6 Straff

6.1 Straffansvaret i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven

6.1.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven inneholder både offentligrettslige vernebestemmelser om helse, miljø og sikkerhet, og privatrettslige regler knyttet til de avtalerettslige sidene av forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Lovens offentligrettslige bestemmelser håndheves av tilsynsmyndigheter på området (Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet eller Luftfartstilsynet), ved at det kan brukes administrative reaksjons- eller sanksjonsmidler og/eller ved strafferettslig forfølging i regi av politi og påtalemyndighet. Lovens privatrettslige regler håndheves som hovedregel kun av den enkelte private part.

Straffansvaret i arbeidsmiljøloven omfatter alle bestemmelsene i loven, med unntak av reglene om oppsigelsesvern. I praksis straffeforfølges imidlertid kun lovens helse, miljø- og sikkerhetsbestemmelser (i vid forstand), og bare alvorlige brudd på disse reglene. De mindre alvorlige overtredelsene håndheves administrativt av tilsynsmyndighetene.

Departementet foreslår i denne proposisjonen å fjerne straffansvaret for noen kapitler og bestemmelser i arbeidsmiljøloven som i dag i praksis ikke straffeforfølges. Straff for overtredelse av regelverket skal både ha en preventiv effekt og være holdningsskapende. Da bør også trusselen om straff være reell, noe departementet mener ikke alltid er tilfellet i dag.

Videre foreslås det å øke strafferammen i arbeidsmiljøloven til bøter eller fengsel i inntil ett år, eller begge deler, og fengsel i inntil tre år ved straffeskjerpende omstendigheter. Det foreslås også å øke strafferammen i allmenngjøringsloven til bøter eller fengsel i inntil ett år, og tre år ved grove overtredelser.

Endelig foreslås det å innføre straffansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven, og straffansvar for oppdragsgivers brudd på informasjons- og påseplikt i medhold av samme lov.

6.1.2 Bakgrunn

Arbeidslivet i Norge er i hovedsak preget av ryddige og gode arbeidsforhold. Det ser likevel ut til at deler av arbeidslivet i økende grad er en arena for kriminalitet, ikke bare relatert til brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, men også andre former for kriminalitet, så som skatte- og avgiftsunndragelser, hvitvasking av penger, menneskehandel, vold, trusler mv. Konkrete erfaringer fra Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet viser at det er en negativ utvikling hvor særlig visse utsatte grupper arbeidstakere har ulovlige og uforsvarlige arbeidsforhold. Arbeidstilsynets erfaringer viser også at tilfeller med sosial dumping fortsetter å bre om seg, og at enkelte virksomheter, også utenlandske, finner stadig nye måter å omgå regelverket og unndra seg Arbeidstilsynets kontroll på.

Det er viktig med et godt samarbeid mellom offentlige kontroll- og tilsynsmyndigheter for å bekjempe slike former for kriminalitet. I 2014 er det tatt flere grep for å styrke dette samarbeidet, både gjennom initiativ fra justismyndighetene og Arbeids- og sosialdepartementet. Samtidig har Arbeidstilsynet fått nye virkemidler for å gjøre tilsynet mer effektivt, og har fra 1. januar 2014 hatt anledning til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på arbeidsmiljøregelverket. I de alvorligste tilfellene vil imidlertid «tradisjonell» straffeforfølgning fortsatt være et helt sentralt verktøy.

Regjeringen vil fortsette arbeidet mot sosial dumping. Arbeids- og sosialdepartementet har også på denne bakgrunn foretatt en vurdering av straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Gjennomgangen har for det første omfattet en vurdering av hvilke bestemmelser som bør være straffesanksjonert. For det andre er det foretatt en vurdering av om strafferammene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven er tilstrekkelige for de delene av regelverket som skal være straffesanksjonert.

6.1.3 Gjeldende rett

6.1.3.1 Straffansvaret og strafferammer i arbeidsmiljøloven

Oversikt

Straffansvaret i arbeidsmiljøloven reguleres i lovens kapittel 19. Straffansvaret for arbeidsgivere, innehavere av virksomhet og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten følger av § 19-1, mens arbeidstakeres straffansvar reguleres i § 19-2. Straffansvar for foretak er hjemlet i de generelle reglene i almindelig borgerlig straffelov av 22. mai 1902 nr. 10 (straffeloven) §§ 48 a og 48 b, og arbeidsmiljøloven § 19-3 henviser til disse reglene av informasjonshensyn. Den som hindrer offentlig myndighet kan ilegges straff i henhold til § 19-4. Påtalen er offentlig, jf. § 19-6, og overtredelse av loven regnes som en forseelse, jf. § 19-7.

Straffansvaret er etter sin ordlyd meget vidt; enhver overtredelse av bestemmelse eller pålegg gitt i eller i medhold av loven kan medføre et straffansvar dersom skyldkravet er oppfylt. Straffansvaret omfatter likevel ikke brudd på reglene i kapittel 14 og 15 «om oppsigelsesvern», jf. arbeidsmiljøloven § 19-1 fjerde ledd, og for så vidt gjelder arbeidstakers straffansvar, er også kapittel 10 om arbeidstid unntatt.

Straffeloven av 1902 inneholder flere bestemmelser som til dels overlapper straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Straffeloven kapittel 22 om straff for forbrytelse mot liv, legeme og helbred gjelder generelt, også arbeidslivet. Straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser, som også gjelder generelt, pålegger blant annet straffansvar for den som forårsaker «… ildebrann, sammenstyrtning, sprengning, oversvømmelse, sjøskade, jernbaneulykke eller luftfartsulykke». Straffeloven kapittel 36 om forseelser med hensyn til den alminnelige sunnhet fastsetter blant annet straffansvar for den som overtrer forskrifter som er gitt for å trygge sunnheten eller sikkerheten i fabrikker, gruver, på jernbaner, skip mv., jf. § 365. Straffeloven inneholder også bestemmelser i kapittel 41 som er rettet direkte mot forhold i arbeidslivet, jf. §§ 409-413. Også særlovgivningen har bestemmelser som til dels overlapper bestemmelser i arbeidsmiljøloven, for eksempel brann- og eksplosjonslovgivningen.

Bestemmelsene i straffeloven kapittel 41 er ikke videreført i straffeloven av 2005. Man så ikke lenger behov for å videreføre disse bestemmelsene siden flere av de forhold som omhandles allerede er straffbare i eller i medhold av arbeidsmiljøloven. Loven er foreløpig ikke trådt i kraft, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009).

Straffansvaret for arbeidsgivere mv.

Arbeidsgiver kan ilegges bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller begge deler, ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelse eller pålegg gitt i eller i medhold av loven, jf. arbeidsmiljøloven § 19-1 første ledd. Den som medvirker til slike overtredelser kan også ilegges straff, men dersom medvirkeren er arbeidstaker, reguleres straffansvaret av § 19-2. Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil to år benyttes, jf. § 19-1 andre ledd. I vurderingen av om det foreligger særlig skjerpende omstendigheter skal det etter § 19-1 andre ledd andre punktum særlig vektlegges hvorvidt overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse, eller om den er foretatt eller fortsatt til tross for pålegg eller henstilling fra offentlig myndighet, vedtak av arbeidsmiljøutvalget eller henstilling fra verneombud eller bedriftshelsetjenesten.

Dersom en overtredelse har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse skjerpes aktsomhetskravet. Etter § 19-1 tredje ledd, kan arbeidsgiver da straffes med mindre vedkommende har opptrådt fullt forsvarlig i enhver henseende når det gjelder de plikter som følger av loven eller bestemmelser i medhold av loven.

Straffansvaret gjelder hele arbeidsmiljøloven, med unntak av reglene i kapittel 14 og 15 om oppsigelsesvern, jf. § 19-1 fjerde ledd.

Straffansvaret for arbeidstakere

Straffansvaret for arbeidstakere er regulert i § 19-2. En arbeidstaker kan straffes ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av sine plikter etter loven. Ved uaktsom overtredelse kan bøter ilegges, jf. § 19-2 første ledd, mens bøter eller fengsel i inntil tre måneder kan idømmes, eller begge deler, ved forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse, jf. § 19-2 andre ledd. Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil ett år anvendes, jf. § 19-2 tredje ledd. Av § 19-2 tredje ledd andre punktum fremgår det at det særlig skal vektlegges hvorvidt overtredelsen var i strid med særskilt arbeids- eller sikkerhetsinstruks, og om arbeidstakeren forsto eller burde forstå at overtredelsen kunne medføre alvorlig fare for andres liv eller helse. Medvirkning kan straffes med bøter, jf. § 19-2 første ledd. Arbeidstaker kan likevel ikke straffes for brudd mot reglene i lovens kapittel 10 om arbeidstid og reglene i kapittel 14 og 15 om oppsigelsesvern, jf. § 19-2 fjerde ledd.

Straffansvaret for foretak

Straffansvar for foretak reguleres av de generelle reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 48 a og 48 b. Arbeidsmiljøloven § 19-3 henviser til disse reglene.

Et foretak kan straffes med bøter for overtredelser som er begått av noen som har handlet på vegne av foretaket, selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen. Dette innebærer at et foretak også kan straffes for anonyme og kumulative feil. Straffansvaret er fakultativt, jf. straffeloven § 48 b, som gir eksempler på hvilke hensyn som særlig skal vektlegges ved avgjørelsen av om det skal ilegges foretaksstraff og ved utmåling av slik straff. Ved iverksettelse av straffeloven av 2005 vil bestemmelsene om foretaksstraff i all hovedsak bli videreført i §§ 27 og 28.

6.1.3.2 Straffansvaret og strafferammer i allmenngjøringsloven

Straffansvaret i allmenngjøringsloven fremgår av lovens § 15. En arbeidsgiver som forsettlig eller uaktsomt unnlater å rette seg etter vedtak fra Tariffnemnda kan straffes med bøter. Det samme gjelder den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten. I motsetning til arbeidsmiljøloven inneholder ikke allmenngjøringsloven et eksplisitt medvirkningsansvar, og ut fra dagens ordlyd er det vanskelig å innfortolke et slikt ansvar.

Loven åpner opp for å reise privat straffesak for berørte arbeidstakere eller deres fagforening.

6.1.4 Rettstilstanden i Sverige og Danmark

Sverige

I Sverige er de særlig arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen og arbetstidslagen som er relevant å nevne i denne forbindelse.

Arbetsmiljöverket i Sverige kan ilegge såkalt «föreläggande» og «förbud» (tilsvarende det norske pålegg) ved brudd på reglene, eventuelt kombinert med «vite» (tvangsmulkt). Arbetsmiljöverket kan dessuten ilegge en sanksjonsavgift (overtredelsesgebyr) ved overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i arbeidsmiljøregelverket, typisk for overtredelser av sikkerhetsbestemmelser. Sanksjonsavgifter brukes i utgangspunktet i de tilfeller der det er lett å avgjøre om det foreligger et regelverksbrudd eller ikke.

Straffansvaret er regulert både i den svenske straffeloven (Brottsbalken) og i arbetsmiljölagen og arbetstidslagen. Straffansvar på arbeidsmiljøområdet inntrer som hovedregel først etter at tilsynsmyndigheten har meddelt et påbud, og påbudet ikke etterkommes. Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer et slikt påbud kan i utgangspunktet idømmes bøter eller fengsel i opptil ett år. Visse bestemmelser er også direkte straffesanksjonerte. Forsettlig eller uaktsom overtredelse av disse kan føre til bøtestraff.

I SOU 2011:57 «En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner» ble det blant annet foreslått å fjerne straffansvaret for hoveddelen av de bestemmelser i Arbetsmiljöverkets forskrifter som i dag er straffebelagt, og å utvide området der administrative avgifter i form av sanksjonsavgifter kan anvendes. Utredningen foreslo også at straffansvaret i hovedsak erstattes med administrative sanksjoner på arbeidstidsområdet. Straffesanksjoner ble foreslått opprettholdt for visse overtredelser, blant annet begrunnet i reglenes beskyttelseskarakter, den preventive effekten og egnetheten til en eventuell sanksjonsavgift. I Prop. 2012/13:143: «Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna» fulgte regjeringen opp forslaget, og Riksdagen ga sin tilslutning 17. juni 2013. Endringene trådte i kraft 1. juli 2014.

Danmark

I Danmark er arbejdsmiljøloven den sentrale loven på arbeidsmiljøområdet. Det er en rammelov som inneholder krav til arbeidsmiljøet som skal overholdes på alle danske arbeidsplasser. Arbejdstilsynet fører tilsyn med regelverket, og kan blant annet reagere med forbud eller påbud ved overtredelser av regelverket.

Arbejdsmiljøloven regulerer straffansvar både for arbeidsgivere (både fysiske og juridiske personer) og arbeidstakere. Loven spesifiserer hvilke overtredelser som kan medføre straffansvar: Brudd på plikten til fullt forsvarlige arbeidsforhold når det gjelder sikkerhet og sunnhet (bestemmelser om arbeidets utførelse, innretning, tekniske hjelpemidler, stoffer og materialer med videre), krav om skriftlig arbeidsplassvurdering, plikt til å føre tilsyn med at arbeidet utføres forsvarlig, plikt til å informere ansatte om ulykkes- og sykdomsfarer, plikt til å sørge for nødvendig opplæring og instruksjon, videreformidling av Arbejdstilsynets avgjørelser til arbeidsmiljørepresentanter og tillitsvalgte, sikre samarbeid, gi Arbejdstilsynet adgang til arbeidsplassen mv. Det er også straffbart å unnlate å følge påbud.

Med mindre overtredelsen kan straffes etter strengere bestemmelse i annen lovgivning, straffes overtredelser med bøter eller fengsel i inntil ett år. Dersom overtredelsen har medført alvorlig personskade eller død, kan straffen stige til fengsel i inntil to år. Arbeidsgiver kan pålegges et bøteansvar for nærmere angitte bestemmelser selv om han ikke har opptrådt verken med forsett eller uaktsomhet (objektivt ansvar). Dette gjelder overtredelser av for eksempel bestemmelser knyttet til plikten til et fullt forsvarlig arbeidsforhold i forhold til sikkerhet og sunnhet, plikten til å forberede arbeidsplassvurderinger, tilsynet over at arbeidet er utført trygt og uten helserisiko mv. Bøteansvaret inntrer først dersom overtredelsen kan tilskrives en eller flere personer som assosieres med bedriften eller til bedriften selv.

Arbejdstilsynet har myndighet til selv å reise straffesak når arbeidsgiver ikke har etterkommet påbud om å løse et konkret forhold. Arbejdstilsynet kan også reise straffesak ved overtredelser der det ikke er avgitt et forutgående pålegg, dersom det kan konstateres en overtredelse av klare og velkjente regler eller praksis der det er dokumentert risiko for arbeidsulykker eller helseskadelig påvirkning. Arbeidsgiver kan straffes dersom vedkommende personlig overtrer loven, men kan også under visse betingelser straffes dersom en ansatt overtrer loven.

Arbejdsmiljøloven har føringer om straffeutmålingen. Det skal for eksempel betraktes som en skjerpende omstendighet i forhold til utmålingen at ansatte forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer lovgivningens krav om anvendelse av personlig verneutstyr, utsugningsforanstaltninger, beskyttelsesutstyr, eller sikkerhetsforanstaltninger, forsvarlige arbeidsmetoder eller kran- eller gaffeltrucksertifikater. Fra. 1. januar 2012 ble det innført nye regler for bøteutmåling, der det fremgår at man også skal vektlegge virksomhetens størrelse, i praksis målt etter antall ansatte i virksomheten på overtredelsestidspunktet. Boten forhøyes ved skjerpende omstendigheter (skade på liv eller helse, eller oppstått fare for slikt, at tidligere påbud er gitt om samme eller lignende forhold, at overtredelsen har medført eller forsøkt medført økonomisk vinning, eller der overtredelsen er begått med forsett eller grov uaktsomhet).

Arbejdstilsynet har for visse overtredelser av arbeidsmiljøreglene kompetanse til å avgjøre en sak ved administrativ sanksjon, såkalt «administrativt bøteforelegg», i stedet for politianmeldelse. Bøteforelegg kan kun gis ved klare og ukompliserte saker, der det er en dokumentert risiko for ulykker eller yrkeskader, eller det foreligger klar rettspraksis på området, og mottakeren av bøteforelegget ikke motsetter seg en slik saksavgjørelse.

6.1.5 Håndhevingspraksis

Tilsynsmyndighetene

Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet er tilsynsmyndighet etter arbeidsmiljøloven på sine respektive forvaltningsområder. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet er på samme måte tilsynsmyndighet etter allmenngjøringsloven. Først og fremst håndheves lovene gjennom tilsyn og forvaltningsvedtak; det vil si ved pålegg, tvangsmulktsvedtak, vedtak om stans av virksomhet og vedtak om overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon med pønalt formål, og brukes der øvrige administrative reaksjonsmidler ikke anses egnet eller tilstrekkelig. Et typisk eksempel på tilfeller hvor ileggelse av overtredelsesgebyr kan være hensiktsmessig, er når virksomheten gjentatte ganger begår samme type regelverksbrudd, til tross for et tidligere pålegg. Overtredelsesgebyr kan imidlertid også ilegges ved første gangs overtredelse av et regelverkskrav. Dette kan for eksempel være aktuelt ved overtredelser som i dag ikke anses alvorlige nok til å bli politianmeldt, men som likevel er så kritikkverdig at bruddet bør avstedkomme en reaksjon, jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.8.2.

Arbeidstilsynet skal i henhold til sine retningslinjer politianmelde grove og/eller gjentatte brudd på arbeidsmiljøregelverket eller mistanke om slike brudd, samt saker der det er særlig viktig for Arbeidstilsynet å reagere. I tillegg til overtredelser i forbindelse med ulykker, anmelder Arbeidstilsynet således alvorlige brudd på lovens helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmelser. Dette gjelder for eksempel overtredelser av bestemmelser om arbeidstid, arbeid med asbest, arbeid i høyden, brudd på stansingsvedtak og saker om sosial dumping (grov underbetaling, manglende avlønning, dårlige boforhold mv.). Arbeidstilsynets anmeldelsespraksis bygger blant annet på Riksadvokatens arbeidsmiljørundskriv fra 1996 hvor det fremgår at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet er et prioritert område.

I 2013 ble 154 virksomheter meldt til politiet. Sammenlignet med tidligere år er antall saker Arbeidstilsynet har meldt til politiet økende, fra 46 i 2010, 67 i 2011 og 141 i 2012. Tall fra SSB (jf. tabell 6.1) viser at det årlig etterforskes i overkant av 300 saker som gjelder overtredelser av arbeidsmiljøloven. Antallet overtredelser som etterforskes er økende, i 2013 ble det etterforsket 348 saker. Tallene omfatter både anmeldelser fra tilsynsmyndighetene og saker politiet får inn på annen måte, for eksempel ulykkessaker som arbeidsgiver har plikt til å melde etter arbeidsmiljøloven. Når det gjelder utfallet av sakene, ble det ilagt forelegg i 65 prosent av de oppklarte sakene i 2013. I saker med uoppklarte lovbrudd er hovedvekten henlagt på grunn av manglende bevis.

Riksadvokaten/øverste påtalemyndighet

Riksadvokaten utgir et prioriteringsrundskriv for straffesaksbehandlingen. Her fremgår det at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet er et (av flere) sentrale og landsdekkende prioriterte områder. Slike skal gis forrang i straffesaksbehandlingen dersom det er knapphet på ressurser og oppklares så langt det er mulig. Riksadvokaten understreker en aktiv og målrettet innsats mot kriminalitet som rammer arbeidslivet. Alvorlige brudd og tilsidesettelser av sikkerhetsforskrifter og internkontrollrutiner skal møtes med strafferettslig forfølgning og reaksjon, selv om det ikke er inntrådt ulykke eller påvist skade. Ulovlig bruk av arbeidskraft kan (avhengig av omfang) være alvorlig økonomisk kriminalitet, som omfattes av Riksadvokatens retningslinjer om organisert kriminalitet. Når det gjelder saker om sosial dumping, fremgår det av rundskrivet at det bare er de alvorligste tilfellene som politianmeldes, og at politiet må følge dette effektivt opp både med rask saksbehandling og ved adekvat reaksjon.

Riksadvokaten har også gitt ut et eget rundskriv om arbeidsmiljøkriminalitet. Her fremgår blant annet at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet skal etterforskes grundig og med høyt tempo. Brudd på sikkerhetsbestemmelser og verneregler, manglende overholdelse av pålegg som skal hindre skade, åpenbare brudd på lovens regler om meldeplikt, godkjenning, samtykke mv., samt graverende brudd på internkontrollforskriften skal særlig prioriteres. Riksadvokaten understreker at det ved alvorlig tilsidesettelse av sikkerhetskrav må reageres selv om det ikke er inntruffet ulykke eller oppstått skade. Rundskrivet gir også eksempler på hvilke sakstyper som typisk skal undergis en strafferettslig forfølgning: For det første større arbeidsulykker, eksplosjoner eller brann, hva enten det er meldt om personskade eller ikke, og videre − etter melding fra Arbeidstilsynet − mindre alvorlige arbeidsulykker, graverende sikkerhetssvikt, melding om helseskade, helserisiko eller mistanke om dette, manglende etterlevelse av pålegg for å hindre eller avverge farlige forhold og pålegg for å fremme sikkerheten, manglende godkjenning, samtykke mv., utilfredsstillende organisering av vernetjenesten eller internkontrollen til tross for pålegg, brudd eller mistanke om brudd på forbud mot farlig arbeid (farlige redskaper, sprengstoff) og nattarbeid mv. for barn og ungdom, og arbeidstakers brudd mot instruks og påbud om bruk av verneutstyr og arbeidets sikkerhetsmessige utførelse. Oppsummeringen er ikke uttømmende, og ikke i prioritert rekkefølge. Rundskrivet har også nærmere retningslinjer om samarbeid med tilsynsmyndigheter. Riksadvokatens føringer har etter det opplyste medført økt fokus og oppfølgning hos politiet.

Politiet

Politidirektoratet har det nasjonale ansvaret for å lede og samordne politiets samlede innsats på miljøområdet (herunder arbeidsmiljøområdet) og gir retningslinjer til politidistrikt og særorgan om ressursbruk og rapporteringer. ØKOKRIM har et bistandsansvar og skal veilede og gi råd til politiet i behandling av miljøsaker slik at de fleste sakene kan avgjøres lokalt. ØKOKRIM kan overta ansvar for etterforskning og/eller påtalearbeid i enkelte saker, særlig hvis sakene er svært komplekse, har forgreninger til utlandet eller er av prinsipiell karakter.

6.2 Rekkevidden av straffansvaret i arbeidsmiljøloven

Helt fra den første arbeidervernlovgivningen fra slutten av 1800-tallet har vernelovgivningen inneholdt straffebestemmelser. Da var det overtredelser av bestemmelser som var gitt for å sikre arbeidstakernes «Sunhed, Liv og Lemmer», om bruk av barn i arbeid, søn- og helligdagsarbeid, manglende oppfølging av pålegg samt brudd på bistandsplikt ved tilsyn av tekniske innretninger mv. som var straffebelagt. Også arbeidervernloven av 1936 hadde et slikt presist avgrenset straffansvar. Ved innføringen av arbeidsmiljøloven i 1977 ble straffansvaret gjort tilnærmet generelt (kun med unntak av oppsigelsesvernet), uten noen nærmere begrunnelse. Dette vide straffansvaret ble i all hovedsak videreført i arbeidsmiljøloven av 2005.

Straff er samfunnets strengeste reaksjon, og bør forbeholdes alvorlige overtredelser av regelverket. Det er særlig hensynet til allmennprevensjon som begrunner hvorfor lovgivningen er sanksjonert med straff. Straffebestemmelsene er således ment å virke avskrekkende og holdningsskapende. For at straffen skal kunne ha en slik preventiv effekt, er det etter departementets syn en forutsetning at straffansvaret oppleves som en reell trussel. Dagens praksis viser at dette ikke er tilfelle når det gjelder flere av arbeidsmiljølovens kapitler. For store deler av loven er andre håndhevingsmekanismer mer egnede enn straffeforfølgning, og det er disse som anvendes i praksis.

Det er viktig å signalisere hvilke saker som er så viktige at tilsynsmyndigheter og politiet bør prioritere å straffeforfølge dem. Departementet har på denne bakgrunn foretatt en vurdering av hvilke av lovens regler som bør være belagt med straffetrussel.

I forarbeidene til ny straffelov ble det drøftet hvilke handlinger som burde gjøres straffbare, jf. Straffelovkommisjonens delutredning VII (NOU 2002: 4) og Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Straffelovkommisjonen fremhevet særlig at straff i utgangspunktet bare bør brukes som reaksjon overfor handlinger:

• som fører til skade eller fare for skade (skadefølgeprinsippet),

• dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes, eller åpenbart ikke er tilstrekkelige (subsidiaritetsprinsippet) og

• dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.

Justisdepartementet sluttet seg i det vesentlige til disse prinsipielle utgangspunktene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004).

Det såkalte Sanksjonsutvalget behandlet også prinsipper for straff, jf. NOU 2003: 15. Formålet med utredningen var å utarbeide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser utenfor straffeloven som ville innebære et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Utvalget fremhevet langt på vei samme hensyn som Straffelovkommisjonen, men formulerte hensynene noe annerledes.

Arbeidsmiljøloven implementerer mange EU-direktiver som følge av våre forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Som utgangspunkt anses ikke strafferettslig regulering å falle innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Selv om direktivene på arbeidsmiljøområdet vanligvis krever at medlemsstatene innfører effektive sanksjoner for å håndheve reglene, oppstilles det ikke krav til at overtredelser må kunne forfølges strafferettslig. Departementet anser derfor ikke at det finnes EU-rettslige begrensninger for å fjerne straffansvar for enkelte deler av arbeidsmiljøloven.

6.2.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringen å fjerne straffansvaret for deler av arbeidsmiljøloven. Dette omfattet kapittel 8 om informasjon og drøfting, kapittel 9 om kontrolltiltak i virksomheten, kapittel 12 om rett til permisjon, kapittel 13 om vern mot diskriminering og kapittel 16 om arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelser. I tillegg ble det foreslått at lovens kapittel 14 og 15 i sin helhet skal være unntatt straffansvar. I dag er det kun bestemmelsene om «oppsigelsesvern» i disse kapitlene som er unntatt, jf. § 19-1 fjerde ledd.

6.2.2 Høringsuttalelsene

Forslaget om å fjerne straffansvaret for enkelte overtredelser i arbeidsmiljøloven støttes av blant annet NHO,Virke, Spekter, KS, Finans Norge, Rederiforbundet, SAMFO, Akademikerne, Norges Lastebileierforbund, Advokatforeningen og Riksadvokaten. Forslaget støttes også, med noen nyanser, av ØKOKRIM og NITO. LO og YS ønsker å beholde straffansvaret slik det er i dag. Unio støtter avkriminalisering av kapittel 8, men mener ellers at straffetruslene i arbeidsmiljøloven bør beholdes.

LO mener det er behov for en grundigere gjennomgang og vurdering før noen bestemmelser eller deler av loven eventuelt avkriminaliseres. LO påpeker at innenfor strafferetten har fravær av kriminalitet i mange tilfeller også en sammenheng med straffens preventive virkning. LO mener det vil gi feil signaleffekt å unnta bestemmelsene fra straffansvar, og påpeker også at straffesanksjon knyttet til overtredelse vil ha betydning for om det kan tilkjennes oppreisning, samt størrelsen på en eventuell oppreisningserstatning, i en sivil sak.

LO knytter også nærmere kommentarer til hvert kapittel som foreslås opphevet. Når det gjelder kapittel 8, påpeker LO at en rekke uorganiserte virksomheter ikke er bundet av tariffavtale, og at regelverket om drøfting er viktig for å sikre at de ansatte får nødvendig informasjon og innflytelse over viktige hendelser på arbeidsplassen. Når det gjelder kapittel 12 om permisjon, mener LO at straffetrusselen kan bidra til effektiv etterlevelse av bestemmelsene ved at det kan medføre straff dersom arbeidsgiver bevisst unnlater å oppfylle permisjonsreglene eller ikke respekterer de vedtak som treffes av Tvisteløsningsnemnda. Vedrørende kapittel 14 og 15, trekker LO særlig fram bestemmelser som § 14-5 om skriftlig arbeidsavtale, § 14-15 om utbetaling av lønn, regelverket om likebehandling av innleide og § 15-15 om attest, og viser til at disse er av helt essensiell betydning for arbeidstakere. LO mener at straffetrusselen bidrar effektivt til overholdelse av disse reglene, og sparer domstolene for unødvendige tvister.

YS mener endringen vil svekke lovens status og at de nevnte kapitlene vil kunne oppfattes som mindre viktige å overholde. Flere av YS’ medlemsforbund har erfaring med at det kan være effektivt å gjøre oppmerksom på straffansvaret overfor arbeidsgivere som gjennomfører for eksempel ulovlige lønnstrekk eller manglende sådanne som strider mot lovens § 14-15.

Unio påpeker at forslaget bryter med den oppfølging av spørsmålet Arbeidslivslovutvalget anbefalte, departementet sluttet seg til og som Stortinget vedtok i gjeldende arbeidsmiljølov. Etter Unios syn vil fravær av kriminalitet normalt ha sammenheng med straffens preventive virkning. Unio påpeker at et sivilt søksmål om rettigheter etter arbeidsmiljøloven er svært kostnadskrevende, og at straffetruslene bidrar effektiv til etterlevelse og sparer domstolene for unødvendige tvister.

Når det gjelder kapittel 12 om permisjoner, påpeker Unio at Tvisteløsningsnemnda bare kan avgjøre om en rett er til, og at en arbeidstaker må reise sivilt søksmål dersom en arbeidsgiver systematisk unnlater å oppfylle permisjonsreglene eller nemndas vedtak. Unio minner om at permisjonsreglene i stor grad har som formål å sikre reell likestilling mellom kjønnene, og at dette er et offentligrettslig anliggende. Hva gjelder kapittel 13 om diskriminering, mener Unio at særlig der arbeidsgiver over tid diskriminerer, vil den enkeltes adgang til sivilrettslig reaksjon ikke kunne ivareta samfunnets behov for reaksjon. En avkriminalisering innebærer i følge Unio at man fjerner muligheten til å reagere overfor de alvorligste tilfellene. Unio har også kommentarer knyttet til de øvrige kapitlene, og trekker blant annet fram reglene om arbeidsavtaler og lønnsutbetalinger.

ØKOKRIM og Arbeidstilsynet foreslår å opprettholde straffansvaret for arbeidsgivers plikter rundt skriftlig arbeidsavtale, jf. § 14-5 flg. ØKOKRIM frykter at dersom straffansvaret for bestemmelsene om skriftlige arbeidsavtaler i §§ 14-5, 14-6 og 14-8 fjernes, vil muligheten til å forfølge virksomheter som systematisk eller på organisert måte bryter regelverket, svekkes.

Arbeidstilsynet vil videre ha fortsatt straff knyttet til kapittel 9 om kontroll og overvåkning, et tema også Datatilsynet kommenterer. Arbeidstilsynet avdekker ved sine tilsyn at reglene i kapittel 9 ofte ikke overholdes. Arbeidstilsynet viser også til at kapitlet er beslektet med personopplysningsloven, som er sanksjonert med straff. Datatilsynet advarer mot å trekke den slutning at fravær av straffesaker betyr at straffebudet ikke har noe for seg, og mener straffetrusselen sender et tydelig signal om betydningen av reglene og de verdier de er satt til å verne. Datatilsynet mener at hvis straffetrusselen oppheves, bør det vurderes å gi Arbeidstilsynet mulighet til å reagere med overtredelsesgebyr overfor de som rent faktisk står bak de ulovlige kontrolltiltakene, altså fysiske personer.

Likestillings- og diskrimineringsombudet og NITO vil opprettholde straffansvaret for overtredelse av kapittel 13 (vern mot diskriminering). Likestillings- og diskrimineringsombudet har bedt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om å vurdere å innføre straffansvar for grov overtredelse av diskrimineringsforbudene på alle diskrimineringsgrunnlag. Ombudet mener det vil ha en viktig symbolverdi at alvorlig overtredelse av samtlige diskrimineringsforbud anses å være så grovt at det bør kunne straffes.

Advokatforeningen mener at straffebestemmelsene må bortfalle også for lovens kapittel 7, som omhandler regelverket rundt opprettelse og drift av arbeidsmiljøutvalg. Dette er bestemmelser som i følge Advokatforeningen bør sanksjoneres ved administrative håndhevingsmekanismer fra aktuelle tilsynsorganer.

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Arbeidsmiljølovens ulike bestemmelser om fullt forsvarlig arbeidsmiljø har som formål å verne liv og helse. Departementet ser det som nødvendig å opprettholde straffansvaret for overtredelse av disse reglene. Dette gjelder særlig bestemmelsene i lovens kapittel 2 om arbeidsgivers og arbeidstakers plikter, kapittel 3 om virkemidler i arbeidsmiljøarbeidet og kapittel 4 om krav til arbeidsmiljøet. Det samme gjelder bestemmelser som skal støtte opp under arbeidsmiljøkravene, som eksempelvis bestemmelser om den organiserte vernetjenesten i lovens kapittel 6 og 7 og bestemmelser om arbeid av barn og ungdom i kapittel 11.

Departementet ser også behov for å opprettholde straffetrusselen for overtredelse av bestemmelsene om arbeidstid i lovens kapittel 10. Et av hovedformålene med arbeidstidsbestemmelsene er å sikre at arbeidstakerne har en arbeidstid som ikke påfører dem og deres familie helsemessige og sosiale belastninger. Lengden på arbeidsøktene, lengden på hvileperiodene og fordeling og plassering av arbeidet over tid, er alle forhold som kan påvirke arbeidstakers helse. Videre avveier arbeidstidsbestemmelsene risikoen for feilhandlinger slik at arbeidstakerne ikke utsetter seg selv og andre for fare.

Departementet mener at det er grunnlag for å fjerne straffansvaret for kapittel 8 om informasjon og drøfting, kapittel 12 om rett til permisjon og kapittel 13 om vern mot diskriminering. Felles for disse reglene er at de i hovedsak regulerer privatrettslige forhold mellom partene. Departementet er ikke kjent med at overtredelser av disse reglene i praksis har vært straffeforfulgt. Overtredelser av bestemmelser i disse kapitlene håndheves i praksis enten av relevant tilsynsmyndighet eller av den private part selv, ved å bringe saken inn for særskilt nemndsbehandling eller for de alminnelige domstolene.

De bestemmelser i lovens kapittel 14 og 15 som regulerer oppsigelsesvern, er allerede unntatt straffansvar. Kapittel 14, 15 og 16 regulerer imidlertid også noen andre kontraktrettslige sider av arbeidsforholdet, og som i dag altså er belagt med trussel om straff. Departementet foreslår at hele kapittel 14, 15 og 16 skal være unntatt fra straffansvaret, med unntak av §§ 14-5 til 14-8 og 14-15, som regulerer henholdsvis krav rundt skriftlig arbeidsavtale og utbetaling av lønn og feriepenger.

Når det gjelder kapittel 9 om kontrolltiltak i virksomheten, er departementet kommet til at straffansvaret bør opprettholdes, se nærmere nedenfor.

Departementet går i det følgende nærmere inn på de kapitler det foreslås å fjerne straffansvaret for.

Arbeidsmiljøloven kapittel 8 inneholder regler om informasjon og drøfting med arbeidstakernes tillitsvalgte. Bestemmelsene ble innført for å gjennomføre direktiv 2002/14/EF om fastsettelse av en generell ramme for informasjon til og konsultasjon med arbeidstakere i Det europeiske fellesskap. Reglene om informasjon og drøfting kan fravikes ved tariffavtale, og i praksis går tariffavtalte informasjons- og drøftingsregler ofte lenger enn det som følger av arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven kapittel 8 får anvendelse for virksomheter som jevnlig sysselsetter minst 50 arbeidstakere. Plikten til informasjon og drøfting gjelder overfor de tillitsvalgte i virksomheten, og ikke de enkelte ansatte individuelt.

Arbeidsgivers plikt til informasjon og drøfting omfatter generelle og overordnede forhold ved virksomheten, som sysselsettingssituasjonen og beslutninger om arbeidsorganisering og ansettelsesforhold. Det er etter departementets oppfatning gode grunner for å fjerne straffansvaret for overtredelse av arbeidsmiljøloven kapittel 8 om informasjon og drøfting med arbeidstakernes tillitsvalgte. Siden direktivet ble gjennomført i norsk rett i 2006, har det ikke vært behov i praksis for å håndheve reglene ved bruk av straff. Selv om reglene gjelder de ytre rammevilkårene for arbeidsforholdene og ansettelsesavtalene, og således er litt «på siden» av Arbeidstilsynets primærkompetanse, har tilsynet påleggsmyndighet også for disse reglene. I praksis er dessuten reglene i stor grad gjennomført gjennom tariffavtaler, slik at eventuelle overtredelser håndheves i det tariffrettslige tvisteløsningssystemet (det vil si gjennom forhandlinger og eventuelt søksmål til Arbeidsretten). Departementet viser videre til at tvister om at arbeidsgiver unnlater å informere om fortrolige opplysninger vil kunne bringes inn for Bedriftsdemokratinemnda, dersom det ikke gjelder saker som er knyttet til tariffavtaler. Departementet anser disse håndhevingsmidlene som tilstrekkelige, herunder at EU-direktivets krav om effektive sanksjonsmidler ivaretas.

Arbeidsmiljøloven kapittel 12 regulerer diverse permisjonsrettigheter. Bestemmelsene har som formål å sikre arbeidstakere fri fra arbeid i forbindelse med svangerskap, fødsel, adopsjon mv., samt ved utdanning, offentlige verv og militærtjeneste mv. Reglene om permisjon oppfyller også internasjonal lovgivning; blant annet direktiv 92/85/EØF om iverksetting av tiltak som forbedrer helse og sikkerhet på arbeidsplassen for gravide arbeidstakere og arbeidstakere som nylig har født eller som ammer, direktiv 96/34/EF om permisjon i forbindelse med fødsel og adopsjon og andre familiemessige årsaker og ILO-konvensjon nr. 183 om mødrevern (som foreløpig ikke er ratifisert av Norge).

Arbeidstaker må selv kreve permisjonsrettighetene oppfylt (med unntak av regelen om at mor skal ha 6 ukers permisjon etter fødsel). Departementet anser det lite praktisk med strafferettslig forfølgning av brudd på bestemmelsene i kapittel 12, og foreslår å fjerne straffetrusselen. Departementet viser i den forbindelse særlig til at tvister om permisjonsregelverket kan bringes inn for tvisteløsningsnemnda for avgjørelse, jf. arbeidsmiljøloven §§ 12-14 og 17-2 første ledd.

Kapittel 13 gir bestemmelser om vern mot diskriminering i arbeidslivet. Bestemmelsene gjennomfører blant annet forbudet mot aldersdiskriminering slik det fremkommer av direktiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling med hensyn til beskjeftigelse og erverv.

Arbeidsmiljøloven kapittel 13 regulerer også diskriminering på grunn av politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon. Endelig gjelder diskrimineringsvernet i kapittel 13 arbeidstaker som arbeider deltid eller har en midlertidig arbeidskontrakt. Diskriminering på visse andre grunnlag (kjønn, etnisitet, religion, nedsatt funksjonsevne eller seksuell orientering mv.) reguleres i annen diskrimineringslovgivning (lov av 21. juni 2013 nr. 59 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), lov av 21. juni 2013 nr. 61 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), lov av 21. juni 2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet) og lov av 21. juni 2013 nr. 58 om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk (diskrimineringsloven om seksuell orientering).

Arbeidstaker som mener seg diskriminert, kan bringe saken inn for Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet håndhever samtlige diskrimineringsgrunnlag, herunder grunnlagene i arbeidsmiljøloven, med unntak av forbudet mot diskriminering av deltids- og midlertidig ansatte. Likestillings- og diskrimineringsombudet kan avgi uttalelse om hvorvidt et forhold er i strid med regelverket. Dersom partene ikke frivillig retter seg etter en ombudsuttalelse, kan ombudet legge fram saken for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda kan treffe vedtak om at diskrimineringsregelverket er overtrådt, og pålegge stans, retting og andre tiltak, eventuelt tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegg, dersom fristen for å etterkomme pålegget er oversittet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i høringsrunden bedt om ikke å oppheve straffansvaret for overtredelse av kapittel 13. Ombudet viser til at diskrimineringsloven om etnisitet har en bestemmelse om straffansvar for grov overtredelse av diskrimineringsforbudet begått av flere i fellesskap. Ombudet opplyser at det har bedt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om å vurdere å innføre straffansvar for grov overtredelse av diskrimineringsforbudene på alle diskrimineringsgrunnlag.

Departementet har vurdert innspillet fra Likestillings- og diskrimineringsombudet, men mener at det ikke foreligger tilstrekkelig grunn til å beholde straffetrusselen for brudd på bestemmelsene i kapittel 13. Et formål med straffebestemmelser er at de skal virke preventivt og holdningsskapende, og en viktig betingelse for å oppnå dette er at trusselen om straff oppleves å være reell. Slik departementet ser det, er det lite hensiktsmessig å beholde straffebestemmelser som i praksis ikke blir brukt.

Brudd på diskrimineringsvernet kan forfølges av den enkelte ved domstolene, i tillegg til klagebehandling av ombud og nemnd. Regelverket gir arbeidstaker rett til oppreisning og erstatning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Departementet nevner også at diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14) konkluderte med at diskrimineringsområdet er lite egnet for straff. Store deler av øvrig diskrimineringslovgivning inneholder ikke bestemmelser om straffansvar. Av øvrige diskrimineringsgrunnlag er det kun diskrimineringsloven om etnisitet som inneholder bestemmelser om straffansvar, og dette som følge av internasjonale forpliktelser (FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK)).

Kapittel 14 og 15 omhandler kontraktsrettslige sider av arbeidsforholdet. Etter gjeldende rett er reglene om oppsigelsesvern i kapittel 14 og 15 unntatt fra straffansvar, jf. § 19-1 fjerde ledd. Dette omfatter både de materielle vilkårene for oppsigelse og avskjed, samt retten til å stå i stilling ved forhandlinger og søksmål, og virkninger av usaklig oppsigelse mv. (§§ 15-6 til 15-14). Det gjelder også bestemmelsene om fortrinnsrett, om midlertidig ansettelse og om innleie av arbeidstakere.

Spørsmålet er om straffansvaret også bør fjernes for de øvrige bestemmelsene i de to kapitlene. Dette omfatter bestemmelser i § 14-1 om informasjon om ledige stillinger, om krav til skriftlig arbeidsavtale i § 14-5, om utbetaling av lønn og feriepenger i § 14-15, bestemmelser om arbeidsreglement i §§ 14-16 til 14-20, bestemmelser om drøfting før beslutning om oppsigelse og drøftingsplikt ved masseoppsigelser jf. §§ 15-1 og 15-2 og § 15-15 om arbeidstakers krav om skriftlig attest ved fratreden.

De aktuelle bestemmelsene gjelder forhold av privatrettslig karakter, som departementet i utgangspunktet anser det lite relevant å forfølge strafferettslig. På bakgrunn av at de i stor grad gjelder forhold som er mer egnet for sivilrettslig forfølgning, har Arbeidstilsynet som hovedregel heller ikke påleggskompetanse ved overtredelse av disse bestemmelsene. Departementet kan heller ikke se at det foreligger internasjonale forpliktelser til hinder for å fjerne straffansvaret for disse bestemmelsene.

Flere høringsinstanser har imidlertid tatt til orde for å opprettholde straffansvaret for brudd på arbeidsmiljøloven § 14-5 om krav til skriftlig arbeidsavtale. Arbeidstilsynet påpeker at det foreligger flere tilfeller hvor arbeidsgiver er ilagt straff for overtredelse av denne bestemmelsen. Straffeforfølgelse vil i følge Arbeidstilsynet særlig være aktuelt ved gjentagende brudd og ved unnlatelse av å oppfylle pålegg. ØKOKRIM mener at reglene om skriftlig arbeidsavtale kan være vesentlige kilder til opplysninger om overtredelser har funnet sted. De frykter at dersom man fjerner straffansvaret for §§ 14-5 (krav om skriftlig arbeidsavtale), 14-6 (minimumskrav til innholdet i den skriftlige avtalen) og § 14-8 (endringer i arbeidsforholdet), vil muligheten til å forfølge virksomheter som systematisk eller på organisert måte bryter regelverket, svekkes. I følge ØKOKRIM er krav til notoritet og dokumenterbare opplysninger under straffansvar om partenes identitet, arbeidsplassen, beskrivelse av arbeidet og arbeidsoppgavene, arbeidsforholdets start og varighet med videre, sentrale i sammenheng med de kapitlene i arbeidsmiljøloven hvor departementet vurderer det som viktig å opprettholde straffansvaret.

Departementet har foretatt en ny vurdering av spørsmålet etter disse innspillene, og ser at straffansvar for bestemmelsene rundt skriftlig arbeidsavtale kan ha en hensiktsmessig effekt. Departementet vil derfor foreslå å opprettholde muligheten for straff for overtredelse av kravene om skriftlig arbeidsavtale i §§ 14-5 til 14-8.

Departementet har også kommet til at straffansvaret bør opprettholdes for § 14-15 om utbetaling av lønn og feriepenger. Arbeidstilsynet opplyste i sin høringsuttalelse at de mottar mange henvendelser som gjelder manglende utbetaling av lønn, og erfarer at det er arbeidstakerne med de dårligste forutsetningene for å ivareta sine interesser som er mest utsatt. Mest utsatt er i følge Arbeidstilsynet utenlandske arbeidstakere med manglende kunnskap om norske forhold og norsk språk. Både LO, Unio og YS trekker fram reglene om lønnsutbetalinger som et område som fortsatt bør være straffebelagt.

Manglende lønnsutbetalinger kan være svært alvorlig for de arbeidstakerne det gjelder. Departementet ser at et fortsatt straffansvar knyttet til § 14-15 vil kunne ha en effekt i denne sammenheng. Et straffansvar knyttet til bestemmelsen kan blant annet virke holdningsskapende og preventivt for arbeidsgiverne. Med bakgrunn i blant annet Arbeidstilsynets innspill, foreslås det at straffetrusselen likevel ikke fjernes for denne bestemmelsen.

For øvrig foreslås det å fjerne straffansvaret for kapittel 14 og 15.

Kapittel 16 har bestemmelser om virksomhetsoverdragelse. Reglene gjennomfører direktiv 2001/23/EF om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om ivaretakelse av arbeidstakernes rettigheter ved overdragelse av foretak, virksomheter eller deler av foretak eller virksomheter. Formålet med reglene er å sikre at arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår opprettholdes når virksomheten skifter innehaver (arbeidsgiver).

Reglene er egentlig en del av oppsigelsesvernet, og er i likhet med disse bestemmelsene av privatrettslig karakter. Departementet viser til begrunnelsen over og foreslår å fjerne straffansvaret også for bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse.

Når det gjelder kapittel 9om kontrolltiltak i virksomheten, gikk høringsforslaget ut på å fjerne straffansvar også for disse reglene. Dette ble begrunnet med at praksis viser manglende behov for strafferettslig håndheving på dette området.

Reglene i kapittel 9 har nært slektskap til de generelle personvernreglene i personopplysningsloven. Rekkevidden av virksomhetenes adgang til å iverksette kontrolltiltak overfor sine ansatte og en motsvarende plikt for de ansatte til å finne seg i og medvirke til kontrollen er et arbeidsrettslig spørsmål som først og fremst reguleres i arbeidsmiljøloven, og håndheves av Arbeidstilsynet, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6. Selve adgangen til å behandle opplysninger som fremkommer som et resultat av kontrolltiltaket, det vil si innsamling, lagring, videreformidling mv. og som kan knyttes til bestemte ansatte reguleres først og fremst av lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), og håndheves av Datatilsynet.

Personopplysningsloven er i betydelig grad straffesanksjonert, jf. lovens § 48. Loven hjemler også en erstatningsplikt for overtrederen i § 49. Datatilsynet har dessuten administrative reaksjons- og sanksjonsmidler til rådighet. Avgjørelser fra Datatilsynet kan påklages til Personvernnemnda, jf. § 42 fjerde ledd.

Både Arbeidstilsynet og Datatilsynet er skeptisk til å ta bort straffesanksjonen for brudd på arbeidsmiljøloven kapittel 9. Arbeidstilsynet viser særlig til at reglene har flere beslektede krav i personopplysningsloven, som er sanksjonert med straff. Datatilsynet advarer mot å trekke den slutning at fravær av straffesaker betyr at straffebudet ikke har noe for seg. Datatilsynet peker også på at straffebudet slik det er i dag ansvarliggjør den eller de personer i virksomheten som faktisk står bak kontrolltiltaket; typisk ledelsen. Videre at dersom straffebudet oppheves, risikerer ikke den eller de som faktisk står for den ulovlige kontrollen/overvåkningen noen offentlige sanksjoner fordi Arbeidstilsynet etter reglene om overtredelsesgebyr i § 18-10 kun kan sanksjonere virksomheten, ikke enkeltpersoner. Hvis straffebudet skal oppheves, mener Datatilsynet det samtidig bør vurderes å gi Arbeidstilsynet mulighet til å reagere med overtredelsesgebyr overfor den eller de som rent faktisk står bak de ulovlige kontrolltiltakene.

LO mener det kan være flere årsaker til at det er reist få saker etter disse bestemmelsene, blant annet høy terskel for å anmelde arbeidsgiver. Regelverket er også lite kjent. LO påpeker at man i dag ser en økt tendens til at virksomheter innfører omfattende overvåkings- og kontrolltiltak, hvor arbeidsgiverne bruker de innsamlede opplysningene til andre formål enn det som opprinnelig er forutsatt.

Som fremholdt i høringsrunden, er departementet ikke kjent med at overtredelser av kapittel 9 i praksis har vært straffeforfulgt. Dette kan tale for fjerning av straffansvaret på lik linje med de øvrige kapitler dette foreslås for.

På den annen side har arbeidsmiljølovens personvernbestemmelser nær sammenheng med den alminnelige personvernreguleringen i personopplysningsloven, som langt på vei er straffesanksjonert. Harmoniseringshensyn og hensynet til konsistens i regelverket taler for at straffansvaret opprettholdes for kapittel 9. Harmoniseringshensyn med personopplysningsloven var også et argument for at Arbeidstilsynet skulle få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.8.1.

Flere høringsinstanser har trukket fram den utviklingen man ser når det gjelder kontroll og overvåkning i arbeidslivet i dag. Den teknologiske utviklingen vil kunne gi arbeidsgiver stadig flere muligheter til å iverksette kontrolltiltak som kan oppleves å krenke den enkelte arbeidstakers integritet. Arbeidstilsynet opplyser samtidig at de ved sine tilsyn avdekker mange brudd på kapittel 9, og at de mottar en økende mengde henstillinger om å gripe inn mot kontrolltiltak.

Departementet har foretatt en ny vurdering av spørsmålet på bakgrunn av høringsinnspillene. Ut i fra hensynet til konsistens i regelverket, og sett i sammenheng med utviklingen på området, vil departementet foreslå at straffansvaret for kapittel 9 opprettholdes som det er i dag.

Advokatforeningen tok i høringsrunden til orde for at også straffansvaret for brudd på bestemmelser i kapittel 7 om arbeidsmiljøutvalg bør bortfalle. Advokatforeningen mener dette er bestemmelser som bør sanksjoneres ved administrative håndhevingsmekanismer fra aktuelle tilsynsorganer, og viser til at bestemmelsene ikke direkte gjelder vern av helse, miljø og sikkerhet. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at reglene i kapittel 7 skal støtte opp under arbeidsmiljøkravene, og mener det er hensiktsmessig at straffansvaret opprettholdes for brudd på disse.

6.3 Rekkevidden av straffansvaret i allmenngjøringsloven

6.3.1 Departementets høringsforslag

I høringen foreslo departementet å endre omfanget av straffansvaret i allmenngjøringsloven slik at det også skal omfatte brudd på oppdragsgivers plikter etter allmenngjøringsloven § 12 om informasjons- og påseplikt for oppdragsgivere. Det ble også foreslått å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven.

6.3.2 Høringsuttalelsene

LO støtter departementets forslag og uttaler særskilt at et straffansvar for medvirkning etter allmenngjøringsloven vil gjøre det enklere for myndighetene å håndheve loven.

YS er positiv til skjerpelse av allmenngjøringsloven, og støtter forslaget om å innføre straffansvar for den som medvirker til overtredelse av allmenngjøringsloven.

Unio støtter forslaget om innføring av strengere straff for oppdragsgiver. Unio viser til at manglende oppfyllelse av informasjons- og påseplikten har vært en utfordring ved etterlevelse av allmenngjøringsforskrifter. Ved å ha adgang til å straffeforfølge oppdragsgiver mener Unio det vil tvinge oppdragsgiver til å ha en bevisst holdning til sin kontraktspart.

Akademikerne støtter forslaget om å innføre straffansvar for den som medvirker til overtredelse av allmenngjøringsloven.

NITO slutter seg til forslaget om straffansvar for overtredelse av arbeidsgivers plikter i eller i medhold av allmenngjøringsloven § 12, samt forslaget om at straffansvaret etter denne loven også skal gjelde medvirkning.

NHO er kritisk til at det innføres straffansvar for overtredelse av selve allmenngjøringsloven. NHO viser til at det i praksis vil være brudd på vedtak, fattet i medhold av loven som kan idømmes straff. NHO forutsetter for øvrig at det i realiteten ikke vil være aktuelt med fengselsstraff ved overtredelse av § 12, og viser til at en oppdragsgiver vil være prisgitt den informasjonen vedkommende får fra oppdragstaker.

Virke mener innholdet i både informasjons- og påseplikten er uklart, og støtter ikke forslaget om straff for dette. Virke mener forslaget også er i strid med kriteriet om at straff kun bør pålegges alvorlige overtredelser og kravet om at straff kun skal pålegges når tilstrekkelig etterlevelse ikke kan oppnås på andre måter. Virke mener også at medvirkningsbegrepet er uklart, og går imot dette forslaget. De kan heller ikke se behovet for et slikt ansvar, siden det uansett vil følge et generelt medvirkningsansvar av ny straffelov.

Spekter støtter ikke forslaget om å etablere fengselsstraff for oppdragsgivers overtredelse av informasjons- og påseplikten etter § 12. Det påpekes blant annet at pliktregelen fremstår som uklar.

KS slutter seg til forslaget.

Finans Norge har ikke innvendinger til medvirkningsforslaget, men mener det bør holde med bøtestraff.

SAMFO påpeker at et argument mot å utvide straffansvaret, er at det kan være vanskelig for oppdragsgiver å få tilgang på reell informasjon om ansettelsesforholdene hos arbeidsgiver. SAMFO er imidlertid enig i departementets vurdering med hensyn til det allmennpreventivet hensynet og støtter forslaget.

Bedriftsforbundet støtter ikke forslaget om å utvide straffansvaret til å gjelde informasjons- og påseplikt. De mener det allerede eksisterer tilstrekkelige virkemidler for å sikre at allmenngjorte tariffavtaler etterleves. Fengselsstraff er etter Bedriftsforbundets syn disproporsjonal med forseelsen, og urimelig hard sanksjon for de omtalte forhold.

Arbeidstilsynet påpeker at manglende oppfyllelse av informasjons- og påseplikt og manglende hjemmel for å utøve reaksjoner overfor oppdragsgiver, har ført til at de har hatt store utfordringer med å sikre etterlevelse av allmenngjøringsforskrifter. Arbeidstilsynet opplever at det er vanskelig å straffeforfølge utenlandske virksomheter ut i fra nåværende myndighet. Adgang til å straffeforfølge oppdragsgiver vil i følge Arbeidstilsynet tvinge oppdragsgiver til å bli mer bevisst med hensyn til hvilke firma det inngås kontrakt med, og kunne bidra til en tettere oppfølging av oppdragsgivers plikter i løpet av oppdragets varighet. Arbeidstilsynet antar at en straffesanksjonering i seg selv vil ha god effekt, ved at det både virker oppdragende og øker aktsomheten.

Arbeidstilsynet mener før øvrig at innføring av et medvirkningsansvar kan være et viktig virkemiddel i arbeidet mot sosial dumping. Et straffansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven vil i følge Arbeidstilsynet blant annet kunne gjøre det mulig å straffeforfølge en oppdragsgiver. Arbeidstilsynet viser til at det i oppdragsforhold kan være mange underleverandører og således vanskelig å plassere hovedansvaret. Det kan også være flere i kjeden som opptrer lovstridig.

ØKOKRIM anser at brudd på lønns- og arbeidsvilkår kan utgjøre en meget alvorlig form for økonomisk kriminalitet og arbeidskriminalitet, og støtter utvidelsen av straffansvaret til å omfatte informasjons- og påseplikten for oppdragsgivere. ØKOKRIM støtter også innføringen av en eksplisitt medvirkningshjemmel i allmenngjøringsloven. ØKOKRIM mener dette bør innføres uten å la dette avhenge av andre lovgivningsprosesser.

Advokatforeningen har ikke innvendinger til forslaget om å innføre straffansvar for den som medvirker til overtredelse av allmenngjøringsloven.

6.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Straffansvar for regler om informasjons- og påseplikt

Brudd på vedtak av Tariffnemnda er straffesanksjonert, jf. allmenngjøringsloven § 15. Både arbeidsgiver og den som handler i arbeidsgivers sted kan straffes. Slik bestemmelsen om straffansvar etter allmenngjøringsloven er formulert, omfatter den imidlertid ikke brudd på loven som sådan, men brudd på lønns- og arbeidsvilkår som fremgår av allmenngjøringsforskrifter. Dette innebærer blant annet at overtredelser av informasjons- og påseplikt etter allmenngjøringsloven § 12 for oppdragsgivere ikke er omfattet av straffansvaret. Denne bestemmelsen gir forskriftshjemmel til å pålegge oppdragsgiver en plikt til å påse at arbeidsgiveren oppfyller fastlagte lønns- og arbeidsvilkår overfor sine ansatte.

Brudd på denne bestemmelsen vil ofte innebære en økonomisk fordel for overtrederen i form av lavere pris på tjenesten. Etter departementets syn tilsier allmennpreventive hensyn at også oppdragsgivere kan straffeforfølges ved manglende overholdelse av sine plikter. Straffansvar for oppdragsgivere i denne sammenheng vil kunne skape både mer bevissthet rundt hvem det inngås kontrakt med og mer aktsomhet i kontraktsforholdet generelt.

En mulighet for å ansvarliggjøre oppdragsgiver kan også være viktig der det av ulike grunner er vanskelig å straffeforfølge selve firmaet som har brutt de allmenngjorte reglene. Det vises til Arbeidstilsynets høringsuttalelse om virksomheter som forsvinner ut av landet etter endt oppdrag, som begjærer seg konkurs eller som gjenoppstår som nytt firma. Selv om det også foreslås å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven, jf. nedenfor, mener departementet det er hensiktsmessig med et direkte straffansvar for brudd på informasjons- og påseplikten.

Departementet vil med bakgrunn i dette foreslå å endre rekkevidden av straffansvaret i allmenngjøringsloven slik at den også omfatter brudd på oppdragsgivers plikter etter allmenngjøringsloven § 12.

Medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven

I motsetning til for arbeidsmiljøloven, kan det vanskelig innfortolkes et medvirkningsansvar for brudd på allmenngjøringsloven. Det manglende medvirkningsansvaret kan i praksis medføre utfordringer for myndighetene ved håndhevingen av loven. I følge signaler fra politiet og i en evalueringsrapport fra Fafo om innførte tiltak mot sosial dumping fra 2011, gjelder dette særlig i tilfeller hvor en utenlandsk virksomhet har hatt oppdrag i Norge, og vender tilbake til hjemlandet før en eventuell straffesak er ferdig behandlet her. Et ansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven vil etter omstendighetene blant annet kunne gjøre det mulig å straffeforfølge en oppdragsgiver, dersom de øvrige straffevilkårene er oppfylt. Departementet mener det bør være mulighet for å kunne gjøre gjeldende et slikt straffansvar, og foreslår å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven.

Når den nye straffeloven av 2005 trer i kraft vil det innføres en generell bestemmelse om straffansvar for medvirkning som også gjelder for særlovgivningen, jf. straffeloven 2005 § 15: «Et straffebud rammer også den som medvirker til overtredelsen, når ikke annet er bestemt». Justis- og beredskapsdepartementet sendte 17. juni 2014 på høring forslag til lov om ikraftsetting av straffeloven 2005. Det vises i høringsbrevet til at det tas sikte på at loven om ikraftsetting av loven kan vedtas i løpet av vårsesjonen 2015, og at straffeloven 2005 kan tre i kraft i løpet av sommeren 2015.

Hvorvidt det foreligger straffbar medvirkning etter allmenngjøringsloven § 15 vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak. Medvirkningsbegrepet må etter departementets syn forstås på samme måte som i strafferetten for øvrig. Utgangspunktet for vurderingen vil være om handlingen kan karakteriseres som medvirkning til det aktuelle lovbruddet. Departementet viser i den forbindelse til forarbeidene til den nye medvirkningsbestemmelsen i straffeloven 2005, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 8 og 30, hvor ulike forhold rundt medvirkningsbegrepet beskrives.

6.4 Strafferammene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven

6.4.1 Innledning

Etter gjeldende strafferamme kan overtredelse av arbeidsmiljølovens bestemmelser straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller en kombinasjon, og inntil to års fengsel ved særlig skjerpende omstendigheter. Etter allmenngjøringsloven kan arbeidsgiver som forsettlig eller uaktsomt unnlater å rette seg etter vedtak fra Tariffnemnda ilegges bøtestraff. Etter departementets syn er gjeldende strafferammer uforholdsmessig lave sett i lys av de viktige hensynene lovene skal ivareta, også sammenlignet med strafferammene i øvrig miljølovgivning. Departementet foreslår derfor å heve strafferammene i arbeidsmiljøloven § 19-1 og i allmenngjøringsloven. Det anses ikke å være behov for å endre i strafferammen for arbeidstakeres straffansvar etter § 19-2.

6.4.2 Departementets høringsforslag

I høringen ble det foreslått å heve strafferammene i arbeidsmiljølovgivningen. Arbeidsmiljøloven § 19-1 (ansvar for innehaver av virksomhet, arbeidsgiver og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten) fastslår i dag at forsettlig eller uaktsom overtredelse straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler, jf. første ledd. Under særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil to år anvendes, jf. § 19-1 andre ledd. Høringsforslaget gikk ut på å heve strafferammen i første ledd fra tre måneder til ett år, og i andre ledd fra to til tre år.

Strafferammen i allmenngjøringsloven ble samtidig foreslått utvidet fra kun bøtestraff til fengsel i inntil ett år, og ved at grove overtredelser kan straffes med fengsel i inntil to år.

6.4.3 Høringsuttalelsene

Strafferammene i arbeidsmiljøloven

Høringsforslaget om å øke strafferammene i arbeidsmiljøloven har bred tilslutning, og støttes av blant annet de store organisasjonene på arbeidstakersiden, Virke, KS, Bedriftsforbundet, Norges Rederiforbund, Norges Lastebileierforbund, ØKOKRIM og Riksadvokaten. Advokatforeningen, SAMFO og Finans Norge går imot forslaget.

LO ser på økte strafferammer som et nødvendig virkemiddel for å styrke arbeidet mot arbeidsmiljøkriminalitet. Det er av så vel allmennpreventive og individualpreventive hensyn viktig at loven reflekterer alvorligheten av å overtre regelverket. LO mener derfor det er viktig å øke strafferammen i arbeidsmiljøloven.

Unio påpeker at det ikke fremkommer klart av høringsnotatet at man gjennom å heve strafferammen tilsikter en tilsvarende skjerping i straffenivået. Etter Unios syn bør dette komme klart fram.

NHO påpeker at det foreslås en betydelig økning av strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1, og forutsetter at dette er myntet på de alvorlige overtredelser av loven.

I følge Spekter kan faktagrunnlaget for å heve straffenivåene synes noe tynt beskrevet i høringsnotatet. Spekter mener det er vanskelig å gi en uforbeholden støtte til forslagene, selv om de kan se at det er et selvstendig poeng å gi bestemmelsene prosessuelle konsekvenser som kan lette etterforskningsarbeidet i slike saker. De stiller spørsmål ved om det er nødvendig å heve strengeste straffenivå til tre år, og påpeker at både Danmark og Sverige anvender en strafferamme på to år for tilsvarende forhold.

SAMFO mener det ikke er noe som tyder på at grunnen for de relativt lave straffene som er idømt i saker om brudd på arbeidsmiljøloven skyldes at strafferammen ikke er vid nok. SAMFO påpeker at det er liten hjelp i en vid strafferamme dersom brudd på bestemmelsene ikke prioriteres med hensyn til etterforskning og påtale. SAMFO noterer videre at forslaget vil medføre et høyere straffenivå i Norge enn det man har i Danmark og Sverige.

Finans Norge påpeker at det er betydelige økninger som foreslås, sett i lys av at det i all hovedsak bare er bøtestraff som benyttes. De mener realiteten er at dagens rammer ikke på noen måte utnyttes, og kan ikke se at departementets begrunnelser kan forsvare heving av rammene.

Norges Rederiforbund viser blant annet til at det ble foretatt en tilsvarende endring i sjøfartslovgivningen i forbindelse med vedtakelsen av den nye skipssikkerhetsloven i 2007.

Etter hva Advokatforeningen kjenner til, er det ikke noe forskningsmateriale som indikerer at strengere og hyppigere straff er ulykkesforebyggende. Dersom departementet gjennom sitt forslag om strengere straffer ønsker å forebygge ulykker, mener Advokatforeningen man i stedet bør vurdere å intensivere arbeidet med granskning av arbeidsulykker.

Arbeidstilsynet mener det også kan argumenteres for å øke strafferammen ytterligere. Arbeidstilsynet peker blant annet på forurensningsloven, som har flere klare likhetstrekk med arbeidsmiljøloven. Her er strafferammen inntil fem år ved skjerpede omstendigheter. Arbeidstilsynet erfarer at forelegg som utferdiges i dag ikke er avskrekkende nok, og påpeker at en heving av strafferammene også vil kunne bidra til å høyne nivået på foreleggene.

Strafferammene i allmenngjøringsloven

Økning av strafferammene i allmenngjøringsloven støttes blant annet av de store arbeidstakerorganisasjonene, KS, ØKOKRIM, Riksadvokaten og Advokatforeningen. Virke, Finans Norge, Bedriftsforbundet og SAMFO er uenige i at strafferammen skal heves.

LO støtter departementet i at de viktige hensyn bak loven tilsier at overtredelser av loven i tillegg til bøtestraff kan medføre fengselsstraff. LO viser til at høyere strafferamme i allmenngjøringsloven også vil innebære større adgang til bruk av tvangsmidler, noe som vil lette etterforskningen av denne typen kriminalitet. Dette er en positiv effekt av strengere strafferammer på området, og i enkelte tilfeller nødvendig for å avdekke de straffbare handlingene. Samtidig mener LO at økte strafferammer (og straff for medvirkning til overtredelse av allmenngjøringsloven) bare kan være ett av flere virkemidler i bekjempelsen av arbeidsmiljøkriminalitet. LO mener det er nødvendig å avsette tilstrekkelige midler til effektiv håndheving av regelverket.

Virke mener man bør vente med å innføre flere tiltak mot sosial dumping før man vet om de foregående tiltakene er tilstrekkelige. Virke påpeker at det må skilles mellom urimelige lønns- og arbeidsvilkår og grov utnyttelse av arbeidstakere, som er det departementet beskriver i høringsnotatet.

Spekter mener fremstillingen i høringsnotatet om hva som gjør en overtredelse grov ikke tar hensyn til den utvikling som har funnet sted når det gjelder bruken av allmenngjøringsinstituttet. Beskrivelsen i notatet kan i følge Spekter tolkes slik at overtredelsens grovhet, og dermed utnyttelsen av arbeidstakerne, er direkte knyttet til differansen mellom faktisk utbetalt lønn og allmenngjøringssatsen. Spekter mener en slik fremstilling kan være korrekt der det er minimumssatser som er allmenngjort, men viser til at Tariffnemnda innen renhold har valgt å allmenngjøre en normallønnssats som langt overstiger minimumssatsen etter alternative tariffavtaler.

Finans Norge kan ikke se at det er dokumentert tilstrekkelig behov for å innføre fengselsstraff for brudd på allmenngjøringsloven.

Bedriftsforbundet mener det allerede eksisterer tilstrekkelige virkemidler for å sikre at allmenngjorte tariffavtaler etterleves. Bedriftsforbundet mener fengselsstraff er disproporsjonal med forseelsen, og urimelig hard sanksjon for de omtalte forhold. De mener det er å gå for langt å innføre bøte- og fengselsstraff for pengekrav, som det allerede finnes tilfredsstillende rettsmekanismer for å inndrive. Videre at for det tilfelle at arbeidstaker skulle utsettes for handlinger som regnes som menneskehandel eller lignende, så er det allerede straffesanksjonert i straffeloven.

ØKOKRIM mener strafferammen for grove overtredelser bør være tre år på allmenngjøringslovens område. Utviklingen har i følge ØKOKRIM vist at flere av de alvorlige sakene er svært grove. ØKOKRIM påpeker blant annet at potensialet for økonomisk vinning er betydelig, og at det ofte er sårbare grupper som utnyttes. Videre at det er viktig at politiet kan ta i bruk de nødvendige tvangsmidler som gjør det mulig å avdekke organisert arbeidskriminalitet. Strafferammen bør derfor være tre år slik at de groveste og organiserte overtredelsene kan etterforskes og påtales med utgangspunkt i straffeloven § 60 a. ØKOKRIM trekker også fram hensynet til konsistens mellom arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, samt at det er nødvendig å ha muligheten for å ilegge streng personstraff ved siden av bøtestraff. Selv om grove brudd på allmenngjøringsloven primært vil være økonomisk motivert, vil politi og tilsynsmyndigheter i følge ØKOKRIM også ofte stå overfor stråselskaper, selskaper som opphører eller datterselskaper i kompliserte strukturer uten særlig økonomisk evne til å betale verken bøter eller inndragningsbeløp.

Arbeidstilsynet viser til at straffenivået må være høyt nok til at arbeidsgiver ikke ønsker å ta risikoen ved å bryte loven. Ut i fra det store omfanget av brudd på allmenngjøringsloven som Arbeidstilsynet avdekker ved tilsyn, ofte basert på tips, har ikke bøtestraff vært tilstrekkelig avskrekkende. Lovbruddene er i dag mer alvorlige enn tidligere. Det kan i følge Arbeidstilsynet være store økonomiske gevinster knyttet til lovbruddene, og det kan derfor lønne seg å bryte loven, sett hen til risiko for straff og straffenivået. Arbeidstilsynet mener det ut i fra alvorligheten av bruddene kan stilles spørsmål ved om forslaget gir en tilstrekkelig økning av strafferammen. Arbeidstilsynet påpeker at høringsnotatet ikke inneholder noen vurdering av hvorfor maksimal strafferamme ikke settes til tre år og dermed harmoniseres med strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 andre ledd.

Riksadvokaten er positiv til skjerpingen og viser til at det i dag synes å være en diskrepans mellom de grovere lovovertredelsenes alvorlighetsgrad og den gjeldende straffetrusselen. Skjerpelsen åpner også for bruk av enkelte tvangsmidler under etterforskningen, hvilket i følge Riksadvokaten klart vil bedre politiets muligheter til å avdekke og forfølge denne formen for kriminalitet.

6.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Strafferammene i arbeidsmiljøloven

Overtredelser av arbeidsmiljøregelverket kan være av forskjellig karakter og alvorlighetsgrad, og det er etter departementets syn viktig at strafferammene tar høyde for dette.

En gjennomgang av sentrale dommer fra Høyesterett for perioden 1979 til 2010, lagmannsrettene for perioden 1996 til 2010 og tingrettene for perioden 1999 til 2010 viser etter departementets skjønn at straffeutmålingen gjennomgående ligger lavt. Tilsvarende inntrykk gir en undersøkelse foretatt av ØKOKRIM, hvor man gjennomgikk 338 dommer og forelegg for perioden 2002 til 2006. Til tross for svært alvorlige forhold, var det gitt foretaksbøter på under 10 000 kroner, og bøter mot person ned til noen få tusen kroner. Det er i all hovedsak bøtestraff som benyttes, selv om det finnes enkelte eksempler på at også fengselsstraff idømmes. Avgjørelsen gjengitt i Rt. 2001 s. 110 kan nevnes som et eksempel på dette. I denne saken ble daglig leder av et mekanisk verksted ilagt en ubetinget fengselsstraff på 60 dager for overtredelse av arbeidsmiljøloven § 85 andre ledd (dagens § 19-1 andre ledd) etter en ulykke med en skinnegående portalkran (det mekaniske verkstedet ble ilagt en foretaksbot på 300 000 kroner av herredsretten). I premissene uttalte Høyesterett blant annet følgende: «Som aktor har fremhevet, viser lovgivning og rettsavgjørelser fra de senere år en skjerpet holdning overfor andre typer miljøovertredelser. Etter min mening må det reageres med ubetinget fengselsstraff overfor A ved så alvorlige overtredelser av arbeidsmiljøloven som det er tale om her.»

Etter departementets syn kan avgjørelsen tas til inntekt for at domstolene har lagt til grunn en viss skjerping av straffenivået for alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven. Etter departementets syn vil det likevel være behov for å heve strafferammen i arbeidsmiljøregelverket. Departementet er opptatt av at strafferammene i arbeidsmiljøregelverket skal signalisere alvorligheten av å overtre regelverket. Dette vil bidra til å styrke straffebestemmelsenes allmennpreventive og individualpreventive effekt for aktørene i arbeidslivet.

Departementet viser også til at det har skjedd en skjerping av strafferammene i øvrig miljølovgivning i tiden etter at avgjørelsen i Rt. 2001 s. 110 ble avsagt. Som eksempel kan det nevnes at naturmangfoldsloven (lov av 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold), som trådte i kraft 1. juli 2009, har en strafferamme på bot eller fengsel i inntil ett år, men fengsel i inntil tre år ved skjerpende omstendigheter. Den samme strafferammen har markaloven, (lov av 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner), som trådte i kraft 1. september 2009. Forskjellen i strafferammer mellom arbeidsmiljøloven og øvrig miljølovgivning fremstår etter departementets oppfating ikke som konsistent.

Videre vises det til at en heving av strafferammene vil kunne ha betydning for politiets prioritering av saker relatert til arbeidsmiljøkriminalitet. Kampen mot arbeidslivskriminalitet er viktig for myndighetene. En heving av strafferammene vil etter departementets oppfatning tydelig signalisere at dette området skal prioriteres.

Departementet foreslår at strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 første ledd heves fra fengsel i tre måneder til ett år. Etter andre ledd kan det i dag idømmes fengsel i inntil to år dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. Departementet foreslår å heve denne rammen til tre år. Forslaget innebærer at strafferammene i arbeidsmiljøloven kommer opp på samme nivå som andre sammenlignbare miljølover.

I følge Arbeidstilsynet ville det være naturlig å sammenligne med forurensningsloven, som har en strafferamme på inntil fem år hvis overtredelsen har medført fare for liv eller helbred. Departementet har vurdert spørsmålet om en tilsvarende utvidelse bør skje i arbeidsmiljøloven, men er kommet til at tre år ved særlig skjerpende omstendigheter er en hensiktsmessig strafferamme på dette området. For overtredelser som har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse gjelder det for øvrig et skjerpet aktsomhetskrav i arbeidsmiljøloven, jf. § 19-1 tredje ledd.

En strafferamme på bøter eller fengsel inntil ett år, og inntil tre år ved særlig skjerpende omstendigheter, vil, slik departementet ser det, gi påtalemyndighet og domstoler tilstrekkelig fleksibilitet til å tilpasse straffen i forhold til overtredelsens alvorlighetsgrad. Dersom det er tale om svært alvorlige brudd på sikkerhetsbestemmelser som har ført til eller kunne ha ført til fare for liv og helse, bør det etter departementets syn vurderes om den øvre delen av strafferammen skal tas i bruk.

Departementet mener at påtalemyndighet og domstoler i enda større grad enn i dag bør differensiere etter alvorlighetsgraden av overtredelsen i den konkrete straffeutmålingen. Utmålingen av bøter og forelegg ligger på et forholdsvis lavt nivå i følge den gjennomgangen ØKOKRIM har foretatt. Dersom bøtenivået (eventuelt sammen med inndragning) ikke overstiger en eventuell økonomisk gevinst ved lovbruddet, vil straffen neppe ha tilstrekkelig allmennpreventiv effekt. Det er generelt viktig også å vurdere andre reaksjonsformer der dette er relevant, så som inndragning og rettighetstap (jf. straffeloven §§ 34 flg. og § 29).

ØKOKRIM har i sin høringsuttalelse tatt til orde for å oppheve arbeidsmiljøloven § 19-7, som fastslår at overtredelser av loven regnes som forseelser. ØKOKRIM har erfart at nedkategoriseringen av overtredelser av arbeidsmiljøloven fra forbrytelser til forseelser har ledet til en nedprioritering av arbeidet med slike saker i distriktene. ØKOKRIM viser også til at en annen uheldig konsekvens er at forsøk ikke er straffbart, jf. straffeloven § 49 andre ledd. For de mest alvorlige sakene hvor aktører i større grad enn før synes å planlegge og tilrettelegge systematiske overtredelser, er ØKOKRIM av den oppfatning at slike forsøk på overtredelse av arbeidsmiljøloven må være belagt med straffansvar på lik linje med fullbyrdede overtredelser.

Departementet har vurdert disse innspillene, men har kommet til ikke å ville foreslå opphevelse av § 19-7 nå. Departementet viser til at skillet mellom forbrytelser og forseelser vil bli opphevet når ny straffelov trer i kraft. Straffansvar for forsøk vil da knytte seg til lovbruddets strafferamme, jf. straffeloven 2005 § 16. Slik departementet ser det, kan man på dette området avvente endringene som vil følge av ny straffelov. Når det gjelder problemstillingen rundt politiets prioritering, vil forhåpentligvis økte strafferammer og øvrige foreslåtte endringer i seg selv kunne bidra til større fokus på og prioritering av saker relatert til arbeidskriminalitet. Videre vises det til Riksadvokatens prioriteringsrundskriv som tydelig fastslår at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet skal prioriteres.

Strafferammene i allmenngjøringsloven

Etter departementets vurdering er videre dagens strafferamme i allmenngjøringsloven for lav sett i forhold til de viktige hensynene loven skal ivareta. Departementet foreslår derfor at det i tillegg til bøtestraff skal være mulig å ilegge fengselsstraff for overtredelser av loven. Departementet foreslår at den alminnelige strafferammen i allmenngjøringsloven utvides til fengsel i inntil ett år.

Når det gjelder grove overtredelser, gikk høringsforslaget ut på en strafferamme på fengsel i inntil to år. I høringsrunden har det imidlertid kommet innspill om at dette er for lavt. ØKOKRIM mener strafferammen også her bør være tre år, og begrunner dette blant annet slik:

• Utviklingen de senere år har vist at flere av de alvorlige sakene er svært grove, hvor arbeidstakere i en sårbar sosial situasjon har blitt utnyttet grovt både lønnsmessig og innkvarteringsmessig. Utøvelse av vold, trusler og tvang forekommer i tillegg.

• Den grove utnyttelsen er ofte sterkt økonomisk og systematisk gjennomført. Potensialet for økonomisk vinning er betydelig, i form av innsparte lønnskostnader. Til dette bildet kommer at det ofte er sårbare grupper som utnyttes, og det gjerne i sammenheng med brudd på arbeidsmiljøloven hvor også fare for liv og helse gjør seg gjeldende (for eksempel farlige innkvarteringsforhold og usikret arbeid i høyden).

• De groveste overtredelsene av allmenngjøringsloven inngår ofte i organisert eller systematisk utnyttelse av ressurssvake grupper og personer. I kampen mot organisert arbeidskriminalitet er det viktig at politiet kan ta i bruk de nødvendige tvangsmidler som gjør det mulig å avdekke slik kriminalitet. Strafferammen bør derfor være tre år slik at de groveste og alvorligste overtredelsene kan etterforskes og påtales med utgangspunkt i straffeloven § 60 a.

• Muligheten for streng personstraff er nødvendig ved siden av bøtestraff. Selv om grove brudd på allmenngjøringsloven primært vil være økonomisk motivert, vil politi og tilsynsmyndigheter også ofte stå overfor stråselskaper, selskaper som opphører eller datterselskaper i kompliserte strukturer uten særlig økonomisk evne til å betale verken bøter eller inndragningsbeløp. Det er derfor nødvendig å ha muligheten for å ilegge streng fengselsstraff mot personen(e) bak de groveste overtredelsene.

ØKOKRIM har også pekt på departementets argument om konsistens mellom arbeidsmiljølovgivning og øvrig miljølovgivning, og mener dette også gjør seg gjeldende for allmenngjøringsloven. I følge ØKOKRIM vil ulike strafferammer på så nært beslektede områder som arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, være uheldig. Arbeidstilsynet mener også at øvre strafferamme i allmenngjøringsloven settes til tre år og dermed harmoniseres med strafferammen i arbeidsmiljøloven.

Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig med like strafferammer på disse to områdene, selv om lovene verner noe ulike interesser. En strafferamme på tre år for grove overtredelser vil etter departementets vurdering gi et tydelig signal om alvorligheten av overtredelser også på allmenngjøringslovens område. Med bakgrunn i innspillene fra ØKOKRIM og Arbeidstilsynet, vil departementet foreslå å øke strafferammen til tre år for grove overtredelser også her.

For å avgjøre om en overtredelse er grov, bør det særlig ses hen til hvor stor differanse det er mellom allmenngjort tarifflønn og det som faktisk blir utbetalt til arbeidstaker. Det skjerpede straffealternativet kan således komme til anvendelse når det foreligger betydelig underbetaling av arbeidstakerne, eller ved andre betydelige avvik fra plikter etter en allmenngjøringsforskrift. Hvorvidt overtredelsene er grove må imidlertid vurderes etter en konkret helhetsvurdering. Det er særlig der arbeidstakerne blir vesentlig utnyttet slik at de havner i en sårbar sosial situasjon, som må karakteriseres som grovt. Eksempelvis nevnes tilfeller der underbetalingen er av en slik karakter at en arbeidstaker vil ha problemer med å livnære seg av den utbetalte lønnen. Et annet eksempel kan være tilfeller hvor en allmenngjort tariffavtale oppstiller krav til innkvarteringsforholdene, og hvor boforholdene som tilbys er helt uforsvarlige.

Departementet antar at selv om det innføres mulighet for fengselsstraff for brudd på allmenngjøringsloven, vil bøtestraff fortsatt være den foretrukne straffereaksjonen i de mindre alvorlige tilfellene. Også når det gjelder utmåling av bøter for brudd på allmenngjøringsloven, vil departementet understreke viktigheten av at bøtene må ligge på et nivå som ivaretar straffens preventive og avskrekkende virkning. Brudd på allmenngjøringsloven vil ofte være økonomisk motivert slik at et tilstrekkelig høyt bøtenivå normalt må antas å ha god allmennpreventiv effekt.

Høyere strafferamme i allmenngjøringsloven innebærer også noen prosessuelle konsekvenser. For politiet og påtalemyndigheten vil høyere strafferamme innebære en større adgang til å benytte tvangsmidler. Økt adgang til bruk av tvangsmidler kan lette etterforskningen av arbeidsmiljøkriminalitet for politiet og påtalemyndigheten. Politiet kan for eksempel ikke pågripe og/eller fengsle en person dersom handlingen vedkommende er mistenkt for ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, jf. straffeprosessloven §§ 171 og 184 andre ledd. Et annet eksempel er ransaking. Det er et vilkår for ransaking at vedkommende er mistenkt for en handling som kan føre til frihetsstraff, jf. straffeprosessloven § 192.

Høyere strafferamme i allmenngjøringsloven vil også ha betydning for når straffansvaret etter loven foreldes. Det følger av straffeloven § 67 første ledd at foreldelsesfristen er to år når den høyeste lovbestemte straff er fengsel inntil ett år, mens fristen er (minst) fem år dersom strafferammen er strengere enn dette. Det er avklart gjennom rettspraksis at der strafferammen heves ved grove eller særlig skjerpende omstendigheter i sin alminnelighet, er det den skjerpede strafferammen som er avgjørende for når straffansvaret foreldes, jf. Rt 1962 s. 494 og Rt 1992 s. 723.

Etter forslaget økes altså foreldelsesfristen for brudd mot allmenngjøringsloven fra to år til fem år, uavhengig av om det aktuelle lovbruddet kan karakteriseres som grovt eller ikke.

ØKOKRIM har påpekt at en skjerping av strafferammen i allmenngjøringsloven foranlediger behov for å vurdere hvor påtalekompetansen etter loven skal ligge. ØKOKRIM foreslår at politiet fortsatt skal avgjøre spørsmålet om tiltale i sakene etter allmenngjøringsloven på samme måte som i arbeidsmiljøsakene. I de alvorligste sakene etter § 15 som ofte vil ha allmenn interesse, må likevel statsadvokatene involveres, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd. ØKOKRIM foreslår at dette gjennomføres ved endring av straffeprosessloven § 67 andre ledd d, hvor allmenngjøringsloven § 15 tilføyes til de forbrytelser hvor politiet avgjør spørsmål om tiltale.

Departementet ser at dette temaet bør vurderes i forlengelse av den foreslåtte økningen av strafferammen, og vil følge opp dette spørsmålet videre.

ØKOKRIM opplyser også at det i enkelte saker har vist seg svært vanskelig å etterforske pågående organisert alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet. For å trenge inn i bestemte kriminelle miljøer er det i følge ØKOKRIM behov for å ta i bruk utradisjonelle etterforskningsmetoder. ØKOKRIM ønsker å peke på at dersom strafferammen i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven utvides til fem år, vil det ved de groveste organiserte overtredelsene gi politiet anledning til å anmode retten om kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 a, jf. straffeloven § 60 a. De ber derfor departementet vurdere å innta en forhøyet strafferamme direkte i straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven (5 år) eller som del av straffeloven § 152 b om alvorlig miljøkriminalitet (6 år).

Departementet vil ta med seg disse innspillene i det videre arbeidet mot sosial dumping og arbeidsmiljøkriminalitet, og vurdere dem opp mot utviklingen på området og effekten av de foreslåtte endringene. Etter departementets syn er en strafferamme på fengsel inntil tre år tilstrekkelig både i allmenngjøringsloven og arbeidsmiljøloven nå.