Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner 2014 og 2015

2 Det økonomiske opplegget for 2015

2.1 Inntektsrammer

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2015 i størrelsesorden 4½ til 5 mrd. kroner. I statsbudsjettet for 2015 vil regjeringen komme tilbake med endelig forslag til inntektsrammer.

Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4,2 og 4,5 mrd. kroner er frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på om lag 1,4 pst.

Den varslede inntektsveksten må ses i sammenheng med konsekvenser av den demografiske utviklingen for kommunesektoren. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2015 på om lag 3,1 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Departementet anslår at om lag 2,7 mrd. kroner må finansieres av frie inntekter. Anslagene er basert på uendret standard, dekningsgrad og effektivitet i tjenesteytingen. Gitt disse forutsetningene er anslagene et uttrykk for hva det vil koste kommunesektoren å bygge ut tjenestetilbudet for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Det understrekes at anslagene er usikre.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten. Regjeringen har klare forventninger til at det i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner av veksten i frie inntekter. Av denne veksten er 200 mill. kroner begrunnet i behovet for å styrke helsestasjon- og skolehelsetjenesten. Videre er 200 mill. kroner av veksten begrunnet i en styrking av kommunale tjenester til rusavhengige og personer med psykiske lidelser, jf. kap. 10.4.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får mellom ¼ og ½ mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Av denne veksten er 150 mill. kroner begrunnet i behovet for opprusting av fylkesveiene. Bakgrunnen er at det i Nasjonal transportplan 2014–2023 er satt av en totalramme på 10 mrd. kroner til opprusting av fylkesveiene. Midlene gis som rammetilskudd og fordeles på samme måte som tilsvarende midler til fylkesveier i statsbudsjettet for 2014 (i alt 780 mill. kroner). Videre vil 95 mill. kroner av veksten i frie inntekter gis som kompensasjon til fylkeskommuner som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene, jf. kap. 7.

Inntektsveksten for 2015 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2014 i revidert nasjonalbudsjett 2014, jf. kap. 3. Det innebærer at regjeringen nå varsler et nivå på kommunesektorens inntekter i 2015. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2014 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2015 som nå varsles kunne bli endret.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2015 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2015. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

Innenfor rammen av konsultasjonsordningen har staten dialog med kommunesektoren (representert ved KS) om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2015. Hittil i år har staten og kommunesektoren blant annet drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og økonomiske konsekvenser i 2015 knyttet til demografiske endringer. I tillegg er planlagte reformer, tiltak og andre enkeltsaker som berører kommunesektoren drøftet. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av faglige utredninger og vurderinger fra TBU. Høsten 2014 vil det som en del av konsultasjonsordningen være bilaterale møter mellom KS og departementene.

2.2 Pensjonskostnader

Pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn til pensjonsordningene har de siste årene vært høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Dette har gitt en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2013. Høy lønnsvekst og lavt rentenivå har bidratt til premieveksten de siste årene. Veksten i de regnskapsmessige pensjonskostnadene har vært jevn, men likevel noe svakere enn veksten i premiene. Denne utviklingen ser ut til å fortsette i 2014. Nivået på pensjonspremiene vil også i 2014 være særlig høyt som følge av at pensjonsleverandørene fortsatt har behov for å styrke premiereservene. Dette er nødvendig for å kunne møte Finanstilsynets krav om at pensjonsavsetningene skal ta høyde for økt levealder.

Pensjonskostnadene for 2015

De siste årene har Kommunal- og moderniseringsdepartementet strammet inn på de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene (langsiktig lønnsvekst, diskonteringsrente og avkastning mv.). Dette har vært nødvendig for på lang sikt å kunne oppnå et bedre samsvar mellom nivået på de årlige pensjonspremiene og nivået på de regnskapsmessige kostnadene. Departementets vurdering er at de økonomiske beregningsforutsetningene som gjelder for regnskapsåret 2014 ligger på et nivå som på lang sikt trolig vil gi en rimelig balanse mellom betalte premier og regnskapsmessige kostnader. Derfor bør forutsetningene som blir benyttet i kostnadsberegningene for 2014, også benyttes i 2015. Det må likevel understrekes at det er en betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i pensjonspremiene. Departementet vil derfor følge premie- og kostnadsutviklingen nøye fremover. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner. Dette vil gi kommunesektoren et grunnlag for å anslå størrelsen på pensjonskostnadene for 2015 allerede i løpet av våren.

Pensjonsreformen og ny uførepensjonsordning

Departementet legger opp til at de kjente elementene i pensjonsreformen implementeres i beregningene av de regnskapsmessige pensjonskostnadene for 2015. Dette gjelder levealdersjusteringen og lavere pensjonsregulering, samt reglene for ny uførepensjonsordning.

Levealdersjusteringen innebærer at tjenestepensjonen blir justert etter forventet levealder for det enkelte årskull. Den isolerte effekten av levealdersjusteringen er at pensjonsforpliktelsen målt i dagens pengeverdi reduseres. Dette innebærer at nivået på de årlige pensjonskostnadene reduseres når dette implementeres i kostnadsberegningene.

Lavere pensjonsregulering innebærer at pensjoner under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Dette innebærer isolert sett en lavere pensjonsforpliktelse, og en reduksjon i det årlige kostnadsnivået.

Offentlig uførepensjon gjøres om til en nettoordning. Det vil si at uførepensjon fra henholdsvis folketrygd og tjenestepensjonsordningen beregnes hver for seg uten samordning. Utgiften til uførepensjon i folketrygden vil gå klart opp, mens uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen vil gå klart ned. Staten betaler altså en større del av uførepensjonen, og de kommunale pensjonskostnadene til uførepensjon vil reduseres. Dette innebærer isolert sett også en lavere pensjonsforpliktelse, og en reduksjon i det årlige kostnadsnivået når dette tas inn i kostnadsberegningene.

Samtidig implementeres nye levealdersforutsetninger i kostnadsberegningene. Den isolerte effekten av økt levealder er at pensjonene skal utbetales over flere år. Dette øker den framtidige pensjonsforpliktelsen, som innebærer at nivået på de årlige pensjonskostnadene øker.

Implementering av elementene i pensjonsreformen og ny ordning for uføretrygd i kostnadsberegningene medfører isolert sett en vesentlig reduksjon i kommunesektorens pensjonskostnader i 2015. På den andre siden innebærer implementering av nye levealdersforutsetninger en betydelig økning i pensjonskostnaden for 2015. Samlet sett er det anslått at disse endringene gir en viss reduksjon i pensjonskostnadene.

Redusert amortiseringstid

Det er ventet at betalte pensjonspremier klart vil overstige regnskapsførte pensjonskostnader i 2014. Premieavviket som dette medfører i 2014 bidrar til en vekst i amortiseringskostnadene i 2015.

Stoltenberg II-regjeringen sendte i september 2013 på høring et forslag om å redusere amortiseringstiden for premieavvik oppstått i 2014 og senere. Formålet med forslaget er å bygge ned nye premieavvik raskere, og redusere økningen i det akkumulerte premieavviket. Høringsforslaget skisserte to alternativer for amortisering av premieavvik. Alternativ 1 var en reduksjon i amortiseringstiden fra 10 til 5 år, og alternativ 2 reduksjon til 7 år. Det kom inn 67 høringsuttalelser fra kommuner, fylkeskommuner, fylkesmannsembeter, departementer, pensjonsselskaper, KS og andre. 11 høringsinstanser hadde ingen merknader. Dette var departementer i tillegg til LO og SSB. Om lag 1/3 av høringsinstansene ønsker alternativ 1 (5 år), og om lag 1/3 ønsker å avvikle hele ordningen med premieavvik og gå tilbake til å føre pensjonspremien som årets utgift. Høringsinstansene som ønsker å avvikle ordningen, uttaler også at staten må kompensere kommunesektoren for de økonomiske konsekvensene av dette. Fem høringsinstanser, deriblant Oslo og Bergen, går for alternativ 2 (7 år). To høringsuttalelser går inn for ingen endring, og et fåtall ønsker utredning av ordningen med premieavvik.

De fleste av høringsinstansene som går for alternativ 1, gir ikke nærmere begrunnelser for hvorfor 5 år foretrekkes. Videre forventer de at departementet bidrar til en snarlig avvikling av det akkumulerte premieavviket gjennom inntektssystemet, slik at kommunene også i de kommende årene kan yte gode velferdstjenester til innbyggerne. Høringsinstansene som ønsker avvikling av ordningen, ønsker også avvikling av premieavviket.

KS anbefaler i sin uttalelse at amortiseringsperioden for nye premieavvik reduseres til 5 år. Argumentene til KS for kortere amortiseringstid er at det vil ta kortere tid å rette opp forskjellen mellom premier og kostnader, og at renteutgiftene til gjeld og avsetning til å dekke pensjonsforpliktelser motsvarer hverandre, og da kan ikke glattingen av den ene være for stor. Videre uttaler KS at det forutsettes at veksten i frie inntekter er så stor at det også dekker økte pensjonskostnader som følge av eventuelle nye premieavvik og kortere amortiseringsperiode.

Oslo kommune går i sin høringsuttalelse inn for 7 års amortisering. De skriver at det blir en betydelig kostnadsbelastning for Oslo kommune å redusere amortiseringstiden, og ville helst beholdt 10 år om det er mulig. De påpeker at innskjerping av beregningsparametrene fra og med 2014 allerede gir reduksjon i akkumulering av premieavviket.

Bergen kommune skriver i likhet med Oslo at redusert amortiseringstid vil være en ytterligere belastning på toppen av merbelastningen som følger av innskjerpede forutsetninger for beregning av kommunenes pensjonskostnader. Videre uttaler Bergen kommune at valget mellom 5 og 7 års amortisering bør vurderes ut fra målet om en jevnest mulig pensjonsbelastning i regnskapet forutsatt et realistisk nivå på de årlige pensjonskostnadene.

KLP peker i sin høringsuttalelse blant annet på at nivået på pensjonspremiene for tiden er høyt som følge av oppreserverving av pensjonsavsetningene for å ta høyde for økt levealder. KLP peker også på at amortiseringstiden ikke bør være for kort. KLP anbefaler ut fra dette at dagens amortiseringstid på 10 år beholdes.

Departementet vil trekke frem at for at utjevningen av pensjonskostnadene i kommunesektoren skal bidra til tilstrekkelig stabilitet, er det viktig med et tilstrekkelig antall år å amortisere premieavviket på. Premienivået vil ventelig fortsatt være på et høyt nivå de nærmeste årene, og være noe høyere enn nivået på pensjonskostnadene. Dette betyr at vi kan forvente et premieavvik også de neste årene. Departementets vurdering er at dette bør bygges ned raskere enn ved dagens 10 år. Departementet mener at det er viktig med stabilitet i kommuneøkonomien og spesielt i utviklingen i pensjonskostnadene, og departementet vurderer derfor amortisering av premieavvik over 7 år som det beste alternativet. Da ivaretas både hensynet til utjevning og behovet for en noe raskere nedbygging av fremtidige premieavvik. Departementet vil iverksette endringen i amortiseringstiden gjennom endring i regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner, med regnskapsmessig virkning fra 2015.

Vekst i samlede pensjonskostnader

Departementet har gjort et grovt estimat som innebærer at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader vil være i størrelsesorden ½ mrd. kroner i 2015, utover det som dekkes av den kommunale deflatoren. Dette anslaget tar høyde for at de økonomiske beregningsforutsetningene for 2015 beholdes uendret fra 2014. Anslaget inkluderer i tillegg kostnadsøkningen som følge av nye levealdersforutsetninger, og innsparinger for kommunesektoren som følge av pensjonsreformen og ny uførepensjon. I anslaget er det også tatt hensyn til virkningen av redusert amortiseringstid for premieavvik fra 10 til 7 år. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Lavt rentenivå har over tid medvirket til det opparbeidede premieavviket. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld, og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet vil understreke at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkårene i kommunesektoren.

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2014

3.1 Inntektsveksten i 2014

Saldert budsjett 2014 innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 5,4 mrd. kroner, tilsvarende 1,4 pst. Veksten i de frie inntektene ble anslått til 3,6 mrd. kroner, tilsvarende 1,2 pst. Veksten ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2013, det vil si at det var tatt hensyn til at anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2013 var oppjustert med om lag 1,8 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2014.

Foreløpige regnskapstall for 2013 viser at kommunesektorens inntekter fra skatt på alminnelig inntekt ble om lag 0,5 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i tilleggsproposisjonen for 2014 (Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014)). Skatteinngangen til og med mars 2014, samt noe lavere anslått lønnsvekst, trekker i retning av at inntektene fra skatt på alminnelig inntekt kan bli ytterligere 0,7 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i det vedtatte budsjettopplegget for 2014.

Anslaget for den kommunale kostnadsdeflatoren for 2014 er nedjustert med 0,1 prosentenhet. Dette skyldes at anslått lønnsvekst for 2014 er nedjustert fra 3,5 til 3,3 pst. Lavere kostnadsvekst bidrar isolert sett til å trekke opp realinntektsveksten i 2014 med om lag 0,4 mrd. kroner.

Samlet sett anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i revidert nasjonalbudsjett 2014 til 5,0 mrd. kroner. Realveksten i frie inntekter i 2014 anslås til 3,2 mrd. kroner.

Kommunesektorens inntekter i 2014 må ses i sammenheng med anslåtte merutgifter knyttet til befolkningsutviklingen. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anslo våren 2013 at kommunesektoren i 2014 ville få merutgifter på 3,3 mrd. kroner knyttet til befolkningsutviklingen. I mars 2014 nedjusterte TBU anslaget med om lag 0,5 mrd. kroner. Bakgrunnen er lavere befolkningsvekst enn anslått. Dette innebærer en avlastning av kommunesektorens utgifter.

Det er også kommet ny informasjon om 2013 etter budsjettbehandlingen i fjor høst. Anslaget for den kommunale kostnadsdeflatoren er oppjustert med 0,6 prosentenheter. Oppjusteringen må ses i sammenheng med høyere konsumpriser, sterkere lønnsvekst og innarbeiding av økte pensjonskostnader i forhold til lønn. Inntektene fra eiendomsskatt ble i 2013 0,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i tilleggsproposisjonen. Også kommunesektorens inntekter fra gebyrer ble ifølge de foreløpige regnskapstallene for 2013 0,8 mrd. kroner høyere enn tidligere anslått. De oppdaterte nivåene på eiendomsskatt og gebyrer er videreført i inntektsanslagene for 2014. Samlet sett er anslaget for realveksten i de samlede inntektene i 2013 nedjustert med 0,9 mrd. kroner, mens realveksten i de frie inntektene er nedjustert med 1,5 mrd. kroner.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2013 og anslag for 2014 i nominelle priser. Inntektene i 2013 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv., slik at inntektsnivået i 2013 og 2014 er sammenliknbart.

3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014

Samtidig med kommuneproposisjonen legger Finansdepartementet fram revidert nasjonalbudsjett for 2014, med forslag til bevilgningsendringer i Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014. Nedenfor presenteres et utvalg saker av betydning for kommunesektoren.

3.2.1 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Refusjonsordningen for barneverntiltak til enslige, mindreårige asylsøkere

Noen kommuner som søkte refusjon mot slutten av 2013 fikk utbetalt 80 prosent refusjon i 2014. I Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014 foreslår Regjeringen at disse kommunene får utbetalt full refusjon for søknadene som ble sendt inn i 2013. Det foreslås bevilget 12,3 mill. kroner til å utbetale de gjenstående 20 prosent av utgiftene til de berørte kommunene.

3.2.2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Tilskudd til utleieboliger

Tilskudd til utleieboliger (kap. 581, post 76) skal bidra til å skaffe egnede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet. Bevilgningen på posten er 495,3 mill. kroner i 2014, og tilsagnsrammen er 572,4 mill. kroner. Denne rammen gir rom for å gi tilsagn om tilskudd til om lag 1 100 utleieboliger i 2014.

Mange kommuner melder at de disponerer for få egnede boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder utleieboliger til flyktninger som har fått lovlig opphold i Norge. I Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014 foreslår Regjeringen derfor å øke tilsagnsrammen på posten med 222,2 mill. kroner i 2014, fra 572,4 mill. kroner til 794,6 mill. kroner. Dette vil gi rom for å gi tilsagn om tilskudd til mellom 400 og 450 flere utleieboliger. Forslaget fører til et økt bevilgningsbehov på posten på 100 mill. kroner i 2014.

Endringer på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner

Kap. 571, post 21 Spesielle driftsutgifter

For å legge til rette for oppstart av regionale prosesser i forbindelse med kommunereformen, vil Regjeringen gi støtte til en prosessveileder i hvert fylkesmannsembete fra høsten 2014. I tillegg skal det utarbeides et opplegg for standardiserte, lokale spørreundersøkelser rettet mot innbyggerne og et standardisert system for å sammenstille nødvendige fakta for å vurdere kommunesammenslåing. På bakgrunn av dette foreslås det at bevilgningen på kap. 571, post 21 økes med 6,9 mill. kroner mot en tilsvarende reduksjon på kap. 571, post 64.

Kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd

Det foreslås å overføre 1,4 mill. kroner fra kap. 571, post 60 til kap. 227 Tilskudd til særskilte skoler, post 74 Tilskudd til Signo og Briskeby under Kunnskapsdepartementet. Midlene tilsvarer kostnadene som kommunene tidligere har dekket til hjemreise for elever ved Signo grunn- og videregående skole, jf. nærmere omtale under kap. 227, post 74 i Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014.

Videre foreslås det å overføre 1 mill. kroner fra kap. 571, post 60 til kap. 732 Regionale helseforetak, post 70 Særskilte tilskudd under Helse- og omsorgsdepartementet. Dette tilsvarer kommunenes netto mindreutgifter som følge av en omlegging av rutinene i arbeidet med å forebygge tuberkulose fra 1. juli 2014, jf. nærmere omtale under kap. 732, post 70 i Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014.

Det foreslås også å overføre 0,4 mill. kroner fra kap. 571, post 60 til kap. 2661 Grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv., post 76 Bedring av funksjonsevnen, hjelpemidler som tjenester under Arbeids- og sosialdepartementet. Dette tilsvarer kommunenes mindreutgifter som følge av endret finansiering av tilbudet om barnepass ved Ål folkehøyskole og kurssenter i tilknytning til tilpasningskurs for døve og sterkt tunghørte og deres pårørende, jf. nærmere omtale under kap. 2661, post 76 i Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014.

Samlet sett foreslås det at bevilgningen på posten reduseres med 2,8 mill. kroner.

Kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd

Ved stortingsbehandlingen av statsbudsjettet for 2014 ble bevilgningen til arbeidet med psykisk helse økt med 16 mill. kroner. Ved en feiltakelse ble midlene bevilget over rammeområde 18 Rammeoverføringer til kommunesektoren mv. istedenfor rammeområde 15 Helse. På bakgrunn av dette foreslås det å overføre 16 mill. kroner fra kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd til kap 762 Primærhelsetjeneste, post 60 Forebyggende helsetjenester og kap. 764 Psykisk helse, post 72 Utviklingstiltak og post 73 Vold og traumatisk stress under Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Dette er i tråd med Helse- og omsorgskomiteens og Kommunal- og forvaltningskomiteens merknader til Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014), jf. Innst. 11 S (2013–2014) og Innst. 16 S (2013–2014).

I tillegg foreslås det at bevilgningen reduseres med 6,9 mill. kroner mot en tilsvarende økning på kap. 571, post 21.

Samlet sett foreslås det at bevilgningen på posten reduseres med 22,9 mill. kroner.