4 Aldersgrenser

4.1 Bakgrunnen for lovforslagene

4.1.1 Innledning

Regjeringen ønsker å legge til rette for at eldre skal stå lenger i arbeidslivet, blant annet ved å gå igjennom alle lovbestemte aldersgrenser i arbeidslivet i samråd med partene. Et viktig overordnet mål er å skape et arbeidsliv for alle, der seniorer ikke diskrimineres. Arbeidsmiljølovens regler gir adgang til at arbeidsforholdet kan bringes til opphør på grunn av alder ved fylte 70 år. Fra dette tidspunkt kan arbeidsgiver ensidig avslutte arbeidsforholdet, noe som er et unntak fra lovens saklighetsbaserte stillingsvern. Loven gir også adgang til å ha lavere aldersgrense, når den er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig (bedriftsinterne ordninger).

Mange faktorer taler for at de som ønsker det, kan jobbe lenger, også etter fylte 70 år. Høy arbeidsinnsats er viktig for samfunnet blant annet fordi det bidrar til økonomisk vekst og å finansiere offentlig sektors utgifter. For den enkelte gir arbeid inntekter, og arbeidsplassen er en viktig sosial arena. Et regelverk som bidrar til å øke avgangsalderen fra arbeidslivet, bidrar også til mobilisering av arbeidskraft i en tid hvor dette blir stadig viktigere.

Pensjonslovgivningen i Norge er endret, og grensene for opptjening av pensjon er økt fra 70 til 75 år. Insentivene for eldre arbeidstakere til å fortsette i yrkeslivet vil dermed øke. Dette, samt at levealderen forventes å øke ytterligere, har vært bakgrunnen for departementets vurdering av behovet for justeringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om aldersgrenser.

Departementet foreslår å heve arbeidsmiljølovens 70-årsregel til 72 år og å innføre begrensninger i adgangen til å ha lavere bedriftsinterne aldersgrenser. Utover å bidra til bedre sammenheng i regelverket, vil en heving av lovens alminnelige aldersgrense gi en viktig signaleffekt som kan bidra til å øke eldres yrkesdeltakelse i et lengre perspektiv.

Forslagene berører ikke de særlige aldersgrensene i statlig og kommunal sektor. I staten har man som hovedregel en øvre aldersgrense på 70 år, jf. Lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. av 21. desember 1956 nr. 1 (aldersgrenseloven). Enkelte statlige stillinger har imidlertid lavere aldersgrenser, og det gjelder også i kommunal sektor. I kommunal og fylkeskommunal sektor er det en rekke stillinger som har «særaldersgrenser», som er forankret i tariffavtaler.

4.1.2 Alder og deltakelse i arbeidslivet – situasjonsbeskrivelse

Norge, så vel som Europa for øvrig, opplever en demografisk utvikling med en aldrende befolkning. Vi blir flere eldre, og flere eldre lever lengre. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at forventet gjenstående levetid for menn ved fylte 65 år har økt fra 14,49 år i 1986 (79,49) til 18,39 år i 2013 (83,39). Forventet gjenstående levetid for kvinner ved fylte 65 år har økt fra 18,72 i 1986 (83,72) til 21,24 år i 2013 (86,24).

Andelen eldre (67 år og over) vil øke fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til i overkant av 25 per 100 i 2025.

Tabell 4.1 viser at andelen som er sysselsatt i Norge har økt for alle i alderen 60–74 år i perioden 2009 til 2013. Særlig stor er økningen for 62, 63 og 64-åringer i 2012 og 2013. Denne aldersgruppen har hatt en økende sysselsetting over flere år, og pensjonsreformen ser ut til å ha forsterket denne trenden.

I tillegg viser nye tall en økning i gjennomsnittlig arbeidstid per uke for arbeidstakere i alderen 67–70 år (Claus m.fl. 2014). I perioden 2008–2013 er det en økning på rundt 10 prosent i den gjennomsnittlige arbeidstiden for denne gruppen. For menn i denne aldersgruppen tilsvarer det en økning fra 27 timer til 29 timer avtalt arbeidstid per uke. For kvinner i tilsvarende aldersgruppe er det en økning fra 20 timer til i overkant av 22 timer avtalt arbeidstid per uke. Avkortingen av pensjon mot arbeidsinntekt ble gradvis innført i perioden 2008–2010, og kan være en forklaring på økningen i arbeidstid for denne aldersgruppen. Avtalt arbeidstid for den øvrige del av befolkningen (i yngre aldersgrupper) har ikke endret seg i samme periode.

Forventet yrkesaktivitet ved 50 år måler hvor mange årsverk en 50-åring kan bidra med i arbeidslivet, dersom sysselsettingsmønsteret og dødligheten holder seg konstant i årene fremover, se tabell 4.2. En 50-åring kunne i 2013 forvente å være i arbeid i 11,3 år framover med full stilling. Dette er en økning på 0,4 år fra 2009. Ser man på hele perioden fra 2001 til 2013, har antallet yrkesaktive år økt med 1,7 år for en 50-åring. Økningen er størst blant kvinner, og det skyldes at de årskullene som nå har passert 50 år, har vært mer yrkesaktive i hele sin yrkeskarriere (Haga 2014). En annen mulig forklaring på økningen er at en stadig høyere andel av befolkningen i denne aldersgruppen har høyere utdanning.

4.1.3 Forskning om alder og deltakelse i arbeidslivet

Betydning av helse

Uviklingen av seniorers helse og utdanningsnivå i årene framover vil ha betydning for deres plass på arbeidsmarkedet (Solem 2012). Levealderen har økt betydelig de senere årene, noe som er et resultat av bedre folkehelse (Brunborg 2012). De helsebedringene som gjør at flere lever lenger, gjerne opp i 80- og 90-årsalderen, er imidlertid ikke de samme som har særlig betydning for arbeidsevnen i 50- og 60-årsalderen. Økningen i levealderen knyttes gjerne til at færre dør av alvorlige hjerte- og karlidelser. Sykdommer som øker risikoen for tidlig avgang fra arbeidslivet er særlig psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser. Endringene i helse og funksjonsnivå blant 50- og 60-åringer i de senere årene gir et uklart bilde. Det er dermed usikkert hvordan helsetilstanden for eldre arbeidstakere vil utvikle seg i årene som kommer. Et økende utdanningsnivå kan forventes å bidra til at nye seniorer kan delta på flere området i arbeidslivet framover. Av den grunn kan yrkesdeltakelsen blant seniorene forventes å øke.

Sykefraværet blant eldre arbeidstakere er generelt høyere enn for befolkningen som helhet. Tall fra SSB viser at sykefraværsprosenten (legemeldt sykefravær) var 9,9 prosent for den eldste aldersgruppen (60–69 år) i fjerde kvartal 2000. I fjerde kvartal 2007 var den imidlertid sunket til 7,9 prosent og i fjerde kvartal 2013 var den ytterligere en prosent lavere, 6,9 prosent. I tillegg viser SSBs levekårsundersøkelse at de eldres egenvurderte helse blir bedre.

En større svensk utredning (Skoog 2011) som har studert 70-åringer i en periode på over 30 år, finner at dagens 70 åringer skårer bedre på intelligenstester enn personer i 70-årsalderen gjorde for 30 år siden. Andelen med utdanning utover grunnskolen har økt fra 14 til 40 prosent. Dagens 70- åringer er friskere, og andelen som trengte hjelp i hjemmet til husvask, rydding mv. hadde sunket fra 25 til 12 prosent. Samtidig var det flere av dagens 70-åringer som skilte seg og som opplevde ensomhet, og studien fant at den psykiske helsen ikke har forandret seg i særlig grad.

Holdninger til arbeid og pensjon

Arbeids- og velferdsdirektoratet utførte en registeranalyse for alle seniorer i alderen 61–69 år i Norge for årene 2001–2011 for å se hva som påvirket beslutningen om å gå av med pensjon (Bråthen og Bakken 2012). Undersøkelsen konkluderte med at de tre enkeltfaktorene som hadde størst innvirkning på beslutningen om å gå av tidlig eller fortsette var disse: 1) helsetilstanden 2) tidspunktet for ektefellens pensjonering og 3) forekomsten av, og tilgangen til, tidlig pensjonering og adgangen til å velge.

Tall fra Norsk Seniorpolitisk Barometer viste i 2014 at drøyt halvparten (54 prosent) av alle yrkesaktive sa at de kunne tenke seg å fortsette i arbeid etter at de har fått rett til pensjon. Andelen har steget over tid, bare 35 prosent kunne tenke seg det samme i 2003. Videre sa 18 prosent i 2014 at de ikke kan tenke seg å fortsette i arbeid etter at de har fått rett til pensjon. Denne andelen har avtatt over tid, i 2003 sa 44 prosent det samme.

Den gjennomsnittlige alder som yrkesaktive kan tenke seg å tre helt ut av arbeidslivet, har også vært økende, fra 61 år i 2003 til 65 år i 2014. Også en stigende andel yrkesaktive kan tenke seg å vente med å tre ut av arbeidslivet til etter fylte 67 år.

Videre mener litt under halvparten av alle yrkesaktive at det ikke bør være en øvre aldersgrense for hvor lenge en har rett til å fortsette i arbeid, mens 25 prosent mener at det bør være en slik grense, og 30 prosent vet ikke. De som mener at det bør være en øvre grense, svarer i gjennomsnitt at denne aldersgrensen bør ligge på 70,1 år. 3 av 4 av alle yrkesaktive mener at 70 åringer kan yte like mye i jobb som 10–15 år yngre personer.

I en større internasjonal kunnskapsgjennomgang (Ng og Feldmann 2012) pekes det på at det ikke er forskningsmessig grunnlag for å hevde at eldre arbeidstakere er mindre motiverte, mindre endringsvillige, mindre lojale, har dårligere helse eller er mer sårbare for balansen mellom arbeid og fritid. I følge denne kunnskapsgjennomgangen er eldre arbeidstakere noe mindre interessert i å delta i opplærings- og karriereutviklingsprogrammer.

Hovedveier ut av arbeidslivet

Alderspensjon fra fylte 67 år har vært ansett som den vanligste avgangen fra arbeidslivet i Norge. Samtidig er det slik at om lag halvparten av alle nye alderspensjonister kommer fra førtidspensjon. Dette gjelder seks av ti kvinner og fire av ti menn ved fylte 67 år. Uførepensjon er den viktigste avgangsårsaken før fylte 67 år i Norge. Fire av ti nye alderspensjonister ved fylte 67 år kommer fra uførepensjon, og flere kvinner enn menn. I aldersgruppen 62–66 år mottar 35 prosent uførepensjon. Nærmere to av ti personer i alderen 62–66 år har tatt ut fleksibel, valgfri førtidspensjon gjennom avtalefestet pensjon (AFP). Avgang via arbeidsløshet er lav i Norge. Om lag én av ti personer i alderen 50–66 år mottar arbeidsavklaringspenger, sykepenger eller dagpenger under arbeidsløshet. Noe av uførepensjoneringen kan ha bakgrunn i nedleggelser og innskrenkninger i bedrifter (se for eksempel Rege m.fl. 2009). Det gjelder ikke minst blant eldre arbeidstakere.

Mulige virkninger av å heve aldersgrensen

En forskningsoversikt fra arbeidet med «Pensionsåldersutredningen» i Sverige konkluderer med at aldersgrensene i pensjonssystemet har en viktig effekt på tidspunktet for når en går av med pensjon (Lindquist 2013). Studier som er gjennomgått i rapporten viser at ved en heving av aldersgrensen, så vil den gjennomsnittlige faktiske avgangsalderen kunne øke med mellom 20 og 50 prosent av økningen i aldersgrensen. Andelen som fortsetter å jobbe øker også med 20–50 prosent når aldersgrensen øker med et år. Forskning tyder på at det også skjer en viss overveltning til andre ordninger når aldersgrensene økes, ved at bruken av ordninger som sykelønn, arbeidsledighetstrygd og uførepensjon kan øke. De endringene i pensjonsalder som er studert i rapporten er imidlertid gjennomgående endringer av aldersgrenser for arbeidstakere som er i 60-årene. Funnene kan derfor ikke direkte overføres til mulige effekter på arbeidstilbudet ved endring av 70-årsgrensen.

En engelsk rapport (Wood m.fl. 2010) finner derimot at endringer i aldersgrenser isolert sett kan ha begrenset betydning for eldres yrkesdeltakelse, med mindre endringene ikke støttes opp av andre tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant eldre. Videre er det i følge rapporten lite forskningsbasert kunnskap om hvordan endringer i aldersgrenser kan påvirke økonomien og offentlige finanser.

Studier viser at New Zealand, som var tidlig ute med å oppheve den øvre aldersgrensen (1993–1999), har hatt en positiv utvikling i yrkesdeltakelsen blant eldre etter dette. Opphevingen kom sammen med andre tiltak som økning av pensjonsalderen og tiltak for å bedre holdningen til eldre arbeidstakere. Forskningen herfra viser at det er vanskelig å skille ut effekter av de ulike tiltakene.

4.1.4 EU-rett – Rammedirektivets særbestemmelser om alder – direktiv 2000/78/EF

EUs rammedirektiv mot diskriminering, rådsdirektiv 2000/78/EF, ble gjennomført i Norge med virkning fra 1. mai 2004. Direktivet er ikke en del av EØS-avtalen. Norge har likevel valgt å gjennomføre rammedirektivet i norsk rett basert på en hensiktmessighetsvurdering, se Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) punkt 3.2 og St.prp. nr. 11 (2003–2004).

Rammedirektivet inneholder et generelt forbud mot ulike former for forskjellsbehandling i arbeidslivet, herunder på grunn av alder. Selve forbudet mot diskriminering følger av direktivets artikkel 2 nr. 1, sammenholdt med artikkel 1. Det fremgår av artikkel 1 at formålet er å sikre lik adgang og mulighet til sysselsetting uavhengig av alder. Artikkel 2 nr. 1 fastslår at både direkte og indirekte diskriminering er forbudt.

Forskjellsbehandling på grunn av alder er berettiget under visse omstendigheter. Rammedirektivet har tre unntaksbestemmelser som kan gi grunnlag for rettmessig eller berettiget forskjellsbehandling på grunn av alder.

For det første åpner direktivet for at statene kan bestemme at ulik behandling som er begrunnet i genuine yrkesmessige kvalifikasjoner ikke skal anses som diskriminering, jf. artikkel 4 nr. 1. Adgangen begrenses av et proporsjonalitetskrav. Unntaksadgangen gjelder samtlige diskrimineringsgrunner og både direkte og indirekte diskriminering.

For det andre har direktivet en spesiell unntaksbestemmelse i artikkel 6 nr. 1 der det åpnes for at statene kan bestemme at ulik behandling på grunn av alder ikke skal anses som diskriminering hvis den er objektivt og rimelig begrunnet i et legitimt formål innenfor rammen av den nasjonale rett, jf. artikkel 6 nr. 1. Unntaksbestemmelsene gjelder både direkte og indirekte diskriminering på grunn av alder.

Etter direktivets artikkel 6 nr. 1 må det først vurderes om diskriminering er objektivt og rimelig begrunnet i et legitimt formål, dernest om diskrimineringen er hensiktsmessig og nødvendig. EU-domstolen har slått fast at det gjelder en vid skjønnsmargin for nasjonalstatene på dette området, både med hensyn til å fastlegge de formål som man vil fremme innenfor sosialpolitikk og arbeidsliv, og med hensyn til hvilke midler som kan fremme slike målsettinger. På den annen side har EU-domstolen poengtert at skjønnsmarginen ikke kan være så vid at det gjør forbudet mot aldersdiskriminering illusorisk, se som eksempel dommen i Rosenbladtsaken (C-45/09).

Direktivets artikkel 6 nr. 1 gir eksempler på legitime formål for forskjellsbehandling, blant annet legitime sysselsettingspolitiske, arbeidsmarkeds- og yrkesopplæringsmessige formål. I EU-domstolens avgjørelse i Age-Conserndommen (C-388/07) fremgår det at de formål som anses for legitime, er slike som er av sosialpolitisk karakter, og at disse kjennetegnes ved at de «er av almen interesse og adskille seg herved fra rent individuelle begrundelser, der er særegne for arbejdsgivere». EU-domstolen har også fremholdt at formålene som er opplistet i direktivet kun er eksempler og ikke er en uttømmende liste over hva som kan være legitime formål i denne sammenheng, jf. Rosenbladtdommen (C-45/09) og Age-Conserndommen (C-388/07).

Videre er det en forutsetning at midlene til å nå vedkommende (legitime) mål er hensiktsmessig og nødvendig. Proporsjonalitetskravet følger av ordlyden i direktivet artikkel 6 nr. 1, og er understreket ytterligere i Mangolddommen (C-144/04).

For det tredje oppstiller artikkel 2 nr. 2 en unntaksadgang fra forbudet mot indirekte diskriminering. Også her er unntaket betinget av at det foreligger objektive grunner for å oppnå et legitimt formål, og at midlene som benyttes for å nå målet er hensiktmessige og nødvendige.

Direktivets anvendelsesområde er videre begrenset i artikkel 3 nr. 3 slik at utbetalinger fra offentlige ordninger for sosial sikring og sosial beskyttelse eller lignende ordninger faller utenfor. Dette vil typisk omfatte utbetalinger fra folketrygden.

Implementering av rammedirektivet i norsk rett

Rammedirektivets bestemmelser er implementert i arbeidsmiljøloven kapittel 13. Med henvisning til Kystlinkdommen (Rt. 2010 s. 202), uttaler Høyesterett i Gjensidigedommen (Rt. 2011 s. 964) at «arbeidsmiljølovens bestemmelser om aldersdiskriminering må tolkes slik at de blir forenlige med Rådsdirektivet». Tilsvarende tolkningsforståelse er senere fulgt opp i Helikopterpilotdommen (Rt. 2012 s. 219). På bakgrunn av Høyesterettspraksis legges det til grunn at arbeidsmiljølovens regler om aldersdiskriminering i kapittel 13, og dermed også reglene om aldersgrenser i arbeidsmiljøloven § 15-13 a, må tolkes med bakgrunn i rammedirektivet og at EU-domstolens praksis er en relevant rettskilde for praktiseringen av bestemmelsen.

Avgjørelser fra EU-domstolen – rammedirektivet artikkel 6

EU-domstolen har avsagt flere dommer om aldersdiskriminering og om unntaket i direktivets artikkel 6 nr. 1. Nedenfor presenteres kort noen sentrale avgjørelser. Disse kommenteres nærmere under punktene om 70-årsregelen og bedriftsinterne aldersgrenser.

Saken Palacios de la Villa (C-411/05) omhandlet en spansk tariffavtalebestemmelse om pliktmessig avgang ved fylte 65 år. Spansk lovgivning åpnet for dette forutsatt at den berørte arbeidstakeren oppfylte bestemte vilkår for rett til pensjon. Formålet med lovbestemmelsen var å regulere det nasjonale arbeidsmarkedet, blant annet med henblikk på å avskaffe arbeidsledigheten. EU-domstolen la til grunn at en slik tvungen avgangsalder som utgangspunkt utgjør en direkte diskriminering på grunn av alder. Lovligheten av en slik aldersgrense beror således på en tolkning av direktivets unntaksbestemmelse i artikkel 6 nr. 1. I denne vurderingen la retten til grunn at et sysselsettingspolitisk tiltak er saklig grunn til forskjellsbehandling etter direktivet. Videre foretok EU-domstolen en forholdsmessighetsvurdering og konkluderte med at det ikke var urimelig at myndighetene vurderer at slik tvungen pensjonering som følge av oppnådd aldersgrense kan være nødvendig og hensiktsmessig for å nå målet. EU-domstolen pekte blant annet på at reglene ikke bare hvilte på en bestemt alder, men også tok hensyn til at de aktuelle personene opptjener rett til en økonomisk kompensasjon i form av en pensjon «hvis niveau ikke kan anses for at være urimeligt».

Rosenbladtdommen (C-45/09) gjaldt en tysk lovbestemmelse som tillot partene i en tariffavtale (eller individuell avtale) å fastsette automatisk opphør av et arbeidsforhold ved 65 år. Formålet var blant annet arbeidsdeling mellom generasjonene, noe domstolen mente prinsipielt var i tråd med direktivet. EU-domstolen mente også at tiltak som dette prinsipielt ikke kan anses for å gjøre et overdrevent inngrep i arbeidstakernes interesser. Det ble vist til at man tar hensyn til at de opptjener rett til en pensjon, jf. Palacios de la Villa-dommen. Bestemmelsen ga heller ikke arbeidsgiverne adgang til ensidig å bringe arbeidsforholdet til opphør, den hvilte på overenskomstmessig grunnlag.

Domstolen vurderte også den konkrete tariffavtalebestemmelsen om opphør ved 65 år. Formålet med denne var blant annet å fremme unges ansettelse, å planlegge ansettelsene og å gi mulighet for en god personalforvaltning som er avbalansert etter arbeidstakernes alder. Slike formål ble ansett legitime. Domstolen fant det heller ikke urimelig at tariffpartene anser et slikt tiltak som hensiktsmessig for å nå formålet, og mente regelen ikke gikk ut over hva som var nødvendig. Det ble påpekt at tysk lovgivning ikke forbyr en person som har nådd pensjonsalderen å jobbe, og at man fortsatt vil være beskyttet mot forskjellsbehandling.

I Georgievdommen (C-250/09) og (C-268/09) vurderte EU-domstolen en bulgarsk bestemmelse om automatisk pensjonering av professorer når de fyller 68 år. I saken ble det trukket fram at formålet med en slik lovgivning kan bestå i å sikre kvaliteten av undervisningen og forskningen, og å fordele stillingene på en optimal måte. Domstolen viste til at det er et saklig formål å fremme ansettelse, særlig når det er snakk om å lette unges adgang til utøvelse av et yrke. Videre at det må legges til grunn at en medlemsstat kan anse det hensiktsmessig å fastsette en aldersgrense for å oppnå slike formål. Domstolen viste i denne forbindelse til at det kun finnes et begrenset antall stillinger som universitetsprofessorer, og at disse stillingene er forbeholdt personer som har oppnådd de høyeste kvalifikasjoner på området. Slike aldersgrenser kunne i utgangspunktet heller ikke anses å gå ut over det som var nødvendig. Domstolen pekte på at bestemmelsen tar hensyn til at de har opptjent rett til pensjon.

I sakene Fuchs og Köhler (C-169/10) og (C-160/10) vurderte domstolen en aldersgrense på 65 år for statsadvokater. Formålet med regelen var blant annet å sikre en samtidig tilstedeværelse av unge og eldre arbeidstakere, planlegging av fratreden, tilskyndelse til ansettelse av yngre og å unngå tvister om hvorvidt arbeidstakeren er arbeidsdyktig etter denne alderen. Formålene ble ansett legitime i forhold til direktivet. Domstolen fant det videre ikke urimelig at myndighetene anser slik aldersgrense som hensiktsmessig. Domstolen viste til at adgangen til det aktuelle yrket er begrenset som følge av at man må ha oppnådd særlige kvalifikasjoner, og at tjenestemennene utnevnes på livstid. Bestemmelsen gikk heller ikke videre enn hva som var nødvendig. Domstolen viste i denne sammenheng til at de aktuelle tjenestemennene har rett til full pensjon tilsvarende 72 prosent lønn ved 65 år, og at loven dessuten ga dem mulighet til å jobbe i ytterligere tre år hvis de søkte om det og det er i tjenestens interesse. Det ble også påpekt at nasjonal rett ikke er til hinder for at de påtar seg annen jobb uten fastsatt aldersgrense.

I Priggedommen (C-447/09) foretok EU-domstolen en vurdering av en avgangsalder på 60 år for helikopterpiloter fastsatt i en tariffavtale. EU-domstolen konstaterte at en slik grense ikke var nødvendig av hensyn til den offentlige sikkerhet og for å beskytte sunnheten, jf. direktivets artikkel 2 nr. 5, og at det heller ikke var et forholdsmessig tiltak i forhold til direktivets artikkel 4 nr. 1. Det ble vist til at nasjonale og internasjonale bestemmelser satte aldersgrensen til 65 år. Når det gjaldt artikkel 6 nr. 1, uttalte domstolen at formål som luftfartssikkerhet ikke hører under de formål som er omfattet av denne bestemmelsen.

Hörnfeldtdommen (C-141/11) gjaldt den såkalte 67-årsregelen i den svenske lagen om anställningsskydd som innebærer at ansettelseskontrakten på dette tidspunkt kan bringes til opphør uten oppsigelse. Bestemmelsen tar ikke hensyn til hvilken alderspensjon personen vil motta. Det ble gjort gjeldende at formålet blant annet var å unngå ydmykende oppsigelse av arbeidstakere som følge av høy alder, og at en slik obligatorisk pensjonsalder gjør det lettere for unge mennesker å komme inn på arbeidsmarkedet. Formålet ble av EU-domstolen vurdert å være i samsvar med direktivet. Domstolen fant det videre ikke urimelig at medlemsstatene vurderer et tiltak som 67-årsregelen som hensiktsmessig. Domstolen viste blant annet til at 67-årsregelen er med på å begrense hindringene for de som ønsker å jobbe etter fylte 65 år, at den er med på å unngå ydmykende oppsigelser, og at den etter omstendighetene kan gjøre det lettere for unge mennesker å komme inn på arbeidsmarkedet. Domstolen fant heller ikke at tiltaket gikk ut over hva som er nødvendig. Domstolen viste blant annet til at loven forbyr lavere aldersgrense enn 67 år, og at arbeidstakerne har rett til å stå i sin stilling fram til 67 år. Dernest medfører den at en arbeidsgiver kan si opp en arbeidstaker med henvisning til alder ikke tidligere enn når arbeidstaker har fylt 67 år. Arbeidstaker kan ikke tvinges til å trekke seg tilbake fra arbeidsmarkedet og at bestemmelsen tar hensyn til at arbeidstakerne har opparbeidet seg rett til pensjonsytelser på avgangstidspunktet.

4.1.5 Aldersgrenser i Norden

Sverige

Hovedregelen etter svensk rett er at arbeidsgiver ensidig kan beslutte at arbeidstaker skal fratre ved fylte 67 år, jf. lag om anställningsskydd § 32a (1982:80). Etter dette tidspunkt er alder i seg selv saklig grunn for opphør av arbeidsforhold. Bestemmelsen kom inn i loven i 2001. Arbeidsgiver må gi beskjed om fratreden minst en måned før. Dersom arbeidsgiver ikke gir slik beskjed, fortsetter arbeidsforholdet automatisk. Regelen står med andre ord ikke i veien for at arbeidsforholdet fortsetter etter fylte 67 år. Dersom arbeidsgiver vil bringe arbeidsforholdet til opphør før arbeidstaker fyller 67 år, har arbeidstaker fullt oppsigelsesvern. Hvis arbeidsgiver ikke benytter seg av sin mulighet til å avslutte arbeidsforholdet og arbeidsforholdet fortsetter etter fylte 67 år, får arbeidstaker «tilbake» stillingsvernet, om enn noe begrenset. Ordningen kritiseres fordi den medfører at arbeidsgivere i praksis avslutter arbeidsforholdet ved fylte 67 år på grunn av det «tilbakevendende» stillingsvernet.

I Sverige ble det i 2013 lagt fram en omfattende utredning som blant annet vurderer aldersgrenser i arbeidslivet, SOU 2013:25 Åtgärder för ett längre arbetsliv. I den svenske utredningen foreslås det å heve ulike aldersgrenser i arbeidslivet etter hvert som levealderen i befolkningen øker. Det gjelder blant annet aldersgrensen for tidligste uttak av pensjon som i Sverige i dag er 61 år, nedre aldersgrense for uttak av garantipensjon som er 65 år, og aldersgrensen i den svenske anställningsskyddslagen, som nå er 67 år. I SOU 2013:25 foreslås det å heve sistnevnte aldersgrense fra 67 til 69 år fra og med 2016.

Danmark

Dansk rett har inntil nylig operert med en lovgivning der arbeidstaker ikke kan pålegges å fratre på grunn av oppnådd alder før fylte 65 år. Fra 1. januar 2008 ble grensen hevet fra 67 til 70 år, jf. Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv. Et forslag om å oppheve muligheten til å inngå nye avtaler om at arbeidstaker automatisk må fratre ved fylte 70 år, er nå til behandling i Folketinget. Det tas sikte på at lovforslaget vil tre i kraft 1. januar 2016.

Finland

Det følger av den finske arbetsavtalslag 26. januar 2001 nr. 55 kapittel 6 § 1 a at et arbeidsforhold kan avsluttes uten varsel og oppsigelsestid den måneden arbeidstaker fyller 68 år, med mindre arbeidsgiver og arbeidstaker er enige om å forlenge ansettelsesforholdet. Arbeidstakere gis også beskyttelse gjennom en likebehandlingslov. Her gjelder et forbud mot diskriminering i arbeidslivet, jf. § 2, blant annet mot diskriminering på grunn av alder, jf. § 6.

4.2 70-årsgrensen i arbeidsmiljøloven

4.2.1 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 15-13 a første ledd første punktum fastsetter en aldersgrense for opphør av oppsigelsesvernet etter loven. I følge bestemmelsen kan arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstaker fyller 70 år (70-årsgrensen). Bestemmelsen innebærer ikke i seg selv noen plikt for arbeidstaker til å fratre, men en rett for arbeidsgiver til ensidig å bringe arbeidsforholdet til opphør, jf. Ot.prp. nr. 54 (2008–2009) punkt 8.3.3. Dette i motsetning til Lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. av 21. desember 1956 nr. 1 (aldersgrenseloven) som i utgangspunktet inneholder en plikt for tjenestemenn til å fratre ved fylte 70 år. Selv om arbeidsgiver ikke har brukt adgangen til å avslutte arbeidsforholdet og arbeidstaker fortsetter, eventuelt reengasjeres eller ansettes etter fylte 70 år, vil arbeidstaker ikke lenger ha stillingsvern etter arbeidsmiljøloven. Det innebærer blant annet at de ordinære reglene om oppsigelsesvern ikke gjelder, og hva som skal gjelde ved avslutning av arbeidsforholdet vil bero på hva partene har avtalt.

70-årsgrensen kom inn i arbeidervernloven i 1972 og har sin bakgrunn i at folketrygdens alderspensjon samme år ble senket fra 70 til 67 år. I den forbindelse fant man behov for å presisere at grensen for saklig oppsigelse på grunn av alder fortsatt skulle være 70 år, jf. Ot.prp. nr. 17 (1972–73). Bestemmelsen ble presisert i endringslov 19. juni 2009 som trådte i kraft 1. januar 2010, jf. Ot.prp. nr. 54 (2008–2009). Før dette tidspunkt fremgikk det bare forutsetningsvis av lovteksten at oppsigelse ved fylte 70 år var saklig. Departementet mente imidlertid at det var hensiktsmessig å klargjøre dette, samt å skille ut denne regelen i en egen paragraf. I tillegg ble det gitt regler om skriftlig varsel om tidspunkt for fratreden, og innkalling til samtale i forkant av varslet, jf. § 15-13 a andre til fjerde ledd. I forarbeidene ble det presisert at de nye varslingsreglene innebar at det ikke stilles de samme formkrav som til en ordinær oppsigelse, og at arbeidstaker ikke har rett til å fortsette i stillingen etter § 15-11.

En regel som innebærer at stillingsvernet opphører ved oppnådd alder er en direkte forskjellsbehandling på grunn av alder, og må kunne begrunnes i unntakene fra aldersdiskrimineringsforbudet i kapittel 13. Disse reglene gjennomfører EUs rammedirektiv om ikke-diskriminering, jf. omtalen ovenfor i punkt 4.1.4. I forarbeidene til § 15-13 a første ledd la departementet til grunn at bestemmelsen som gir arbeidsgiver adgang til oppsigelse av arbeidsforholdet etter fylte 70 år, ikke er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av alder, jf. Ot.prp. nr. 54 (2008–2009) punkt 8.4.5. Det ble blant annet vist til at de hensyn som ligger til grunn for en slik regel er i tråd med kravet til saklig formål, slik dette fremkommer i direktivets artikkel 6 og arbeidsmiljøloven § 13-3 andre ledd. Dette på bakgrunn av en samlet vurdering der verdig avgang, arbeidslivspolitiske hensyn, forholdet til andre EU-lands nasjonale lovgivning og viktigheten av å ha et regelverk som er robust for konjunktursvingninger er sentrale momenter.

Etter departementets syn gjelder denne forståelsen fortsatt, jf. blant annet EU-domstolens avgjørelse i Hörnfeldt (C-141/11), hvor den svenske regelen om at arbeidskontrakten kan bringes til opphør fra fylte 67 år ble ansett å ikke være i strid med direktivets diskrimineringsforbud.

4.2.2 Departementets høringsforslag

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om dagens 70-årsregel burde opprettholdes eller om aldersgrensen burde heves til 72 eller 75 år.

Departementet viste til at de alternative forslagene til endringer av 70-årsregelen også må ses i sammenheng med forslag til endringer i adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser, se punkt 4.3.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall går inn for at arbeidsmiljøloven fortsatt skal ha en aldersgrense, men det er ulike synspunkter på om den bør være som i dag eller om aldersgrensen bør heves.

LO og Unio mener at dagens regler om aldersgrenser i arbeidsmiljøloven må opprettholdes. LO viser til at formålet om at flere eldre skal være lengre i arbeid ikke nås ved at aldersgrensen i arbeidsmiljøloven oppheves, men gjennom andre tiltak i arbeidsmarkedet. Unio kan ikke se at regjeringens forslag om å endre dagens lovbestemte aldersgrense sannsynliggjør åpenbare gevinster, verken for arbeidslivet eller for det norske samfunnet som helhet. Både LO og Unio viser til at de aller fleste arbeidstakere avslutter sitt yrkesliv lenge før de fyller 67 år, og at de viktigste tiltakene derfor må settes inn for gruppene mellom 62 og 70 år.

LO viser til at en mulig konsekvens av å heve arbeidsmiljølovens aldersgrense, trolig vil være at arbeidsgivere i enda større grad blir tilbakeholdne med å ansette eldre arbeidstakere. Videre mener LO at det å opprettholde en aldersgrense på 70 år er hensiktsmessig for å unngå vanskelige saker der arbeidstakere ikke innser at de er svekket av alder. LO mener det ikke er usannsynlig at en heving av aldersgrense vil føre til en økt hyppighet av oppsigelser av arbeidstakere som arbeidsgivere hevder er svekket av alderen før de har oppnådd den aktuelle aldersgrense. LO mener videre at opprettholdelse av dagens aldersgrense sikrer en mer verdig avslutning av arbeidsforholdet. Videre at dagens grense er rimelig med tanke på yngre arbeidstakeres tilgang til arbeidsmarkedet.

Unio peker også på at dagens arbeidsmiljølov ikke er til hinder for at arbeidsforholdet fortsetter ut over aldersgrensen, der arbeidsgiver og arbeidstaker er enige om det. Unio mener videre at staten også bør vurdere egen praksis for å nå målene om en attraktiv seniorpolitikk.

YS mener det er et overordnet mål om å skape et arbeidsliv for alle, og deres prinsipielle standpunkt er at man skal kunne stå i jobb så lenge man ønsker det. Forutsetningen er at den ansatte er i stand til å utføre arbeidet på en tilfredsstillende måte. YS går inn for å heve arbeidsmiljølovens aldersgrense til 75 år. YS viser til at gruppen arbeidstakere over 70 år er liten, og antagelig vil forbli relativt liten. Dette taler for at problemstillingen utgjør en liten, men prinsipielt viktig utfordring i norsk arbeidsliv.

Akademikerne mener at stillingsvernet skal være aldersuavhengig. Lovfestede og generelle aldersgrenser har en vidtrekkende, uønsket holdningsskapende effekt og svekker viktige felles målsettinger i norsk arbeidsliv. Slike grenser bidrar til negative og ubegrunnede holdninger til eldre arbeidstakere. Det vises til at dagens regler fungerer i strid med en helhetlig arbeidslinje, i strid med opptjeningsreglene i folketrygdens alderspensjon og de prinsipper som ligger til grunn for pensjonsreformen. Akademikerne viser til tall fra Senter for seniorpolitikk som viser at stadig flere ønsker å stå lenger i jobb, og dette tallet har økt jevnt de siste årene. Det vises videre til at også ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det gode grunner for at arbeidstakere oppfordres til å stå lenger i jobb. Akademikerne mener derfor prinsipielt at stillingsvernet i norsk arbeidsliv må være aldersuavhengig. Subsidiært støtter de forslaget om en lovbestemt aldersgrense på 75 år.

NHO, Spekter og Virke mener at 70-årsgrensen må opprettholdes. Det vises til at en økning trolig vil føre til mer tilbakeholdenhet med å ansette eldre, økt hyppighet av oppsigelser, og at dagens grense sikrer en mer verdig avslutning av arbeidsforholdet. NHO og Virke anfører at de fleste avslutter yrkeslivet før de fyller 67 år, og det er viktigere å sette inn tiltak overfor denne gruppen.

NHO ønsker økt arbeidsdeltakelse blant seniorer, men mener økt aldersgrense i arbeidsmiljøloven ikke er veien å gå for å nå dette målet. NHO antar at å heve aldersgrenser for stillingsvernet vil gi marginale effekter på arbeidsdeltakelsen. Dagens 70-årsgrense er dessuten ikke til hinder for videre arbeid hvis det er ønskelig for både arbeidstaker og arbeidsgiver. En heving av aldersgrensen ut over 70 år vil kun ha betydning i de tilfeller hvor arbeidstaker og arbeidsgiver ikke har samme interesser. Dersom heving likevel skulle bli innført mener NHO subsidiært at grensen maksimalt heves til 72 år, og hevingen av aldersgrensen må skje over tid. NHO mener at den i så fall må skje i takt med levealdersjusteringen, som forenklet kan tilsvare en heving med ett år per ti år.

Spekter mener at det er risiko for at en heving av 70-årsgrensen til 72 eller 75 ikke underbygger arbeidslinjen, og mener derfor at regelen bør forbli uendret. Spekter viser videre til at den gir en fleksibilitet som tar hensyn til individuelle forskjeller i arbeidsevne og fungering hos arbeidstakere, og den innebærer ingen automatisk avslutning av arbeidsforholdene slik strenge aldersgrenseregler gjør.

Virke mener at forslagene i beste fall vil ha en usikker, og i verste fall negativ effekt på sysselsettingen. Det er etter Virkes syn uforståelig at man ikke samtidig foreslår endringer i statlig og kommunal sektor, herunder særaldersgrensene. Departementet burde også vurdert andre faktorer som i større grad påvirker yrkessaktiviteten i negativ retning enn det aldersgrenser gjør, for eksempel gunstige pensjonsordninger.

KS støtter en heving av 70-årsgrensen i arbeidsmiljøloven til 72 år. KS viser til at selv om hovedutfordringen med å få flere til å stå lenger i arbeid ikke er knyttet til arbeidstakergrupper over 70 år, har den generelle aldersgrensen i arbeidsmiljøloven en viktig symboleffekt. Ved å heve aldersgrensen forsiktig fra 70 til 72 år forventer KS en positiv effekt ved at flere arbeidstakere på noe sikt vil stå lenger i arbeid. KS mener det er nødvendig å heve tariffavtalte og lovfastsatte særaldersgrenser i takt med en eventuell økning i arbeidsmiljølovens aldersgrense.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet peker på at forslaget om å øke aldersgrensen gir en gunstig signaleffekt om at det er ønskelig at ansatte står i arbeid ut over 70-årsgrensen, men at en økning av aldersgrensen til 75 år er for omfattende. Å være yrkesaktiv er helsefremmende, men ut fra Arbeidstilsynets erfaring og bransjekunnskap vil dette ikke nødvendigvis gjelde for de eldste av arbeidstakerne.

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter forslaget om å opprettholde en øvre aldersgrense i arbeidsmiljøloven, og at aldersgrensen bør heves til 75 år.

Statens arbeidsmiljøinstitutt viser til at vitenskapelig arbeidshelsekompetanse ikke indikerer noen forhøyet arbeidsmiljørisiko knyttet til en økning av aldersgrensene i arbeidslivet fra for eksempel 70 til 72 år.

Pensjonistforbundet ønsker å bevare 70-årsregelen. Pensjonistforbundet viser til at hensynet til en verdig avgang fra arbeidslivet er en viktig årsak til at de ønsker å bevare 70-årsgrensen.

Statens seniorråd er svært positive til forslaget om å heve eller fjerne øvre aldersgrenser i arbeidslivet. Statens seniorråd viser til at levealderen stiger, eldres helse er bedre enn noensinne og mange arbeidsoppgaver og arbeidsplasser er mindre krevende og bedre tilrettelagt enn før. Eldre utgjør en ressurs arbeidslivet behøver og mange eldre ønsker selv å stå lenger i arbeid. De viser til at nåværende ordning med aldersgrenser oppleves som diskriminerende for mange eldre arbeidstakere og at det ikke er logisk at aldersgrensen ikke er harmonisert med pensjonssystemet som legger opp til opptjening av alderspensjon til man er 75 år. Statens seniorråd sitt primære standpunkt er en felles øvre aldersgrense på 75 år som bør være hjemlet i egen særlovgivning, og ikke i unntaksbestemmelser i arbeidsmiljøloven. Statens seniorråd viser også til at for mange med dårlig pensjonsopptjening, for eksempel kvinner som har arbeidet mye deltid, er muligheten for å stå lenger i arbeid en forutsetning for å få god pensjon.

Seniorsaken mener at dersom det ikke er mulig å fjerne alle diskriminerende aldersgrenser i arbeidslivet, bør aldersgrensen økes til 75 år. Det vises til høringsnotatet om at aldersgrenser kan sikre eldre arbeidstakere en verdig avslutning på sitt arbeidsliv. Seniorsaken mener tvert om at det er uverdig å måtte tre ut av arbeidslivet kun med alder som begrunnelse. Om en arbeidstaker, uansett alder, ikke fungerer i sin jobb, er dette et lederansvar som må utøves i bedriften, ikke reguleres i arbeidsmiljøloven.

Senter for seniorpolitikk begrenser seg i sin høringsuttalelse til å gi en faglig vurdering av hvorvidt en endring i arbeidsmiljølovens regler om aldersgrenser kan bidra til målet om økt deltakelse for seniorer i arbeidslivet. Yrkesdeltakelsen blant eldre arbeidstakere i Norge er høy og økende, men man ser likevel at yrkesdeltakelsen faller mye etter fylte 62 år og fallet fortsetter ut over 60-årene. Senter for seniorpolitikk er usikre på hvilken effekt en endring av arbeidsmiljølovens 70-årsgrense vil ha på yrkesdeltakelsen hos de aller eldste. Det fremgår at senteret ikke kjenner til forskning spesielt knyttet til yrkesaktive i aldersgruppen 70+ og hva som eventuelt påvirker valget mellom arbeid og pensjon for denne aldersgruppen. Senteret viser til noen tall fra New Zealand og Storbritannia, men viser til at erfaringer derfra ikke er direkte overførbare til norske forhold. Senter for seniorpolitikk viser til at en lovendring kan påvirke folks oppfatning av eldre arbeidstakere i en positiv retning. Det er også grunn til å tro at en stadig forbedret helsetilstand og økende levealder, tilsier at aldersgruppen 70 år og over i større grad vil være oppegående, motiverte og kompetente arbeidstakere.

4.2.4 Departementets vurdering og forslag

Det er argumenter som kan anføres både for og imot å ha en regel som tillater at arbeidsforhold bringes til opphør fordi arbeidstaker har nådd en bestemt alder. Prinsipielt kan det hevdes at det er uheldig med lovgivning som «datostempler» folk ut av arbeidslivet. Enkeltpersoner bør behandles individuelt, og ikke generelt på bakgrunn av alder. Samtidig kan høy alder svekke kognitive og fysiske egenskaper, og det kan være behov for at arbeidsgiver har en mulighet til å avslutte arbeidsforholdet for de aller eldste arbeidstakerne, uten å måtte begrunne det med at vedkommende ikke lenger fungerer tilfredsstillende i sitt arbeid. Selv om enkelte høringsinstanser ønsker å fjerne alle aldersgrenser for stillingsvern, mener de fleste høringsinstansene at det bør beholdes en øvre grense. Departementet foreslår på denne bakgrunn åbeholde en øvre aldersgrense for stillingsvern i arbeidsmiljøloven.

Flere høringsinstanser, blant andre LO og NHO mener at hensynet til en verdig avgang for seniorer tilsier at dagens aldersgrense på 70 år videreføres. Synspunktet knytter seg til det å slippe opprivende konflikter eller rettssaker i den siste fasen av arbeidslivet. Fra arbeidsgivers ståsted kan det være vanskelig og lite ønskelige å si opp en arbeidstaker på grunn av utilfredsstillende arbeidskapasitet. Departementet ser at en aldersgrense kan bidra til en verdig avgang fra arbeidslivet, men en heving av 70-årsgrensen vil samtidig være et viktig tiltak for å sikre at de som faktisk ønsker det, gis mulighet til å fortsette i arbeid.

I høringen anfører blant andre LO at en heving av 70-årsgrensen vil kunne føre til at arbeidsgivere i større grad velger å si opp eldre arbeidstakere som er svekket av alderen før de er fylt 70 år. NHO antar at en heving av aldersgrensen vil innebære økt risiko for konflikter og økt hyppighet av oppsigelser. Departementet har forståelse for at det kan være krevende å si opp arbeidstakere som ikke fungerer i arbeidet. Samtidig vil dette gjelde uansett alder, og det er et lederansvar å følge opp den enkelte. Anførslene om at en heving vil føre til økt hyppighet av oppsigelser av 70-åringer som ikke fungerer i arbeidet, kan også antas å bygge på stereotypiske holdninger til 70-åringene som beskrevet nedenfor.

Flere høringsinstanser har tatt opp at en heving av 70-årsgrensen kan føre til at arbeidsgivere i enda større grad enn i dag kan bli tilbakeholdne med å ansette eldre. Det kan anføres at arbeidsmiljøloven bør bidra til å bekjempe oppfatningen om at personer over 70 år generelt er mindre arbeidsføre enn befolkningen ellers. Som vist i punkt 4.1.3 er det ikke forskningsmessig grunnlag for synspunkter om at eldre arbeidstakere er mindre motivert, mindre endringsvillig eller mindre lojale.

Den generelle aldersgrensen i arbeidsmiljøloven kan fremstå som et signal til arbeidstakere som nærmer seg 70 år om at deres arbeidsinnsats ikke lenger er ønsket. Dette kan i seg selv bidra til en beslutning for arbeidstakere om å avslutte sitt arbeidsforhold, selv om de i utgangspunktet kunne hatt et ønske om å fortsette. Aldersgrensen har etter departementets syn derfor en viktig symboleffekt. En heving av dagens 70-årsgrense vil kunne bli oppfattet som et signal om at eldre arbeidstakere er ønsket i arbeidslivet. På sikt kan dette bidra til å øke yrkesdeltakelsen blant seniorer.

En rekke høringsinstanser viser til at en hevning av arbeidsmiljølovens grense bare vil gjelde et fåtall eldre og at det derfor vil gi marginale effekter på arbeidsdeltakelsen. Det vises til at det store frafallet i arbeidslivet skjer før fylte 67 år eller tidligere, og at det er viktigere å satse på å hindre at man tidlig i 60-årene eller enda tidligere faller ut av arbeidslivet. Departementet er enig i at dette er viktig. Det bør arbeides for å få yngre seniorer til å stå lenger i arbeid. Det er imidlertid mulig å arbeide for to mål samtidig. Selv om antallet arbeidstakere over 70 år ikke vil være så mange på kort sikt, mener departementet at de som faktisk ønsker det ikke må ekskluderes fra arbeidslivet.

Enkelte høringsinstanser, som LO, mener at dagens grense er rimelig med tanke på yngre personers tilgang til arbeidsmarkedet. Det har vært reist spørsmål ved om forslagene til endringer i aldersgrensene i arbeidsmiljøloven vil kunne føre til at eldre fortrenger yngre på arbeidsmarkedet. Departementet viser i den forbindelse til at antall arbeidsplasser ikke er konstant. Det er snarere slik at flere i jobb bidrar til enda flere i jobb, både unge og eldre. De landene som har flest eldre i arbeid har også flest unge i arbeid (OECD 2012; Gruber & Wise 2010). Det er relativ høy yrkesdeltakelse i Norge i dag, også blant seniorer og eldre, og det er svært lav arbeidsløshet. Å heve aldersgrensen i arbeidsmiljøloven vil således neppe medføre negative konsekvenser for yngres tilgang til arbeidsmarkedet.

Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det gode grunner til at arbeidstakere bør oppfordres til å stå i jobb lenger. Samtidig har blant andre NHO og Virke tatt opp at en heving vil kunne medføre økte kostnader for arbeidsgiverne. De mener at dersom aldersgrensen skal heves må også innslagstidspunktet for enkelte lovfestede særrettigheter knyttet til alder endres. Dette gjelder ferielovens regel om rett til en ekstra ferieuke for de som har fylt 60 år, retten etter arbeidsmiljøloven til redusert arbeidstid for de som har fylt 62 år og kravet om særlig tilrettelegging. Departementet antar at selv om aldersgrensen heves er det lite sannsynlig at flertallet av seniorer ønsker å stå i arbeid til de er 70 år eller mer. Det å eventuelt heve aldersgrensen tilsvarende for de nevnte særordningene, ville derfor ramme en relativt stor gruppe av seniorer. Departementet viser dessuten til at et av formålene med disse særordningene knyttet til alder nettopp har vært å stimulere eldre seniorer til å stå lengre i arbeid og å bidra til en mykere overgang mellom arbeid og pensjon.

Departementet foreslår i denne omgang å heve arbeidsmiljølovens grense for opphør av arbeidsforhold fra 70 til 72 år. Dette vil ikke fullt ut harmonere med folketrygdens opptjeningsregler for alderspensjon. Forslaget om å heve grensen til 72 år ivaretar mulighet for å kompensere for levealderjusteringen i lang tid framover. Departementet viser også til at arbeidstakere som ikke har opptjent full pensjon og som i dag må avslutte arbeidsforholdet for eksempel ved 67 eller 70 år, med forslaget vil få bedre mulighet til å opptjene pensjon. Dette vil særlig gjelde for kvinner som har arbeidet deltid.

Regjeringen er opptatt av at det på sikt bør vurderes å ytterligere heve aldersgrensen for adgang til opphør av arbeidsforhold på grunn av alder. Departementet vil derfor legge til rette for en videre gjennomgang av dette området, herunder behovet for tilpasninger i arbeidslivet, i samarbeid med partene.

En heving av 70-årsregelen til 72 år vil etter departementets syn ikke endre forholdet til reglene om aldersdiskriminering i arbeidsmiljøloven kapittel 13. Departementet legger til grunn at arbeidsmiljøloven § 15-13 a heller ikke etter endringen vil være i strid med forbudet mot diskrimering på grunn av alder, jf. tilsvarende vurderingen av 70-årsgrensen i punkt 4.2.1.

Enkelte høringsinstanser har tatt til ordet for overgangsordninger dersom 70-årsgrensen heves. Departementet kan ha forståelse for ønsket om en viss tid til å innrette seg etter nytt regelverk, men ser ikke at en heving av tidspunktet for når stillingsvernet opphører tilsier større tilpassingstid enn andre arbeidslivsreformer. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen overgangsbestemmelse knyttet til forslaget om å heve aldersgrensen fra 70 til 72 år.

4.3 Lavere bedriftsinterne aldersgrenser

4.3.1 Gjeldende rett

4.3.1.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven § 15-13 a fastsetter at lavere aldersgrense enn lovens alminnelige grense på 70 år for opphør av arbeidsforhold grunnet alder kan følge av annet grunnlag. Slike aldersgrenser omtales gjerne som bedriftsinterne aldersgrenser eller bedriftsinterne ordninger.

For at en lavere aldersgrense skal være lovlig er det stilt krav om at grensen er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende. Dette følger direkte av lovteksten i § 15-13 a og betyr at grensen ikke må innebære en ulovlig forskjellsbehandling på grunn av alder, jf. arbeidsmiljøloven § 13-3 andre ledd, hvor unntaket fra forbudet mot aldersdiskriminering er regulert. I forarbeidene til § 15-13 a ble det lagt til grunn at det ikke vil være i strid med forbudet mot aldersdiskriminering å ha (lavere) bedriftsinterne ordninger, under visse forutsetninger. Blant annet at de er begrunnet i legitime sysselsettings- eller arbeidsmarkedshensyn, hensynet til helse og sikkerhet, og at avgangsalderen ikke settes lavere eller omfatter flere grupper enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, jf. Ot.prp. nr. 54 (2008–2009) punkt 8.4.5. Hva som er å anse som legitime sysselsettings- eller arbeidsmarkedshensyn, eller hvilke tiltak som er egnet til å ivareta slike hensyn, har EU-domstolen i stor grad overlatt til den enkelte medlemsstat å ta stilling til, se blant annet sakene Palacios de la Villa (C-411/05) og Mangold (C-144/04). Se gjennomgangen av rettspraksis fra EU-domstolen ovenfor under punkt 4.1.4.

I norsk underrettspraksis er det siden 1960-tallet utviklet en lære om at tre kumulative vilkår må være oppfylt for at den bedriftsinterne lavere grensen skal være lovlig. Grensen må ha vært praktisert konsekvent av arbeidsgiver, den må være kjent blant de ansatte og den må være kombinert med en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning. Disse vilkårene, som ble stadfestet av Høyesterett i den såkalte Gjensidigedommen (Rt. 2011 s. 964), er særlig utviklet gjennom tre eldre lagmannsrettsdommer, se nærmere i Ot.prp. nr. 54 (2008–2009).

Tidligere var virksomhetenes mulighet til å praktisere lavere aldersgrenser ulovfestet, men det var antatt i forarbeider, teori og praksis at det var adgang til å ha slike grenser. Lovtilføyelsen i 2009 om adgang til lavere grenser var ikke ment å endre rettstilstanden, jf. spesialmerknadene til § 15-13 a i Ot.prp. nr. 54 (2008–2009):

«Bestemmelsens første ledd annet punktum er nytt, men innebærer heller ingen realitetsendring. Det vil fortsatt være adgang til å ha bestemmelser om aldersgrenser fastsatt i medhold av annet gyldig rettsgrunnlag som lov, arbeidsavtale, tariffavtale, arbeidsreglement eller bedriftspensjonsordning, i tråd med gjeldende rett og innenfor rammen av arbeidsmiljøloven kapittel 13, jf. § 13-3 annet ledd, jf. ordlyden saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende.»

4.3.1.2 Nærmere om kravet til saklighet og forholdsmessighet

Kravet om at den bedriftsinterne grensen må være saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende gir som nevnt anvisning på at grensen må ligge innenfor unntaket fra diskrimineringsforbudet i arbeidsmiljøloven kapittel 13. En aldersgrense som gjør at arbeidstaker må avslutte arbeidsforholdet på grunn av oppnådd alder er i utgangspunktet en direkte forskjellsbehandling på grunn av alder. Etter loven kan det imidlertid gjøres unntak fra diskrimineringsforbudet såfremt forskjellsbehandlingen «er nødvendig for å oppnå et saklig formål og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellbehandles», jf. § 13-3 andre ledd. Bestemmelsen gjennomfører artikkel 6 nr. 1 i Rammedirektivet.

Saklighetskravet

En bedriftsintern aldersgrense må være «saklig», jf. § 15-13 a første ledd andre punktum. Bestemmelsen viser til § 13-3 andre ledd, der formuleringen er at aldersgrensen må være nødvendig for å oppnå et «saklig formål».

Hva som er saklig begrunnet er spesifisert i forarbeidene, der det fremgår at aldersgrenser basert på «helsemessige og/eller sikkerhetsmessige forsvarlighetsvurderinger relatert til yrkesutførelse» med stor grad av sannsynlighet ikke vil rammes av forbudet mot aldersdiskriminering, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) punkt 8.2.4.3.

Også sosialpolitiske mål anses saklige, jf. blant annet Høyesteretts uttalelse i Gjensidigedommen (Rt. 2011 s. 964). I dommens premiss 60 og 61 heter det blant annet at:

«…myndighetenes aksept av bedriftsinterne aldersgrenser på 67 år har vært og er basert på overordnete sosialpolitiske formål. Hensynet til arbeidsdeling mellom generasjonene har åpenbart stått sentralt. Det samme har at ordningene imøtekommer et utbredt ønske hos mange ansatte om å gå av ved fylte 67 år med tjenestepensjon i tillegg til folketrygdens alderspensjon – samtidig som det skapes forutberegnelighet for arbeidsgivere. I hovedsak synes formålene å ha vært de samme som tyske myndigheter hadde i Rosenbladtsaken (C-45/09), og som EU-domstolen der fant at var legitime, jf. dommens avsnitt 43.»

Videre fremkommer det i dommens premiss 64 blant annet at: «…norske myndigheters aksept av 67-årsgrensen er objektivt og rimelig begrunnet i legitime formål, jf. artikkel 6 nr. 1.»

Som det følger av punkt 4.1.4 vil den fortolkning EU-domstolen har lagt til grunn ha relevans ved vurdering av hvilke aldersgrenser som kan anses som saklig begrunnet etter arbeidsmiljøloven § 15-13 a første ledd andre punktum.

Kravet til forholdsmessighet

Den bedriftsinterne aldersgrensen må ikke være uforholdsmessig inngripende, jf. arbeidsmiljøloven § 15-13 a første ledd andre punktum og § 13-3 andre ledd. I følge forarbeidene må de bedriftsinterne aldersgrensene «stå i forhold til det resultat som oppnås», jf. Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) punkt 8.4.5.3. I følge Rammedirektivet artikkel 6 nr. 1 er ulik behandling (på grunn av alder) tillatt «hvis midlerne til at opfylde det pågældende formål er hensigtsmæssige og nødvendige».

Dette proporsjonalitetskravet innebærer for det første at de konkrete ulempene aldersgrensen har for arbeidstaker må stå i samsvar med det formål aldersgrensen skal gjennomføre og de fordelene aldersgrensen gir den enkelte arbeidsgiver, jf. NOU 2009: 14 punkt 16.4.4 om «ikke uforholdsmessig inntreden». For det andre viser kravet til en totalvurdering, der den konkrete grensen er det viktige elementet, og der særlig behovet for menneskelig beskyttelse for enkeltindividet blir vurdert opp mot behovet for å forskjellsbehandle.

Det må på denne bakgrunn foretas en helhetlig vurdering, hvor blant annet nivået på den samlede pensjonen og den konkrete aldersgrensen inngår. Dette synes å spille en viktig rolle i forholdsmessighetsvurderingen etter EU-retten. I Rosenbladtdommen (C-45/09) og Hörnfeldtdommen (C-141/11) viste EU-domstolen til at man tar hensyn til at arbeidstakerne opptjener rett til en økonomisk kompensasjon i form av en pensjon. I Palacios de la Villadommen (C-411/05) pekte domstolen også på at nivået for pensjonen «ikke kan anses for urimeligt». Den samme vurdering er også gjort i norsk rettspraksis, jf. at Høyesterett i Gjensidigedommen i premiss 67 legger «betydelig vekt på at aldersgrensen er kombinert med en meget god tjenestepensjon og at en aldersgrense på 67 år er relativt høy i europeisk sammenheng». I rettspraksis blir det også vektlagt hvorvidt aldersgrensen er godt innarbeidet i bedriften, og hvor lenge aldersgrensen er praktisert.

4.3.1.3 Nærmere om vilkårene

Som nevnt over følger det av eldre norsk underrettspraksis at lovligheten av en bedriftsintern aldersgrense under 70 år er avhengig av at tre kumulative ulovfestede vilkår er oppfylt. Disse vilkårene er at aldersgrensen må være allment kjent blant de ansatte, at aldersgrensen må være konsekvent praktisert av arbeidsgiver og arbeidstaker må ha rett til en tilfredsstillende tjenestepensjon. Disse vilkårene er utviklet og presisert gjennom rettspraksis, og er stadfestet av Høyesterett i Gjensidigedommen (Rt. 2011 s. 964).

Aldersgrensen må være allment kjent blant de ansatte

Hvorvidt en aldersgrense kan sies å være allment kjent, må vurderes konkret i hver virksomhet. Kravet skal ikke tolkes så strengt at arbeidsgiver må føre bevis for at hver enkelt ansatt i bedriften rent faktisk har kjent til aldersgrensen, se til illustrasjon tingrettens dom i Gjensidigesaken (TOSLO-2009-143503). Det avgjørende synes å være hvor god informasjon som er gitt, hvordan den er gitt, samt praktiseringen av aldersgrensen. Det er et krav at de ansatte er informert på en måte som er egnet til å gjøre aldersgrensen kjent for dem. Eksempler på vanlige kilder til informasjon om hva som har vært tilgjengelig for ansatte, er protokoller og virksomhetenes personalhåndbøker. Til illustrasjon nevnes en sak fra Borgarting lagmannsrett (LB-2013-144423), hvor en bedriftsintern aldersgrense på 67 år ble underkjent fordi den ikke kunne anses som allment kjent blant de ansatte. Rettens flertall viste til at selv om det før pensjonsreformen var en allmenn oppfatning i virksomheten om at pensjonsalder i pensjonsordningen var sammenfallende med aldersgrensen, var situasjonen en annen etter at pensjonsreformen trådte i kraft fra 1. januar 2011. Reformen medførte at «pensjonsalder» i betydningen det tidspunkt den ansatte får rett til å ta ut pensjon, ble løsrevet fra «aldersgrense», som er det tidspunkt den ansatte har plikt til å fratre stillingen. Flertallet kom til at bedriften hadde en klar oppfordring til å rette misvisende opplysninger om dette i bedriftens personalportal.

Det vises også til at lagmannsretten i Gjensidigesaken la til grunn at den bedriftsinterne ordningen var allment kjent blant de ansatte,”…selv om opplysningene på en av lenkene fra nettsiden i Gjensidiges personalhåndbok ikke er helt entydig…”. Høyesterett drøfter imidlertid ikke dette vilkåret noe nærmere.

Aldersgrensen må være praktisert konsekvent

Vilkåret om konsekvent praktisering innebærer at arbeidsgiver kun helt unntaksvis kan la enkelte arbeidstakere fortsette å arbeide etter at den bedriftsinterne aldersgrensen er passert. I følge eldre underrettspraksis må tvungen avgang ved oppnådd bedriftsintern pensjonsalder gjelde likt for alle. I en lagmannsrettsdom (NAD 1986 s. 207) ble det akseptert at det i løpet av en periode på 10 til 15 år hadde vært et ti-talls personer som hadde fått fortsette etter fylte 67 år. Antallet som sluttet ved aldersgrensen på 67 år var opplyst å være rundt 10 personer i løpet av ett til to år. Dette skulle tilsi at det kun var en mindre andel som fikk fortsette i løpet av 10-15-års perioden. Lagmannsretten la videre til grunn at det i hovedsak dreide seg om «overgangsordninger eller behov ut fra spesielle situasjoner eller behov hos virksomheten.». Domstolen kom i denne saken til at «omfanget var alt for beskjedent» til at det kunne rokke ved inntrykket av en konsekvent praktisert ordning.

I Gjensidigesaken fremkommer det av tingrettens dom sammenholdt med lagmannsrettens dom at det for perioden fra 2006 til 2009 sluttet 34 arbeidstakere på grunn av oppnådd aldersgrense, mens fire fikk fortsette ut over aldersgrensen. Også her var bakgrunnen for forlengelsene knyttet til kortvarige og tidsavgrensede behov i spesielle situasjoner. Lagmannsretten fant at de fire tilfellene ikke var tilstrekkelig til å rokke ved inntrykket om at Gjensidige har praktisert aldersgrensen på 67 år konsekvent.

Fra tingrettens dom i samme sak fremgår at: «Retten ser ingen grunn til å tvile på at aldersgrensa har vorte fulgt konsekvent frå Gjensidige si side. Partsrepresentanten frå Gjensidige […] forklarte at det hadde vorte gjort nokre svært få unntak dei siste åra, og han gjorde greie for særskilde tilhøve knytta til nedleggingar av lokalkontor og overføring av kompetanse i spesielle situasjonar som gjorde unntak naudsynt. Sidan 2006 og til hovudtinginga var det 34 arbeidstakarar (av totalt 38) som hadde slutta grunna nådd alder på 67 år.». Dette ble av samtlige rettsinstanser ansett å oppfylle vilkåret om konsekvent praktisering.

Aldersgrensen må være ledsaget av en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning

Det anses som sikker rett at det er en forutsetning at arbeidstakerne skal ha et økonomisk sikkerhetsnett å falle tilbake på ved avgang fra arbeidslivet ved en bedriftsintern aldersgrense. Det gjelder både etter norsk rettspraksis og det kan utledes av EU-retten.

I norsk underrettspraksis har tjenestepensjonsordninger gjennomgående blitt godkjent av retten som tilfredsstillende økonomisk kompensasjon.

Men også rett til pensjon fra folketrygden oppfyller etter omstendighetene vilkåret. Som eksempel nevnes at Borgarting lagmannsrett i en dom fra 1995 (LB-1995–1486) la til grunn at en aldersgrense på 67 år som gir rett til pensjonsytelser fra folketrygden anses som tilstrekkelig kompensasjon i denne sammenheng. I denne saken ble det ikke tillagt noen betydning at en aldersgruppe falt utenfor, og ikke hadde opparbeidet rettigheter i bedriftspensjonsordningen. Retten bemerker at når aldersgrensen settes til 67 år, ville også de som falt utenfor den bedriftsinterne ordningen motta pensjon fra folketrygden, noe som gjorde det lite problematisk at ordningen skulle gjelde alle, uansett medlemskap i bedriftens pensjonsordning.

I Gjensidigedommen omtaler Høyesterett dette slik (i premiss 34): «Forutsetningen har vært at (…) og at vedkommende arbeidstaker ved avgang har mottatt en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning.». I premiss 67 uttaler Høyesterett videre at de ved vurderingen av at aldersgrensen er lovlig, la «betydelig vekt på» at den var kombinert med en «meget god tjenestepensjon» (i Gjensidiges tilfelle ga ordningen de ansatte en pensjonsprosent på 70 ved full opptjening). Departementet forstår imidlertid ikke dette slik at Høyesterett ønsker å stramme inn vilkåret om at ordningen må være «tilfredsstillende». Uttalelsen forstås som et uttrykk for hva som er vektlagt i den konkrete vurderingen. En nedre grense for hva som tillates av slike ordninger kan etter departementets syn ikke utledes av rettspraksis.

Også forholdsmessighetskravet i arbeidsmiljøloven § 13-3 andre ledd (som gjennomfører EU-direktivet) må forstås slik at det oppstiller et krav om at aldersgrenser må ledsages av en rett til et visst økonomisk utkomme. Heller ikke EU-retten har oppstilt noen konkret grense for hva som må kreves, jf. som eksempel EU-domstolens avgjørelser i sakene Hörnfeldt (C-141/11) og Rosenbladt (C-45/09).

4.3.2 Departementets høringsforslag

Departementet skisserte i høringsbrevet alternative forslag til endringer i bestemmelsen om bedriftsinterne aldersgrenser:

• om adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser bør oppheves eller videreføres,

• om adgangen videreføres, bør det kreves at aldersgrensen må inngås ved tariffavtale og/eller

• om loven bør ha en nedre grense for aldergrenser, for eksempel 70 år,

• om det bør være en unntaksregel for lavere aldergrense begrunnet i hensynet til helse og sikkerhet (sikkerhetsventil).

Det ble også bedt om innspill til behov for overgangsordninger.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden går inn for å videreføre en mulighet til å ha en bedriftsintern aldersgrense. Når det gjelder helheten i forslaget og utforming av mulige begrensninger er det imidlertid stort sprik i synspunktene.

LO mener at dagens regler om aldersgrenser i arbeidsmiljøloven må opprettholdes.

YS ønsker ingen generell adgang til å inngå bedriftsinterne aldersgrenser som er lavere enn den som er etablert gjennom lov. YS mener man bør være restriktiv med å tillate grenser som ikke er begrunnet i helse og sikkerhet på arbeidsplassen.

Akademikerne mener at i den grad adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser opprettholdes, bør den begrenses til en svært snever adgang, kun tilfeller som er begrunnet i hensynet til helse og sikkerhet for arbeidstakere og/eller omgivelsene.

NHO mener at lovens regel om bedriftsinterne aldersgrenser kan endres (fases ut) dersom dagens 70-årsgrense beholdes uendret. NHO viser til at dette kan antas å bidra til økt yrkesdeltakelse. NHO mener at adgangen uansett må opprettholdes når disse er knyttet til helse- og sikkerhetsmessige forhold.

I følge Virke er bruken av bedriftsinterne aldersgrenser relativt lite utbredt i privat sektor, og effekter av å fjerne slike grenser vil derfor ha begrenset verdi når det gjelder sysselsettingen blant eldre. Virke mener at dagens adgang bør videreføres, også i tilfeller hvor det ikke er begrunnet i helse- og sikkerhetshensyn.

Spekter støtter forslaget om å fjerne regelen om bedriftsfastsatt aldersgrense under forutsetning av at det fortsatt vil være adgang til å ha en slik aldersgrense der den er begrunnet i helse eller sikkerhet, samt at dagens 70-årsgrense beholdes uendret.

KS viser til at forslagene om å endre mulighetene til å avtale lavere bedriftsinterne aldersgrenser i arbeidsmiljøloven ikke bare vil berøre aldersgrensene i privat sektor, men også kommunal sektor. KS mener det er viktig at en videreføring av dagens adgang til å operere med lavere aldersgrense begrunnet i helse og sikkerhet regelteknisk må utformes på en slik måte at det ikke skaper tvil om at dagens særaldersgrenser i kommunal sektor med hjemmel i aldersgrenseloven § 2 er ment videreført.

Advokatforeningen mener at det fortsatt bør åpnes for lavere bedriftsinterne aldersgrenser for bortfall av stillingsvernet, og at disse må oppfylle vilkårene i arbeidsmiljøloven § 13-3 første eller andre ledd om forbud mot diskriminering. Advokatforeningen viser til at lavere bedriftsinterne aldersgrenser er relativt utbredt i Norge, og det bør vises varsomhet med å forby slike ordninger fullt ut. Advokatforeningen mener at lavere grenser begrunnet i helse og sikkerhet bør reguleres i lov. I slike tilfeller vil det normalt også være naturlig å fastsette en plikt til å fratre.

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter forslaget om å oppheve adgangen til å avtale bedriftsinterne aldersgrenser. Ombudet er ikke enig i at en heving av 70-årsgrensen forutsetter at det fastsettes en adgang til lavere aldersgrense. Ombudet mener at dersom man fortsatt åpner for å fastsette bedriftsinterne aldersgrenser, vil en heving av den alminnelige aldersgrensen trolig ikke utgjøre en realitetsendring.

Finans Norge ønsker å beholde dagens adgang til lavere bedriftsintern aldersgrense, og viser til at en slik grense på 67 år praktiseres med virkning for majoriteten av ansatte i Finans Norges medlemsbedrifter. Finans Norge legger vekt på hensynet til verdig avgang, hensynet til kompetansefornyelse, hensynet til forutsigbarhet i bemanningsplanleggingen, at det er en godt innarbeidet ordning, at det store frafallet skjer i tidligere aldersklasser og at det harmonerer med reglene i andre land.

Seniorsaken ønsker at adgangen til lavere bedriftsinterne aldersgrenser fjernes. Det vises til behovet for bedre samsvar mellom aldersgrenser og pensjonsreformen.

Statens seniorråd mener det kun er aldersgrenser som er begrunnet med hensynet til helse og sikkerhet som bør være lavere enn 75 år.

Senter for seniorpolitikk mener at ved å fjerne adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser, vil sannsynligvis sysselsettingen i aldersgruppen 67+ øke. Bedriftsinterne aldersgrenser på 67 år er forholdsvis utbredt. Interessen for å jobbe lenge, også etter fylte 67 år, er stigende blant arbeidslivets eldste. Seniorpolitisk barometer viser at i løpet av 10 år har ønsket avgangsalder økt med 4,1 år i gjennomsnitt.

Arbeidstakersiden støtter forslaget om at bedriftsinterne aldersgrenser bør fastsettes i tariffavtale for å sikre at aldersgrenser ikke kan fastsettes ensidig av arbeidsgiver. Akademikerne støtter det subsidiært.

YS mener et vilkår om at bedriftsinterne aldersgrenser skal være fastsatt i tariffavtaler, vil sikre forankring hos både arbeidsgiver og arbeidstaker og dermed også tilfredsstille dagens ulovfestede krav til at de ansatte har kunnskap om aldersgrensen. Unio mener at et vilkår om tariffavtale er viktig fordi det sikrer at arbeidstakere deltar i drøftinger og har innflytelse som avtalepart.

LO mener at avtaleadgangen bør begrenses til store fagforeninger, blant annet for å forhindre at lokale tillitsvalgte settes under for sterkt press fra arbeidsgiver. I tillegg påpeker LO at man i tariffavtalen på landsomfattende nivå bør kunne gi adgang til å inngå avtaler på nivåene under, men likevel ikke slik at det gis noen ren blankofullmakt. Akademikerne mener at nivået for å inngå tariffavtale bør legges til store organisasjoner med krav til 5 000 medlemmer.

Arbeidsgiversiden er negativ til et krav til tariffavtale blant annet fordi de mener det er uheldig hvis aldersgrenser skal være gjenstand for jevnlige lokale eller sentrale forhandlinger.

Advokatforeningen mener at hjemmel til å avtale bedriftsintern aldersgrense fortsatt bør kunne følge av lov, forskrift, tariffavtale eller i virksomhetens tjenestepensjonsordning.

Et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om det bør fastsettes en nedre grense for bedriftsinterne aldersgrenser.

Akademikerne og NHO støtter subsidiært forslaget om å innføre en nedre grense på 70 år for slike avtalte bedriftsordninger, dersom lovens alminnelige aldersgrense på 70 år (samtidig) heves.

Finans Norge foreslår at laveste lovlige grense, som ikke er begrunnet i helse eller sikkerhet, bør være 67 år.

Flere av høringsinstansene går inn for å lovfeste de ulovfestede tilleggsvilkår som må være tilstede for at en bedriftsintern aldersgrense skal være gyldig i henhold til rettspraksis.

NITO oppgir å ha registrert en markant økning i bruken av bedriftsfastsatte aldersgrenser, og at mange av disse praktiseres i strid med vilkårene som er definert i senere års rettspraksis. NITO anser at det er et stort behov for klare lovbestemmelser som stopper denne uheldige utviklingen.

Virke mener at dagens ulovfestede vilkår er lite tilgjengelige og mener at vilkåret om at en virksomhetsfastsatt aldersgrense skal være kjent blant de ansatte bør lovfestes.

NHO og Finans Norge mener primært at aldersgrensen bør være koblet med krav om skriftlig informasjon til alle ansatte om grensen.

LO mener det er viktig å opprettholde kravet om at bedriftsintern aldersgrense skal praktiseres konsekvent for alle i bedriften, og at dette kravet bør fremkomme direkte av lovteksten.

NHO, Virke, Advokatforeningen og Finans Norge mener kravet om at den virksomhetsfastsatte aldersgrense må praktiseres konsekvent bør oppheves. Bakgrunnen er at dagens krav innebærer at dersom man lar enkelte fortsette etter den bedriftsinterne grensen, skal det ikke mange til før kravet om konsekvent praktisering ikke lenger anses oppfylt.

LO mener at det er viktig av informasjonshensyn å lovfeste vilkåret om tilfredsstillende pensjonsordning. Unio og Finans Norge mener at en bedriftsintern aldersgrense må korrespondere med tilfredsstillende pensjonsordning, men de tar ikke stilling til om kravet må lovfestes.

NHO og Advokatforeningen mener at det ikke er nødvendig å lovfeste kravet til at det skal foreligge en tilfredsstillende pensjonsordning. Virke mener det ulovfestede vilkåret om en tilfredsstillende pensjonsordning i realiteten er overflødig, da det kan utledes av forholdsmessighetskravet i arbeidsmiljøloven § 13-3, men Virke heller i retning av at vilkåret allikevel bør tydeliggjøres og synliggjøres i lovteksten.

NHO mener en endring av dagens adgang til å ha bedriftsinterne aldergrenser må skje over tid og i takt med levealdersjusteringen. Dette må minimum innebære at det for arbeidstakere født i 1950 eller tidligere opprettholdes en adgang til å ha bedriftsinterne aldersgrenser som i dag.

4.3.4 Departementets vurdering og forslag

4.3.4.1 Innledning

Basert på dialogen med partene i arbeidslivet og rettspraksis er det grunn til å anta at bedriftsinterne aldersgrenser er utbredt i flere bransjer, ofte med en pliktig avgangsalder på 67 år. Det kan tenkes mange ulike årsaker til at den enkelte bedrift ønsker å ha en lavere aldersgrense enn lovens ordning. Tradisjonelt har aldersgrensen gjerne vært tilknyttet en pensjonsordning, gjerne med lik alder for oppnådd rett til pensjon (pensjonsalder) som plikt til å fratre (aldersgrense). Med pensjonsreformens fleksibilitet når det gjelder retten til uttak av pensjon, er pensjonsalder og aldersgrense ikke lenger så sammenknyttet. Også ulike sysselsettings- og arbeidsmarkedshensyn kan begrunne lavere aldersgrenser i de enkelte tilfeller. Proba Samfunnsanalyse nevner i sin rapport «Avgangsalder i arbeidslivet» (Rapport 2013-01) at arbeidsgivernes motivasjon for å fastsette en avgangsalder ble oppgitt til å sikre gjennomstrømning av ansatte, sikre fornyelse, behandle alle likt i spørsmålet om når de må gå og unngå at ansatte får svekket helse før de går av. Også flere høringsinstanser trekker frem at hensynet til helse og sikkerhet må kunne begrunne bedriftsinterne aldersgrenser.

Departementet legger til grunn at en mulighet for bedriftsinterne aldersgrenser bidrar til fleksibilitet og forutsigbarhet, og det vises til at flertallet av høringsinstansene støtter det å beholde en slik mulighet. Samtidig er det etter departementet syn grunn til å stramme inn på dagens adgang. Hensynet til å støtte opp under hevingen av den alminnelige aldersgrensen fra 70 til 72 år, endringene i pensjonsregelverket og det at flere og flere ønsker å arbeide lenger, tilsier en viss innstramming av dagens adgang. Dette underbygges også av den demografiske utviklingen. Den innebærer at det kommer til å bli et økt behov for arbeidskraft i årene som kommer, samtidig som antall eldre øker i forhold til antall yrkesaktive.

Dagens ordning med bedriftsinterne aldersgrenser medfører i praksis at en rekke bedrifter praktiserer en 67-års aldersgrense, og at mange arbeidstakere derfor ikke kan arbeide lenger enn til de er 67 år i vedkommende bedrift. Dette er uheldig både ut fra et samfunns- og individperspektiv.

Flere høringsinstanser støtter dessuten det å tydeliggjøre vilkårene for en bedriftsintern aldersgrense. Dagens rettstilstand, med flere ulovfestede vilkår, blir av flere oppfattet som uoversiktlig og uforutsigbar og flere påpeker behovet for klarere lovbestemmelser. Etter departementets syn taler dette for at dagens ordning bør endres, forenkles og klargjøres i loven.

4.3.4.2 Forslag til regulering av bedriftsinterne aldersgrenser

Departementet foreslår at loven fastsetter en nedre grense for adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser til 70 år. Dette gir både en bedre tilpasning til reglene om fleksibelt uttak av pensjon som er gjennomført med pensjonsreformen, samtidig som det er en naturlig tilpasning til forslaget om å heve lovens alminnelig grense for opphør av stillingsvernet til 72 år, jf. punkt 4.2.4. Videre vil en tydelig nedre grense kunne bidra til at flere faktisk står i jobb fram til fylte 70 år, og gi et klart signal om at eldre skal kunne jobbe lengre. Samtidig ivaretas arbeidsgivernes mulighet for fortsatt å ha ordninger med noe lavere grenser enn lovens hovedordning der dette er ønskelig.

For å sikre at bedriftsinterne aldersgrenser har legitimitet og forankring i bedriftene bør arbeidstakerne involveres i arbeidsgivers vurderinger før beslutning om lavere aldersgrense fattes. Departementet har vurdert om det bør stilles krav om tariffavtale for å ha lavere bedriftsinterne aldersgrenser, men viser til at høringsinstansene har svært delte oppfatninger om forslaget. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å foreslå krav om tariffavtale.

Departementet foreslår at arbeidsgiver skal drøfte spørsmål om innføring av og eventuell videreføring av aldersgrenser i virksomheten med tillitsvalgte. En drøftingsplikt vil kunne sikre involvering av arbeidstakerne ved at det opprettes en dialog der begge parter kan få fremmet sine synspunkter. Arbeidsmiljøloven har allerede en rekke bestemmelser om drøftingsplikt i forkant av arbeidsgivers beslutning i ulike saker vedrørende lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakerne. Hvor omfattende drøftingene skal være og hvordan drøftingene skal gjennomføres, må vurderes konkret i lys av virksomhetens størrelse og antall arbeidstakere.

Uttrykket «tillitsvalgt» vil i arbeidsmiljølovens forstand bety valgt eller utpekt representant for arbeidstakerne. Begrepet kan, men er ikke nødvendigvis, knyttet til valg av og blant de organiserte arbeidstakerne (hvor valg mv. følger regler i tariffavtale som gjelder for virksomheten og eventuelt i vedkommende fagforenings vedtekter).

Departementet har videre kommet til at dagens tre ulovfestede vilkår for å ha en bedriftsintern aldersgrense bør inntas og presiseres i loven. Med presiseringen tas det sikte på å klargjøre og tydeliggjøre vilkårene når det gjelder kravet til allmenn kjennskap til aldersgrensen hos de ansatte, kravet til konsekvent praktisering av aldersgrensen samt en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning.

Nærmere om kravet til kjennskap

I tråd med rettspraksis vil det avgjørende være at informasjon om grensen er formidlet på en klar og tydelig måte som er egnet til å spre kunnskap om ordningen hos de ansatte. Dette innebærer blant annet at det må vurderes konkret om den form arbeidsgiver har valgt er tilstrekkelig til å oppfylle kunnskapskravet. Etter departementets syn vil en presisering av kjennskapskravet i loven sammen med forslaget om drøftingsplikt ivareta hensynet til informasjon og kravet til kjennskap om ordningen. Det foreslås ikke noe vilkår om at hver enkelt ansatt rent faktisk kjenner til aldersgrensen.

Nærmere om kravet til konsekvent praktisering

Vilkåret om konsekvent praktisering innebærer at arbeidsgiver kun helt unntaksvis kan la enkelte arbeidstakere fortsette å arbeide etter oppnådd alder i den bedriftsinterne aldersgrensen.

Vilkåret er behandlet i flere saker for domstolene, jf. for eksempel en nyere (rettskraftig) tingsrettsdom fra 2013 (TNOVE-2012-9688). Kravet om konsekvent praktisering av aldersgrensen tolkes strengt av domstolene. Utgangspunktet er at tvungen avgang ved oppnådd bedriftsintern pensjonsalder skal gjelde likt for alle, og at arbeidsgiver kun helt unntaksvis kan la enkelte arbeidstakere fortsette å arbeide i virksomheten etter at de har passert den aktuelle aldersgrensen. Forutsetningen er at det dreier seg om et fåtall tilfeller og at de er knyttet til særlige og tidsavgrensede behov.

Det avgjørende vil være hvor mange ansatte som i en gitt periode faktisk har sluttet i virksomheten på grunn av oppnådd aldersgrense og hvor mange av som har fått tilbud om å fortsette etter oppnådd aldersgrense. Hvor nivået skal ligge er ikke mulig å si noe eksakt om. I rettspraksis er det lagt til grunn som akseptabelt at om lag 10 prosent ansatte får fortsette (over en periode på rundt 5 år) uten at det rokker ved inntrykket av at aldersgrensen er praktisert konsekvent.

Tilfeller der virksomheten reengasjerer eller tar inn igjen ansatte som har sluttet ved oppnådd aldersgrense i en annen kontraktsrelasjon (for eksempel som innleide, selvstendige eller midlertidig ansatte) kan få tilsvarende betydning ved vurderingen av om kravet til konsekvent praktisering er oppfylt, se til illustrasjon tingrettsdommen vedrørende aldersgrensen i Kongsberg Maritime AS fra 2013 (TNOVE-2012-9688).

Formålet med et slikt vilkår om konsekvent praktisering er først og fremst å unngå forskjellsbehandling mellom arbeidstakere når de oppnår den aktuelle alder. Ulempen ligger i at arbeidsgiver ikke kan la enkelte ansatte få fortsette selv om det er ønskelig fra begges side.

Departementet mener at hensynet til likebehandling tilsier at vilkåret om konsekvent praktisering ved bedriftsinterne aldersgrenser videreføres. Dette har blant annet sammenheng med forholdet til diskrimineringsforbudet i kapittel 13, hvor det oppstilles et krav om forholdsmessighet for at en forskjellsbehandling på grunn av alder kan opprettsholdes. Forholdsmessighet innebærer blant annet at aldersgrensen må anses nødvendig for å oppnå sitt formål, noe som neppe kan anses oppfylt dersom arbeidsgiver skal kunne velge om aldersgrensen skal praktiseres eller ikke i hvert tilfelle. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kravet om konsekvent praktisering presiseres i lovteksten.

Nærmere om kravet til en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning

Både EU-retten og de ulovfestede vilkårene i norsk rett inneholder et vilkår om at aldersgrensen må kombineres med en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning. Det er generelt bred støtte blant høringsinstansene til et forslag om å lovregulere dagens ulovfestede kompensasjonsvilkår. Departementet mener at det av informasjonshensyn også er behov for å klargjøre at det gjelder et krav til at den bedriftsinterne aldersgrensen skal være kombinert med en økonomisk kompensasjonsordning.

Som nevnt i punkt 4.3.1 gir ikke rettspraksis noe grunnlag for en nedre grense for pensjonsordningen i det konkrete tilfellet.

EU-rettens krav om at en lavere aldersgrense skal være proporsjonal (forholdsmessig og nødvendig), jf. også arbeidsmiljøloven § 13-3, gir anvisning på en helhetlig vurdering hvor både den økonomiske kompensasjonen, aldersgrensens nivå, og eventuelt andre forhold kan spille inn. Kravet til tilfredsstillende tjenestepensjonsordning vil dermed inngå i den helhetlige vurderingen av den bedriftsinterne aldersgrensen. Dette har også Høyesterett lagt vekt på, jf. blant annet Gjensidigedommen.

Kravet til tilfredsstillende tjenestepensjonsordning skal sikre at arbeidstaker har et økonomisk sikkerhetsnett å falle tilbake på ved avgang. Bedriftsinterne aldersgrenser er i de aller fleste tilfellene knyttet opp mot en egen pensjonsordning, og dette er i rettspraksis gjennomgående blitt godkjent som tilfredsstillende økonomisk kompensasjon. Etter departementets syn vil det at den nedre grensen for bedriftsinterne aldersgrenser nå foreslås satt til 70 år, at det allerede gjelder lovfestede krav til obligatorisk tjenestepensjonsordning i alle virksomheter, og utbetalingene fra folketrygden, innebære at kravet om økonomisk sikkerhetsnett må anses innfridd for de fleste arbeidstakere.

4.3.4.3 Sikkerhetsventil

I noen yrker stilles det større krav til fysisk eller psykiske egenskaper. Etter departementets syn bør ikke loven sette hindringer for bedriftsinterne aldersgrenser som er godt begrunnet i helse- eller sikkerhetsrisiko på arbeidsplassen. Det foreslås derfor en sikkerhetsventil som tillater lavere aldersgrenser enn lovens alminnelige grense. Høringsinstansene ga bred støtte til en slik sikkerhetsventil. Det foreslås ikke noen nedre aldersgrense for en slik regel, men det presiseres at dette er en snever unntaksregel som kun gjelder tilfeller der en slik lavere grense anses nødvendig av hensyn til krav til helse eller sikkerhet på arbeidsplassen.

Kravet til risiko for helse vil typisk omfatte stillinger som medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning på arbeidstakerne slik at de normalt ikke makter å skjøtte arbeidet forsvarlig til fylte 72 år.

Vilkåret om at grensen må være nødvendig av hensyn til sikkerhet vil i utgangspunktet kunne komme til anvendelse på stilling eller yrke som krever særlige fysiske eller psykiske egenskaper for at arbeidet skal bli tilfredsstillende utført på forsvarlig måte og uten fare for sikkerheten til omgivelsene.

Nødvendighetskriteriet forutsetter at det foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om den aktuelle aldersgrensen er nødvendig begrunnet i hensynet til den enkelte arbeidstakers helse og/eller sikkerhet relatert til utøvelsen vedkommendes yrke.

4.3.5 Overgangsbestemmelser

Bedriftsinterne aldersgrenser har i dag ulike grunnlag som kan tilsi ulikt behov for eventuelle overgangsperioder for ikrafttredelsen av nye regler. En del bedrifter har inngått tariffavtale om bedriftsintern aldergrense (ofte 67 år). Etter at forslag til lovendringer trer i kraft, vil det være ulovlig å avtale nye bestemmelser i tariffavtaler og avtaleklausuler som fastsetter lavere aldersgrense enn 70 år. Departementet mener at det som et utgangspunkt ikke er ønskelig å gripe inn i løpende tariffavtaler med bestemmelser om lavere aldersgrense. Slike avtaler bør derfor kunne bestå frem til tariffavtalen utløper. Departementet foreslår derfor at eksisterende tariffavtalebestemmelser om bedriftsinterne aldersgrenser fortsatt kan bestå inntil det tidspunktet gjeldende tariffavtale utløper, jf. Lov om arbeidstvister av 27. januar 2012 nr. 9 (arbeidstvistloven) § 5. Forslaget omfatter aldersgrensebestemmelser i alle typer tariffavtaler, herunder også lokale avtaler, jf. definisjonene av tariffavtaler i arbeidstvistloven § 1 e).

Det følger av arbeidstvistloven § 5 første ledd at «med mindre annet er fastsatt, gjelder tariffavtalen i tre år regnet fra den dag den ble underskrevet». Dette betyr at det står partene fritt å avtale en annen gyldighetstid. Det mest vanlige i norsk arbeidsliv er at det avtales tariffperioder på to år, men dersom avtalen ikke inneholder noen bestemmelse om når den utløper, gjelder den for tre år. En tariffavtale kan gyldig forlenges for ett år av gangen flere ganger etter hverandre.

Departementet mener at en tre års overgangsperiode er tilstrekkelig, og foreslår at det i overgangsbestemmelsen ikke gis mulighet til ytterligere forlengelse av tariffbestemmelser med avtaler om bedriftsinterne aldersgrenser, jf. arbeidstvistloven § 5 tredje ledd. Det vil si at tariffavtaler vil utløpe på angitt tidspunkt, eventuelt etter tre år, dersom avtalen selv ikke angir noe utløpstidspunkt.

Departementets forslag innebærer også at det ikke vil være noen ettervirkning etter arbeidstvistloven § 8 tredje ledd.

Når det gjelder bedriftsinterne aldersgrenser med grunnlag i arbeidsgivers beslutning eller annet, tilsier etter departementets syn ikke de foreslåtte endringene tilsvarende overgangsperioder. NHO mener at en endring kan skape unødige (praktiske) problemer dersom bedriftens bedriftsinterne ordninger (som ofte har en 67-årsgrense) må endres på kort varsel. NHO mener bedriftene må gis tid til å planlegge blant annet opplæring, rekruttering og kompetansesammensetning, og å tilpasse bedriftens pensjonsordninger og andre økonomiske og seniorpolitiske ordninger. Slike mer praktiske problemer vil til en viss grad kunne avhjelpes ved å utsette ikrafttredelsestidspunktet noe på dette punktet, for eksempel med ett år. Departementet vil følge opp dette.

Særskilt om forholdet til særaldersgrenser i kommunal og fylkeskommunal sektor

Forslagene er ikke ment å berøre de særlige aldersgrensene i statlig og kommunal sektor.

For offentlige tjenestemenn gjelder en øvre aldersgrense på 70 år etter Lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. av 21. desember 1956 nr. 1 (aldersgrenseloven). Enkelte stillinger har imidlertid lavere aldersgrenser, såkalte særaldersgrenser.

Arbeidsmiljølovens generelle 70-årsgrense gjelder for kommunal- og fylkeskommunal sektor. I tillegg er det en rekke stillinger som har særaldersgrenser som er tariffrettslig forankret og som følger tilsvarende stillinger som innenfor statlig sektor. Hjemmelen for de kommunale tariffavtalene er arbeidsmiljøloven § 15-13 a første ledd andre punktum, som nå foreslås endret. Departementet foreslår på denne bakgrunn en overgangsbestemmelse som presiserer at særaldersgrenser i kommunal og fylkeskommunal sektor som er begrunnet tilsvarende som i aldersgrenseloven § 2 skal gjelde inntil annet er bestemt. Formålet er at forslagene til endringer i arbeidsmiljølovens bedriftsinterne aldersgrenser ikke skal få rettslig betydning for de særlige aldersgrensene i kommunal og fylkeskommunal sektor.