3 Utenrikstjenestens oppgaver

3.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov § 1 er lovens formålsparagraf og angir utenrikstjenestens overordnede mandat. Den slår fast at utenrikstjenestens oppgave er å ivareta og fremme Norges interesser overfor utlandet, samt å gi råd og hjelp til nordmenn i utlandet. Den slår videre fast at utenrikstjenestens oppgaver ivaretas av departementet og utenriksstasjonene.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Utkastet § 1 samsvarer med gjeldende lov § 1 med unntak av tillegget om «juridiske personer» i første ledd nr. 2 og språklig justering av «vedkommende departement» til «departementet».

Departementet tilrådde at departementet viderefører tidligere lovers (1958 og 2002) alminnelige definisjon av utenrikstjenestens oppgaver.

I forarbeidene til 2002-loven heter det blant annet at: «Utviklingen i det internasjonale samfunn har siden den någjeldende loven ble vedtatt i 1958 gått i retning av stadig mer omfattende internasjonalt samarbeid for å løse globale problemer. I tråd med denne utviklingen har utenrikstjenestens oppgaver og mål i økende grad rettet seg inn på ivaretakelse av nasjonenes felles interesser».

I St.meld. nr. 11 (1989–90) fremgår det at:

«Etter Regjeringens oppfatning bør Utenriksdepartementets oppgave være å fremme Norges interesser i forhold til utlandet, herunder både våre særinteresser og de interesser som vi har felles med andre land, bl.a. ved å bidra til at verdenssamfunnet finner frem til løsninger på internasjonale spørsmål.»

«Ved behandlingen av meldingen uttalte en enstemmig Utenrikskomité at denne formuleringen gir en dekkende beskrivelse av Utenriksdepartementets oppgaver og ba departementet fremme forslag til endring i både formålsbestemmelse og eventuelt i andre tilknyttede lovbestemmelser (Innst. S. nr. 181-1989–90).»

Det ble derfor i loven av 2002 presisert at både norske særinteresser og de interesser vi har felles med andre land skal prioriteres av utenrikstjenesten. Dette er foreslått videreført.

Gjeldende lov anvender formuleringen «Utenrikstjenesten har til oppgave» og utkastet anvender formuleringen «Utenrikstjenestens oppgaver er». I begge tilfeller må «oppgave» tolkes som en henvisning til utenrikstjenestens formål.

Regjeringen la frem St. meld. nr. 15 (2008–2009) «Interesser, ansvar og muligheter» som gir en samlet fremstilling av innretning av norsk utenrikspolitikk. Stortingsmeldingen bygger på en rekke særmeldinger om ulike internasjonalt rettede tema. I stortingsmeldingen er det særlig fokus på spørsmål som sikkerhet, engasjement, økonomi, energi, klima og miljø, internasjonal organisering og strategiske og operative utfordringer. Norges innsats for ivaretagelse av egne interesser og interesser felles med andre land videreføres, slik at den overordnede beskrivelse i formålsparagrafen fortsatt er dekkende.

Utenrikskomiteen bemerker i Innst. S. nr. 36 (2008–2009) at

«Utenriksdepartementet involveres tyngre i innenrikspolitiske spørsmål, mens andre departementer blir viktigere for gjennomføringen av norsk utenrikspolitikk. Det medfører at andre departementer og direktorater får økt internasjonal tyngde, bidrar med økte ressurser og utvider det utenrikspolitiske handlingsrommet. Samtidig vokser kompetansekravet og behovet for god samordning og konsistens i utenrikspolitikken. Dette både utfordrer og understreker Utenriksdepartementets oppgave med å samordne en helhetlig utenrikspolitikk.»

Ny utenrikstjenestelov tar sikte på å legge rammene for å bygge opp under en fleksibel og moderne innrettet tjeneste.

I høringen foreslo departementet å legge til en presisering om at råd og hjelp til juridiske personer også er en del av utenrikstjenestens oppgaver. Dette vil samsvare med praksis i dag og reflektere den senere tids økende fokus på å bidra til fremme av norsk næringsliv i utlandet. Med tilføyelsen knyttet til norsk næringsliv er inneværende formålsparagraf fortsatt dekkende.

Departementet vurderte spørsmålet om norsk utenrikstjeneste har til oppgave å hjelpe nordiske borgere og statsløse med opphold i Norge mm. Forpliktelser knyttet til bistand mellom de nordiske landene er regulert i egen avtale, og departementet fant det ikke naturlig å ta henvisning til dette inn i lovteksten. Når det gjelder andre personer, herunder for eksempel statsløse med opphold i Norge, ble det i høringen vist til at lovhjemmelen gir en ramme og rettesnor for utenrikstjenesten, men at det deretter blir et spørsmål om prioriteringer ut fra midler og skjønn i den enkelte sak. Det betyr at det kan være tilfeller der det vil være naturlig for utenrikstjenesten å yte bistand til ikke-norske statsborgere, for eksempel til personer med opphold i Norge. Dette samsvarer med den fortolkning som også er lagt til grunn i 2002-loven.

Til spørsmålet om det kan stilles rettskrav til bistand fra utenrikstjenesten fra den enkelte borger eller juridiske person, viste departementet til at det er naturlig å videreføre den fortolkning som er lagt til grunn i 2002-lovens forarbeider, der det fremkommer at «Reglene i utkastet § 1 nr. 2 og nr. 3 er ikke ment å gi den enkelte borger noen rett til å kreve at utenrikstjenesten skal intervenere i en bestemt enkeltsak. Spørsmålet om utenrikstjenesten skal gripe inn i konkrete tilfeller er undergitt forvaltningens frie skjønn. Denne forståelsen har også tidligere vært lagt til grunn både i teori og praksis».

I april 2011 ble det lagt frem en stortingsmelding om konsulære saker (Meld. St. 12 (2011–2012) Bistand til nordmenn i utlandet). Denne avklarer videre innretning for håndtering av konsulære saker. Det er derfor foreslått å presisere i loven at råd og hjelp også ytes til juridiske personer. Det forstås på samme måte som ovenfor, at det ikke innebærer at det kan stilles rettskrav til slik bistand. Det skal heller ikke innebære behov for økte ressurser.

Departementet vurderte om § 1 nr. 2 og nr. 3 er overlappende og om det ville være naturlig å slå disse sammen. Det foreslo å beholde strukturen fra 2002-loven fordi § 1 nr. 3 kom inn i 2002-loven ut fra et ønske om å presisere at konsulære oppgaver står sentralt i utenrikstjenestens arbeid, og for mer presist å påpeke de konsulære oppgaver som ikke fanges opp i § 1 nr. 2, eksempelvis vigsler, notarius-publicus-funksjoner og andre typer konsulære tjenester. Dette er av minst like stor betydning i dag.

I høringen ble det videre foreslått å endre lovteksten fra «Vedkommende departement» til «Departementet». Dette er en språklig justering som er gjort gjennomgående i loven, etter anbefaling fra Justisdepartementets lovavdeling. I nåværende lov fremgår det at utenrikstjenestens oppgaver ivaretas av utenriksstasjonene og det regjeringsdepartement som Kongen bestemmer. Det er nedfelt i utenriksinstruksen kap. 1 § 1 at «utenrikstjenesten utgjøres av Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene». Det ble i høringsutkastet lagt til grunn at det er Utenriksdepartementet med utenriksstasjonene det henvises til i loven, selv om de aktuelle bestemmelsene i hovedsak knytter seg til virke ved utenriksstasjonene.

Det har vært en viss uklarhet knyttet til rekkevidden av norsk lov for all virksomhet i tilknytning til norsk utenriksstasjon. Det henvises for øvrig til bemerkning i forarbeider til loven av 2002, om at det er et alminnelig anerkjent prinsipp i den interlegale rett at hver stats eller annet folkerettssubjekts organer er underlagt og anvender sin egen rett, selv om disse organene befinner seg på fremmed territorium.

3.3 Merknader fra høringsinstansene

Det fremkom ingen merknader fra høringsinstansene. Forslaget opprettholdes.