Adopsjonslovutvalget at plikten strekker seg til 3 år etter hjemkomst. Videre foreslår utvalget å lovfeste at adoptivbarnets bostedskommune på anmodning skal bistå Bufetat med utarbeidelsen av oppfølgingsrapporter. Det er naturlig at kommunen legger denne oppgaven til helsestasjonen, særlig i lys av rundskriv IS-6/2013 Helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa og Landsgruppen av helsesøstre sin høringsuttalelse sitert ovenfor. Adopsjonslovutvalget understreker at selv om plikten til å bistå med oppfølgningsrapporter er avgrenset til et bestemt tidsrom, er det ingenting i veien for at norske myndigheter bistår adoptivfamilien med oppfølgingsrapporter over et lengre tidsrom. Norske myndigheter bør også bistå adoptivfamilier som har adoptert fra land hvor det ikke kreves rapport fra offentlig myndighet, men kun fra familien selv, dersom det er nødvendig.

I praksis kan dermed utarbeidelsen av oppfølgningsrapporter løses ved at det formelle ansvaret for gjennomføringen sentralt ligger til Bufetat region. Bufetat region sørger for at helsestasjonene rutinemessig følger opp adoptivfamilier og utarbeider oppfølgningsrapporter i samarbeid med foreldrene og eventuelt lege der det er nødvendig.

Bestemmelsen foreslås knyttet til lovutkastets kapittel 6 om støtte etter adopsjon, se utkastets § 30.

17.5.4 Vilkår for utstedelse av formidlingstillatelse

17.5.4.1 Avgjørelsesmyndighet

Etter nåværende ordning er det Bufdir som behandler søknad om formidlingstillatelse. Adopsjonslovutvalget mener at dette er en god ordning, men mener at det bør fremgå direkte av adopsjonsloven at det er Bufdir som har ansvaret.

17.5.4.2 «driftstillatelse» og «formidlingstillatelse»

Hove-utvalget foreslo en klargjøring i begrepsbruken slik at «autorisasjon» og «autorisert organisasjon» benyttes som samlebetegnelse for alle de tillatelser som er nødvendig for at en organisasjon skal kunne drive med adopsjonsformidling (NOU 2009: 21 s.153). Videre etterlyste Hove-utvalget en lovfestet klargjøring mellom tre ulike trinn i prosessen frem mot autorisasjon: «Godkjenning» av selve organisasjonen som en adopsjonsorganisasjon, «formidlingstillatelse» som norske myndigheters avgjørelse om at organisasjonen kan drive formidlingsarbeid i et bestemt land, og «tillatelse» som betegnelse på at myndighetene i opprinnelseslandet har gitt adopsjonsorganisasjonen lov til å drive formidling i vedkommende land. Hove-utvalget understreket at de to førstnevnte bør være tidsbegrenset og at avgjørelse om «godkjenning» og «formidlingstillatelse» må regnes som enkeltvedtak (NOU 2009: 21 s.153).

De få høringsinstansene som uttalte seg var positive til en tydeliggjøring av en tretrinnsprosess og at godkjenning som adopsjonsorganisasjon og formidlingstillatelser blir gitt for en tidsavgrenset periode. Både Verdens Barn og Adopsjonsforum mente at godkjenningen som adopsjonsorganisasjon bør fornyes hvert femte eller sjuende år, og at formidlingstillatelse til konkrete land også bør være tidsbegrenset. Formidlingstillatelsen bør etter Adopsjonsforums syn være knyttet opp til tilsvarende tillatelse hos utenlandske myndigheter (høringsuttalelsene til Adopsjonsforum datert 19. mai 2010 s. 10 og Verdens Barn udatert s. 3).

Adopsjonslovutvalget er enig med Hove-utvalget i at både avgjørelse om tillatelse til å drive med adopsjonsformidling og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land er enkeltvedtak som organisasjonen kan påklage til departementet, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b), jf. bokstav a). Dette fremgår i og for seg allerede av forskrift om adopsjonsformidling § 2 andre og tredje ledd. Videre bør det fremgå av adopsjonsloven at søknad om tillatelse til å drive med adopsjonsformidling og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land skal behandles av Bufdir.

Adopsjonslovutvalget er også enig med Hove-utvalget og høringsinstansene i at tillatelse til å drive med adopsjonsformidling (driftstillatelse) og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land (formidlingstillatelse) fortsatt bør være tidsbegrenset. Adopsjonslovutvalget støtter Hove-utvalget i at driftstillatelser bør fornyes hvert femte eller sjuende år. Adopsjonslovutvalget viser særlig til at sentralmyndigheten skal drive tilsyn av, og et utstrakt samarbeid med, adopsjonsorganisasjonene. Risikoen ved lengre intervaller mellom fornyelse av driftstillatelser er dermed lav. Utvalget viser også til at adopsjonsorganisasjonene som er godkjente i dag har vært det i lengre tid, og denne delen av arbeidet har dermed vist seg stabil. Alt i alt er det liten grunn til å kreve fornyelser hyppig. For organisasjoner som har hatt driftstillatelse i flere år, bør Bufdir normalt gi tillatelse for syv år. Ved oppstart bør driftstillatelse gis i fem år. Som Hove-utvalget skriver, bør det foreligge spesielle grunner for ikke å fornye adopsjonsorganisasjoners driftstillatelse, se NOU 2009: 21 s 153. Adopsjonslovutvalget foreslår at tidsbegrensningen på driftstillatelser fremgår av forskrift.

De samme hensyn gjelder i stor grad tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land (formidlingstillatelse). Her ga ikke Hove-utvalget forslag om et bestemt antall år mellom hver fornyelse. Gjeldende rett er at adopsjonsorganisasjoner kan få formidlingstillatelse i inntil tre år, jf. forskrift om adopsjonsformidling § 2 annet ledd. Adopsjonslovutvalget påpeker at formidlingstillatelser er avhengig av forhold i opprinnelsesstaten, og at det kan variere hvor stabile forholdene er der. Hvor lenge formidlingstillatelsen skal gjelde bør derfor være opp til Bufdirs kvalifiserte vurdering av forholdene i det konkrete landet. Utvalget foreslår ingen forskriftsendring på dette punkt og at også denne grensen fremgår forskrift.

I dag skiller ikke adopsjonsloven mellom tillatelse til å drive med adopsjonsformidling og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land, hverken når det gjelder betegnelse i loven eller hvilke vilkår må være oppfylt, se adl. § 16d. I realiteten er imidlertid dette to ulike avgjørelser: Driftstillatelsen er bestemmende for om en organisasjon skal kunne formidle adopsjon av barn bosatt i utlandet, mens formidlingstillatelsen slår fast hvilket land organisasjonen kan operere i.

Adopsjonslovutvalget er enig med Hove-utvalget i at tretrinnsprosessen som er skissert i NOU 2009: 21 s. 153 virker klargjørende og ryddig. Samtidig er avgjørelsene avhengig av hverandre. En organisasjon får ikke formidlingstillatelse uten å ha tillatelse til å drive med adopsjonsformidling, og den får ikke tillatelse til å drive med formidling uten å ha formidling av barn fra utlandet med sikte på adopsjon som hovedformål, jf. adl. § 16d første ledd annet punktum. Det kan vanskelig tenkes en adopsjonsorganisasjon som ikke har som siktemål å formidle barn til adopsjon, og det vil heller ikke være ønskelig. Dertil kommer det at en tillatelse fra opprinnelsesstaten også gjerne vil være avhengig av at adopsjonsorganisasjonen har en formidlingstillatelse i Norge. Hvilket trinn som kommer først og sist kan dermed variere noe. Også lovtekniske hensyn spiller inn. Loven bør ikke bruke begreper som normalt innebærer det samme (godkjenning, autorisasjon, tillatelse), for å skille mellom ulike avgjørelser. Utvalget foreslår derfor ikke å lovfeste en tretrinnsprosess for godkjenning eller autorisasjon av organisasjoner. Utvalget foreslår derimot å synliggjøre i lovteksten at organisasjoner både må ha driftstillatelse og formidlingstillatelse for å formidle adopsjoner fra utlandet.

Ved lovreguleringen har Adopsjonslovutvalget tatt utgangspunkt i nåværende adl. § 16d første og annet ledd. I forslaget til ny lovtekst synliggjør utvalget at en organisasjon som skal drive med adopsjonsformidling både må ha tillatelse til å drive med adopsjonsformidling, og tillatelse til å drive med formidling fra det enkelte land, ved å lovregulere tillatelsene i to separate paragrafer. Begge typer tillatelse skal være tidsbegrenset, og formidlingstillatelsen skal angi hvilken eller hvilke land den gjelder for. Dersom søknad om drifts- eller formidlingstillatelse blir avslått, eller Bufdir stiller forutsetninger som organisasjonen finner tyngende, kan vedtaket påklages til departementet.

17.5.4.3 Vilkår for drifts- og formidlingstillatelse

Dagens regelverk stiller flere vilkår til organisasjoner som søker om å få formidle internasjonale adopsjoner, se adl. § 16d første ledd og forskriften § 4. Noen av vilkårene fremgår kun av forskriften, mens andre fremgår både av forskriften og adopsjonsloven, om enn med ulik ordlyd. Slik inkonsekvent gjentakelse bidrar til å gjøre regelverket uoversiktlig.

Ved utarbeidelsen av vilkårene for drifts- og formidlingstillatelse har Adopsjonslovutvalget tatt utgangspunkt i gjeldende rett. I den forbindelse knytter utvalget en særlig bemerkning til de kravene som kun fremgår av forskrift i nåværende regulering. Både kravet om kvalifisert arbeidskraft i adopsjonsorganisasjonene og at adopsjonsorganisasjonene må ha tillatelse i opprinnelseslandet til å arbeide der, er krav som fremgår av Haagkonvensjonen, se artikkel 11 og 12. Utvalget foreslår derfor at også disse kravene fremgår av selve adopsjonsloven.

Internasjonal adopsjon er et felt hvor det de siste årene har foregått store endringer og Adopsjonslovutvalget ser derfor nødvendigheten av at adopsjonsloven inneholder en forskriftshjemmel som gjør det mulig å oppdatere regelverket fortløpende. Forslag til forskriftshjemmel er likelydende med nåværende adl. § 16d tredje ledd. Den gir dermed kun hjemmel til forskriftsbestemmelser om hvilke krav som kan stilles til en adopsjonsorganisasjon, dens virksomhet og avvikling. Adopsjonslovutvalget mener at forslagets vilkår for tillatelse til adopsjonsorganisasjoner er i tråd med Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav a) og b) og artikkel 12.

17.5.5 Adopsjonsorganisasjonenes økonomi

17.5.5.1 Innledning

Mange av emnene som er diskutert under gjeldende rett her i kapittelet er utfordringer som adopsjonsorganisasjonene og sentralmyndighetene står overfor internasjonalt, og de fleste spørsmålene knytter seg til opprinnelsesstatenes regelverk og praksis. For eksempel vil flere av problemstillingene kunne løses ved at opprinnelsesstatene innfører regelverk om hvilke typer utgifter de kan kreve av adopsjonsorganisasjonene og en ensartet praksis på typer utgifter/kostnader og nivå. Disse spørsmålene kan ikke løses gjennom norsk regelverk, men gjennom internasjonalt samarbeid. Imidlertid kan også det norske regelverket forbedres på flere punkter.

17.5.5.2 Driftsstøtte

Hove-utvalget mente at adopsjonsorganisasjonenes ansvar må reguleres på en måte som gjør det mulig å tilpasse driftsstøtten etter omfanget av deres ansvar og funksjoner (NOU 2009: 21 s. 159):

«Adopsjonsutvalget foreslår at organisasjonenes ansvar defineres og at driftsstøtte gis etter en nærmere analyse av hvilket ansvar og hvilken funksjon organisasjonene utøver på vegne av norske myndigheter. Nivået på driftsstøtten må også reflektere hvilken prioritering politiske myndigheter mener utvikling av nye samarbeidsland bør ha.»

Hove-utvalget viste til at adopsjonsorganisasjonene ikke klarer å fremskaffe barn til alle søkerne som myndighetene gir forhåndssamtykke til, samtidig som de har en plikt til å utstede formidlingsbekreftelse. Nivået på driftsstøtten burde derfor etter Hove-utvalgets syn økes, i alle fall midlertidig, fordi organisasjonene over tid har ivaretatt ansvar og funksjoner som tilfaller myndighetene etter Haagkonvensjonen. Dersom driftsstøtten økes, vil organisasjonene kunne ha mulighet til å utvikle nye samarbeidsland.

De få som uttalte seg om forslagene i høringsrunden, var positive, og som nevnt over i avsnittet om gjeldende rett, har adopsjonsorganisasjonene siden 2011 årlig mottatt en samlet økning på kr 0,8 millioner i driftsstøtte, under forutsetning at midlene benyttes til å utvikle nye samarbeidsland.

Adopsjonslovutvalget foreslår ingen lovendringer når det gjelder adopsjonsorganisasjonenes driftsstøtte, men minner om at det fremgår av Guide to Good Practice 2008 at Norge er forpliktet til å sikre at adopsjonsorganisasjonene har tilstrekkelig med ressurser til å utføre sine oppgaver, jf. avsnitt 118. Videre viser utvalget til avsnitt 133 som betegner det som «bad practice» å basere subsidier til adopsjonsorganisasjonene på antall søkere eller gjennomførte adopsjoner. Driftsstøtten bør beregnes ut fra adopsjonsorganisasjonenes oppgavemengde og ansvarsområder.

17.5.5.3 Gebyrer

Etter Hove-utvalgets forståelse av Haagkonvensjonen var det akseptabelt og tilrådelig at adopsjonsorganisasjonene har avsatte midler for å sikre forsvarlig drift. Hove-utvalget påpekte at adopsjonsorganisasjonene må ha mulighet til å bygge seg opp en buffer slik at deres økonomi tåler konjunktursvingninger og endringer i valutakursene. Departementet burde etter Hove-utvalgets syn klargjøre at oppbygningen av en slik buffer ikke strider mot adl. § 16d (NOU 2009: 21 s. 160). Bruken av slike reguleringsfond må imidlertid reguleres for å hindre at fondene benyttes til å holde gebyrene kunstig lave eller for å motvirke muligheter og åpenhet og innsyn og vanskeliggjøre tilsynet (NOU 2009: 21 s. 158). Videre mente Hove-utvalget at organisasjonene ikke lenger burde benytte seg av solidaritetsprinsippet for å fastsette adopsjonssøkernes samlede utgifter per adopsjon. Ved å forlate solidaritetsprinsippet, mente Hove-utvalget at det ville bli mulig for søkerne å vurdere gebyrenes riktighet. I tillegg ville myndighetene få et annet og bedre grunnlag for tilsynsarbeidet og lettere kunne sammenligne organisasjonenes gebyrnivåer (NOU 2009: 21 s. 158–159). Når det gjaldt hvilke utgifter som kan aksepteres innenfor Haagkonvensjonen artikkel 32, foreslo Hove-utvalget at myndighetene lager retningslinjer for dette, samt at det tas inn en bestemmelse om forbud mot vederlag i adopsjonsloven. Etter Hove-utvalgets syn burde f.eks. organisasjonene kunne kreve et gebyr fra søkerne til dekning av arbeid med utvikling av nye land (NOU 2009: 21 s. 159).

Adopsjonslovutvalget mener at den nærmere reguleringen av regnskapsføringen til organisasjonen og prinsippene for denne vanskelig kan gis gjennom lov eller forskrift fordi en slik reguleringsform vil være unødig stivbeint. Samtidig vil utvalget gi sin tilslutning til oppfordringen fra Hove-utvalget om å utarbeide retningslinjer slik at føringene på dette feltet blir bedre. Åpenhet om både om økonomien i organisasjonen og hvordan denne kontrolleres er en viktig side ved Haagkonvensjonen. Adopsjonsorganisasjonene bør trekkes inn i prosessen.

Adopsjonslovutvalget er enig med Hove-utvalget i at adopsjonsorganisasjonene bør kunne bygge seg opp en økonomi som ikke er sårbar for konjunktursvingninger eller endringer i valutakurser. I tillegg mener Adopsjonslovutvalget at slike reguleringsfond bør være store nok til også å sikre en eventuell avvikling av driften i ordnede former. Utvalget oppfordrer departementet til å tilføye kravet om avviklings- og reguleringsfond for dette formålet i forskrift. Bestemmelsen hører naturlig sammen med nåværende § 13 i forskrift om adopsjonsformidling.

Adopsjonslovutvalget er ikke enig med Hove-utvalget når det gjelder solidaritetsprinsippet. Etter Adopsjonslovutvalgets syn bør adopsjonsorganisasjonene kunne beholde denne måten å fordele utgiftene på. Prinsippet fører til at de økonomiske elementene kommer i bakgrunnen. Forutsetningen er at kravet om åpenhet og gjennomsiktighet i Haagkonvensjonen er oppfylt. Både tilsynsmyndigheten og adopsjonssøkerne må dermed ha mulighet til å få innsyn i hvilke utgifter som knytter seg til adopsjon fra det enkelte land.

17.5.5.4 Bidrag og donasjoner

Hove-utvalget forsto Haagkonvensjonen slik at bistand både kan være ønskelig og nødvendig. Adopsjonsorganisasjonene må imidlertid ikke gi bistand på en slik måte at den skaper avhengighet av internasjonal adopsjon i opprinnelseslandet eller veves for tett sammen med selve adopsjonssamarbeidet og behandling av de enkelte adopsjonssaker. Hove-utvalget konkluderte med at det «ikke etter Haagkonvensjonen er grunnlag for norske myndigheters krav om at organisasjonene må søke midler til utviklingshjelp utenfor adopsjonsbudsjettet», jf. NOU 2009: 21 s. 161.

Hove-utvalget mente at organisasjonene i samråd med tilsynsmyndigheten må utvikle en praksis i tråd med Haagkonvensjonen. Myndighetene må formulere generelle og veiledende kriterier for når bistand kan dekkes over adopsjonsbudsjettet. Bufdirs tilsyn ble sentralt her, og Hove-utvalget var av den oppfatning at tilsynet ville forenkles dersom organisasjonenes rettigheter og plikter reguleres i retningslinjer.

Adopsjonslovutvalget er enig i at myndighetene bør utarbeide retningslinjer om hvilke kostnader som skal regnes for adopsjonskostnader og hvilke kostnader som må finansieres utenom obligatoriske bidrag fra adopsjonssøkerne. Retningslinjene må bygge på og være i tråd med Haagkonvensjonen, Guide 2008 og 2012 og spesialkommisjonens anbefalinger. Adopsjonslovutvalget er oppmerksom på at grensegangen mellom gebyrer, bidrag og donasjoner aktualiserer kompliserte spørsmål som til dels står uavklarte også på internasjonalt nivå. Etter utvalgets syn bør det likevel være mulig for Bufdir å gi retningslinjer som gir grunnlag for en konsekvent praksis og håndheving blant norske adopsjonsorganisasjoner.

17.5.6 Forbud mot vederlag

Norge er internasjonalt forpliktet til å iverksette alle egnede tiltak for å hindre at menneskehandel med barn finner sted. Videre skal ingen oppnå «urettmessig økonomisk eller annen vinning» av virksomheter som har forbindelse med internasjonal adopsjon, jf. Haagkonvensjonen artikkel 32 nr. 1 og artikkel 8. De økonomiske sidene ved adopsjon utløser komplekse problemstillinger som er «at the heart of most major problems related to intercountry adoption» (Permanent Bureau: Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014), avsnitt 8). De kan ikke løses med ett enkelt tiltak.

Selv om de økonomiske spørsmålene ved internasjonal adopsjon er kompliserte, og uten én enkel løsning, er det etter Adopsjonslovutvalgets syn et minimum at adopsjonsloven uttrykkelig lovfester et forbud mot å gi vederlag eller annen motytelse i forbindelse med adopsjon. Som det følger av Haagkonvensjonen artikkel 32 er det bare kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene, som kan betales eller forlanges. Adopsjonslovutvalget foreslår at strafflegging av overtredelse av forbudene i adopsjonsloven samles i en egen bestemmelse i adopsjonsloven. Sanksjoner for overtredelse av adopsjonsloven er nærmere utredet i kapittel 27 om straff.

Ved utformingen av bestemmelsen, har Adopsjonslovutvalget lagt seg tett opp til formuleringen av forbudet mot vederlag for samtykke i adopsjonssaker. Utvalget foreslår at forbudet rammer personer som gir vederlag eller motytelse. Personer eller organisasjoner som mottar vederlag eller motytelse som gir dem urettmedssig vinning, vil kunne omfattes av korrupsjonsbestemmelsen i strl. (2005) § 387 (strl. (1902) § 276a).

17.5.7 Myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjoner

17.5.7.1 Tilsyn og kontroll

Hove-utvalget mente at sentralmyndigheten bør ha ansvar for å støtte og bistå adopsjonsorganisasjonene, samt føre tilsyn med dem. Hove-utvalget mente at det burde være en målsetting med tilsynet at adopsjonsorganisasjonene og sentralmyndigheten sammen søker å finne frem til løsninger på spørsmål om organisasjonenes drift, økonomi, virksomhet i utlandet og så videre. Slik sett rettet Hove-utvalget oppmerksomheten mot samarbeidet mellom tilsynsmyndigheten og adopsjonsorganisasjonene.

Bortsett fra tilsynet med de økonomiske sidene ved adopsjonsformidling, mente imidlertid Hove-utvalget at informasjonen om myndighetenes tilsyn med adopsjonsorganisasjonene var vanskelig tilgjengelig. Tilsynet burde etter Hove-utvalgets mening intensiveres (NOU 2009: 21 s. 162):

«Økt tilsyn kan gi større forståelse for og innsyn i organisasjonenes utfordringer, herunder i opprinnelseslandene. Gjennom tilsynet kan myndighetene få økt kunnskap om adopsjonsformidling og således fange opp problemer og utfordringer på dette området løpende. Adopsjonsutvalget mener således at myndighetene skal involvere seg løpende i prosesser knyttet til adopsjonsformidling og ikke utelukkende føre kontroll i etterkant.»

Som det fremgår ovenfor i punkt 17.4.3.3 i dette kapittelet foreslo Hove-utvalget at adopsjonsmyndighetene selv burde vurdere tildelingene som blir gjort i utlandet. Utvalget påpekte at dersom deres forslag om dette ikke ble fulgt opp, burde sentralmyndigheten føre tilsyn med tildelingene (NOU 2009: 21 s. 162).

Det var få høringsinstanser som uttalte seg om tilsyn av adopsjonsorganisasjonene, og kommentarene ble gjerne knyttet opp mot adopsjonsmyndighetenes eventuelle tilsyn av tildelinger av foreldre til barn, se f.eks. høringsuttalelsen til Ønskebarn datert 19. mai 2010 s. 8.

Både InorAdopt og Verdens Barn så på det som positivt dersom tilsynsmyndigheten fikk økt ressurser til å føre tilsyn med opprinnelsesland. På side 8 i sin høringsuttalelse skrev Verdens Barn:

«Det er etter Verdens Barns syn viktig at norske myndigheter gjenom Bufdir i større grad har ressurser til å føre tilsyn med norske adopsjonsforeninger, deres samarbeidsorganisasjoner og den delen av adopsjonsprosessen som foregår i utlandet. Bufdir bør prioritere tilsynsreiser i de land Norge samarbeider med om adopsjon. Økt tilsyn kan gi større forståelse for og innsyn i organisasjonenes utfordringer, herunder i opprinnelseslandene.»

Adopsjonslovutvalget er enig med Hove-utvalget i at Bufdir bør ha ansvar for å føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonene, og foreslår å lovfeste at tilsyn er en av Bufdirs oppgaver.

Betegnelsen «tilsyn» kan på sett og vis gi et feilaktig, eller ufullstendig inntrykk av Bufdirs kontroll av adopsjonsorganisasjonene. Tilsyn gir gjerne assosiasjoner til en klarere myndighetsutøvelse enn hva Haagkonvensjonen legger opp til. Selv om det er Bufdirs ansvar å påse at Haagkonvensjonen blir fulgt, og herunder kontrollere at adopsjonsorganisasjonenes virksomhet følger konvensjonen og norsk regelverk, foregår det meste av Bufdirs kontrollvirksomhet ved dialog, samarbeid og felles kontaktflater. Utviklingen av «adopsjonsfeltet» skjer i samarbeid mellom adopsjonsmyndighetene og adopsjonsorganisasjonene. Bufdir fører dermed kontinuerlig tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes virksomhet uten at det blir skilt ut som en tidsavgrenset aktivitet. Bufdirs tilsynsvirksomhet tilsvarer dermed ikke andre, mer rene tilsynsorgans kontrollvirksomhet innenfor offentlig forvaltning.

Når det er sagt anser Adopsjonslovutvalget det som viktig at det går et klart skille mellom sentralmyndigheten, adopsjonsmyndighetene ellers og adopsjonsorganisasjonene. Adopsjon er et viktig og sensitivt område og adopsjonsorganisasjoner, som er private medlemsforeninger, har stort handlingsrom i tillegg til ansvar og oppgaver som i utgangspunktet ligger til staten selv. Adopsjonsorganisasjonenes vide fullmakter må avspeiles i Bufdirs tilsyn.

Adopsjonslovutvalget foreslår at flere av momentene som fremgår av departementets brev datert 16. oktober 1998 og § 3 i forskrift om adopsjonsformidling fremgår av selve regelverket. Adopsjonslovutvalget har i sitt lovutkast tatt utgangspunkt i nåværende adl. § 16d siste ledd, men har skilt den ut i en egen bestemmelse om tilsyn og kontroll. Det fremgår direkte av lovutkastet at det er Bufdir som skal føre tilsynet, og at Bufdir fører tilsyn med «alle sider» av adopsjonsorganisasjonenes virksomhet. Dette er konkretisert med en ikke-uttømmende liste over tilsynsområder. Adopsjonslovutvalget kommenterer særlig forslaget om tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes «sammensetning». At Bufdir skal påse at adopsjonsorganisasjonene har kompetent arbeidskraft innebærer ikke at adopsjonsorganisasjonene skal involvere Bufdir i tilsettingsprosessen av nye medarbeidere. Det innebærer imidlertid at Bufdir skal vurdere om adopsjonsorganisasjonen har tilstrekkelig arbeidskraft og kompetente medarbeidere som gjør det mulig for adopsjonsorganisasjonen til å utføre sine oppgaver på forsvarlig vis. Denne oppgaven er særlig viktig når antallet internasjonale adopsjoner går ned.

Forslaget er etter Adopsjonslovutvalgets syn i tråd med Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav c).

Bufdirs fremgangsmåte for hvordan det vil utføre tilsynet bør fortsatt i stor grad være opp til Bufdir selv. Adopsjonslovutvalget viser til Guide to Good Practice 2012 og understreker at sentralmyndighetens tilsyn og kontroll i utstrakt grad fortsatt bør bære preg av samarbeid, dialog og felles kontaktflater med adopsjonsorganisasjonene.

17.5.7.2 Myndighetsutøvelse

Ordlyden i forskrift om adopsjonsformidling § 3 annet ledd tilsvarer nåværende adl. § 16d siste ledd angående konsekvensen av at adopsjonsorganisasjonene ikke oppfyller kravene til «godkjenning» og/eller «formidlingstillatelse». Denne doble reguleringen er etter Adopsjonslovutvalgets syn unødvendig og kan bidra til forvirring. Utvalget mener at Bufdirs virkemidler overfor adopsjonsorganisasjonene er så inngripende at det må hjemles direkte i loven. Utvalgets forslag til lovbestemmelse tar utgangspunkt i nåværende adl. § 16d siste ledd. Utvalget mener at bestemmelsen hører naturlig sammen med hjemmelen for Bufdirs tilsynsansvar, og foreslår at disse to utgjør en egen paragraf. Som nåværende bestemmelse, stiller ikke Adopsjonslovutvalgets forslag til ny bestemmelse krav om at Bufdir først må gi pålegg om å rette på forhold før den trekker drifts- eller formidlingstillatelsen tilbake, eller at det utelukkende er brudd på pålegg som kan føre til tap av tillatelsene. Utvalget er enig med departementet i at formidling av barn fra utlandet er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for godkjenningen eller formidlingstillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28). Adopsjonslovutvalget påpeker likevel at de lovfastsatte kravene til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven, og de domstolsskapte normene om kravene til innholdet av avgjørelsen (formålsmessighet, krav til det faktiske grunnlaget m.v.) uansett gjelder ved Bufdirs myndighetsutøvelse.