1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Sterke kommuner for framtiden

Regjeringen ønsker robuste kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere. Kommunene er grunnmuren i det norske demokratiet. Regjeringen vil styrke kommunene gjennom en reform. Kommunereformen skal sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, gi bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling og styrke lokaldemokratiet. Reformen skal sikre at kommunene også i framtiden kan løse oppgavene sine på en god måte. Større og mer robuste kommuner kan få større oppgaver og mer ansvar enn dagens kommuner. Å flytte makt og myndighet til kommunene gir innbyggerne økt innflytelse over sin egen hverdag og sitt eget lokalmiljø.

For at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver er det behov for stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i størrelsesorden 4½ til 5 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4,2 og 4,5 mrd. kroner er frie inntekter. Inntektsveksten legger til rette for fortsatt videreutvikling av kommunale tjenester, både i omfang og kvalitet.

Kommunene har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester som skole, barnevern, helse- og omsorgstjenester. Disse tjenestene er avgjørende for å realisere regjeringens mål om et samfunn med muligheter for alle. For å realisere regjeringens mål om et sterkere sosialt sikkerhetsnett og et bedre tilbud til syke og eldre er det nødvendig å styrke de kommunale tjenestene. Rusomsorg og psykisk helsetjeneste er viktige satsingsområder for regjeringen. 200 mill. kroner av veksten i kommunesektorenes frie inntekter er begrunnet i behovet for å styrke disse tjenestene.

Storbyene er viktige for utviklingen i den enkelte landsdel, og en stadig større del av befolkningen bor i byer. Regjeringen vil derfor føre en aktiv storbypolitikk, og en ny regionalpolitikk der storbyene og regionene omkring utvikler et samspill til det felles beste. For å ivareta en bærekraftig utvikling er det viktig at byene tar ansvar for god planlegging, og at staten legger til rette gjennom juridiske og økonomiske rammer.

Kommuner med sterk vekst har særskilte utfordringer. Regjeringen vil derfor styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst.

1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Ifølge Perspektivmeldingen 2013 vil den demografiske utviklingen føre til økt behov for offentlige velferdstjenester i tiårene framover. Det er i kommunene de fleste velferdstjenestene gis. Mange av utfordringene knyttet til demografi og en aldrende befolkning må håndteres her. Endringene i befolkningssammensetning vil for alvor begynne å gjøre seg gjeldende fra 2020, og vi vil få en sterk vekst i de eldre aldersgruppene. Etterspørselen etter omsorgstjenester vil derfor øke markant utover i århundret. Dette vil føre til økt behov for kommunale tjenester, hvor kommunene må klare å skaffe tilstrekkelig kompetent arbeidskraft. Økende privat kjøpekraft vil også bidra til at innbyggernes forventninger om kvaliteten og omfanget på det kommunale tjenestetilbudet vil øke.

Byene står overfor utfordringer knyttet til befolkningsvekst og infrastruktur. En rekke sosiale utfordringer er spesielle for byene. De store byene har gjennomgående høyere sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner, som følge av utfordringer knyttet til sosiale forhold som rus og psykiske helseproblemer.

Omfanget av oppgaver og forventninger til hvilke oppgaver kommunene skal ta på seg har økt over tid, i takt med utviklingen av velferdsstaten. Samtidig som omfanget av oppgaver har blitt større, har også spesialiseringen og kompleksiteten i oppgaveløsningen økt. Sammen med nye arbeidsformer og teknologi stiller dette høyere krav til utdanning og kompetanse. Økte krav til kapasitet og kompetanse gjør særlig de små kommunene sårbare på grunn av små fagmiljø og problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetanse.

Landet har hatt en kraftig befolkningsvekst de siste ti årene, og befolkningstallet på landsbasis har økt med nesten 12 pst. fra 2004 til 2014. Det er ventet at befolkningsveksten vil fortsette i årene framover, men befolkningstall per 1.1.2014 kan tyde på at veksten bremser noe opp. Likevel vil noen kommuner fortsatt oppleve sterk vekst i tiden framover. Befolkningsvekst er positivt og vitner om attraktive kommuner og er en ressurs i seg selv. Men det kan også gi voksesmerter, spesielt på kort sikt når kommunen skal tilpasse areal, infrastruktur og tjenestetilbud til en voksende befolkning.

Samtidig varierer utfordringsbildet mellom ulike typer kommuner og på tvers av regioner. Mens de fleste kommunene vil oppleve befolkningsvekst i årene framover, vil enkelte kommuner oppleve fraflytting. Befolkningsveksten de siste årene har i hovedsak vært sterkest i sentrale deler av landet, og det er ventet at denne utviklingen vil fortsette. Videre har alderssammensetningen i befolkningen betydning for hvilke offentlige tjenester det er behov for i lokalsamfunnet. De mindre sentrale områdene har en større del av befolkningen i de eldre aldersgruppene enn resten av landet, noe som gir et økt behov for pleie- og omsorgstjenester.

Kommunesektoren har hatt en god inntektsvekst de siste ti årene, og den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,8 pst. per år. Regjeringen ønsker å prioritere kommunesektoren, og sørge for robuste og forutsigbare inntektsrammer i årene framover. Imidlertid må utviklingen i kommuneøkonomien sees i sammenheng med utviklingen i norsk økonomi for øvrig. Det er betydelig usikkerhet om anslagene for den økonomiske utviklingen. Oppgangen i internasjonal økonomi er skjør, og en svakere utvikling ute vil gi lavere vekst hos norske eksportører. Samtidig vil også utviklingen i hjemlige forhold spille inn. På lengre sikt er det ventet at den demografiske utviklingen og avtagende inntekter fra petroleumsvirksomheten vil redusere handlingsrommet i offentlig finanser. Det gjør at det er viktig at staten gir realistiske signaler om hva kommunesektoren kan forvente av framtidige inntekter. Samtidig er det grunnleggende at kommunene gjennom god økonomistyring planlegger for framtiden og tar høyde for at de økonomiske forutsetningene kan endre seg.

Stor befolkningsvekst i sentrale strøk, økende regional integrasjon og utvidelse av tettsteder på tvers av kommunegrenser har gjort helhetlig planlegging og tilrettelegging i flerkommunale byområder mer krevende enn før. Stor vekst i befolkningen krever i tillegg at planleggingen må være i forkant for å håndtere utfordringer knyttet til bolig- og transportutbygging og tilrettelegging for næringsvirksomhet.

Utviklingen viser at i takt med at kommunenes oppgaver har blitt flere, har det også skjedd en økning i både omfanget og detaljeringsgraden i den statlige styringen av kommunesektoren. Dette gjelder særlig regelstyring. For stram og detaljert styring vil gi en gradvis innsnevring av det kommunale handlingsrommet, og dermed kunne svekke de fordelene som lokalt selvstyre gir.

Hele kommunesektoren påvirkes i økende grad av utviklingstrekk, regelverk og arbeidsformer som er et resultat av internasjonaliseringen og samarbeidet i EU/ EØS. Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å ivareta norske interesser og kommunenes handlingsrom ved å medvirke tidligere i prosesser i EU. Regjeringen vil også legge til rette for at kommunal sektor blir sterkere involvert i og utnytter de mulighetene som ligger i EUs samarbeidsprogrammer.

1.3 Kommunereform

Regjeringen vil spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra gjennom å gi mer handlingsrom til enkeltmennesker, familier, lokalsamfunn og bedrifter. Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Nærhetsprinsippet innebærer å legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig. En tro på det lokale folkestyret er grunnlaget for at regjeringen ønsker å gjennomføre en kommunereform, der det også tas sikte på å gi robuste kommuner flere oppgaver.

Siden kommunestrukturen gjennomgikk en stor endring på 1960-tallet har det funnet sted omfattende endringer i det norske samfunnet. Vi har blant annet opplevd en betydelig sentralisering av befolkningen. Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområder, er ventet å holde seg høy. Her vil også den regionale integreringen i form av økt pendling og utvidelse av tettstedsområder fortsette.

Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene. Kommunestrukturen er i liten grad endret i tråd med denne utviklingen. De fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder dekker i dag flere kommuner. Særlig i byområdene er mulighetene store fremover for å sikre en helhetlig og bærekraftig utvikling i areal-, transport- og boligplanlegging med større og mer robuste kommuner.

De siste femti årene har kommunene fått stadig flere oppgaver og økt ansvar. Kommunene er i dag helt sentrale aktører for å løse viktige samfunnsutfordringer, og dette stiller store krav til kommunen. Bærekraftig samfunnsutvikling handler om å møte klima- og miljøutfordringene, sikre gode levekår og sosial inkludering samt bidra til et konkurransedyktig næringsliv. På alle disse områdene har kommunene i dag viktige oppgaver.

Det lokale selvstyret står sterkt i Norge. Regjeringen vil forsterke og utvikle det lokale selvstyret. Kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning. Kommunereformen skal gi kommunestyrene økt innflytelse over forhold som er viktige for innbyggerne.

En hensiktsmessig kommuneinndeling er viktig for å sikre og videreutvikle framtidige velferdstjenester og en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling. Etter regjeringens syn er det viktig at kommunestrukturen gjøres robust også for framtidige oppgaveendringer og reformer. En kommunereform bør innrettes slik at kommunene er robuste i flere tiår framover.

Regjeringen vil i arbeidet med reformen legge stor vekt på god lokal forankring, og inviterer til bredt politisk samarbeid om reformen.

Ekspertutvalget for kommunereform avga 31. mars 2014 sin delrapport «Kriterier for god kommunestruktur». Ekspertutvalget ble satt ned på bakgrunn av ønsket om en kunnskapsbasert reform. Utvalgets forslag til kriterier er et godt utgangspunkt for kommunene i deres lokale prosesser. I sitt videre arbeid skal ekspertutvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Sluttrapporten skal leveres i desember 2014. Våren 2015 vil regjeringen legge fram en stortingsmelding med forslag til nye oppgaver til robuste kommuner.

Regjeringen vil legge opp til en reformprosess som involverer alle relevante aktører på en god måte. Høsten 2014 vil alle landets kommuner inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og avklare hvilke av nabokommunene det er aktuelt å slå seg sammen med. Fylkesmannen vil få ansvar for å igangsette og koordinere disse prosessene. Det er ønskelig at de regionale prosessene gjennomføres i et samarbeid mellom fylkesmannen og KS regionalt. Regjeringen ser på KS som en sentral aktør i kommunereformen, og KS vil få en egen invitasjon om å delta i prosessene. Reformperioden varer fram til nasjonale vedtak om sammenslåinger er fattet, innen 1. januar 2018.

De lokale/regionale prosessene må ta utgangspunkt i målene for reformen. Sammen med ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur og utvalgets anbefalinger, bør dette gi grunnlag for gode og grundige diskusjoner, vurderinger og vedtak lokalt.

De regionale prosessene starter opp høsten 2014. Departementet har som utgangspunkt at kommunene vil ha behov for om lag et år på å drøfte utfordrings- og mulighetsbildet før det fattes vedtak om hvilke kommuner de vil slå seg sammen med. Regjeringen tar sikte på å legge fram en melding til Stortinget våren 2015 med forslag til nye oppgaver til robuste kommuner. Stortinget vil dermed ha behandlet forslaget før kommunene oppsummerer sine prosesser og gjør vedtak om sammenslåing.

Tradisjonelt har spørsmål om sammenslåinger medført store og tidkrevende utredninger og folkeavstemninger. Departementet ønsker å legge til rette for en mer standardisert organisering av arbeidet med å etablere et faktagrunnlag for lokale diskusjoner, og et opplegg for å innhente synspunkter fra innbyggerne. Dette vil etter departementets vurdering være en mer hensiktsmessig tids- og ressursbruk både lokalt og sentralt, og vil kunne gi et godt beslutningsgrunnlag for kommunestyrene.

Kongen i statsråd har myndighet til å vedta sammenslåinger der kommunene er enige. For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. Et slikt løp tilsier at disse sammenslåingene vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2018.

I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. De kommunale vedtakene skal meldes inn til departementet via fylkesmannen, som bistår med å oppsummere tilbakemeldingene fra hvert enkelt fylke. Fylkesmannen vil også bli bedt om å gjøre en vurdering på selvstendig grunnlag av de samlede tilbakemeldingene. De regionale prosessene som starter opp høsten 2014 skal avsluttes ved utgangen av 2016.

Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Kommunale vedtak som fattes høsten 2015, men som ikke følges opp av kongelig resolusjon våren 2016, vil også bli inkludert i proposisjonen.

I utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag for Stortinget vil det bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil det dermed kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene.

Departementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020.

For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning i reformperioden. Departementet vil dekke nødvendige engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell, kommuner som slår seg sammen vil kunne få reformstøtte for å lette overgangen til en ny kommune, og dagens ordning med inndelingstilskudd videreføres. Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018.

1.4 Et levende lokaldemokrati

Regjeringen vil styrke lokaldemokratiet. Kommunereform er en viktig del av dette arbeidet. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver enn dagens kommuner. Sterkere kommuner vil gi innbyggerne større innflytelse. Flere oppgaver og utvidet lokalt politisk skjønn til kommunene gir lokalpolitikerne i samspill med innbyggerne mer handlingsrom og dermed større innflytelse over viktige spørsmål som angår dem. Kommunene har et klart ansvar for å legge til rette for et godt lokaldemokrati med gode muligheter for deltakelse fra innbyggerne innenfor rammene av det representative demokratiet. Kommunene skal bestrebe seg på åpne kanaler til innbyggerne og aktivt informere innbyggerne om virksomheten sin. Dette er viktig for et godt tillitsforhold mellom innbyggerne og kommunen og de folkevalgte lederne.

En kommunereform er en god anledning for den enkelte kommune til å gjennomgå sin demokratiske praksis. Gjennom bidrag til demokratiinnovasjon og ved å vise eksempler på kommuner med god demokratipraksis, vil departementet bidra til erfaringsspredning, læring og utvikling av demokratiet i flere kommuner.

Regjeringen vil arbeide aktivt for en effektiv og funksjonsdyktig forvaltning med høy etisk standard. Robuste og åpne kommuner er viktige for innbyggernes tillit til offentlig forvaltning. Det er avgjørende for demokratiet at innbyggerne har tillit til grunnleggende verdier om saklighet og habilitet. Kommunene er viktige aktører her, og regjeringen støtter derfor kommunenes arbeid med omdømmebygging, åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid.

Det er lokalt man kjenner egne utfordringer best, og prinsippene om økonomisk og juridisk rammestyring ligger til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren. For å styrke kommunenes selvstyre er det nedsatt et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven. Utvalget skal blant annet vurdere om reglene i kommuneloven er nødvendige, eller om de legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. Regjeringen har også nedsatt en arbeidsgruppe som utreder opprettelsen av en tvisteløsningsmekanisme som skal håndtere tvister mellom statsforvaltningen og kommunene i saker hvor statsforvaltningen i dag har den endelige beslutningsmyndigheten.

Rammefinansiering støtter opp under lokaldemokratiet og fremmer effektivitet ved at det gir kommunene handlingsrom til å prioritere ressursbruken i tråd med lokale forhold og behov.

For at innbyggere i ulike kommuner og fylkeskommuner skal få likeverdige tjenester, er det viktig at forhold som kommunene og fylkeskommunene ikke selv kan påvirke utjevnes gjennom inntektssystemet, og at utjevningen baseres på mest mulig oppdatert informasjon. Samtidig er det viktig at kommunene og fylkeskommunene, gjennom skatteinntektene, får beholde en andel av verdiskapningen som skjer lokalt.

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene og fylkeskommunene i prinsippet kompenseres fullt ut for utgifter ved tjenesteytingen de ikke selv kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene og fylkeskommunene etter deres behov.

Grunnlaget for dagens utgiftsutjevning for fylkeskommunene skriver seg fra midt på 1990–tallet. For at fylkeskommunene skal kunne levere de tjenestene de er pålagt, og kunne tilby likeverdige tjenester uavhengig av bosted, er det nødvendig med en oppdatering av kostnadsnøkkelen. Regjeringen legger derfor fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene.

Langt flere kommuner enn de som får veksttilskudd i dag, har utfordringer med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst. For å styrke vekstkommunene foreslår regjeringen å utvide veksttilskuddet slik at tilskuddet øker og flere kommuner kommer inn under ordningen. Veksttilskuddet endres også slik at det skal bli mer forutsigbart for den enkelte kommune.

1.5 Fornye, forenkle og forbedre

Regjeringen ønsker en enklere hverdag for både innbyggere og næringsliv gjennom å forenkle, fornye og forbedre tjenestene i offentlig sektor. Regjeringen har derfor valgt en enklere hverdag for folk flest som et av sine åtte satsingsområder.

Innenfor dette satsingsområdet er det valgt ut fem temaer som skal følges opp framover. Økt valgfrihet for innbyggerne skal gi den enkelte mulighet til å velge mellom et større mangfold av tjenestetilbud, og dermed få større innflytelse over egen hverdag. Fritt valg mellom ulike tilbydere av hjemmetjenester er et eksempel på en slik ordning. Fjerning av tidstyver omfatter flere typer forenklingstiltak for å unngå unødvendig tidsbruk. Enklere regelverk er et viktig bidrag til å gi en enklere hverdag for folk flest. I Sundvolden-erklæringen er det pekt på flere konkrete regler som skal forenkles, og regjeringen har blant annet startet en gjennomgang med sikte på å få enklere regler for plan- og byggesaker. Digitalisering av offentlige tjenester vil gi en enklere hverdag både for innbyggere og næringsliv, samtidig som det legger til rette for at stat og kommune kan løse oppgavene mer effektivt. For å understøtte reformarbeidet vil regjeringen satse på bedre resultater og styrket ledelse i forvaltningen.

Kommunene spiller en avgjørende rolle i å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Mange kommuner har allerede kommet langt i å tenke nytt om hvordan de kan gi bedre tjenester til sine innbyggere. Samtidig er det viktig at stat og kommune samarbeider for å finne felles løsninger, og at kommunene blir bedre til å lære av hverandre. De gode og nytenkende prosjektene må spres fra kommune til kommune.

For å stimulere til nytenkning og fornying, ønsker regjeringen å støtte opp om innovasjonsarbeid i kommunesektoren gjennom en rekke tiltak. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har fått i oppdrag å være et senter for innovasjon både i stat og kommune, kommuner kan få støtte til innovasjonstiltak gjennom fylkesmannens skjønnsmidler, og det er etablert et innovasjonsstudium rettet mot kommunalt ansatte.

Kommunenes medarbeidere er den viktigste ressursen for å levere gode tjenester til innbyggerne. Det er derfor viktig at kommunene utvikler og forvalter denne ressursen på en god måte, gjennom for eksempel å jobbe kontinuerlig med kompetanseutvikling, nærvær og rekruttering. En kommunal arbeidsgiverstrategi er et viktig virkemiddel for å sette dette i system og for å tenke strategisk. Det er også avgjørende at medarbeiderne trekkes med i arbeidet med å forbedre offentlig sektor.

Denne regjeringen vil bygge samfunnet nedenfra og skape større rom for private, lokale og frivillige initiativ. Dette har en stor egenverdi ved at det ansvarliggjør den enkelte og bidrar til gjensidig tillit mellom innbyggere og myndigheter. Et samarbeid mellom myndigheter, næringsliv, organisasjoner og enkeltmennesker gir også den beste utnyttelsen av samfunnets ressurser.

Regjeringen bygger sin politikk på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Kommunesektoren forvalter en vesentlig del av disse ressursene og står for knapt 2/3 av den samlede offentlige sysselsettingen. Det er et effektiviseringspotensial i kommunesektoren. Nærhet til innbyggere og kunnskap om lokale forhold legger til rette for at kommunene kan levere tjenester på en effektiv måte og i samsvar med lokale behov. Kommunene får selv beholde gevinsten av å produsere tjenestene effektivt. Dette kan igjen tilfalle innbyggerne i form av bedre tjenester. Som en hjelp i effektiviseringsarbeidet har departementet lagt fram en nettportal på regjeringen.no om kommunenes tjenesteproduksjon og framtidige arbeidskraftbehov. Høsten 2014 tar departementet sikte på å legge fram tall for effektivitet i 2013 i kommunal tjenesteyting.