Del 1
Sammendrag, innledning og bakgrunn

1 Sammendrag

1.1 Sammendrag for barn og unge

De fleste barn har to foreldre. Moren som fødte barnet og faren som var med på å lage barnet (vi kaller disse for de opprinnelige foreldrene). Noen ganger kan eller vil ikke mor og far ta vare på barnet. De som bestemmer i landet kan da avgjøre hvilke andre voksne som skal være barnets foreldre. Dette kaller vi for adopsjon. De nye foreldrene kaller vi adoptivforeldre. Frem til etter andre verdenskrig var det mange foreldre i Norge som ikke klarte å ta hånd om barna sine og adopterte de vekk. Dette hender fremdeles, men bare noen få ganger i året. En vanlig form for adopsjon i vår tid skjer fra utlandet. Da er det foreldre i andre land som ikke klarer å ta hånd om barna sine, og bestemmer at de skal adopteres til foreldre i Norge.

De fleste barn som adopteres i Norge i dag er derimot stebarn. Da vil barnet bo sammen med mor eller far og den nye ektefellen eller samboeren til mor eller far. Mor eller fars nye ektefelle eller samboer kan da adoptere barnet, samtidig som enten mor eller far fortsetter å være forelder.

Etter Grunnloven er det Stortinget som bestemmer hvilke lover vi skal ha i landet etter forslag fra Regjeringen. Regjeringen har spurt oss som har skrevet denne utredningen om å lage et forslag til ny adopsjonslov. Den gamle er fra 1986 og er endret så mange ganger at den har blitt vanskelig å finne frem i. Regjeringen skal nå høre med de som jobber med adopsjon, og andre interesserte, om de er enig i våre forslag. Så lager Regjeringen sitt forslag til ny adopsjonslov som de sender til Stortinget. Det er Stortinget som bestemmer om vi skal ha en ny adopsjonslov og hvilke regler som skal være i denne. Reglene som står i en lov kaller vi paragrafer, og disse har tegnet §.

Barnas grunnlov er FNs barnekonvensjon som er laget av FN (Forente Nasjoner). Nesten alle landene i verden har sagt at de vil være med på FNs barnekonvensjon. Stortinget har bestemt at FNs barnekonvensjon skal gjelde som norsk lov. FNs barnekonvensjon har en egen regel om adopsjon (artikkel eller § 21). Denne bestemmer at ved adopsjon skal barnets beste være det grunnleggende hensynet. Adopsjon er en ordning som er gitt for barnet sin skyld. Hensikten med adopsjon er altså ikke å finne barn til foreldre som er barnløse, men å gi trygge oppvekstforhold for barn som ellers ikke ville hatt foreldre. I utvalget har vi foreslått at den nye loven skal ha en bestemmelse om hva som skal være den viktigste grunnen til at vi har loven (forslaget til ny lov § 1). Vi har også foreslått at den nye adopsjonsloven skal inneholde den samme bestemmelsen som loven vi har i dag: Adopsjon skal bare skje når denne løsningen er til det beste for barnet.

FNs barnekonvensjon har bare én eneste bestemmelse om adopsjon, selv om også andre bestemmelser kan være viktige ved adopsjon. Særlig viktig er regelen om at barn skal høres (artikkel eller § 12), det vil si at barnet har rett til å si sin mening og være med å bestemme.

Haagkonvensjonen er en avtale mellom flere av landene i verden. Haagkonvensjonen har mange regler om adopsjon, men den har bare regler for adopsjon av barn fra et land til et annet. Et av målene for Haagkonvensjonen var å lage et system om hvordan landene best kan samarbeide når et barn skal adopteres fra et land til et annet.

Hovedpersonen i en sak om adopsjon er barnet. I dag må alle barn som skal adopteres selv bestemme (samtykke) om de vil adopteres dersom de er eldre enn 12 år. Et barn som er 7 år, eller yngre barn som kan gjøre seg opp en mening, skal høres om hva de synes om å bli adoptert. De som bestemmer skal legge vekt på hva barnet mener. Utvalget foreslår at barn som er eldre enn 12 år fremdeles skal kunne nekte en adopsjon og at barn som er eldre enn 14 år må samtykke. For barn mellom 12 og 14 år foreslår utvalget at disse skal kunne la være å ha en bestemt mening og overlate avgjørelsen om å adoptere til de voksne. Vi har foreslått denne regelendringen fordi vi mener at en adopsjon er en så viktig avgjørelse og kan være så vanskelig å bestemme seg for, at barn mellom 12 og 14 år må få lov til å la andre bestemme.

Som sagt er adopsjon av stebarn i dag den vanligste typen. I dag har myndighetene stor frihet til å bestemme når adopsjon av stebarn kan skje ut fra hva som er til barnets beste. Utvalget foreslår at loven skal få flere regler om stebarnsadopsjon. Et av forslagene er at den som søker om å adoptere må ha vært som en mor eller far («oppfostret») for barnet i minst fem år og fortsatt ønske å være mor eller far for barnet. Myndighetene vil også i dag vanligvis si nei til en søknad om adopsjon dersom de som søker om adopsjon har vært kortere tid sammen med barnet, men vi mener at kravet er så viktig at det bør skrives inn i loven.

Et av de vanskeligste spørsmålene i loven er hvilke regler vi skal ha når mor eller far har laget et barn i utlandet på en måte som ikke er tillatt i Norge. Dette er vanskelig å forklare for både barn og voksne. En av metodene en er mest uenige om er surrogati. Da vil en kvinne i utlandet føde barnet for så å gi barnet til de voksne som ønsker å være foreldre. Eggene vil enten kunne komme fra moren selv eller en annen kvinne, mens frøene (sæden) vil kunne komme fra ektefellen/samboeren eller andre menn. Surrogati er forbudt i Norge fordi myndighetene mener at en slik metode er urettferdig både for den moren som føder barnet og for barnet. Utvalget tar ikke opp alle spørsmålene som oppstår ved surrogati, eller andre måter å lage barn på som ikke er lovlig. Vi har bare diskutert om de voksne som kommer fra Norge skal kunne adoptere barnet. Vi foreslår en regel som ligner på stebarnsadopsjon (forslaget til ny lov § 13). Hvis en av de som bor i Norge er foreldre til barnet, for eksempel fordi den ene av partnerne i et ekteskap mellom to menn har gitt frø (sæd) til kvinnen som føder barnet, kan den andre partneren adoptere barnet som sitt stebarn. Ved denne typen adopsjon gjelder ikke et krav om at de må ha vært en familie i fem år.

Voksne som blir foreldre til et barn trenger ikke å søke myndighetene om å få lov til det. De som skal bli foreldre til et barn ved adopsjon må søke, og myndighetene må komme til at adopsjon er den klart beste løsningen for barnet. Da må myndighetene vurdere om de som søker kommer til å bli gode foreldre. Utvalget har foreslått at for å kunne adoptere må søkerne være gode foreldre («gode omsorgspersoner»).

Adopsjonsloven som vi nå har bruker ordet «barnet» om den som skal adopteres. Likevel kan også voksne adopteres. Dette kan være personer som har vokst opp hos andre enn moren som fødte barnet og faren som var med på å lage barnet. Siden å adoptere en voksen er så forskjellig fra å adoptere et barn har utvalget foreslått en egen bestemmelse om adopsjon av voksne (forslaget til ny lov § 15).

Å bli adoptert fører til at barnet etter loven får adoptivforeldrene som sine foreldre. Adoptivforeldrene får nå samme ansvar for barnet som alle andre foreldre (det er noen små unntak som vi tar opp i utredningen som vi ikke går inn på her). De voksne som opprinnelig var foreldre, er etter adopsjonen ikke lenger foreldre til barnet. Ved en adopsjon av stebarn vil bare steforelderen adoptere, mens barnet fremdeles vil ha mor eller far som sin andre forelder.

En avgjørelse fra myndighetene om adopsjon betyr derfor veldig mye, både for barnet og de voksne rundt barnet. Myndighetene må derfor gjøre grundige undersøkelser før adopsjon.

En type adopsjon er spesiell fordi foreldrene ikke trenger å samtykke. Dersom foreldrene ikke klarer å gi barnet en bra nok oppvekst kan myndighetene bestemme at barneverntjenesten skal overta omsorgen for barnet. Barnet vil da ofte vokse opp hos fosterforeldre. Dersom barnet har bodd hos fosterforeldre, kan myndighetene bestemme at barnet skal adopteres selv om foreldrene ikke ønsker dette.

Vi som har laget utkastet til denne loven har prøvd å lage en rettferdig lov. Hva som er rettferdig kan være vanskelig fordi vi kan ha forskjellige meninger om spørsmålet. Til slutt er det Stortinget som bestemmer hva som er den beste løsningen.

1.2 Sammendrag for voksne

1.2.1 Bakgrunn

Adopsjonslovutvalget ble utnevnt i statsråd 28. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet nedsatte deretter en bredt sammensatt referansegruppe til bruk i utvalgets arbeid. Referansegruppen har bidratt til utvalgets arbeid i form av to møter, og har gitt skriftlige innspill både uoppfordret og på forespørsel fra utvalget. Utvalget har vært på studiereiser til svenske og danske sentralmyndigheter, utvalgsleder og utvalgssekretær har besøkt Haagkonferansens sekretariat og utvalget har deltatt på et «klarspråkprosjekt» i regi av departementet.

Adopsjonslovutvalgets arbeid bygger videre på Adopsjonsutvalgets (heretter Hove-utvalget) utredning NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste. Hove-utvalget foretok en gjennomgang av adopsjonspolitikken og satte adopsjon inn i en bred faglig og samfunnsmessig sammenheng. Hove-utvalget fremmet en rekke forslag om både nasjonal og internasjonal adopsjon, og forslag til både endrete vilkår for adopsjon, endret saksgang, og nye ordninger for oppfølging etter at en adopsjon er gjennomført.

Adopsjonslovutvalget skal foreta en fullstendig og prinsipiell vurdering av adopsjonsinstituttet og en generell vurdering av hva adopsjonsloven bør inneholde. Utvalget skal også utrede og utarbeide utkast til ny lov om adopsjon.

1.2.2 Formålet med adopsjon

På bakgrunn av adopsjonsinstituttets utvikling foreslår Adopsjonslovutvalget en formålsbestemmelse som formulerer hva som skal være siktemålet med adopsjon. Formålsbestemmelsen skal fremheve at adopsjoner skal gi barn trygge oppvekstsvilkår og etablere eller bekrefte foreldre-barn-relasjoner. Utvalget foreslår at formålsbestemmelsen skiller mellom adopsjon av barn og voksne. Som nå skal grunnvilkåret være at adopsjon skal være til barnets beste, se utkastet til § 1 og § 3.

1.2.3 Generelle vilkår for adopsjon og forhåndssamtykke

Noen av de generelle vilkårene for adopsjon fremgår av nåværende adopsjonslov kapittel 1, men flere av kravene som i praksis stilles til søkerne, fremgår ikke av loven. Samtidig er det uklart ut fra ordlyden i kapittel 1 om kravene gjelder alle former for adopsjon, eller kun nasjonal adopsjon. Et sentralt forslag med hensyn til de alminnelige vilkårene for adopsjon er å videreføre systematikken om at de alminnelige kravene må være oppfylt ved alle adopsjonssaker, og å tydeliggjøre at de gjelder både ved nasjonal adopsjon og søknad om forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon. Bestemmelsene samles i ett kapittel, se utkastet til kapittel 2, mens tilleggsvilkårene som må være oppfylt ved bestemte former for adopsjon, fremgår av påfølgende kapitler om henholdsvis nasjonal og internasjonal adopsjon.

I utkastet til kapittel 2 foreslår Adopsjonslovutvalget en generell hjemmel for å fastsette krav til adopsjonssøkere i forskrift. Bestemmelsen er utarbeidet over samme lest som adl. § 16e fjerde ledd, men gjelder altså ved forskriftsregulering av både nasjonal og internasjonal adopsjon. I tillegg foreslår utvalget å omorganisere noen av bestemmelsene, endre innholdet i noen, og også introdusere helt nye bestemmelser. Når det gjelder selve utformingen av bestemmelsene, er endringene som angår samtykke, de mest sentrale i kapittelet.

• Aldersgrensen for samtykkekrav for barn flyttes fra 12 til 14 år, se utkastet til § 8. Konsekvensen er at barn mellom 12 og 14 år ikke kan adopteres dersom de ikke ønsker det selv, mens barn som er fylt 14 år må gi et uttrykkelig samtykke for å kunne bli adoptert. Forslaget er begrunnet i et ønske om et regelverk som er bedre tilpasset det enkelte barn, og å gi barn en mulighet til å slippe å ta stilling i egen adopsjonssak før fylte 14 år.

• Personer som har sagt fra seg foreldreansvaret for barnet sitt før det har gått to måneder etter fødselen, må samtykke til en eventuell adopsjon på lik linje med foreldre med foreldreansvar, se utkastet til § 9 femte ledd. Begrunnelsen for forslaget er den samme som for nåværende tomånedersfrist: personer som nylig har fått et barn bør få en refleksjonsperiode før de gjør en endelig beslutning om å adoptere bort sitt barn.

• Adopsjonsloven skal ha et uttrykkelig forbud mot å gi vederlag eller annen motytelse for å forsøke å påvirke personer som må samtykke eller uttale seg i adopsjonssaken for at søknad om adopsjon eller forhåndssamtykke innvilges, se utkastet til § 10.

Se nærmere i kapittel 6.

1.2.4 Spesielle vilkår for nasjonal adopsjon

Adopsjonslovutvalget mener at noen av formene for nasjonal adopsjon bør reguleres i egne bestemmelser i adopsjonsloven. Det innebærer at loven oppstiller bestemte vilkår til bestemte former for nasjonal adopsjon som må være oppfylt i tillegg til de generelle vilkårene i lovutkastets kapittel 2. Det gjelder:

• Adopsjon av stebarn (utkastet til § 12)

• Adopsjon av stebarn som er unnfanget ved metoder for assistert befruktning i utlandet som ikke er tillatt i Norge (utkastet til § 13)

• Adopsjon av spedbarn som er frigitt til nasjonal adopsjon (utkastet til § 14)

• Adopsjon av barn som er adoptert fra før (utkastet til § 15)

• Adopsjon av personer som er fylt 18 år (utkastet til § 16)

Sammenlignet med den nåværende adopsjonsloven, blir flere av de ulike adopsjonstypene regulert. I tillegg foreslår utvalget at de forutsetningene som i praksis gjelder for de ulike adopsjonstypene i større grad fremgår av loven, både når det gjelder adgangen til visse typer adopsjon, vilkårene som gjelder, og kravene dersom unntaksbestemmelsene slår til. Stebarnsadopsjon av barn som er unnfanget ved metoder for assistert befruktning som er ulovlig i Norge, skilles ut i en egen bestemmelse. En av årsakene til at utvalget foreslår adopsjonene skilt ut fra ordinære stebarnsadopsjoner, er at grunnlaget for adopsjon er ulikt. Ved ordinær stebarnsadopsjon har søker hatt omsorgen for en person gjennom å være partneren til barnets forelder og slik etablert en foreldre-barn-relasjon til barnet. Ved adopsjon av barn som er unnfanget ved assistert befruktning, har steforelderen vært med på å planlegge barnet og vært barnets sosiale og pretenderende forelder fra unnfangelsen av. Adopsjonslovutvalget ønsker å synliggjøre forskjellene, samtidig som utvalget ønsker å stille snevre vilkår for stebarnsadopsjon etter bruk av assistert befruktning.

Adopsjonslovutvalgets øvrige forslag i utkastet til kapittel 3 tar sikte på å klargjøre hvilke vilkår som må være oppfylt for at en søknad om adopsjon skal kunne innvilges. For eksempel foreslår utvalget å lovfeste et krav om fem års forutgående oppfostring ved adopsjon av stebarn og et krav om seks år forutgående oppfostring ved adopsjon av voksne. I tillegg foreslår utvalget at personer som vil frigi sitt spedbarn til nasjonal adopsjon må gjøre det i forbindelse med fødselen. Forslaget tar sikte på å trekke et klarere skille mellom denne typen adopsjon og fosterbarnadopsjoner.

Se nærmere i kapittel 7 til 13.

1.2.5 Spesielle vilkår for internasjonal adopsjon

Adopsjonslovutvalget foreslår å videreføre kravet om at søkere må ha forhåndssamtykke for å adoptere et barn som er bosatt i utlandet (se nåværende adl. § 16e første ledd, lovutkastet til § 18 første ledd). Når det gjelder vilkårene for innvilgelse av forhåndssamtykke, viser Adopsjonslovutvalget til begrensningen i utvalgets mandat om at endringer som blir foreslått av departementet på adopsjonsfeltet i løpet av utredelsesarbeidet, skal legges til grunn av utvalget. Departementet la frem endringsforslag i Prop. 171 L (2012–2013) om å lovfeste en hjemmel i adopsjonsloven til forskrift om vilkår til søkere av forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon, se adl. § 16e fjerde ledd. Adopsjonslovutvalget kommer dermed ikke med endringsforslag her. Som nevnt foreslår utvalget en generell forskriftshjemmel for krav til personer som søker om adopsjon eller forhåndssamtykke (se utkastet til § 4 tredje ledd). Hjemmelen er ment å dekke nåværende adl. § 16e fjerde ledd som kun hjemler forskrift om krav til søkere på forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon. I tillegg oppfordrer utvalget departementet til å revurdere om kravene til adopsjonssøkere kun skal fremgå av forskrift, eller om de heller bør lovfestes.

Se nærmere kapittel 14.

Adopsjonslovutvalget foreslår hverken å lovfeste bestemte krav til søkere som ønsker å adoptere et barn med behov for spesiell støtte, eller at søkere kan forhåndsgodkjennes til å adoptere barn med behov for spesiell støtte. Hver tildeling må vurderes konkret av adopsjonsmyndighetene. Det bør utarbeides retningslinjer for hvilke momenter som normalt bør bli vurdert av norske myndigheter når tildelingen gjelder et barn med behov for spesiell støtte.

Se nærmere kapittel 15 og 18.5.5.

Adopsjonslovutvalget foreslår å videreføre regelen om at personer som skal adoptere et barn fra utlandet, må gjøre det gjennom en adopsjonsorganisasjon (se nåværende adl. § 16f første ledd, lovutkastet til § 20 første ledd). Etter nåværende adl. § 16 f annet ledd kan departementet samtykke til adopsjon utenom adopsjonsorganisasjon i «særlige tilfeller». Adopsjonslovutvalget foreslår å lovfeste i hvilke tilfeller det er anledning til å adoptere et barn fra utlandet uten å gå gjennom en adopsjonsorganisasjon.

I tillegg foreslår Adopsjonslovutvalget en egen bestemmelse om adgangen til å adoptere et barn fra utlandet som søkeren har tilknytning til (et såkalt «kjent» eller «konkret» barn). Kravene er i stor grad sammenfallende med kravene som oppstilles for andre adopsjoner utenom adopsjonsorganisasjon, men utvalget foreslår at loven uttrykkelig krever at søkeren har nær personlig tilknytning til barnet eller barnets familie, at kontakten mellom dem er etablert uten adopsjonshensikt og at barnet mangler en trygg omsorgsbase i hjemlandet (subsidiaritetsprinsippet). Etter Adopsjonslovutvalgets mening er også dette en lovfesting av gjeldende praksis. Dersom vilkårene er oppfylt, kan søkerne innvilges forhåndssamtykke til adopsjon av det konkret barnet, selv om barnet er fylt 5 år.

Se nærmere kapittel 16.

1.2.6 Internasjonal adopsjonsformidling

Adopsjonslovutvalgets forslag angående internasjonal adopsjonsformidling er i stor grad en videreføring av gjeldende ordning. Utgangspunktet skal fortsatt være at adopsjonsformidling er forbudt, men at organisasjoner kan søke om tillatelse til å drive med formidling. Utvalget foreslår at forbudet mot adopsjonsformidling og definisjonen av adopsjonsformidling fortsatt fremgår av loven, og knyttes nært opp til hverandre. Utvalget foreslår at det lovfestes at det er Bufdir som gir tillatelse til adopsjonsorganisasjoner og som fører tilsyn med deres virksomhet. Utvalget foreslår at loven oppstiller et tydelig skille mellom de to tillatelsene organisasjoner må ha for å kunne formidle barn til internasjonal adopsjon. Organisasjoner må både ha en driftstillatelse til å drive med adopsjonsformidling og en formidlingstillatelse til å drive adopsjonsformidling fra konkrete land. Begge tillatelsene skal være tidsbegrenset. For at en organisasjon skal kunne få en formidlingstillatelse, må organisasjonen ha driftstillatelse fra norske myndigheter, og en tillatelse fra det konkrete landet organisasjonen ønsker å formidle adopsjoner fra. Den viktigste nyvinningen er forslaget om et uttrykkelig forbud mot å gi vederlag eller noen annen form for motytelse for å påvirke organisasjoner eller personer som formidler adopsjon, se utkastet til § 35. Forbudet var også foreslått av Hove-utvalget og er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser. Både forbudet mot adopsjonsformidling og vederlag foreslås straffelagt etter utkastet til § 50.

Når det gjelder oppgaver og ansvarsfordeling foreslår Adopsjonslovutvalget at søkere skal ha forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene før de kan kreve formidlingsbekreftelse fra adopsjonsorganisasjonene. Forslaget tar sikte på i større grad å fordele informasjonsarbeidet om adopsjon mellom regionkontorene i Bufetat og adopsjonsorganisasjonene, samt å minske adopsjonsorganisasjonenes behov for å utrede søkerne. I tillegg foreslår utvalget å overføre disse oppgavene fra adopsjonsorganisasjonene til adopsjonsmyndighetene:

• Bufdir skal utstede erklæring i henhold til Haagkonvensjonens artikkel 17 bokstav c) i de sakene hvor Bufdir godkjenner tildelingen.

• Innenfor visse rammer skal Bufetat ha ansvar for at det utarbeides oppfølgingsrapporter til opprinnelsesland som krever det, se utkastet til § 30. Som øverste instans i Bufetat får Bufdir det øverste ansvaret for oppfølgingsrapporter.

Se nærmere kapittel 17.

1.2.7 Myndighet og saksbehandling

Behandlingen av myndighet og saksgang ved adopsjoner er delt etter internasjonale adopsjoner og nasjonale adopsjoner. I tillegg til endringsforslagene i kapittel 17 om å flytte en del av adopsjonsorganisasjonenes oppgaver fra organisasjonene til adopsjonsmyndighetene, foreslår Adopsjonslovutvalget følgende endringer av ansvarsfordelingen og saksgangen ved internasjonale adopsjoner:

• Regionkontorene i Bufetat kan gi forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet under 5 år (fra 0 og opp til 5 år), se utkastet til § 18 annet ledd.

• Bufdir skal vurdere alle tildelinger av barn fra utlandet, se utkastet til § 22.

• Dersom Bufdir mener at barnet som er tildelt har behov for spesiell støtte, skal det gjøres en ny vurdering av saken, se utkastet til § 22.

• Det skal opprettes et nytt, rådgivende organ som skal bistå Bufdir ved tildelinger av barn med behov for spesiell støtte (Det rådgivende utvalget for adopsjonssaker), se utkastet til § 23. Dersom Bufdir mener at en tildeling gjelder et barn med behov for spesiell støtte, skal Bufdir innhente uttalelse fra Det rådgivende utvalget.

Adopsjonslovutvalget foreslår at adopsjonsloven uttrykkelig lovfester at regionkontorene i Bufetat har ansvar for å behandle søknader om forhåndssamtykke til adopsjon, se utkastet til § 19, og at Bufdir har ansvaret for å vurdere tildelinger fra utlandet, se utkastet til § 22. I tillegg foreslår utvalget at Haagkonvensjonen skal synliggjøres i loven. Bestemmelsene om internasjonale adopsjoner skal så langt det er mulig tolkes i samsvar med Haagkonvensjonen.

Se nærmere kapittel 18.

Adopsjonslovutvalget foreslår følgende endringer for ansvarsfordelingen og saksgangen ved nasjonale adopsjoner:

• Avgjørelseskompetansen ved adopsjon av fosterbarn skal fortsatt være delt mellom Bufetat og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, men slik at fylkesnemnda uavhengig av adopsjonssamtykke fra barnets opprinnelige foreldre behandler alle saker hvor barneverntjenesten har overtatt omsorgen for et barn. Ansvarsfordelingen skal lovfestes, se utkastet til § 11.

• Departementet utpeker én region i Bufetat til å behandle saker som gjelder adopsjon av spedbarn som er frigitt til nasjonal adopsjon. Regionen skal ha ansvar for følge opp de opprinnelige foreldrene, administrere registeret over søkere, velge adoptivforeldre til barnet ut fra registeret og fatte vedtak i saken, se utkastet til § 14. Regionen skal forelegge saken for Det rådgivende utvalget for adopsjonssaker før regionen avgjør hvilke søkere som skal få adoptere barnet.

Adopsjonslovutvalget foreslår at adopsjonsloven uttrykkelig lovfester at regionkontorene i Bufetat har ansvaret for å behandle søknader om adopsjon, se utkastet til § 11.

Se nærmere kapittel 19.

1.2.8 Spesielle saksbehandlingsregler for adopsjonssaker

Saksbehandlingsregler

Adopsjonslovutvalget foreslår visse særreguleringer i forhold til forvaltningsloven. Blant annet foreslår utvalget å lovfeste følgende:

• Er det flere som samtidig er registrert som søkere om å adoptere spedbarn som er frigitt til nasjonal adopsjon, regnes de ikke som parter i samme sak. Søkere som mener seg forbigått, kan ikke påklage adopsjonsvedtaket, se utkastet til § 38.

• Dersom vedtak om adopsjon ikke er påklaget, kan det bare omgjøres etter fvl. § 35 første til tredje ledd, se utkastet til § 39 første ledd.

• Et adopsjonsvedtak kan ikke omgjøres dersom det har gått mer enn ti år siden det ble fattet, se utkastet til § 39 annet ledd.

• Dersom adoptivbarnet ikke lever lenger, kan dets etterkommere i rett nedstigende linje på forespørsel få opplyst hvem de opprinnelige foreldrene til adoptivbarnet var, se utkastet til § 43 tredje ledd.

I tillegg foreslår Adopsjonslovutvalget å endre nåværende regel om at adoptivbarnet må være fylt 18 år for å få tilgang på opplysninger som kan identifisere de opprinnelige foreldrene. Utvalget foreslår at adoptivbarn på forespørsel skal få vite hvem de opprinnelige foreldrene er fra fylte 15 år, se utkastet til § 43 annet ledd.

Se nærmere kapittel 20, 21 og 22.

Utvidet rettskraft og særregler om domstolsprøving

Adopsjonslovutvalget foreslår at et adopsjonsvedtak skal ha utvidet rettskraft, se utkastet til § 28 første ledd. Ved eventuell domstolsprøving foreslår utvalget at den som reiser sak om gyldigheten av et adopsjonsvedtak skal varsle de som var parter i adopsjonssaken selv om søksmålet ikke er reist mot dem. Utvalget viderefører regelen om forbud mot prejudisiell prøving av et vedtak om adopsjon.

Se nærmere kapittel 22.

1.2.9 Støtte og tiltak før og etter adopsjon

Adopsjonslovutvalget støtter forslaget om å gjøre adopsjonsforberedende kurs obligatorisk ved internasjonal adopsjon. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste flere rettigheter for adoptivfamilier:

• Familier som har adoptert et barn fra utlandet har rett til oppfølging av rådgivere med kunnskap om adopsjon og terapeutisk erfaring, se utkastet til § 29. Utvalget foreslår at retten til et oppfølgingstilbud skal gjelde i tre år etter adopsjonen. Ordningen forutsetter at departementet utarbeider en forskrift som nærmere regulerer ordningens innhold og organisering.

• Barne-, ungdoms- og familieetaten skal ha plikt til å bistå personer som har adoptert et barn fra utlandet med utarbeidelse av obligatoriske oppfølgingsrapporter, se utkastet til § 30.

• Familier som har adoptert et barn fra utlandet gjennom en adopsjonsorganisasjon skal ha et lovfestet krav på adopsjonsstøtte tilsvarende 1G, se utkastet til § 31.

Adopsjonslovutvalgets forslag om etterfølgende støtte til adoptivfamilier er i hovedsak begrunnet med at utvalget mener at familiene har behov for støtte og at Norge er internasjonalt forpliktet til å følge opp adoptivfamilier.

Se nærmere kapittel 24.

1.2.10 Virkninger av adopsjon

• Adopsjonslovutvalget foreslår at unntak fra hovedreglene om at adoptivbarn er rettslig likestilte med andre barn og at rettsforholdet mellom den som blir adoptert og dens opprinnelige foreldre opphører ved adopsjon, fremgår uttrykkelig av adopsjonsloven, se utkastet til § 24.

• Utvalget foreslår at rettsvirkningene etter stebarnsadopsjon og ny adopsjon av tidligere adopterte barn fortsatt fremgår av adopsjonsloven, se utkastet til § 24 annet ledd og § 25.

• Loven skal åpne for at opprinnelige foreldre som har adoptert bort sitt barn, skal kunne adoptere barnet tilbake uten at dennes ektefelle eller samboer trenger å adoptere barnet sammen med vedkommende. Rettsvirkningen er da at barnet på nytt blir de opprinnelige foreldrenes felles barn, se utkastet til § 25.

Se nærmere kapittel 25.

1.2.11 Interlegale spørsmål

Interlegale spørsmål omhandler når norske myndigheter skal behandle søknader om adopsjon og forhåndssamtykke (jurisdiksjon), hvilke regler som skal brukes (lovvalg) og når utenlandske avgjørelser om adopsjon skal anerkjennes i Norge. Adopsjonslovutvalget foreslår i stor grad å videreføre gjeldende rett, men bestemmelsene er omstrukturert for klarere å få frem hva som skal være hovedregelen.

1.2.12 Straff

Adopsjonslovutvalget foreslår at overtredelser av forbudene i følgende bestemmelser straffelegges, se utkastet til § 50:

• Forbudet mot å gi vederlag eller annen ytelse for å prøve å påvirke en person som skal samtykke til en adopsjon eller uttale seg om adopsjonssaken, se utkastet til § 10.

• Forbudet mot adopsjonsformidling, se utkastet til § 32.

• Forbudet mot å gi vederlag eller annen form for motytelse for å påvirke organisasjoner, personer i organisasjoner eller andre personer som formidler adopsjon, se utkastet til § 35.

Se nærmere kapittel 27.

1.2.13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Mange av forslagene i Adopsjonslovutvalgets lovutkast er presiseringer av gjeldende rett, endringer av lovteknisk karakter eller mindre endringer som vil håndteres innenfor eksisterende budsjettrammer. Utvalget foreslår også å innføre en rekke nye bestemmelser for å gjøre adopsjonsloven og adopsjonsprosessen lettere tilgjengelig. Noen av forslagene gir endringer i adopsjonsprosessen, mens andre vil endre adopsjonsmyndighetenes oppgaver og ansvarsområde. To av forslagene som vil gi økte kostnader ved adopsjonsordningen er:

• Forslaget i kapittel 24.7.2.3 om å lovfeste et krav for adoptivfamilier til å få tilbud om adopsjonsspesifikk oppfølging i et bestemt antall timer i løpet av tre år etter adopsjonstidspunktet, se utkastet til § 29.

• Forslaget i kapittel 24.7.2.5 om å øke adoptivforeldres adopsjonsstøtte til 1G, se utkastet til § 31.

Se nærmere kapittel 28.

2 Mandat, sammensetning og arbeidsmåte

2.1 Adopsjonlovutvalgets mandat

Adopsjonslovutvalget ble utnevnt i statsråd 28. september 2012. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«1. Bakgrunn

Adopsjonsloven av 28. februar 1986 nr. 8 avløste adopsjonsloven av 2. april 1917. Flere av endringene som ble foretatt i 1986 tok sikte på å fjerne forskjellsbehandling mellom adoptivbarn og andre barn. Noen samlet, generell gjennomgang av adopsjonsloven ble imidlertid ikke foretatt.

Adopsjonsloven av 1986 er endret en rekke ganger. I 1999 ble det tilføyd et nytt kapittel 3A i loven om adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivhjem. Nye regler om stebarnsadopsjon i registrert partnerskap ble innført i 2002. I forbindelse med innarbeidingen av FNs barnekonvensjon i norsk rett, ble det i 2003 tatt inn en bestemmelse om barnets rett til å uttale seg før det treffes avgjørelse om adopsjon. Ny organisering for behandling av søknad om adopsjon ble iverksatt fra 1. januar 2004. I 2005 ble det innført en bestemmelse der det fremgår at fylkesnemnda for barnvern og sosiale saker er vedtaksmyndighet i saker som gjelder adopsjon mot foreldrenes vilje etter barnevernloven. I 2008 ble ekteskapsloven og adopsjonsloven endret, slik at par av samme kjønn kan inngå ekteskap og adoptere på lik linje med heterofile. I 2010 ble det innført adgang til besøkskontakt mellom barnet og de biologiske foreldre etter en adopsjon, der adopsjonen er gjennomført mot foreldrenes vilje etter barnevernloven. Adopsjonslovens § 19 om anerkjennelse av utenlandske adopsjoner ble strammet inn i 2010. Adopsjoner gjennomført i adoptivforeldrenes statsborgerland uten norsk forhåndssamtykke, er ikke lenger automatisk gyldige i Norge dersom adoptivforeldrene var bosatt her i landet da adopsjonen ble gjennomført.

For øvrig trådte Haagkonvensjonen 29. mai 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner i kraft 1. januar 1998 for Norge. Revidert europeisk konvensjon 27. november 2008 om adopsjon trådte i kraft 1. september 2011.

I NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste foretok Adopsjonsutvalget en bred gjennomgang av adopsjonsfeltet. Utvalget fremmet et bredt spekter av forslag, bl.a. forhold knyttet til vilkår for adopsjon, saksbehandling og organisering av arbeidet, samt støtte og tiltak før og etter adopsjon. Videre fremmet utvalget forslag knyttet til adopsjonsorganisasjonenes rolle i adopsjonsprosessen. Behovet for forskning ble også behandlet. Det lå imidlertid ikke i utvalgets mandat å utarbeide utkast til ny adopsjonslov.

Ettersom adopsjonsloven har vært endret flere ganger, kan loven fremstå som noe fragmentarisk. Adopsjonsutvalget har også konkludert med at det er behov for en annen struktur over regelverket for å gjøre det mer oversiktlig. Utvalget uttaler at et mer oversiktlig og tilgjengelig regelverk bedre vil ivareta hensynet til adoptivbarn, biologiske foreldre, adoptivsøkere, adopsjonsorganisasjoner og saksbehandlende organer.

2. Nærmere om innholdet i mandatet

Lovgivningen på adopsjonsområdet skal ivareta en rekke ulike hensyn. Et overordnet hensyn er å sikre at adopsjon gjennomføres til barnets beste og med barnets grunnleggende rettigheter for øye. Et regelverk om adopsjon skal også ivareta hensynet til barnets biologiske foreldre og deres rettigheter. Videre skal lovgivningen ivareta adoptivsøkerne slik at de behandles på en god, hensynsfull og likeverdig måte.

Regelverket skal fastsette hvilke vilkår som må være oppfylt for at det skal kunne gjennomføres en adopsjon, samt rettsvirkningene av adopsjonen. I denne sammenheng er interlegale spørsmål vesentlige. Hvordan adopsjonsformidlingen ved nasjonal og internasjonal adopsjon skal foregå, er også sentrale spørsmål som fortsatt må være regulert i lovgivningen, herunder tilsyn med internasjonal adopsjon. Det samme gjelder spørsmål om den adoptertes rett til opplysninger om sin opprinnelige familie, herunder om tilgang til og utlevering av opplysninger etter at adopsjon er gjennomført.

Utvalget skal foreta en prinsipiell vurdering av adopsjonsinstituttet i dag og en generell vurdering av hva loven bør innholde. Utvalget skal fremme forslag til en fullstendig regulering av de spørsmål som i dag er regulert i lov 28. februar 1986 nr. 28 om adopsjon og dens forskrifter. I tillegg skal utvalget gå igjennom departementets skriftlige retningslinjer og rundskriv, og eventuelt vurdere å nedfelle innholdet i lov eller forskrift. Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide utkast til ny lov om adopsjon, der våre internasjonale forpliktelser inkluderes. Utvalget skal vurdere om Haagkonvensjonen av 29. mai 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner skal synliggjøres i adopsjonsloven. Utvalget skal også foreslå en hensiktsmessig fordeling av hva som bør reguleres i lov, og hva som bør reguleres i forskrift. Dersom utvalget kommer til at bestemmelser også bør reguleres i forskrifter, skal utvalget gi forslag til innhold i slike forskrifter. Ny lov må ha tydelige forskriftshjemler.

Målet er å bevare, fornye og gjøre nødvendige tillegg til innholdet i den eksisterende lovgivningen slik at den ivaretar adoptivbarnet, biologiske foreldre og adoptivsøkere. Videre skal lovgivningen inneholde bestemmelser som sikrer god behandling av søknaden om adopsjon i saksbehandlende organer.

Utvalgets forslag skal legge til grunn gjeldende organisering av adopsjonsfeltet, dvs. at de fem regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) fortsatt skal være vedtaksinstanser. Departementet er i ferd med å vurdere forslag til enkelte endringer på adopsjonsfeltet. Eventuelle forslag som blir fremmet og de konklusjoner som blir fattet på bakgrunn av disse forslag, skal utvalget legge til grunn i sitt lovutkast.

Utvalget skal foreta sine vurderinger og utarbeide sitt lovforslag i lys av Adopsjonsutvalgets forslag i NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste, men er ikke bundet av disse. Utvalget skal også se hen til de erfaringer man har med gjeldende adopsjonslovgivning.

Lovutkastet skal i størst mulig utstrekning inneholde de materielle og prosessuelle regler som anses nødvendige på området, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift. Nytt regelverk om adopsjon skal regulere alle sentrale problemstillinger på feltet. Utvalget skal særlig utrede og ta stilling til:

• om loven bør ha en formålsbestemmelse

• om regler om arbeidsfordeling mellom ulike organer bør nedfelles i loven

• om gangen i saksbehandlingen bør nedfelles i loven

• rettsvirkningene av en adopsjon

• innsyn i adopsjonssak, herunder den adoptertes rett til opplysninger om sin opprinnelige familie

• adopsjon av voksne

• vilkår for nasjonal adopsjon, herunder stebarn-, fosterbarnsadopsjon, adopsjon der barnets biologiske foreldre ber om bistand til å adoptere bort barnet sitt og adopsjon der foreldreansvaret er overtatt etter barneloven

• krav til samtykke fra foreldre

• barnets samtykke- og uttalerett

• adopsjon av barn der barnet er født ved surrogati

• adopsjonsformidlingen av nasjonal adopsjon

• interlegale spørsmål

• vilkår for internasjonal adopsjon, herunder krav til søkere

• adopsjonsformidling av internasjonal adopsjon, herunder adopsjonsorganisasjonenes rolle

• tilsyn med internasjonal adopsjon

• spørsmål knyttet til søkeres og adopsjonsorganisasjoners omgåelse av regelverket, herunder kjøp og salg av barn og om innføring av sanksjoner.

Også ellers skal utvalget fremme forslag til endringer i andre lover som er en følge av utvalgets øvrige forslag.

Et vesentlig siktemål ved ny adopsjonslov er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha en god systematikk og et enkelt og klart språk.

Utvalget skal utforme lovforslaget i samsvar med anbefalingene i veiledningen ‘Lovteknikk og lovforberedelse’.

Utvalget skal gi oversikt over relevante internasjonale konvensjoner og gi en beskrivelse og vurdering av konvensjonene i forhold til utvalgets forslag.

Utvalget skal gi en oversikt over relevant nordisk rett.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag i samsvar med utredningsinstruksen. Minst ett av forslagene skal være basert på uendret ressursbruk.

Utvalget skal i samråd med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet etablere en bredt sammensatt referansegruppe til bruk i utvalgets arbeid.

Utvalget skal avgi sin utredning innen 15. august 2014.»

Fristen for å avgi utredningen ble senere endret til 15. oktober 2014.

Lovutvalget har hatt følgende sammensetning:

Karl Harald Søvig, professor, Universitetet i Bergen, Bergen (leder)

Astrid Vigdis Haram, advokat, selvstendig næringsdrivende, Oslo

Kjersti Sandnes, psykologspesialist og universitetslektor, NTNU og Trondheim kommune, Trondheim

Torunn Elise Kvisberg, tingrettsdommer, Sør-Gudbrandsdal tingrett, Lillehammer

Trond Indregard, psykologspesialist, selvstendig næringsdrivende, Tromsø

Rådgiver i Barne-, likestilling- og inkluderingsdepartementet, Ingelin Gammersvik har vært utvalgets sekretær fra 18. februar 2013. Sekretæren har hatt arbeidsplass i Bergen.

2.2 Referansegruppen for Adopsjonslovutvalget

I følge Adopsjonslovutvalgets mandat skulle Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samråd med utvalget etablere en bredt sammensatt referansegruppe til bruk i utvalgets arbeid. Medlemmene i referansegruppen ble oppnevnt ved brev fra departementet datert 8. mars 2013. Referansegruppen bestod av representanter fra adopsjonsorganisasjonene, myndighetene, samt ulike interessegrupper:

• Adopsjonsforberedende kurs, to kursledere utpekt av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, en adoptivforelder og en adoptert

• Adopsjonsforum

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familieetaten, region

• Enestående Adoptanters Forening

• Faglig utvalg for adopsjonssaker

• Foreningen Adopterte

• Helsedirektoratet

• InorAdopt

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Skattedirektoratet

• Trondheim kommune

• Utenriksdepartementet

• Verdens Barn

• Ønskebarn

2.3 Adopsjonslovutvalgets arbeidsmåte

Adopsjonslovutvalget hadde sitt første møte 12. desember 2012. Det var et innledende møte hvor bl.a. ekspedisjonssjef Oddbjørn Hauge og daværende avdelingsdirektør Tone G. Smith fra departementet var til stede. Siden sekretæren først tiltrådte i februar 2013, kom utvalget først i gang med ordinære utvalgsmøter i mars 2013.

Det har til sammen blitt avholdt tretten ordinære utvalgsmøter hvorav fem ble holdt i Bergen og åtte ble holdt i Oslo. To av møtene i Bergen strakte seg over to dager. I tillegg ble det avholdt to todagersmøte i Oslo hvor den ene dagen ble brukt til ordinært utvalgsmøte og den andre til møte med referansegruppen.

Adopsjonslovutvalget gjennomførte en studiereise til København 24.-25. oktober 2013 og en til Stockholm 22.-23. april 2014. I København møtte utvalget den danske sentralmyndigheten etter Haagkonvensjon, Ankestyrelsens familierettsavdeling. Utvalget besøkte også Københavns universitet hvor lektor Stine Jørgensen holdt et innlegg for utvalget om adopsjonsinstituttet i vår samtid. I Stockholm møtte utvalget de svenske myndighetene for internasjonale adopsjonsspørsmål, MIA. På dag to holdt professor ved Uppsala universitet, Maarit Jänterä-Jareborg innlegg for utvalget. Tema var dagsaktuelle utfordringer ved adopsjonsinstituttet.

I tillegg har utvalgsleder og utvalgssekretær besøkt Haagkonferansens sekretariat. Utvalgssekretær har deltatt som observatør på adopsjonsforberedende kurs og hospitert hos Bufdir og Bufetat region Vest.

Adopsjonslovutvalget har invitert flere personer med faglig kunnskap på adopsjonsfeltet til å holde innlegg på de ordinære møtene. Utvalget har på denne måten fått innlegg fra Monica Dalen (professor ved institutt for spesialpedagogikk i Oslo), Katja Jansen Fredriksen (tilknyttet Det juridiske fakultet i Bergen), Marit Skivenes (professor ved institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap i Bergen), Morten Stephansen og Ingrid Hustad Hansen (henholdsvis avdelingsdirektør og seniorrådgiver i Bufdir), Erlend Pape Nordtorp (seksjonssjef i Bufetat region øst), Karl Eldar Evang (leder i Faglig utvalg for adopsjonssaker) og Knut R. Steenberg (tidligere leder for Statens adopsjonskontor og rådgiver i Statens ungdoms- og adopsjonskontor). Til grunn for arbeidet ligger også noen skriftlige innspill fra medlemmer av referansegruppen.

Adopsjonslovutvalget har etter forespørsel fra departementet deltatt i et «klarspråkprosjekt» som har som siktemål å gi et bedre språk i statens dokumenter, bl.a. i regelverket. Arbeidet med den nye adopsjonsloven er ett av fire lovarbeider som er med i klarspråkprosjektet. For Adopsjonslovutvalgets del har prosjektet i hovedsak gått ut på at utvalgets forslag til lovtekst har vert tema på to «språkverksteder» hvor utvalget har fått innspill på språket i lovutkastet. Fra utvalgets side har utvalgsleder og utvalgssekretær deltatt. Gruppen som har gitt innspill på språket i lovteksten på disse møtene har vært representanter fra Språkrådet, Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. I tillegg har utvalgssekretæren deltatt på kurset «Språk og struktur i regelverk» i regi av Difi, Språkrådet og Justis- og beredskapsdepartementet.

2.4 Lovutvalgets begrepsbruk

I 2009 ga Adopsjonsutvalget sin utredning NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste, og Adopsjonslovutvalgets arbeid bygger videre på denne utredningen. Det refereres derfor en rekke ganger til Adopsjonsutvalgets arbeid og den etterfølgende høringen av deres utredning. For å unngå at leseren forveksler Adopsjonslovutvalget og det foregående Adopsjonsutvalget, har utvalget valgt å betegne det foregående Adopsjonsutvalget for «Hove-utvalget» etter utvalgets leder, Harald Hove.

Adopsjonslovutvalget viser ofte til Barne-, ungdoms- og familieetaten som her er forkortet til «Bufetat». Bufetat benyttes om hele etaten og inkluderer Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), de fem regionene samt fagteam. For å referere til regionene, bruker utvalget «Bufetat region», «regionene» eller «regionkontorene» og for å referere til direktoratet bruker utvalget «Bufdir». Når utvalget viser til «departementet», vil det være Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, dersom ikke noe annet fremgår av sammenhengen.

Et helt sentralt skille i begrepsbruken på adopsjonsfeltet er mellom nasjonale og internasjonale adopsjoner. Nasjonale adopsjoner er adopsjon av barn som er bosatt i Norge, mens internasjonale adopsjoner er adopsjon av barn bosatt i utlandet. Det hender at internasjonale adopsjoner først gjennomføres etter at barnet har oppholdt seg hos adoptivforeldrene i en «prøvetid». Selv om adopsjonsvedtaket da blir fattet etter at barnet er ankommet Norge, er adopsjonen å regne som internasjonal og regulert av Haagkonvensjonen. «Internasjonal adopsjon» og «utenlandsadopsjon» blir ofte brukt vekselsvis, men som Hove-utvalget gjorde, har Adopsjonslovutvalget valgt å bruke «internasjonal adopsjon» fordi det er best i tråd med internasjonal begrepsbruk.

Hove-utvalget valgte å betegne nasjonale adopsjoner av spedbarn hvor foreldrene samtykker som «nasjonal adopsjon av ukjent barn». Utvalget begrunnet det med at ved å benytte begrepet «ukjent» fikk en frem det som er felles ved nasjonal og internasjonal adopsjon av ukjente barn: at barnet er ukjent for søkerne. Adopsjonslovutvalget mener på sin side at det også er sentralt å få frem at det her er tale om spedbarn, både fordi dette tydeliggjør at denne typen adopsjon bare er aktuell i barnets første levemåneder, men også fordi en vanlig betegnelse på adopsjonene er «spedbarnsadopsjoner». Utvalget betegner derfor adopsjonene som «adopsjon av spedbarn frigitt til nasjonal adopsjon» eller «nasjonale spedbarnsadopsjoner». For en nærmere redegjørelse av betegnelsen, se kapittel 7.

En lignende problemstilling melder seg ved betegnelsen av adopsjon av barn som er unnfanget ved metoder for assistert befruktning i utlandet som ikke er tillatt i Norge. Adopsjonslovutvalget har valgt å benytte betegnelsen «adopsjon av barn unnfanget ved assistert befruktning i utlandet». Utvalget har redegjort nærmere for denne terminologien i kapittel 9.

Ved adopsjon av barn unnfanget ved assistert befruktning i utlandet, vil det også være flere ulike «typer» foreldre. Det kan være barnets juridiske foreldre, biologiske foreldre, pretenderende foreldre og sosiale foreldre. I surrogatisaker har i tillegg barnet en surrogatmor som også kan være barnets biologiske og/eller juridiske forelder før adopsjonen. Med «juridiske foreldre», mener Adopsjonslovutvalget de foreldrene som har foreldreskapet til barnet etter barneloven kapittel 2 eller etter en adopsjon. Med «biologiske foreldre» mener utvalget de som barnet har fått sitt genetiske arvemateriale fra. Utvalget bruker «pretenderende foreldre» om de foreldrene som ikke er barnets juridiske foreldre, men som har til hensikt å bli det. «Sosiale foreldre» er en betegnelse på foreldre som for omverdenen ser ut som barnets juridiske foreldre. Dette er foreldre som bor sammen med barnet, gir det omsorg og fungerer som forelder i alle hverdagssammenhenger. Pretenderende foreldre kan dermed være barnets sosiale foreldre mens de venter på adopsjon. «Sosiale foreldre» er imidlertid et begrep som også benyttes om personer som ikke har til hensikt å bli barnets juridiske foreldre, eksempelvis en steforelder som ikke skal adoptere sitt stebarn, men som har en foreldre-barn-relasjon til barnet. Det sentrale i adopsjonssaker etter bruk av assistert befruktning er imidlertid at noen ønsker å bli barnets juridiske forelder. Disse kan være barnets sosiale forelder, men også personer som ennå ikke er blitt det, typisk før eller like etter fødselen. Utvalget bruker derfor betegnelsen «pretenderende foreldre» fordi det er dekkende for det forholdet utvalget har behov for å beskrive: Personer som har til hensikt å bli barnets juridiske forelder.

Et uttrykk som er sentralt gjennom hele utredningen, er barnets «opprinnelige foreldre». Adopsjonslovutvalget bemerker at «biologiske foreldre» ofte blir brukt for å betegne de foreldrene barnet adopteres fra. Med dagens muligheter for assistert befruktning og DNA-testing, er denne betegnelsen noe upresis. Foreldre som har vært barnets foreldre fra fødselen, er ikke nødvendigvis barnets biologiske foreldre. Utvalget har derfor valgt å benytte betegnelsen «opprinnelige foreldre» om de personene som er barnets foreldre fra fødselen av, og bruker kun «biologiske foreldre» om de som faktisk er barnets genetiske opphav. Også denne betegnelsen kan være upresis siden moderne bioteknologi gjør det mulig å bruke genetisk materiale fra flere, men i adopsjonssammenhengen er den tilstrekkelig dekkende.

Hove-utvalget mente at begrepet «barn med spesielle behov» var upresist og erstattet begrepet med «barn med behov for spesiell støtte». Hove-utvalget mente at deres forslag var mer treffende fordi det er behovet for støtte som er sentral i adopsjonssammenheng. «Barn med spesielle behov» er i bedre samsvar med det internasjonale begrepet («children with special needs»), men Adopsjonslovutvalget er enig med Hove-utvalget i at et sentralt poeng er å fremheve barnets behov. Adopsjonslovutvalget har derfor valgt å bruke «barn med behov for spesiell støtte» slik at utredningene samsvarer på dette punkt.

Uttrykkene «opprinnelsesland» og «samarbeidsland» vil i mange tilfeller være overlappende, men Adopsjonslovutvalget bruker kun «samarbeidsland» når det er snakk om adopsjonsorganisasjonenes relasjon til landet.

Adopsjonslovutvalget benytter i hovedsak uttrykket «myndighet» så langt råd er om personell kompetanse, det vil si hvilke organer som har formell myndighet i adopsjonssaker. Det er for å ha et tydelig skille mot begrepet «faglig kompetanse».

Adopsjonslovutvalget mener at «adopsjonsbevilling» er et gammelmodig uttrykk, og har derfor forsøkt å finne et alternativ. Utvalget har vurdert «tillatelse til adopsjon», men har kommet til at betegnelsen ikke er dekkende. At en søker får «tillatelse» til å adoptere, kan lett misforstås som at søkerne som følge av vedtaket kan adoptere. Vedtaket det her er tale om, er imidlertid avgjørelsen som gjør adopsjonen til en realitet. Adopsjonslovutvalget bruker derfor uttrykket «å gi adopsjon» eller at adopsjonen er «innvilget». Utvalget mener at betegnelsene skiller seg tydelig fra den andre sentrale typen avgjørelse i adopsjonssaker, adopsjonsmyndighetenes forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon. Norske adopsjonsmyndigheters avgjørelse om forhåndssamtykke resulterer ikke i en adopsjon, men åpner for at søkerne kan sende sin søknad om å adoptere til utlandet.

2.5 Mandatets bakgrunn og Adopsjonlovutvalgets forståelse av mandatet

2.5.1 Bakgrunn

Hove-utvalget leverte i oktober 2009 sin utredning NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste. Hove-utvalget hadde som mandat å foreta en gjennomgang av adopsjonspolitikken og sette adopsjon inn i en bred faglig og samfunnsmessig sammenheng. Utvalget skulle bl.a. utrede hva som ligger i formålet med adopsjon i dag, og belyse hvilke dilemmaer adopsjon reiser. Utvalget skulle også vurdere myndighetenes oppgaver og ansvar på dette feltet.

Hove-utvalget fremmet et stort antall forslag om både nasjonal og internasjonal adopsjon, og forhold som gjelder både før og etter at en adopsjon er gjennomført. Hovedvekten av utvalgets forslag innebar behov for regelendringer. Utvalget mente at bindende regler, herunder hvilke krav som bør stilles til adopsjonssøkerne, burde nedfelles i adopsjonsloven eller i forskrift. Utvalgets mandat var ikke å utarbeide et lovutkast. Utvalget utarbeidet følgelig ikke et konkret forslag til ny adopsjonslov eller lovendringer, men kom likevel med flere anbefalinger om hvordan reguleringen burde være.

Hove-utvalgets innstilling var på høring, og et flertall av høringsinstansene ga uttrykk for å være enige med Hove-utvalget i behovet for en grundig gjennomgang av regelverket.

På denne bakgrunn oppnevnte regjeringen Adopsjonslovutvalget høsten 2012. I følge Adopsjonslovutvalgets mandat skal utvalget foreta en fullstendig og prinsipiell vurdering av adopsjonsinstituttet og en generell vurdering av hva adopsjonsloven bør inneholde. Utvalget skal også utrede og utarbeide utkast til ny lov om adopsjon. Utvalget har foretatt sine vurderinger og utarbeidet sitt lovutkast i lys av Hove-utvalgets utredning, men som det følger av mandatet, har ikke Adopsjonslovutvalget vært bundet av den tidligere utredningen.

Det følger av Adopsjonslovutvalgets mandat at eventuelle forslag til endringer på adopsjonsfeltet fremmet av departementet i løpet av utvalgets utredningstid, skal legges til grunn i lovutkastet.

Parallelt med at Adopsjonslovutvalget ble nedsatt, behandlet departementet flere av Hove-utvalgets andre forslag. Behandlingen resulterte i Prop. 171 L (2012–2013). Det parallelle lovarbeidet ble begrunnet i proposisjonen:

«Det har skjedd en vesentlig endring på adopsjonsfeltet de siste årene ved at både antallet gjennomførte adopsjoner og søknader om adopsjon av barn fra utlandet har gått sterkt ned. Det har også vært en økende tendens til at de barna som blir frigitt for adopsjon til utlandet er eldre barn og barn med behov for spesiell støtte. Flere opprinnelsesland stiller høyere krav til mottakerlandene når det gjelder utredning og forberedelse av adoptivsøkere.

Departementet har derfor, selv om lovutvalget er i gang med sin utredning, valgt å foreta enkelte endringer i adopsjonsloven. Det er prioritert noen særskilte forslag som kan legge til rette for en mer hensiktsmessig og ressursbesparende behandling av sakene, samtidig som kravene til faglig forsvarlighet ivaretas. Øvrige spørsmål og problemstillinger knyttet til adopsjonsloven har departementet overlatt til lovutvalget å vurdere.»

Endringsforslagene ble vedtatt ved lovvedtak 42 (2013–2014), jf. Innst. 143 L (2013–2014). Som følge av forslagene er nå adl. §§ 2, 5, 5a, 13 annet ledd, 15 og 16e endret. I Prop. 171 L (2012–2013) foreslo departementet at regionene i Bufetat skal overta alt utredningsansvar i adopsjonssaker. Lovvedtaket fordret en større omorganisering på adopsjonsfeltet, og endringen av adl. § 16e annet ledd som flytter utredningsansvaret ved internasjonal adopsjon fra kommunen til regionene i Bufetat, trer i kraft 1. februar 2015, se også forskrift 11. september 2014 nr. 1192.

2.5.2 Adopsjonslovutvalgets forståelse av mandatet

Adopsjonslovutvalget forstår mandatet som et bredt mandat. Så vidt det er relevant for lovutkastet, er det lagt få begrensninger for hva utvalget skal eller kan utrede på adopsjonsrettens område. At utredningen gjelder en ny adopsjonslov innebærer imidlertid at Adopsjonslovutvalget ikke har hatt anledning til å befatte seg med en del spørsmål som var sentrale for Hove-utvalget, eksempelvis manglende forskning på adopsjonsområdet og norske myndigheters arbeid for å øke antallet adopsjoner fra utlandet. I tillegg har Adopsjonslovutvalget funnet det nødvendig å gjøre visse spesifiseringer. Et eksempel er kontaktflatene mellom adopsjonsloven og barnevernloven. Utvalget har utredet og tatt stilling til arbeidsfordelingen mellom regionene i Bufetat og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i adopsjonssaker som reguleres av både barnevernloven og adopsjonsloven. Utvalget ser det imidlertid ikke som sin oppgave å utrede adopsjonssaker etter barnevernloven eller fylkesnemndas avgjørelsesmyndighet i disse sakene på et mer generelt grunnlag. Adopsjon som tiltak etter barnevernloven må etter utvalgets syn eventuelt utredes og vurderes i sammenheng med de øvrige tiltakene som er regulert i barnevernloven kapittel 4.

Som påpekt i mandatet, skal lovgivningen på adopsjonsområdet ivareta en rekke ulike hensyn, herunder barnet og barnets opprinnelige foreldre og deres rettigheter, samt ivareta adopsjonssøkerne slik at de behandles på en god, hensynsfull og likeverdig måte. Ved selve utarbeidelsen av lovutkastet har hensynet til barnets beste og barnets grunnleggende rettigheter vært retningsgivende for Adopsjonslovutvalget.

I Adopsjonslovutvalgets mandat er det bl.a. vist til at siden adopsjonsloven er endret flere ganger, fremstår det totale rettskildebildet som noe fragmentarisk. Et klart og oversiktlig regelverk har stor betydning for de involverte i saken: adoptivbarna, biologiske foreldre, adopsjonssøkerne, adopsjonsorganisasjonene og saksbehandlende organer. I mandatet understrekes det at et vesentlig siktemål med en ny adopsjonslov, er at loven er brukervennlig, altså at loven har en god systematikk og et enkelt og klart språk. Et hovedpoeng for Adopsjonslovutvalget har derfor vært å utarbeide et oversiktlig og pedagogisk regelverk som gir det adopsjonssøkende publikum mulighet til å få en oversikt over adopsjonsfeltet ved å lese loven. Det gjelder både adopsjonsmyndighetenes ansvarsfordeling, men også de materielle vilkår for adopsjon eller forhåndssamtykke.

I følge mandatet skal Adopsjonslovutvalgets utkast i størst mulig grad inneholde de materielle og prosessuelle regler som anses nødvendige, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift. Mye av arbeidet har vært sentrert rundt å utarbeide regler som lovfester gjeldende praksis og struktur.

Mandatet trekker frem flere punkter som Adopsjonslovutvalget særlig skal utrede og ta stilling til. Utvalget har redegjort for samtlige av punktene og kommet med sine vurderinger og forslag. Noen av punktene er diskutert i egne kapitler dersom det har vært hensiktsmessig, mens andre er behandlet på de stedene de har passet inn. Blant annet skal utvalget vurdere om regler om arbeidsfordeling mellom ulike organer og gangen i saksbehandlingen bør nedfelles i loven. Samtidig slår mandatet fast at utvalget skal legge til grunn gjeldende organisering av adopsjonsfeltet, det vil si at Bufdir og regionene i Bufetat fortsatt skal være vedtaksinstanser. I sin behandling av spørsmålet om å lovfeste ansvarsfordelingen og saksgangen i adopsjonssaker, har utvalget imidlertid gitt sine vurderinger og forslag til andre sider ved organiseringen av adopsjonsfeltet, enn Bufetat region og Bufdir som vedtaksinstanser.

Adopsjonslovutvalget har lagt vekt på at adopsjonslovgivningen i minst mulig grad skal legge til rette for omgåelse av reglene i adopsjonsloven. Dette gjelder både adopsjonsorganisasjoners mulighet til omgåelse av regelverket, men også personer bosatt i Norge som uten forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene, adopterer et barn i utlandet eller henter et barn til Norge i den hensikt å adoptere det. Til en viss grad gjelder det også personer som reiser utenlands for å benytte seg av metoder for assistert befruktning som ikke er tillatt i Norge, og som senere adopterer barnet for å bli barnets juridiske forelder. Samtidig har det vært avgjørende for utvalget at barn som er kommet til Norge, skal ha et godt rettsvern. Det gjelder både med hensyn til kontroll av barnets identitet, og dermed dets mulighet til å finne sitt biologiske opphav, og å sikre at barnet ikke er utsatt for bortføring eller offer for handel. Barnets beste i denne sammenheng handler også om dets mulighet til etablering av juridisk tilknytning til to foreldre som er og kommer til å være dets sosiale foreldre i fremtiden, uavhengig av adopsjonen.

Adopsjonslovutvalget skal i følge mandatet både gi en oversikt over internasjonale konvensjoner og nordisk rett, og vurdere om Haagkonvensjonen skal synliggjøres i adopsjonslovgivningen. Under de emnene som utvalget har funnet det hensiktsmessig, har utvalget redegjort for både Norges internasjonale forpliktelser og andre nordiske lands rett. Utvalget har tatt utgangspunkt i Haagkonvensjonens bestemmelser ved utarbeidelsen av flere av sine lovendringsforslag.

Særlig om «adopsjonsforskriften»

Adopsjonslovutvalget skal foreslå en hensiktsmessig vurdering av hva som bør reguleres i lov og hva som bør reguleres i forskrift. Dersom utvalget foreslår at noe bør forskriftsreguleres, skal utvalget gi forslag om innhold i slike forskrifter. Lovutkastet skal ha tydelige forskriftshjemler. I utredningen har Adopsjonslovutvalget foreslått flere hjemler for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift. Utvalget mener at spørsmålene som skal reguleres i forskrift etter den nye adopsjonsloven, bør samles i én, helhetlig forskrift. Adopsjonsretten er et forholdsvis lite felt, og flere forskrifter gir liten oversikt. En fellesforskrift vil også føre til at de ulike delene av forskriften ses i sammenheng både ved den daglige praktiseringen og ved oppdateringer og endringer. Adopsjonslovutvalget oppfordrer derfor departementet til å utarbeide én forskrift til den nye adopsjonsloven, og at denne behandler samtlige spørsmål som skal forskriftsreguleres.

2.6 Lovtekniske vurderinger

Da den nåværende adopsjonsloven ble utarbeidet, ble det gjort til dels stor endringer sammenlignet med 1917-loven. Eksempelvis ble adgangen til å oppheve adopsjon fjernet og en innførte regler for å likestille adoptivbarn med andre barn. Det ble imidlertid ikke gjort en helhetlig gjennomgang av regelverket og adopsjonsfeltet for øvrig, og den nåværende adopsjonsloven fremstår på mange områder som en språklig modernisering av 1917-loven. Samtidig er loven endret flere ganger etter 1986, og det kan være vanskelig å finne frem i loven og se sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene. I tillegg stilles det i praksis en rekke krav til personer som søker om adopsjon eller forhåndssamtykke som ikke fremgår av loven eller forskriftene, men som utelukkende følger av rundskriv og retningslinjer fra departementet. Også ansvarsfordelingen internt i adopsjonsmyndighetene er vanskelig tilgjengelig for adopsjonssøkere. På denne bakgrunn fremstår det totale rettskildebildet i adopsjonsretten som fragmentarisk, lite brukervennlig og til dels utilgjengelig.

I tråd med mandatet har Adopsjonslovutvalget prøvd å utarbeide et forslag til et klart, oversiktlig og brukervennlig regelverk og har hatt som utgangspunkt at de krav som stilles til søkere i størst mulig grad bør gjenfinnes i regelverket. På samme måte som Hove-utvalget mener Adopsjonslovutvalget at bindende regler må fastsettes i lovgivningen. Nødvendige retningslinjer på adopsjonsområdet må etter sin karakter være veiledende og tydelige på at de ikke er bindende for de organ som treffer vedtak i adopsjonssaker (NOU 2009: 21 s. 61).

Brukergruppen for adopsjonsloven er de større barna, søkerne, de opprinnelige foreldrene og adopsjonsorganisasjonene, foruten adopsjonsmyndighetene. Få saker kommer for domstolene. Adopsjonsloven er dermed en lov som retter seg mot den allmenne befolkningen, og ord og uttrykk må så langt som mulig tilpasses dette.

På myndighetsnivå er adopsjonsfeltet lite sammenlignet med andre forvaltningsområder. Det er slik sett få saksbehandlere som utreder og fatter avgjørelser i saker om adopsjon og forhåndssamtykke. Selv om det som på andre felt kan være fare for regionale forskjeller, særlig etter gjeldende lov som stor grad bruker skjønnsmessige uttrykk, vil praktiseringen være mer ensartet enn på andre felt som involverer mange saksbehandlere. I tillegg er adopsjonssaker preget av en grundig saksbehandling, og ved noen adopsjonstyper er tidspresset mindre enn på andre områder.

En særlig utfordring på adopsjonsfeltet er de mange ulike typene adopsjoner. Nasjonale eksempler er stebarnsadopsjon, fosterbarnadopsjon og spedbarnsadopsjon, i tillegg til adopsjon av voksne. Ved internasjonal adopsjon skjer de fleste adopsjoner gjennom en adopsjonsorganisasjon, men enkelte skjer også utenom organisasjon. For å sikre best mulig oversikt, har Adopsjonslovutvalget vurdert å lovfeste alle de adopsjonstypene som vi i dag kjenner. Samtidig ville regelverket da blitt uoversiktlig siden enkelte adopsjonstyper svært sjelden er aktuelle, slik som nasjonal adopsjon etter at de opprinnelige foreldrene er døde. Adopsjonslovutvalget har derfor valgt å foreslå et kapittel som fastsetter de vilkårene som gjelder for alle typer adopsjon (utkastet til kapittel 2), mens de praktisk viktigste nasjonale adopsjonstypene er regulert i et eget kapittel (utkastet til kapittel 3). Dette innebærer at for enkelte adopsjonstyper finnes «ingen egen bestemmelse», og vurderingene må derfor skje etter de alminnelige reglene. For internasjonale adopsjoner er det færre adopsjonstyper, og Adopsjonslovutvalget har derfor foreslått en uttømmende regulering av de forskjellige typene av forhåndssamtykke til å adoptere fra utlandet.

Utvalget har også hatt som siktemål i større grad å utpensle de innholdsmessige (materielle) vilkårene i adopsjonsloven, for å fremme søkernes forutberegnelighet og adopsjonsmyndighetenes likebehandling av søkerne. For eksempel har Adopsjonslovutvalget forsøkt å begrense bruken av svært skjønnsmessige vilkår, gjerne uttrykt med åpne formuleringer som «ved særlige tilfeller». I de bestemmelsene Adopsjonslovutvalget har ment at det er nødvendig å åpne for mer skjønnsmessige vurderinger, har utvalget forsøkt å lovfeste hvilke momenter som skal vektlegges ved vurderingen.

Ved å utpensle de innholdsmessige (materielle) vilkårene, står en imidlertid i fare for å lage et stivbent regelverk som ikke tar opp i seg de nødvendige nyansene som kan forekomme i adopsjonssaker. Som eksempel vises det til vurderingen av om en adopsjon vil bli til barnets beste, se lovutkastet § 3. Her har Adopsjonslovutvalget hatt valget mellom enten å la vilkåret om at adopsjonen skal være til barnets beste stå som en rettslig standard, eller å lovfeste hvilke momenter som skal vektlegges ved vurderingen av hva som er til barnets beste i adopsjonssaker.

Som et utgangspunkt lovfester ikke Adopsjonslovutvalget hvilke momenter som skal være avgjørende for om en adopsjon er til barnets beste, hverken generelt eller knyttet til de enkelte adopsjonstypene. Utvalget mener at det er nødvendig at regelverket har en viss fleksibilitet når det gjelder vurderingen av barnets beste, både fordi regelverket skal ta opp i seg svært ulike tilfeller som kan oppstå i dag, men også i fremtiden. En må i minst mulig grad komme i en situasjon hvor regelverket begrenser adgangen til adopsjoner som ville vært til barnets beste, fordi vurderingen er bundet opp i forhåndsfastsatte kriterier.

Det viktigste unntaket er stebarnsadopsjoner. Adopsjonslovutvalget har valgt å lovfeste hvilke momenter som må være til stede for at en stebarnsadopsjon skal anses å bli til barnets beste. Grunnen til at utvalget har foreslått en slik særregulering, er gjort rede for i kapittel 8, men Adopsjonslovutvalget nevner også her at det er særlig tre momenter som har vært avgjørende. Først og fremst mener utvalget at det er mulig å identifisere noen momenter som vil være til barnets beste i de aller fleste stebarnsadopsjonssaker og som derfor bør synliggjøres som krav i loven. Videre er dette momenter som allerede følger av praksis, og det vil dermed være et gode for både søkerne og barna at momentene klargjøres, lovfestes og slik gjøres lett tilgjengelig. Til sist vil en stebarnsadopsjon normalt ikke være under samme tidspress som andre adopsjonssaker. Barnet vil fortsatt ha de samme omsorgspersonene dersom søknaden ender med avslag, og barnets omsorgssituasjon er dermed ikke avhengig av en adopsjon. Dersom de lovfestede momentene på et senere tidspunkt skulle være til stede, er det mulig å søke på nytt om adopsjon.

Selv om Adopsjonslovutvalget for de fleste adopsjonstyper ikke foreslår å lovfeste hvilke momenter som skal være avgjørende ved vurderingen av barnets beste, er innholdet i kravet til en viss grad utpenslet gjennom adopsjonslovens øvrige krav til søkerne. For eksempel er kravene som stilles til søkernes alder, helse, økonomi, vandel og så videre, uttrykk for hvilke momenter som utvalget mener er avgjørende for om en adopsjon er til barnets beste eller ikke.

Ved internasjonale adopsjoner kommer en del særlige hensyn knyttet til forholdet mellom den norske reguleringen og reguleringen i barnets opprinnelsesland. Selv om lovgiver har stor frihet innenfor de konstitusjonelle og folkerettslige rammene, vil det gi lite sammenheng om de norske lovreglene ikke er tilpasset lovgivningen i de landene som internasjonal adopsjon skjer fra. En kan f.eks. tenke seg at adopsjonsloven opererer med aldersrammer for barna som i liten grad passer med de som brukes i opprinnelseslandet, eller at adopsjonsloven legger opp til en saksbehandling som er så langdryg at den vanskeliggjør internasjonale adopsjoner. Adopsjonslovutvalget har derfor ved utformingen av forslag til bestemmelser om internasjonale adopsjoner søkt å finne løsninger som er tilpasset de landene som adopsjonsorganisasjonene arbeider opp mot (se også nærmere kapittel 3.3.3 om Haag-konvensjonen).

I tillegg til å lovfeste materielle vilkår, har et annet viktig siktemål for Adopsjonslovutvalget vært å gjøre både saksgangen, organiseringen og myndigheten i adopsjonssaker tydeligere. Som et utgangspunkt ønsker Adopsjonslovutvalget å utarbeide mest mulig uttømmende regler om organiseringen på adopsjonsfeltet. Samtidig vil et utfyllende regelverk stå i fare for å bli for omfattende, og vanskelig å trenge gjennom. Adopsjonslovutvalget har eksempelvis vurdert om adopsjonsloven burde ha et eget kapittel som slår fast hvilke organ som har hvilken myndighet, for slik å gi en oversikt over organene og deres oppgaver og myndighet tidlig i loven. Adopsjonslovutvalget har imidlertid kommet til at en slik struktur i praksis vil gi et lite brukervennlig regelverk fordi det vil medføre flere gjentakelser i loven. Adopsjonslovutvalget har derfor valgt å lovfeste instansenes myndighet fortløpende i samme bestemmelser som regulerer vilkårene eller saksgangen.

Den nåværende adopsjonsloven legger all myndighet til departementet, mens det i praksis er Bufdir og regionene i Bufetat som har avgjørelsesmyndighet i adopsjonssaker. Ved å legge all myndighet til departementet, som departementet så kan delegere til underliggende instanser, trengs ikke lovendring for å endre avgjørelsesmyndighet, eller navn på avgjørelsesmyndigheten. Samtidig fremgår det da ikke direkte av loven hvilket organ som har avgjørelsesansvaret. Både hvilket organ som er rette myndighet i saken, og saksgangen i adopsjonsprosessen, blir mindre tilgjengelig. Som det fremgår av kapittel 18 og 19 om adopsjonsmyndighetenes ansvarsområder og saksgangen i adopsjonssaker, har Adopsjonslovutvalget kommet til at både regler om saksgang og arbeidsfordeling mellom ulike organer bør nedfelles i loven. Adopsjonslovutvalget har i forlengelsen av dette, kommet til at det bør fremgå uttrykkelig av adopsjonsloven hvilket organ som har hvilket ansvar i adopsjonssaker. Dette innebærer eksempelvis at det følger av utkastet til §§ 11 og 19 at regionkontorene i Bufetat fatter vedtak om henholdsvis nasjonal adopsjon og forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon.