Del 4
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

7 Inntektssystemet for fylkeskommunene

Kapittelet om inntektssystemet for fylkeskommunene er delt inn i fem deler. Første del gjennomgår dagens inntektssystem for fylkeskommunene. Del 7.2 tar for seg forslag til nye kostnadsnøkler og 7.3 handler om skatteutjevningen. I del 7.4 og 7.5 omtales ny overgangsordning, kompensasjonsordning, og det vises anslag på omfordelingsvirkninger av de foreslåtte endringene i inntektssystemet.

7.1 Dagens inntektssystem

7.1.1 Innledning

Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatt. Rammetilskudd utgjør anslagsvis 36 pst. av kommunesektorens inntekter i 2014, mens skatteinntektene er anslått til å utgjøre om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter på 423 mrd. kroner. Til sammen utgjør de frie inntektene for kommunesektoren anslagsvis 319 mrd. kroner i 2014, hvorav 58 mrd. kroner knytter seg til fylkeskommunene.

De frie inntektene fordeles mellom fylkeskommunene gjennom inntektssystemet. Det er disse inntektene fylkeskommunene har til disposisjon for å drive basisfunksjonene i fylkeskommunene; videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenester.

En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Dette betyr ikke at fylkeskommunene skal ha like inntekter, men at fylkeskommunene skal kompenseres for demografiske forskjeller, ulik geografi og andre mer eller mindre upåvirkbare forhold som gjør at kostnadene ved å tilby tjenester til innbyggerne varierer mellom fylkeskommunene. Inntektssystemet er derfor utformet med sikte på å kompensere fullt ut for variasjoner i utgiftsbehov, og delvis å utjevne variasjoner i skatteinntekter mellom fylkeskommuner. I tillegg gis det et eget tilskudd til de tre nordligste fylkeskommunene (Nord-Norge-tilskuddet), og deler av rammetilskuddet gis som skjønnstilskudd fordelt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Tabell 7.1 viser det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene, bevilget over kapittel 572, etter saldert budsjett, fordelt på de ulike komponentene i inntektssystemet i 2014.

Innbyggertilskuddet utgjør nesten hele rammetilskuddet for fylkeskommunene. I utgangspunktet fordeles innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger til alle fylkeskommuner, på grunnlag av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret. Tilskuddet blir deretter justert for skatteutjevningen og utgiftsutjevningen. Innbyggertilskuddet justeres også for eventuelle systemendringer, regelendringer, oppgaveendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd m.m.

En stor del av innbyggertilskuddet er gitt en særskilt fordeling, og holdes utenfor utgiftsutjevningen. I 2014 summerer saker med særskilt fordeling seg til 9,3 mrd. kroner, eller drøyt 31 prosent av rammetilskuddet til fylkeskommunene. Mesteparten av disse sakene med særskilt fordeling knytter seg til midler som fylkeskommunene fikk i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010, da fylkeskommunene overtok store deler av riksveinettet med tilhørende fergeforbindelser.

Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet utgjør i overkant av 1 mrd. kroner eller 3,7 pst. av det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2014.

7.1.2 Skatteutjevningen

Skatteinntektene utgjør i underkant av halvparten av fylkeskommunenes frie inntekter, og kommer fra skatt på alminnelig inntekt fra personer og naturressursskatt fra kraftforetak.

Skatteinntektene varierer til dels mye mellom fylkeskommunene. I 2013 hadde Oslo høyest nivå på skatteinntekter med 124,1 pst. av landsgjennomsnittet i kroner per innbygger, mens Hedmark fylkeskommune hadde lavest nivå på skatteinntektene med 78,6 pst. av landsgjennomsnittet i kroner per innbygger.

Gjennom skatteutjevningen utjevnes variasjoner i skatteinntekter mellom fylkeskommunene delvis. Skatteutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinntektene for de ulike månedene foreligger.

Dagens skatteutjevning er utformet slik at alle fylkeskommuner med en skatteinngang på under 120 pst. av landsgjennomsnittet (målt i kroner per innbygger) blir kompensert for 90 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og 120 pst. av landsgjennomsnittet. Skatteutjevningen finansieres ved at alle fylkeskommunene blir trukket et likt beløp i kroner per innbygger.

Forslag til endringer i skatteutjevningen for fylkeskommunene omtales under avsnitt 7.3.

7.1.3 Utgiftsutjevningen

I tjenesteytingen er det til dels store kostnadsforskjeller mellom fylkeskommunene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for de kostnadsforskjellene som de selv ikke kan påvirke. Dette gjelder for eksempel demografiske forhold som aldersfordelingen til befolkningen, men også strukturelle og sosiale forhold i fylkeskommunen.

Kompensasjonen skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som består av ulike kriterier og vekter som bidrar til å forklare hvorfor utgiftene varierer mellom fylkeskommunene. Gjennom kostnadsnøkkelen, og et sett med kriteriedata, blir utgiftsbehovet for hver fylkeskommune beregnet, og deretter blir innbyggertilskuddet omfordelt mellom fylkeskommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen er en ren omfordelingsordning, der det som blir trukket fra fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet blir fordelt ut igjen til fylkeskommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet.

For hver av sektorene videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenesten er det en egen sektornøkkel med ulike kriterier. Disse sektornøklene er vektet sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut i fra de enkelte sektorenes størrelse (basert på regnskapstall). Dagens samlede kostnadsnøkkel er vist i tabell 7.2.

I avsnitt 7.2 presenteres forslag til oppdaterte sektornøkler, med vekt på endringene fra dagens sektornøkler, og en ny, sammenvektet kostnadsnøkkel.

7.1.4 Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet er et særskilt regionalpolitisk virkemiddel. Tilskuddet skal bidra til å gi fylkeskommuner i Nord-Norge muligheter til å gi et bedre tjenestetilbud enn fylkeskommuner ellers i landet. Tilskuddet skal også være med på å gjøre det mulig med en høy, fylkeskommunal sysselsetting i områder med et konjunkturavhengig næringsliv.

Nord-Norgetilskuddet gis som et beløp per innbygger, med en ulik sats for de ulike fylkeskommunene. Satsen er høyest i Finnmark, lavest i Nordland.

Det foreslås ingen endringer i Nord-Norgetilskuddet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet.

7.1.5 Inntektsgarantiordningen

Formålet med inntektsgarantiordningen (INGAR) er å gi fylkeskommunene en helhetlig skjerming mot plutselige endringer i rammetilskuddet, og gjennom dette gjøre inntektssystemet mer fleksibelt og forutsigbart. INGAR ble innført i 2009, og erstattet den daværende overgangsordningen. Målet var å sikre at ingen fylkeskommuner skulle få en brå nedgang i inntektene fra et år til det neste som følge av systemendringer.

INGAR tar utgangspunkt i endringen i det totale rammetilskuddet på nasjonalt nivå, målt i kroner per innbygger, og sikrer at ingen fylkeskommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er under 100 kroner per innbygger av beregnet vekst på landsbasis, før finansiering av selve ordningen. Ordningen finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle fylkeskommuner.

INGAR omfatter systemendringer, innlemming av øremerkede tilskudd, endring i regionalpolitiske tilskudd, endring i folketall og endringer i kriteriedata som brukes i utgiftsutjevningen.

Endringer i skatteinntektene, skatteutjevningen, skjønnstilskuddet og saker med særskilt fordeling omfattes ikke av INGAR.

Forslag til ny overgangsordning er omtalt i avsnitt 7.4.

7.1.6 Skjønntilskudd

Skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke blir fanget opp av de øvrige elementene i inntektssystemet.

Skjønnsmidlene til fylkeskommunene er direkte fordelt av departementet, i motsetning til skjønnstilskuddet for kommunene som fordeles av fylkesmannen.

7.2 Kostnadsnøkler

Inntektssystemet for fylkeskommunene ble innført i 1986, og den siste store omleggingen skjedde i forbindelse med Rattsøutvalgets gjennomgang i 1996/1997 (NOU 1996: 1 og NOU 1997: 8). Det har vært mindre endringer i kostnadsnøklene etter Rattsøutvalgets gjennomgang, men store deler av dagens inntektssystem baserer seg på analyser og tallmateriale som er minst 20 år gamle. Når det går så lang tid mellom hver gang kostnadsnøklene oppdateres, kan det oppstå skjevheter og urettferdigheter fylkeskommuner i mellom. Både av hensynet til tjenestetilbudet i fylkeskommunene, og for legitimiteten til systemet, er det viktig at kostnadsnøklene oppdateres.

7.2.1 Metode

Variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor fylkeskommunenes kontroll, og forhold som fylkeskommunene selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunesektoren kun skal kompenseres for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de fylkeskommunale tjenestene. Ufrivillige kostnadsforskjeller er objektive forhold utenfor den enkelte fylkeskommunes kontroll, som fylkeskommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke. Når ulikheter i utgiftsbehovet mellom fylkeskommuner skal tallfestes, må ufrivillige kostnadsforhold og etterspørselsforhold identifiseres for å kunne fastsette kriterier og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen.

Metodisk kan en skille mellom normative metoder og statistiske metoder som to hovedtilnærminger i slikt analysearbeid. Forskjellen mellom disse metodene er hvilket informasjonsgrunnlag man benytter i tallfesting av utgiftsbehovet. Normative modeller etablerer kriterier for utjevning basert på fastsatte normer for tjenestetilbudet. Statistiske modeller tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet (basert på blant annet brutto driftsutgifter i fylkeskommuneregnskapet og faktiske dekningsgrader). Dagens kostnadsnøkler er i hovedsak basert på statistiske metoder, men har også noe islett av normativ metodebruk. De kostnadsnøklene som presenteres her er også i all hovedsak basert på statistiske metoder; brukerstatistikk, kostnadsanalyser og regresjonsanalyse. I tillegg er den nye delkostnadsnøkkelen for fylkesveier delvis basert på normative kostnadsmodeller.

For en nærmere presentasjon av metodebruk ved utarbeidelse av kostnadsnøkler vises det til kapittel 14 i kommuneproposisjonen for 2011 (Prop. 124 S (2009–2010). For øvrig er metodevalg og metodebruk nærmere omtalt under hver delkostnadsnøkkel i dette kapittelet. Analysene er også nærmere dokumentert i vedlegg 7.

7.2.2 Videregående opplæring

Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring består av to kriterier: innbyggere 16–18 år (77,5 pst. av delkostnadsnøkkelen) og søkere til yrkesfaglige utdanningsprogrammer (22,5 pst. av delkostnadsnøkkelen). Førstnevnte kriterium gir et uttrykk for etterspørsel etter videregående opplæring. Sistnevnte kriterium ivaretar kostnadsforskjeller mellom yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer, siden det har vært gjennomgående dyrere å gi videregående opplæring til elever ved yrkesfaglige utdanningsprogrammer enn til elever ved allmennfaglige utdanningsprogrammer. I søkerkriteriet inngår antall søkere til alle utdanningsprogrammer med unntak av studiespesialisering, idrettsfag og musikk, dans og drama.

Antallet 16–18-åringer er den faktoren som har størst effekt på utgifter til videregående opplæring, og vil følgelig ha størst vekt i delkostnadsnøkkelen. Elevtallet vil imidlertid være høyere enn dette, da retten til videregående opplæring kan tas ut innen utgangen av det året man fyller 24 år (ungdomsrett). I tillegg har voksne som ikke har fullført videregående opplæring rett etter søknad fra de er 25 år (voksenrett). Analysene viser at innbyggere i aldersgrupper over 18 år ikke har effekt på utgiftsforskjellene mellom fylkene i videregående opplæring, og det foreslås derfor ikke noe alderskriterium ut over innbygger 16–18 år.

Søkerkriteriets vekt beregnes på grunnlag av en kostnadsanalyse av utgifter per elev i dyrere utdanningsprogrammer, sett i forhold til gjennomsnittlige utgifter per elev. Som kriterium benyttes antall primærsøkere (gjennomsnitt siste tre år), da dette anses som mer objektivt enn tallet på elever. Utgiftene per elev til utdanningsprogrammet musikk, dans og drama har de siste årene vært betydelig høyere enn utgifter per elev for de øvrige studieforberedende utdanningsprogrammene. Dette utdanningsprogrammet foreslås derfor inkludert i «antall søkere til høykostnads utdanningsprogrammer» sammen med de yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

Analysene viser videre at merkostnaden ved å ha en elev i høykostnadsgruppen sammenlignet med gjennomsnittlig kostnad per elev de tre siste årene i gjennomsnitt er 18,17 pst., noe som gir en lavere vekt for søkerkriteriet enn i dagens nøkkel. Nedgangen skyldes i hovedsak at det har blitt relativt flere elever i lavkostnads utdanningsprogrammer etter Kunnskapsløftet.

På oppdrag fra departementet har SSB, i samarbeid med Geodata, utformet et kriterium for reiseavstand i fylkene, basert på metoden «location allocation». Dette er en metode for å bestemme optimal lokalisering av en tjeneste, gitt et sett av kartfestede punkter. I denne sammenhengen betyr dette at metoden finner fram til tenkte plasseringer av videregående skoler innenfor soner på 11 000 innbyggere, som minimerer innbyggernes totale reiseavstand til skolene. Innbyggertallet på 11 000 er befolkningsgrunnlaget som ligger bak gjennomsnittlig skolestørrelse på landsbasis.

For å beregne effekten reiseavstand har på utgifter til videregående opplæring er det benyttet regresjonsanalyser. Analyser for årene 2010–2012 viser at reiseavstand har en positiv og tiltakende effekt på utgifter til videregående opplæring, noe som indikerer at reiseavstand kan ha betydning for utgifter til videregående opplæring, og at denne effekten øker over tid. Effekten varierer imidlertid mht. signifikans. Det er i tillegg høy korrelasjon mellom reiseavstand og gjennomsnittlig skolestørrelse i hvert fylke, dvs. at fylker med lange reiseavstander har lavere gjennomsnittlig skolestørrelse. Etter en samlet faglig vurdering foreslår departementet at det nye reiseavstandskriteriet tas med i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring, og at kriteriet vektes med gjennomsnittlig effekt for perioden 2010–2012, dvs. 2,24 pst.

De siste årene har utgifter til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring økt forholdsvis mye. Departementet har derfor analysert om ulike sosiale kriterier kan ha effekt på utgifter til videregående opplæring. Analysene viser ingen utslag av ulike sosiale kriterier som arbeidsledige, skilte/separerte, dødelighet, lav inntekt, utdanningsnivå, innvandrere etc. på utgifter til videregående opplæring, heller ikke på utgifter til spesialundervisning isolert.

Forslag til ny sektornøkkel for videregående opplæring er vist i tabell 7.3.

7.2.3 Fylkesveier

Dagens sektornøkkel for fylkesveier ble sist revidert i 1991. Nøkkelen består av to kriterier, der vedlikeholdskostnader vei utgjør 67 pst. av nøkkelen og reinvesteringskostnader til vei utgjør 33 pst. Den innbyrdes vektingen ble bestemt av hvor stor andel de i gjennomsnitt utgjorde av fylkeskommunenes utgifter til veiformål.

For hver fylkeskommune ble det beregnet en faktor for drift og vedlikehold og en faktor for reinvesteringer. Faktoren for drift og vedlikehold baserte seg på en normativ modell fra Vegdirektoratet, mens faktoren for reinvesteringer baserte seg på gamle regnskapstall. Fylkeskommunen med lavest beregnet vedlikeholdskostnad per kilometer ble gitt en faktor på 1,0. En fylkeskommune med beregnede vedlikeholdskostnader per kilometer vei som var 20 pst. høyere enn for fylkeskommunen med lavest beregnede vedlikeholdskostnader ble gitt en faktor på 1,2, mens en fylkeskommune med dobbelt så høye vedlikeholdskostnader per kilometer vei som fylket med lavest beregnede vedlikeholdskostnader ble gitt en faktor på 2,0, dvs. at det gis dobbel uttelling per kilometer vei i beregningene sammenlignet med fylkeskommunen med faktor på 1,0.

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for fylkesveier følger et tilsvarende opplegg, men med bare én faktor – for drift- og vedlikeholdskostnader. I KOSTRA skilles det ikke mellom drift og vedlikehold og reinvesteringer. Det vil derfor være vanskelig å skille ut hvor mye som brukes på reinvesteringer og hvor mye som brukes på drift og vedlikehold. Veimyndighetene opererer heller ikke med et slikt skille i dag.

Faktoren for vedlikeholdsbehov vil bli beregnet med verktøyet MOTIV. Dette verktøyet er utviklet av Statens vegvesen og brukes i dag til å beregne vedlikeholdsbehovet på riksveier. MOTIV beregner årlige utgifter for en rekke drifts- og vedlikeholdsoppgaver basert på registrerte data om veinettet og normative kostnadsmodeller. Dette er veimyndighetenes anbefalte metode for å fordele midler til drift og vedlikehold mellom fylkeskommunene, og det er også MOTIV som er grunnlaget for den særskilte fordelingen (tabell C) av drift- og vedlikeholdsmidler til de «nye» fylkesveiene (veinettet som ble overtatt i forbindelse med forvaltningsreformen).

Samferdselsmidlene som knytter seg til oppgavene fylkeskommunene fikk overført i forbindelse med forvaltningsreformen vil fra 2015 også inngå i utgiftsutjevningen. Midlene til investeringer vil fordeles etter veilengde og innbyggertall, vektet med 50 pst. hver. Dette er de samme kriteriene som ligger til grunn for dagens tabell C-fordeling. Midlene til drift og vedlikehold vil fordeles etter MOTIV, som også er grunnlaget for dagens tabell C-fordeling. Når det gjelder tabell C-midlene med merkelappen «styrking frie inntekter» foreslås det at disse fordeles etter MOTIV-modellen, og ikke som dagens tabell C-fordeling (50 pst. innbyggertall og 50 pst. veilengde).

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesveier er vist i tabell 7.4. Kostnadsvekten til «innbyggertall» og «veilengde» er bestemt ut i fra andelen tabell C-midlene utgjorde av beregnede utgifter til fylkesveier, gjennomsnitt for perioden 2010–2012.

7.2.4 Kollektivtransport

Den første kostnadsnøkkelen for kollektivtransport basert på objektive kriterier ble innført i 1987. Før 1987 var det statens fordeling av tilskudd til lokale ruter som lå til grunn for kostnadsnøkkelen. Formålet med kostnadsnøkkelen som ble innført i 1987 var å finne objektive kriterier som forklarte den historiske fordelingen av statstilskudd. Kostnadsnøkkelen for lokale ruter var den eneste nøkkelen der Rattsø-utvalgets anbefalinger ikke ble fulgt opp av daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet. Dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter bygger på analyser gjort av Kommunal- og arbeidsdepartementet i forbindelse med oppfølgingen av Rattsø-utvalgets innstilling. Kostnadsnøkkelen har ligget fast siden 1997. Tabell 7.5 viser dagens delkostnadsnøkkel for lokale ruter.

I analysene av brutto driftsutgifter til lokale ruter er det gjort et skille mellom utgifter til buss/bane og båt/ferge, siden det er store forskjeller i den fylkesvise fordelingen når det gjelder utgifter til buss/bane og utgifter til båt/ferge. Utgifter til transport av funksjonshemmede er behandlet som en del av utgiftene til buss/bane.

Buss og bane

Når det gjelder utgiftene til buss og bane er det forskjellige utfordringer i tettbygde og mindre tettbygde områder. Skoleskyss er det eneste lovpålagte tjenestetilbudet innenfor rutetrafikken, og særlig i spredtbygde fylker er skoleskyssen viktig for utformingen og dimensjoneringen av rutetilbudet. Kapasitetsutnyttelsen er ofte lav, og reiseavstandene er gjerne lange. Dette trekker i retning av økt subsidiebehov.

I storbyområder er skoleskyssen i mindre grad viktig for utformingen av rutetilbudet, her kan man i større grad basere seg på ordinære bussruter. Derimot er andelen arbeidsreiser av kollektivreiser betydelig større i storbyområder, og dette har betydning for kapasitetsbehovet. Mer tettbygde fylker har gjerne kortere reiseavstander, men hyppigere avganger og reisekostnader per reisekilometer er samlet sett høy.

Reisevaneundersøkelsene til Transportøkonomisk institutt viser at det i stor grad er barn og unge i skolealder, samt unge voksne som er storforbrukere av kollektivtransport. Ulik aldersfordeling kan påvirke forskjeller i utgifter mellom fylkeskommunene gjennom ulik etterspørsel etter kollektivtransport.

I regresjonsanalysene er det testet kriterier som søker å fange opp disse tre dimensjonene ved kollektivtransporten på vei og bane. Det er gjort analyser på KOSTRA-tall fra 2010, 2011 og 2012.

Tabell 7.6 viser forslaget til delkostnadsnøkkel for buss og bane. Som i dagens kostnadsnøkkel brukes kriteriet antall innbyggere bosatt spredt for å fange opp spredt bosetting. Resultatene fra analysene viser at dette er det beste kriteriet for å fange opp sammenhengen mellom spredtbygdhet og utgifter til kollektivtransport. Alternative kriterier som er testet er areal og det nye bosettingskriteriet (basert på avstander) som er utviklet for analyse av fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring (se omtale under avsnitt 7.2.2 om videregående opplæring). Det nye bosettingskriteriet er ikke statistisk signifikant i analysene. Heller ikke areal er statistisk signifikant i analysene. Dette er ikke et uventet resultat. En viktig innvending mot å bruke areal, som også Borge-utvalget påpekte, er at kriteriet omfatter alt areal, også store ubebodde fjellområder/viddeområder uten rutetrafikk.

For å fange opp høy befolkningskonsentrasjon har vi brukt innbyggere per kilometer offentlig vei. Dette tilgodeser, og differensierer mellom, alle fylkeskommuner, i motsetning til storbyfaktoren som brukes i dagens kostnadsnøkkel. Storbyfaktoren har ligget fast siden 1994, og er basert på et usikkert datagrunnlag. Videre så har storbyfaktoren verdi 0 for alle fylkeskommuner med unntak av Oslo, Akershus, Hordaland og Sør-Trøndelag. Analysene er klare på at innbyggere per kilometer offentlig vei er et godt kriterium å bruke for å fange opp kostnadene i tettbygde områder.

Vi har testet kriteriene «andel innbyggere 6–34 år», og kriteriet «andel sysselsatte» i analysene, for å se på sammenhengen mellom unge brukere og arbeidsreiser i fylkeskommunenes utgifter til kollektivtransport. Begge kriteriene er statistisk utsagnskraftige, men innbyggere 6–34 år gir høyest forklaringskraft. I likhet med Borge-utvalget anbefaler vi å bruke dette kriteriet og ikke «andel sysselsatte».

Kriteriene i kostnadsnøkkelen er identiske med de Borge-utvalget foreslo, men vektingen av kriteriene avviker noe. I departementets forslag blir innbyggere 6–34 år vektet noe ned sammenlignet med Borge-utvalget sitt forslag, mens innbyggere per kilometer offentlig vei og innbyggere bosatt spredt vektes noe opp. Departementet har brukt samme metode som Borge-utvalget ved fastsetting av vektene og kriteriene. Når kriterievektene baserer seg på koeffisientene fra regresjonsanalysen, blir summen vesentlig høyere enn 1. For at vektene skal summere seg til 1,0, er det nødvendig med en kraftig nedjustering av vektene i forhold til hva koeffisientene i regresjonsanalysen tilsier. En slik nedvekting vil imidlertid føre til at kostnadsnøkkelen bare fanger opp en mindre del av de faktiske variasjonene i utgiftene som fylkeskommunene har til buss og bane. Borge-utvalget foreslo derfor å omskalere kriteriene. I stedet for å telle antall innbyggere 6–34 år samlet sett, telles antall innbyggere ut over en fastsatt minsteandel. Minsteandelen settes litt i underkant av andelen til den fylkeskommunen som har lavest verdi på innbyggere 6–34 år. Tilsvarende framgangsmåte benyttes på innbyggere per kilometer offentlig vei, og innbyggere bosatt spredt. Omskaleringen av kriterieverdiene øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene. Dette gjør at kriteriene i kostnadsnøkkelen i større grad vil fange opp de faktiske variasjonene i utgiftene mellom fylkeskommunene.

Båt og ferge

Kriteriene i dagens kostnadsnøkkel for kollektivtransport som i størst grad kan sies å knytte seg til båter og ferger er rutenett til sjøs. Dette kriteriet er ikke oppdatert siden 1990, og er vektlagt med 0,783 og innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse, som er vektlagt med 0,217.

Det har vist seg vanskelig å utforme en ny sektornøkkel for båt og ferge. Dette skyldes blant annet at ikke alle fylkeskommunene har utgifter til båter og ferger. Det er 13 fylker som har oppgitt at de har utgifter til båter, og 11 fylker som har oppgitt at de har utgifter til ferger (KOSTRA-tall 2012). Dette gjør at analyser som i utgangspunktet er lite robuste på grunn av få observasjoner (observasjoner = fylkeskommuner), blir enda mindre robuste.

En omlegging av sektornøkkelen for kollektivtransport vil også medføre omfordelingsvirkninger uavhengig av hvilke kriterier som legges til grunn for fordelingen av midlene. Dette skyldes at båt- og fergekriteriene er for tungt vektet i dagens kostnadsnøkkel når man sammenligner med hva fylkeskommunene faktisk bruker på båt og ferge, mens buss og bane er for svakt vektet sammenlignet med den faktiske ressursbruken. Fylkeskommunene bruker mindre på båt og ferge enn i 1994 (korrigert for de nye fergene som ble overført til fylkeskommunene i forvaltningsreformen) som danner grunnlaget for dagens sektorandeler. Dette gir omfordelingseffekt utover selve endringen av kriterier og vekter, siden fylkeskommunene som har høyt utgiftsbehov til båter og ferger ikke nødvendigvis har like høyt utgiftsbehov knyttet til buss og bane. Denne effekten kalles for sammenvektingseffekten, og er nærmere omtalt i delkapittel 7.4.

Det har også vist seg vanskelig å finne gode, objektive kriterier som kan brukes i kostnadsnøkkelen for båt og ferge.

I analysene er det testet en rekke kriterier, blant annet «kystlinje fastland» og «kystlinje øyer», som var kriteriene Borge-utvalget anbefalte å bruke i sektornøkkelen for båt og ferge. Fylker med mye kyst og øyer har naturlig nok mer innslag av båt- og fergeruter enn andre fylker, og disse kriteriene gir slik en oversikt over størrelsen på området som skal betjenes og hvor det skal gis et tilbud. Kriteriene er også objektive i den forstand at fylkeskommunene ikke kan påvirke kriterieverdiene, siden kystlinjene ligger fast. På den annen side er det et problem at kriterieverdiene ligger fast, kystlinjekriteriene vil dermed ikke fange opp eventuelle forhold som endrer utgiftsbehovet i fylkeskommunene. For eksempel vil ikke en naturlig omlegging av rutetilbudet i en fylkeskommune påvirke denne fylkeskommunens andel av utgiftsbehovet. Det beste eksempelet på dette er forvaltningsreformen der fylkeskommunene overtok store deler av de gamle riksveifergene. Fylkeskommunenes samlede utgifter til ferger økte betydelig, samtidig som utgiftsfordelingen mellom fylkeskommunene også endret seg. Kystlinjekriteriene fanger ikke opp slike endringer. I departementets analyser er heller ikke kystlinjekriteriene statistisk signifikante, og departementet anser kystlinjekriteriene som uegnet til å bruke i kostnadsnøkkelen.

Båt- og fergeutgiftene er både analysert hver for seg, og samlet. Om lag 62 pst. av båt- og fergeutgiftene knytter seg til ferger (gjennomsnitt KOSTRA-tall 2010–2012)

Ferger

Analyser av utgiftene til ferger viser en klar sammenheng mellom andel fergesamband og utgifter, og viser også at det er svært høy korrelasjon mellom utseilt distanse og antall fergesamband (antyder at flere samband innebærer lengre utseilt distanse), men sistnevnte gir en fordeling av midlene som treffer bedre på faktiske netto driftsutgifter enn om man bruker utseilt distanse. Muligheten for å kunne påvirke kriterieverdiene er også større når det gjelder utseilt distanse enn antall samband (utseilt distanse er mindre objektivt). Andel fergesamband legges derfor til grunn som kriterium i forslaget til kostnadsnøkkel.

Analysene av samlede driftsutgifter til båt og ferge gir tilsvarende resultater som de enkeltstående analysene av fergeutgiftene med hensyn på hvilke kriterier som er statistisk utsagnskraftige.

Båter

I analysene av driftsutgifter til båter er det ingen av de testede kriteriene som er statistisk signifikante (kystlinje fastland, kystlinje øyer og utseilt distanse). Når det gjelder båter, er det per nå ingen objektive kriterier som departementet anser som egnede til å fange opp forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til båter på en god måte. I fordelingen av midler til båter er det derfor foreløpig lagt til grunn en «fylkesfaktor for drift av båter». Denne beregnes på bakgrunn av den enkelte fylkeskommunes driftsutgifter til båter per innbygger, et gjennomsnitt for perioden 2010–2012.

I samarbeid med KS har departementet samlet inn et stort datamateriale fra fylkeskommunene, med tall for både fergesamband og båtsamband, inkludert oppdaterte tall over rutenettet til sjøs per samband (distanse tur-retur/rundtur), frekvens per samband (årlige avganger) og antall fartøy per samband. Det finnes en del offisiell statistikk over fylkesveiferger, blant annet oversikt over antall samband, som foreløpig legges til grunn for fordeling av midler til ferger. Det innsamlede tallmaterialet må kvalitetssikres før det kan brukes i analysene, og en arbeidsgruppe med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet vil arbeide videre med sektornøkkelen for båt og ferge fram mot statsbudsjettet for 2015.

Saker med særskilt fordeling (tabell-C)

I tillegg til de store beløpene knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveier med tilhørende ferger, investeringer og styrking frie inntekter som ble overført i forbindelse med forvaltningsreformen er det også en rekke mindre saker som gis en særskilt fordeling som knytter seg til samferdselsområdet. De har også til dels ligget i tabell C lenge, noe som er uheldig siden de slik er «øremerket» innenfor rammetilskuddet. De enkelte sakene med tilhørende beløp er vist i tabell 7.7. Til sammen utgjør dette om lag 270 mill. kroner (2014-kroner).

Disse sakene vil fra 2015 bli fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Kompensasjon for NO_x (både «gammel» og «ny») og CO₂ -avgift fordeles etter båt- og fergekriteriene, det samme gjelder omklassifisering av riksvegferjesamband (telles inn i antall fergesamband). Skole- og studentrabatten fordeles etter buss- og banekriteriene.

7.2.5 Tannhelse

Dagens kostnadsnøkkel for tannhelse består utelukkende av alderskriterier, og ble sist revidert av Rattsø-utvalget i 1997. Alderskriteriene ble valgt for å fange opp aldersfordelingen til brukerne av den offentlige tannhelsetjenesten.

Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven gi vederlagsfri tannbehandling til følgende prioriterte grupper:

• Barn og ungdom 0–18 år

• Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon

• Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• 19–20 åringer skal gis nødvendig tannbehandling innenfor en maksimal egenandel på 25 pst.

I tillegg kan fylkeskommunene vedta å gi rett til vederlagsfri behandling til andre grupper, som for eksempel rusavhengige med tilbud i rusinstitusjon eller fengselsinnsatte, ved å fastsette dette i egen forskrift.

Fylkeskommunene kan dessuten fatte vedtak om å gi tannhelsetjenester til voksne, betalende pasienter, hvor takstene fastsettes av fylkeskommunene etter selvkostprinsippet. Departementets arbeid med kostnadsnøkkelen for tannhelse bygger på Borge-utvalgets arbeid fra 2005, samt egne analyser. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt innspill til hvilke kriterier som kan fange opp variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til tannhelse.

Departementet har gjennomført regresjonsanalyser for å finne faktorer som kan forklare hvorfor fylkeskommunenes utgifter til tannhelse varierer. Departementet har testet ut en rekke faktorer som blant annet alderskriterier, bosettingsmønster, reiseavstand og levekår, uten å finne kriteriemodeller som gir statistisk signifikante sammenhenger mellom variabler og samtidig gir god forklaringskraft.

Siden det i tannhelsesektoren er tydelig definert hvem som er målgruppene for tjenesten, bør dette fanges opp i kostnadsnøkkelen. I likhet med Borge-utvalget foreslår derfor departementet en ny delkostnadsnøkkel som er basert på en ressursfordeling mellom de prioriterte gruppene for tannhelsetjenesten.

Utgangspunktet for ressursfordelingen er informasjon fra KOSTRA om de prioriterte gruppenes bruk av offentlige tannhelsetjenester, og tall innhentet fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per prioritert gruppe. Tall for gjennomsnittlig ressursbruk er innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet i 2014.

Ressursvekten for gruppen 1–18 år er satt til 1,00 og fylkeskommunene har rapportert inn hvor stor ressursbruken er på hver av de andre gruppene i forhold til ressursbruken på gruppen 1–18 år. For hver av de prioriterte gruppene er det regnet ut et gjennomsnitt for de 17 fylkeskommunene som har rapportert inn tall til Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet har dermed kommet fram til et mål på ressursbruken til hver av de prioriterte gruppene i tannhelsetjenesten.

Tabell 7.9 viser ressursfordelingen som ligger til grunn for departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel.

Ressursfordelingen viser hvor stor andel av ressursbruken som kan knyttes til de ulike prioriterte gruppene. Eksempelvis ser vi at nær 80 pst. av ressursene kan knyttes til aldersgruppen 1–18 år.

Ressursandelene er grunnlaget for vektingen inn i ny delkostnadsnøkkel for tannhelse. Tabell 7.10 viser departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for tannhelse.

I beregningene bak ressursfordelingen ble det benyttet tall på personer i de prioriterte gruppene under offentlig tilsyn fra KOSTRA, for å kunne fange opp fordelingen av ressursene mellom de som var under offentlig tilsyn av tannhelsetjenesten. Det vil imidlertid være uheldig å bruke antall personer under offentlig tilsyn som kriterium i kostnadsnøkkelen, siden tallene vil kunne fange opp at fylkeskommunene prioriterer tannhelsetjenesten forskjellig og eventuelle variasjoner i innrapportering av antall personer under offentlig tilsyn. Departementet foreslår derfor at gruppene fanges opp av alderskriteriene innbyggere 0–18 år og 19–20 år, antall psykisk utviklingshemmede over 18 år, og at eldre, langtidssyke og uføre fanges opp av kriteriet innbyggere over 67 år. Kostnadsvektene er hentet fra ressursfordelingen for hvert av kriteriene.

7.2.6 Samlet kostnadsnøkkel

Vekten til den enkelte sektornøkkelen i samlet kostnadsnøkkel bestemmes ut fra sektorens gjennomsnittlige andel av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter (eksklusive avskrivninger) for perioden 2010 til 2012. Tabell 7.11 viser den enkelte sektorens andel av samlet kostnadsnøkkel, bakgrunnstall og korrigeringene som er gjort. Det framgår også hvilke KOSTRA-funksjoner som er regnet med i de ulike sektornøklene.

Netto driftsutgifter til drift og vedlikehold av fylkesveier på KOSTRA-funksjon 720 og 721 reflekterer ikke fylkeskommunenes fulle ressursbruk på fylkesveier etter forvaltningsreformen. Disse funksjonene knytter seg til drift og vedlikehold, men deler av midlene som ble overført i 2010 knyttet seg til investeringer, og det antas at en del av midlene derfor er ført i investeringsregnskapet. Sektorandelen til fylkesveier korrigeres derfor med gjennomsnittlig bevilget beløp i tabell C (særskilt fordeling) til investeringer og styrking frie inntekter.

Tabell 7.12 viser forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

7.3 Skatteutjevning

I dagens inntektssystem er skatteutjevningen for fylkeskommunene forskjellig fra skatteutjevningen for kommunene. Kommunenes skatteutjevning er bygget opp som en symmetrisk utjevning rundt landsgjennomsnittet for skatt per innbygger, med et trekk/tilskudd på 60 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Denne delen av skatteutjevningen er selvfinansierende, ved at pst.vis trekk for kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer prosentvis tilskudd for kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. I tillegg kompenseres skattesvake kommuner ekstra, ved at kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom eget skattenivå og 90 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger. Tilleggskompensasjonen finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle landets kommuner.

Dagens modell for skatteutjevning mellom fylkeskommunene, der fylkeskommuner med skatteinntekter under 120 pst. av landsgjennomsnittet for skatt per innbygger får kompensert 90 pst. av differansen mellom eget skattenivå og 120 pst. av landsgjennomsnittet, er i all hovedsak god til å løfte skattesvake opp i inntektsnivå. Modellen har imidlertid noen uheldige effekter knyttet til at hele utjevningen finansieres ved at det trekkes et likt beløp per innbygger for alle fylkeskommunene, uavhengig av fylkeskommunens skattenivå. Fylkeskommuner med skatteinntekter mellom 100 og 120 pst. av landsgjennomsnittet får beholde lite av sin merskatt over landsgjennomsnittet, noe som skyldes at trekket for finansieringen nesten vil tilsvare tillegget de får i utjevningen. Fylkeskommuner med skatteinntekter over 120 pst. av landsgjennomsnittet, dvs. Oslo, vil beholde en større prosentvis del av egen skatteinngang i og med at de kun trekkes for finansieringen. Dermed er insentivene for å øke egne skatteinntekter svake for fylkeskommuner med skatteinntekter mellom 100 og 120 pst. av landsgjennomsnittet, mens insentivene er sterke for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Departementet foreslår en overgang til symmetrisk skatteutjevning for fylkeskommunene. Dette vil innebære at fylkeskommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet kompenseres med en gitt prosentvis sats i forhold til landsgjennomsnittet, mens fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet trekkes med samme prosentvise sats i forhold til landsgjennomsnittet. Sammenlignet med dagens modell vil fylkeskommuner med høye skatteinntekter bidra mer i skatteutjevningen, samtidig som fylkeskommuner med skatteinntekter mellom 100 og 120 pst. av landsgjennomsnittet vil få beholde mer av egen skatteinngang. Fylkeskommunene får dermed mer like insentiver.

Flertallet av fylkeskommunene har skatteinntekter under landgjennomsnittet. For at skattesvake fylkeskommuner ikke skal tape på omlegging til symmetrisk modell, må graden av utjevning fremdeles være høy. Departementet foreslår at utjevningsgraden i den symmetriske modellen settes til 87,5 pst.

7.4 Overgangsordning, kompensasjonsordning og omfordelingsvirkninger

Kostnadsnøklene for fylkeskommunene har ikke vært oppdatert siden 1997, og tallmaterialet de bygger på stammer til dels fra tidlig på 1990-tallet. I tillegg vil sammenvektingen av delkostnadsnøklene oppdateres i tråd med dagens ressursbruk på de ulike sektorene. Samlet fører disse endringene til at omfordelingsvirkningene mellom fylkeskommunene blir betydelige. Derfor foreslår departementet å fase inn endringene gjennom en overgangsordning over 5 år, samt å gi en tapskompensasjon på til sammen 95 mill. kroner til fylkeskommuner som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel. Under avsnitt 7.5 presenteres foreløpige beregninger av omfordelingsvirkningene.

7.4.1 Sammenvektingseffekt

Sektornøklene vektes sammen på bakgrunn av den enkelte sektors andel av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter, gjennomsnitt for perioden 2010–2012. Sammenvektingen i dagens kostnadsnøkkel baserer seg på tall fra 1994, og gjenspeiler daværende ressursbruk på de ulike sektorene. Her har bildet endret seg en del fram til i dag. Dette gir omfordelingseffekt utover selve endringen av kriterier og vekter. Se ellers avsnitt 7.2.6 for å se sektornøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen.

7.4.2 Overgangsordning

Departementet foreslår å erstatte dagens inntektsgarantiordning (INGAR) med en 5-årig overgangsordning, hvor fylkeskommunenes reduksjon/økning i tilskudd som følge av ny kostnadsnøkkel fases inn med et likt beløp hvert år i 5 år.

Dette innebærer at fylkeskommuner som får en reduksjon i rammetilskuddet som følge av systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel kun må dekke 1/5 av reduksjonen første året. I år 2 fases ytterligere 1/5 inn, slik at fylkeskommunene må dekke 2/5 av reduksjonen i tilskudd. I år 5 er hele reduksjonen faset inn. Denne ordningen finansieres med at man holder tilbake økningen i tilskudd for de fylkeskommunene som tjener på systemvirkningene, slik at de kun får realisert 1/5 av tilskuddsøkningen første året, 2/5 andre året, og hele tilskuddsøkningen realiseres først i år 5.

Tilskuddene som hittil har vært fordelt med særskilt fordeling (tabell C i Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop 1 S – Grønt hefte) inkluderes i overgangsordningen. Dette vil ikke bli fast praksis ved framtidige endringer i inntektssystemet, men det foreslås nå siden omfordelingsvirkningene er så store.

Omleggingen av skatteutjevningen omfattes ikke av overgangsordningen.

7.4.3 Tapskompensasjon

For å lette overgangen til nytt inntektssystem foreslår departementet at det gis en tapskompensasjon til de fylkeskommunene som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel (jf. tabell 7.13). Disse fylkeskommunene får kompensert halvparten av beregnet reduksjon i tilskudd første år i overgangsordningen. Tapskompensasjonen vil utgjøre om lag 95 mill. kroner og er i departementets illustrasjonsberegning fordelt på 7 fylkeskommuner. Departementet foreslår at tapskompensasjonen som gis blir liggende fast på nominelt samme nivå fram til neste revisjon av inntektssystemet. Tapskompensasjonen vil bli gitt med en særskilt fordeling, og vises i tabell C i Grønt hefte når statsbudsjettet legges fram.

7.5 Samlede fordelingsvirkninger

Tabell 7.13 viser totale fordelingsvirkninger av forslagene til endring i inntektssystemet for fylkeskommunene (unntatt saker med særskilt fordeling omtalt i tabell 7.7). Departementet vil presisere at fordelingsvirkningene som er vist her er foreløpige, og at den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2015 ikke vil foreligge før i statsbudsjettet til høsten.

Tabellforklaring

1. Viser innbyggertall per 1. juli 2013

2. Viser den samlede omfordelingsvirkningen før ny skatteutjevning, tapskompensasjon og overgangsordning

3. Viser omfordelingsvirkninger førsteåret, inkludert overgangsordning

4. Viser virkningen av omlegging til 87,5 pst. symmetrisk skatteutjevning

5. Viser fordeling av tapskompensasjon til fylkeskommuner som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel

6. Viser første års virkninger av nytt inntektssystem med overgangsordning (summen av kolonne 3, 4 og 5)

8 Inntektssystemet for kommunene

Inntektssystemet for kommunene fordeler rammetilskuddet mellom kommunene og omfordeler skatteinntekter. Inntektssystemet består av flere elementer, slik som kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, de regionalpolitiske tilskuddene og de ulike skatteelementene. Regjeringen legger opp til at en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene legges fram i kommuneproposisjonen for 2017, våren 2016. I denne gjennomgangen vurderes alle elementene i inntektssystemet, og inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen (jf. kapittel 4.9). Regjeringen vil vurdere ulike modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2016.

Som varslet i tilleggsproposisjonen 2014 har regjeringen vurdert hvordan vekstkommuner ivaretas i inntektssystemet for kommunene, dette er nærmere omtalt i kapittel 8.1. Revidering av EUs regelverk for regional støtte har gitt endringer i grensene for virkeområdet for regionalstøtte, noe som også har betydning for kriteriene som ligger til grunn for distriktstilskudd Sør-Norge. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.2. I kapittel 8.3 gis det en omtale av kostnadsnøkkelen for kommunene for 2015, mens kapittel 8.4 omhandler inndelingstilskuddet og inntektsgarantiordningen.

8.1 Vekstkommuner i inntektssystemet

Kommuner med sterk befolkningsvekst har særskilte utfordringer, spesielt på kort sikt når kommunen skal tilpasse areal, infrastruktur og tjenestetilbud til en voksende befolkning. Regjeringen vil derfor styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst. Det er særlig to elementer i inntektssystemet for kommunene som har betydning for utregningen av rammetilskuddet til kommuner med sterk befolkningsvekst: telletidspunktet for innbyggertall i beregningen av innbyggertilskuddet og utformingen av veksttilskuddet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert begge disse elementene, og foreslår endringer i utformingen av veksttilskuddet fra og med statsbudsjettet for 2015. Dagens ordning med bruk av innbyggertall per 1. juli i beregningen av innbyggertilskuddet opprettholdes.

8.1.1 Veksttilskuddet

Veksttilskuddet ble innført i 2009 for å ta hensyn til at det kan være vanskelig for kommuner med svært høy befolkningsvekst å tilpasse tjenestetilbudet til en voksende befolkning på kort og mellomlang sikt.

Dagens veksttilskudd tildeles kommuner med skatteinntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet, som gjennom den siste treårsperioden har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst ut over 175 pst. av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis. Dette betyr at vekstkommuner vil få et tilskudd begrenset til den perioden befolkningsveksten er spesielt høy, og hvilke kommuner som får veksttilskudd vil variere fra år til år. Størrelsen på det totale veksttilskuddet avhenger av hvor mange innbyggere som totalt kommer over vekstgrensen. Veksttilskuddet tildeles som en sats per innbygger ut over vekstgrensen. I 2014 er satsen på 46 575 kroner, og tilskuddet utgjør til sammen 61,2 mill. kroner.

Regjeringen ønsker å utvide ordningen slik at flere kommuner kvalifiserer for veksttilskudd, og i tillegg øke tilskuddet til kommunene som kommer inn i ordningen. Departementet anbefaler derfor en ny modell for veksttilskuddet der vekstgrensen og satsen for tilskuddet endres. I stedet for dagens relative vekstgrense der grensen er satt til 175 pst. av veksten på landsbasis, innføres en absolutt vekstgrense. Grensen settes til 1,7 pst. i gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst de siste tre årene, noe som tilsvarer om lag 150 pst. av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis de siste 10 årene. En absolutt grense gjør at den enkelte kommune, ved å kjenne til egen befolkningsutvikling, kan forutsi om den vil motta veksttilskudd, uavhengig av hva som skjer på landsbasis. Endringen i vekstgrensen vil innebære at flere kommuner kommer inn i ordningen enn med dagens modell. For å styrke tilskuddet til kommunene i ordningen økes satsen til 60 000 kroner per innbygger ut over vekstgrensen.

De to foreslåtte endringene gir en betydelig styrking av veksttilskuddet i forhold til dagens tilskudd. Med disse endringene vil det totale veksttilskuddet utgjøre om lag 340 mill. kroner i 2015. Økningen i veksttilskuddet finansieres gjennom en reduksjon i innbyggertilskuddet med et likt trekk per innbygger for alle kommuner. Dagens skattegrense på 140 pst. av landsgjennomsnittet videreføres.

8.1.2 Telletidspunkt for innbyggertall i innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet til kommunene beregnes i dag på grunnlag av innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Det blir dermed et etterslep i beregningene av rammetilskuddet, slik at det kan ta noe tid før kommunen får uttelling for nye innbyggere i form av økt rammetilskudd. For kommuner med kraftig befolkningsvekst kan dette gi noen utfordringer når tjenestetilbudet må tilpasses en økende befolkning. Ordningen gir imidlertid forutsigbarhet for kommunene, siden det endelige rammetilskuddet er kjent i forkant av budsjettåret. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert dagens ordning og alternativer til denne.

I løpet av de siste årene har det vært brukt tre ulike telletidspunkt i inntektssystemet. Fram til 2003 ble rammetilskuddet beregnet med utgangspunkt i innbyggertall per 1. januar året før budsjettåret. For å ivareta vekstkommunene på en bedre måte ble det innført en ordning med at rammetilskuddet ble oppdatert med befolkningstall per 1. januar i budsjettåret fra og med 2003. Det ble da beregnet et foreløpig rammetilskudd i statsbudsjettet på høsten, og i juni (midt i budsjettåret) ble så det endelige rammetilskuddet beregnet med befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. På denne måten ble vekstkommunene kompensert for nye innbyggere raskere enn med dagens ordning. Et problem med denne ordningen var at den var lite forutsigbar for kommunene, siden endelig rammetilskudd ikke var kjent før i juni i budsjettåret. Særlig var dette utfordrende for kommuner med nedgang i innbyggertallet, som kunne få en relativ stor nedgang i rammetilskuddet midt i budsjettåret.

Fra og med 2009 ble ordningen med bruk av oppdaterte befolkningstall avviklet, og dagens ordning med at rammetilskuddet beregnes på grunnlag av innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret ble innført.

Vurdering

Dagens ordning med bruk av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret ivaretar både hensynet til fraflyttingskommunene og vekstkommunene. En fordel med denne ordningen er at kommunene vet det endelige rammetilskuddet for neste budsjettår når de vedtar sine budsjetter på høsten. Rammetilskuddet er dermed forutsigbart for kommunene, samtidig som kommunene så langt som mulig får kompensert for endringer i innbyggertall og befolkningssammensetning.

For at endelig rammetilskudd skal være kjent for kommunene i statsbudsjettet i oktober året før budsjettåret er innbyggertall per 1. juli de seneste tallene som kan benyttes. Departementet vurderer dagens ordning som et godt kompromiss mellom hensynet til kommuner med nedgang i innbyggertallet og vekstkommunene, og foreslår ikke endringer i denne ordningen. Det vil være en stor ulempe å endre rammetilskuddet midt i budsjettåret, og det vil redusere forutsigbarheten for kommunene. Vekstkommunenes utfordringer ivaretas i stedet gjennom veksttilskuddet som nå styrkes.

8.2 Distriktstilskudd Sør-Norge

Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling. Tilskuddet skal i utgangspunktet oppdateres når det skjer endringer i det distriktspolitiske virkeområdet. EUs regelverk for regional støtte er nå under revidering, og som følge av dette foreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet endringer i innretningen av distriktstilskudd Sør-Norge.

Dagens distriktstilskudd Sør-Norge

Distriktstilskudd Sør-Norge (kap. 571, post 61) blir tildelt kommuner i Sør-Norge som ikke mottar andre regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, og som har skatteinntekter under 120 pst. av landsgjennomsnittet. Tilskuddet er videre knyttet til den øvrige distrikts- og regionalpolitikken ved at distriktspolitisk virkeområde og distriktsindeks benyttes for tildeling av tilskudd.

Alle kommuner i sone IV kan motta støtte. Kommuner i sone III kan motta støtte dersom den samfunnsmessige utviklingen, målt ved distriktsindeksen, er svak. Distriktstilskudd Sør-Norge gis med én sats per kommune og én sats per innbygger. Kommuner i sone IV har de høyeste satsene, mens for kommuner i sone III er satsene gradert etter verdi på distriktsindeksen. Distriktsindeksen er et mål som er satt sammen av indikatorer for geografi, demografi, arbeidsmarked og inntektsforhold, og gir et uttrykk for distriktsutfordringer i en kommune. Distriktsindeksen har verdi fra 0 til 100, og jo lavere verdi jo større distriktsutfordringer. Kommuner i sone III med distriktsindeks 0–35 har satser som utgjør 75 pst. av satsene for sone IV. Satsene trappes gradvis ned for kommuner med indeks mellom 36 og 46. Soneinndelingen og distriktsindeksen som benyttes i dagens distriktstilskudd Sør-Norge er fra 2007.

Tabell 8.1 viser satsene for distriktstilskudd Sør-Norge i 2014.

Ny modell for distriktstilskudd Sør-Norge

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har notifisert nye grenser for virkeområdet for regionalstøtte, godkjent av ESA 27.2.2014. I forslag til forskrift om virkeområde for distriktsrettet investeringsstøtte og regional transportstøtte som nå er ute på høring, foreslår departementet å ta bort differensieringen mellom sone III og sone IV i området for investeringsstøtte. I forbindelse med revideringen oppdaterte departementet også distriktsindeksen i 2013.

Innretningen av distriktstilskudd Sør-Norge bør følge endringer i den øvrige distrikts- og regionalpolitikken. Som en forenkling foreslår departementet at soneinndelingen tas bort som fordelingskriterium, og at det ikke lenger vil være noe krav for å kunne motta tilskudd at kommunen ligger innenfor virkeområdet for investeringsstøtte. Dette betyr at størrelsen på distriktstilskudd Sør-Norge fra og med 2015 kun baseres på distriktsindeksen. Etter departementets vurdering er distriktsindeksen et objektivt mål som på en god måte gir uttrykk for distriktsmessige utfordringer. Departementet legger opp til å oppdatere distriktsindeksen jevnlig, og foreslår at distriktstilskudd Sør-Norge for hvert budsjettår baseres på den nyeste distriktsindeksen. Dette sikrer at kommuneoverføringene fanger opp distriktsmessige utfordringer fortløpende.

Forslaget innebærer at kommuner som per i dag ligger i sone I og II, og som ikke er i det nye virkeområdet for investeringsstøtte, vil kunne motta distriktstilskudd Sør-Norge dersom deres nivå på distriktsindeksen tilsier det. Kommuner som tidligere lå i sone IV, og som har mottatt distriktstilskudd Sør-Norge, vil imidlertid få noe redusert tilskudd. For å skjerme kommuner med de største distriktsutfordringene foreslås det at satsen per kommune for kommuner med distriktsindeks 0–35 økes med 500 000 kroner. Det foreslås ingen endring i satsen per innbygger. Kommuner som får redusert tilskudd vil også ivaretas av inntektsgarantiordningen.

Tabell 8.2 viser nye satser for distriktstilskudd Sør-Norge.

Samlet vil endringene medføre en økning i samlet distriktstilskudd Sør-Norge fra 378,3 til 382,2 mill. kroner, dvs. en økning på om lag 3,9 mill. kroner (2014-kroner). Økningen vil finansieres ved en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet.

8.3 Kostnadsnøkkelen for kommunene 2015

Med innføringen av samhandlingsreformen i 2012 ble det laget en egen delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter i utgiftsutjevningen i inntektssystemet for kommunene. Når kommunal medfinansiering avvikles fra og med 1. januar 2015 (jf. kapittel 10.4) må det gjøres en endring i kostnadsnøkkelen for å ta hensyn til dette. I 2015 avvikles derfor delkostnadsnøkkelen som ble innført med samhandlingsreformen. Uttrekket fra rammetilskuddet til den enkelte kommune som følge av avviklingen av kommunal medfinansiering gjøres dermed etter fordelingen gjennom samhandlingsnøkkelen.

Midlene til utskrivningsklare pasienter, som utgjorde en liten del av totalbeløpet i samhandlingsreformen, blir fra og med 2015 fordelt etter delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorgstjenester. Dette er i tråd med anbefalingen i rapporten «Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg: Analyser av enhetskostnader, dekningsgrader, utgifter og brukerbetaling» (Senter for økonomisk forskning, 2013).

Grunnlaget for overføring av midler fra kommunene til helseforetakene som følge av avviklingen av kommunal medfinansiering baseres på beste anslag for kommunenes faktiske utgifter til kommunal medfinansiering i 2015. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forslaget til statsbudsjett 2015.

Endelig kostnadsnøkkel for kommunene presenteres i statsbudsjettet for 2015.

8.4 Inntektsgarantiordningen og inndelingstilskuddet

Kommuner som slår seg sammen mottar kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskuddet, som er et fast beløp per kommune, og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Kommuner som får høyere arbeidsgiveravgift som følge av sammenslåing kan i tillegg få kompensasjon for dette. Kompensasjonen for tap av rammetilskudd gis i sin helhet gjennom inndelingstilskuddet, og dette vil også inngå i grunnlaget for beregning av inntektsgarantiordningen i inntektssystemet.

9 Skjønnsrammen for 2015

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2015 blir satt til 2 510 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 2 022 mill. kroner til kommunene, mens 488 mill. kroner går til fylkeskommunene.

I 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har hatt høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, har kunnet få kompensasjon gjennom fylkesmannens skjønnstildeling. Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift vil revideres som følge av nye retningslinjer for regionalstøtte. De nye retningslinjene vil gjelde fra 1.7.2014 til 31.12.2020. 31 kommuner vil nå få avgiftslettelse. Skjønnsrammen til kommunene i 2015 vil derfor bli justert ned i tråd med størrelsen på avgiftslettelsen for de kommunene som har fått kompensasjon gjennom skjønnsmidlene. Størrelsen på trekket vil ikke være klart før etter framleggelsen av kommuneproposisjonen. Det betyr at endelig skjønnsramme ikke vil være fastsatt før i statsbudsjettet.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen etter retningslinjer gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmesider etter framleggelsen av statsbudsjettet.

Departementet foreslår å sette basisrammen til 1 291 mill. kroner for kommunene og 388 mill. kroner for fylkeskommunene i 2015. Isolert sett er det en reduksjon på om lag 100 mill. kroner i basisrammen for kommunene og om lag 24 mill. kroner for fylkeskommunene. Disse midlene legges over i innbyggertilskuddet. Det har blitt gitt kompensasjon gjennom skjønnsmidlene for endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Denne kompensasjonen vil fra 2015 bli lagt inn i basisrammen med samme fylkesvise fordeling som tidligere. Det gjør at basisrammen til sammen blir om lag 295,6 mill. kroner og 46,8 mill. kroner høyere for hhv. kommunene og fylkeskommunene sammenliknet med 2014.

Departementet foreslår å avvikle ordningen med særskilt skjønnstilskudd til inntektssvake kommuner i Sør-Norge, og legge midlene over i innbyggertilskuddet.

Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

I forbindelse med endringene i inntektssystemet som gjelder fra og med 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Departementet holder hvert år igjen en reservepott innenfor skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner som får utforutsette utgifter i løpet av budsjettåret. Midlene går blant annet til å gi kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter flom, ras og annen naturskade.

Reservepotten for kommunene i 2015 foreslås satt til 125 mill. kroner og reservepotten for fylkeskommunene foreslås uendret satt til 100 mill. kroner.

Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også via prosjektskjønnet.

Prosjektskjønnet foreslås satt til 206 mill. kroner i 2015, noe som er en økning på 74 mill. kroner fra 2014. Økningen skyldes først og fremst midlertidige behov i forbindelse med kommunereform og elektronisk valgadministrativt system.

Via prosjektskjønnet har det blitt gitt tilskudd til informasjon og folkehøring i forbindelse med endringer i kommune- og fylkesgrenser. Etter departementets oppfatning er det fortsatt viktig at departementet setter av midler, slik at det kan gis støtte til å innhente innbyggernes synspunkter også i kommunereformen. Det settes av 48 mill. kroner til kommunereformen i 2015, hvorav 8 mill. kroner kan gis til KS etter søknad.

Etter planen er 2015 siste år med bevilgning til elektronisk valgadministrasjonssystem (EVA) via prosjektskjønnet. Det vil frem mot valget i 2015 bli utført større utviklingsoppgaver i EVA knyttet til rapportering og tilrettelegging av resultater til media, bruker/roller, opptelling, rapporter og tilrettelegging av bydelsvalg for Oslo. Innenfor prosjektskjønnet er det satt av 85 mill. kroner til EVA i 2015.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sammen med KS, LO Kommune, Unio, YS kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale om utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune. Programmet skal støtte opp om lokalt initierte prosjekter om temaene sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid-/deltidsproblematikk og omdømme. I programmet er det nå 104 kommuner. Programmet startet opp høsten 2011 og skal avsluttes i 2015. I løpet av 2015 arrangeres sluttkonferanse, og programmet skal evalueres. I 2015 er det satt av 36,5 mill. kroner til programmet. Programmet har egne nettsider på regjeringen.no/kmd.

Videre er det blant annet også satt av midler i tilskudd til samordning av IKT i kommunesektoren, og til et nytt forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år.

Følgende kriterier for prosjektskjønnet gjelder for 2015:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan gi tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommuner og fylkeskommuner. Prosjektene skal ha overføringsverdi til andre kommuner og fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

• Tilskudd kan gis på grunnlag av søknader fra kommuner og/eller fylkeskommuner.

• Tilskudd kan også gis der kommuner og fylkeskommuner samarbeider med andre organisasjoner om prosjektet, men kommunen eller fylkeskommunen må stå som søker.

• For å sikre åpenhet og tverrpolitisk involvering lokalt skal søknader om utviklings- og fornyingsprosjekter fra kommuner og fylkeskommuner være behandlet i kommunestyret/fylkestinget. Søknader fra flere kommuner og fylkeskommuner i samarbeid prioriteres framfor søknader fra enkeltkommuner/-fylkeskommuner.

• Tilskudd kan gis på grunnlag av søknad fra KS til utviklings- og fornyingsprosjekter, herunder også kommunereform, som gjennomføres av KS i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner.

• Tilskudd kan også gis til KS til konferanser og andre formidlingsarenaer som er åpne for alle kommuner og fylkeskommuner.

• Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

• Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med kriteriene for prosjektskjønnet.

• Tilskudd kan ikke gis til ordinært omstillings- eller omorganiseringsarbeid som er en del av kommunenes og fylkeskommunenes løpende utviklingsarbeid.

• Tilskudd kan heller ikke gis til kommuner og fylkeskommuner til rene utredninger.

• Kommuner kan søke om tilskudd til gjennomføring av lokale prosesser, for å dekke kostnader til faktainnsamling og høring av innbyggere, jf. Inndelingsloven § 10.

• Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet. Det kan også gis tilskudd til KS til gjennomføring av utredninger og forskning om kommuner og fylkeskommuner.