5 Skjønnsfordelingen i 2013 og prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

5.1 Skjønnsfordelingen i 2013

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I behandlingen av statsbudsjettet for 2013 fikk departmentet tilslutning til å fordele en samlet skjønnsramme på 2 684 mill. kroner. Av denne rammen gikk 2 175 mill. kroner til kommunene, og 509 mill. kroner til fylkeskommunene.

Departementet fordelte selv skjønnstilskuddet til fylkeskommunene, og fastsatte fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler disse fylkesrammene videre ut til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 5.1 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene.

Kommunene

Av rammen på 2 175 mill. kroner utgjorde basisrammen om lag 996 mill. kroner. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen, uten andre føringer enn retningslinjene for skjønnstildeling gitt av departementet.

I 2013 ble 100 mill. kroner av skjønnsrammen fordelt til inntekssvake kommuner i Sør-Norge. Departementet fastsatte den fylkesvise fordelingen, og fylkesmannen fordelte midlene på enkeltkommuner etter retningslinjer fra departementet.

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) endret, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen for økning i satsen, som de mottok i perioden 2004 til 2006, bort. Da enkelte kommuner ikke eller kun delvis fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, ble en andel av kompensasjonen videreført i skjønnsrammen. I 2013 ble 382 mill. kroner av skjønnsrammen begrunnet med økt sats for DAA.

I 2013 ble 396,6 mill. kroner av skjønnsrammen til kommunene fordelt direkte av departementet til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet i 2011. Denne fordelingen vil ligge fast fram til neste revisjon av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for kommunene.

I 2013 ble det til sammen utbetalt om lag 120 mill. kroner i kompensasjon til naturskaderammede kommuner. Mer informasjon om utbetaling av midler er publisert på regjeringen.no/kmd.

Departementet kan også dele ut skjønnsmidler til andre særlige forhold som ikke i tilstrekkelig grad kompenseres i inntektssystemet. Ørland kommune fikk i 2013 4 mill. kroner i forbindelse med etableringen av ny kampflybase. Bykle kommune fikk tilbakebetalt i overkant av 1 mill. kroner i forbindelse med for lite utbetalt rammetilskudd i 2012.

Innenfor skjønnsrammen til kommunene i 2013 ble det avsatt 50 mill. kroner til psykososial oppfølging etter terrorangrepene 22. juli. Tilskuddet ble fordelt av fylkesmannen etter retningslinjer fra Helse- og omsorgsdepartementet. Midlene ble tildelt etter søknad fra kommunene. Det kom inn et relativt lavt antall søknader fra kommunene i 2013, og alle søknader om midler til tiltak som falt inn under intensjonen med skjønnsmidlene ble innvilget. Det ble derfor et mindreforbruk på 36,3 mill. kroner i 2013, og bevilgningen ble derfor redusert med 36,3 mill. kroner i nysaldert budsjett. Informasjon om utbetaling av midler er publisert på regjeringen.no/kmd.

Det ble i 2013 satt av 123 mill. kroner til utviklings- og utredningsprosjekter (prosjektskjønn). Bevilgningsbehovet til dette formålet viste seg å bli mindre enn antatt, og det ble derfor omdisponert om lag 10,3 mill. kroner fra prosjektskjønnet til reservepotten for uforutsette hendelser i desember 2013. I avsnitt 3 følger en nærmere omtale av prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet.

Fylkeskommunene

Den samlede skjønnsrammen for fylkeskommunene utgjorde 512 mill. kroner i 2013. Innenfor skjønnsrammen ligger kompensasjon for økt sats på differensiert arbeidsgiveravgift (DAA). Den utgjorde om lag 71 mill. kroner i 2013.

I 2013 ble det etablert en egen reservepott for fylkeskommunene på 100 mill. kroner, og om lag 119 mill. kroner til naturskaderammede fylkeskommuner i 2013. Mer informasjon om utbetaling av skjønnsmidler er tilgjengelig på regjeringen.no/kmd.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte midler

Fylkesmennene har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene som er fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men har anledning til å holde igjen en pott til fordeling gjennom året. I 2013 satte fylkesmennene av om lag 336 mill. kroner til dette formålet. Det er stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette utgifter gjennom året, samt prosjektmidler til fordeling gjennom året, herunder fornyingsprosjekter som er omtalt under avsnitt 2.

5.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønn til omstilling og fornying i kommunene

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid, og bidra til å skape en kultur for omstilling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fylkesmennene kan finansiere kommunale fornyingsprosjekter gjennom tildeling av skjønnsmidler. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildeling, men fylkesmannen har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter i enkeltkommuner eller interkommunale samarbeid. Det blir spesielt oppfordret til å støtte prosjekter som stimulerer til utvikling av kvalitet i tjenestene, effektiv ressursbruk og bedret økonomistyring.

I 2005 opprettet departementet en database med oversikt over alle omstillings- og fornyingsprosjekter som mottok skjønnsmidler av fylkesmannen. Databasen inneholder informasjon om fornyingsprosjekter fylkesmannen har støttet med skjønnsmidler fra årene 2004 til 2013. Departementet endret skjemaet for rapportering i 2007 og 2009 og data for de enkelte år er derfor ikke direkte sammenliknbare. Det arbeides for tiden med en ny integrert søknads- og rapporteringsdatabase som vil være klar for prosjektskjønn 2015. Nedenfor presenteres hovedtrekkene for 2013.

I 2013 fordelte fylkesmennene 163 mill. kroner på til sammen 588 omstillings- og fornyingsprosjekter. Det betyr at hvert prosjekt i snitt fikk om lag 278 000 kroner i støtte. Til sammenligning støttet embetene samlet sett 537 prosjekter med drøye 151 mill. kroner i 2012.

Antall fornyingsprosjekter per fylkesmannsembete varierer betydelig i 2013. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen, og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter. Figur 5.1 viser fordelingen av antall prosjekter i 2012 og 2013. Nordland fordeler klart mest skjønnsmidler til fornyingsprosjekter, 33,8 mill. kroner på 118 prosjekter. Embetene med færrest prosjekter var Oslo og Akershus som fordelte 2,7 mill. kroner på 7 prosjekter, og Rogaland med om lag 2,5 mill. kroner på 10 prosjekter. Embetene fordeler fornyingsmidlene etter søknader fra kommunene, og de fleste embetene har en åpen prosess om hvilke kriterier som vektlegges ved fordelingen.

Det er et stort mangfold blant prosjektene både i omfang, tema, metode og involverte parter. Noen prosjekter omfatter utvalgte sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Mange av prosjektene er samarbeidsprosjekter som skal gi bedre løsninger innen for eksempel barnevern, helse og omsorg, nettverk, kompetanseutveksling mellom kommuner og arealplanlegging. For mange av prosjektene er formålet økt kvalitet og trivsel i tjenestene for både ansatte og mottakere.

Målene med prosjektene er effektivisering, kvalitets- og tjenesteutvikling, samfunnsutvikling, demokrati og deltakelse og etikk og tillitskapende forvaltning. Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. 81 pst. av prosjektene har kvalitets- og tjenesteutvikling som mål, mens en drøy tredjedel har mål om effektivisering.

Nesten halvparten av prosjektene brukte organisatoriske virkemidler i prosessen. Ofte innebærer det politiske og administrative endringer i kommunen. I tillegg benyttet en fjerdedel av prosjektene seg av ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggerne, og opplæring og erfaringsdeling gjennom nettverk. Andre virkemidler brukt i prosjektene er styringssystemer, konkurranseutsetting, arbeidsmiljø- og personalforvaltningstiltak (for eksempel kompetanseutvikling og målings- og belønningstiltak) og IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger).

Figur 5.2 viser antall prosjekter fordelt mellom sektorene. Om lag 30 pst. av fornyings- og utviklingsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen grunnskole og kommunehelse. Pleie og omsorg, natur og miljø og barnehage er også sektorer med et visst omfang av prosjekter. Det er færrest prosjekter innen tilrettelegging for næringslivet, kulturminne, kultur og samferdsel.

5.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

5.3.1 Valg og lokaldemokrati

EVA, valgadministrativt system og e-valgsprosjektet

Det valgadministrative systemet EVA ble i 2013 innført og tatt i bruk av alle landets 428 kommuner. Dette systemet hadde tidligere blitt prøvd ut i 10 forsøkskommuner ved valget i 2011. EVA består av tre deler. Hoveddelen er et valgadministrativt system, og de to andre delene gir mulighet til å skanne stemmesedler og for å stemme over internett. I 2013 ble det også gjennomført forsøk med internettstemmegivning i 12 kommuner og forsøk med elektronisk avkryssing i manntall i 15 kommuner. Skannermodulen ble benyttet i ca. 100 kommuner i 2013. Samlet ble det i 2013 brukt 61,8 mill. kroner på disse prosjektene over prosjektskjønnet.

Good governance (Valencia-initiativet)

Europarådets kommunalministerkonferanse i 2007 vedtok en strategi for innovasjon og godt styresett på lokalt nivå. Norge er et av pilotlandene og fikk i 2011 akkreditering av Europarådet til å tildele kommuner som kvalifiserer for det, en utmerkelse for godt styresett. To kommuner mottok utmerkelsen i 2013. Det har vært relativt lav søkning fra kommunene med hensyn til å delta i strategien. Derfor er det i 2013 gjort endringer i metoden for hvordan kommunene skal evalueres med hensyn til om de skal kvalifisere til utmerkelsen. Den blir prøvd ut i 2014. KS fikk i 2013 et tilskudd på 200 000 kroner til prosjektet.

5.3.2 Kommuneloven og øvrig juridisk rammeverk

Åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid i kommunesektoren

Prosjektet Åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid i kommunesektoren er et fellesprosjekt mellom KS og Transparency International Norge (TI). Målet med prosjektet er å bidra til bevisstgjøring av aktørene i sektoren, å utvikle og formidle verktøy og metoder som kan redusere risikoen for korrupsjon og avvikssituasjoner i kommunene. I prosjektet inngår forpliktelse til å formidle resultater fra prosjektet til alle landets kommuner og fylkeskommuner. Det er utarbeidet en antikorrupsjonshånbok for kommuner i prosjektet. Departement utbetalte 495 000 kroner til prosjektet i 2011, 650 000 kroner i 2012 og 1,3 mill. kroner i 2013. Prosjektet avsluttes i 2014.

Etikkportalen

For å opprettholde høy tillit til kommunal sektor må kommunene ha verdier som åpenhet, rolleklarhet, etisk bevissthet, og arbeide aktivt mot misligheter og uetiske forhold. Staten kan legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet gjennom hensiktsmessig regelverk, men det viktigste arbeidet for å opprettholde og styrke tilliten til kommunene må finne sted i den enkelte kommune. Dette forutsetter at kommunene har en bevisst og klar holdning til disse utfordringene. Videre forutsetter dette at kommunene ivaretar egenkontrollen på en god måte. God egenkontroll i kommunene er avgjørende for å sikre effektiv og riktig bruk av bruk av ressursene.

Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. Nettportalen har etikk og tillitskapende forvaltning som tematisk overbygning. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet.

I 2011 ble portalen utvidet med et omfattende register over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er utarbeidet av kommunerevisjonen i Oslo og videreutviklet av sekretariatet i Norges Kommunerevisorforbund. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning, og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen. Departementet har gitt økonomisk støtte til prosjektet med 250 000 kroner i 2013.

Pilotprosjekt – utvidet samarbeid om tilsyn og kontroll

Kristiansand Revisjonsdistrikt IKS, Fylkesmannen i Vest-Agder og KS-Agder satte i 2013 i gang et pilotprosjekt om samordnet tilsyn og egenkontroll på utdanningsområdet. Prosjektet skal utarbeide forslag til hvordan økt læring, faglig veiledning og forbedring av utdanningstjenestene kan realiseres i forbindelse med fylkesmannens tilsyn og den kommunale egenkontrollen. Prosjektet skal videre utarbeide forslag til samhandlingsrutiner mellom fylkesmannens tilsyn og den kommunale egenkontrollen på utdanningsområdet. Prosjektet tar sikte på å løpe til 2016. Departementet har gitt KS-Agder tilskudd til prosjektet på 357 500 kroner i 2013.

Følgeevaluering av bruk av vertskommune med folkevalgte nemnder i Værnesregionen

Det skal i perioden 2013–2015 gjennomføres en følgeevaluering av vertskommunesamarbeid med folkevalgte nemnder etter kommuneloven kap. 5A inngått mellom fem kommuner i Nord-Trøndelag. Samarbeidet omfatter områdene barnevern, legevakt og helse- og omsorg. Evalueringen utføres av ekstern evaluator, og skal bidra til kunnskap om hvordan en slik større og sentralisert styringsmodell fungerer. Erfaringer og resultater skal meddeles i etterkant til andre kommuner/regionsamarbeid, regionale og sentrale myndigheter. Evalueringen har en kostnadsramme på 2 580 000 kroner, og skal resultere i en sluttrapport 1. april 2015. Anslått bevilgningsbehov i perioden fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet er til sammen 390 000 kroner. Departementet har i 2013 utbetalt tilskudd til evalueringen på 130 000 kroner.

5.3.3 Fornyingstiltak og erfaringsspredning

Sammen om en bedre kommune

Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med KS, LO Kommune, YS Kommune, UNIO og Akademikerne om utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune. Programmet støtter lokale prosjekter som jobber innenfor temaene sykefravær/nærvær, heltid/deltid, kompetanse/rekruttering og omdømme. Programmet startet opp høsten 2011 og vil gå ut 2015.

I 2013 var 110 kommuner med i programmet, omtrent likt fordelt på to puljer. Disse mottok til sammen i underkant av 30 mill. kroner fra departementet. I tillegg er det brukt i underkant av 6 mill. kroner til gjennomføring av programaktivitet med blant annet 24 nettverkssamlinger, nasjonal erfaringskonferanse, bidrag fra kompetansemiljø som leveranse av kunnskapsgrunnlag, deltakelse på samlinger og analyse av rapporter, og formidlingsarbeid.

Programmet har inngått kontrakt med kompetansemiljøer (FAFO, Agenda Kaupang og Ressurssenter for omstilling i kommunene) som bidrar med faglig bistand på temaene, samt analyse av kommunenes aktivitet for å hente ut resultater og erfaringer. Kompetansemiljøenes oppsummering av resultatene fra 2013 for pulje én viser blant annet at 12 av 15 kommuner har forbedret nærværsprosenten i 2013 sammenlignet med 2012. 15 av 16 kommuner har høyere nærværsprosent per 31.12.2013 enn det de hadde ved oppstart. Blant kommunene i samme pulje som jobber med heltidskultur har 5 av 6 kommuner hatt en markert forbedring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Åtte av ni kommuner har en positiv bevegelse med økning i antall heltidsstillinger, av disse har fem en markert økning. Det er foreløpig for tidlig å hente ut resultatene fra arbeidet i kommunene i pulje to.

Noen av kommunene jobber i et eget innovasjonsnettverk. Prosjektene handler om de samme temaene nevnt over, men kommunene bruker innovasjonsmetodikk for å angripe problemstillingene. Det innebærer blant annet at de bruker lang tid på å diskutere behovet fra ulike vinklinger, før de går videre til løsninger og tiltak.

Det er en stor bredde i tiltakene som prøves ut. Departementet har engasjert kompetansemiljøene til å foreta dypdykk i 16 av kommunene for å finne ut mer om hvilke tiltak som har effekt og hva som påvirker resultatene. I første delrapport viser kompetansemiljøene blant annet til hvilke lokale forutsetninger som må være på plass for at prosjektene skal få resultater. God forankring hos politisk og administrativ ledelse og ansatte, og bevissthet om behovet og hvorfor prosjektet er viktig hos alle parter, er blant disse.

Fra ord til handling – et taktskifte innen lokal og regional energieffektivisering

Energiråd Innlandet har i 2013 fått støtte til prosjektet Fra ord til handling – etablering av et regionalt prosjekt for et taktskifte innen energieffektivisering lokalt og regionalt. Det ble utbetalt 400 000 kroner til prosjektet i 2013. Målet med prosjektet har vært å oppnå reduksjon i kommunenes energiforbruk og klimagassutslipp gjennom iverksetting av tiltak i energi- og klimaplaner. Metoder for å oppnå dette på har vært økt kompetanse innen energi- og klimaspørsmål blant kommunepolitikere og -administrasjon, effektive metoder og verktøy for planlegging og gjennomføring av konkrete tiltak for energieffektivisering, og omlegging av fornybare energisystemer og bedre overføring av gode erfaringer mellom kommuner og virksomheter. Prosjektet er nå avsluttet.

Fra klimaplan til klimahandling – på vei mot nullutslippskommunen

Miljøstiftelsen Zero har i 2013 fått støtte til prosjektet Fra klimaplan til klimahandling – på vei mot nullutslippskommunen. Målet med prosjektet er å få de tilknyttede kommunene og fylkeskommunene til å gjennomføre målrettede klimatiltak i sine organisasjoner. I 2013 var seks kommuner og to fylkeskommuner tilknyttet prosjektet. Zero har i prosjektåret blant annet gitt veiledning og klimarådgivning, organisert seminarer og nettverksmøter, og drevet med klimarettet informasjonsspredning opp mot deltakerkommunene. Det ble utbetalt 1,011 mill. kroner til prosjektet i 2013.

Nynorskprisen

Ørsta kommune ble i oktober 2013 tildelt nynorskprisen. Ørsta kommune fikk prisen for sitt systematiske arbeid for å styrke nynorskbruken på ulike samfunnsområder, blant annet gjennom et aktivt samarbeid med media og næringslivet. Prisen var på 100 000 kroner og et bilde av Terje Risberg.

Samordning av IKT i kommunesektoren – støtte til KommIT

KS fikk i 2013 støtte på 9,650 mill. kroner til utviklingsprosjekter i regi av KommIT. KommIT er et program for IKT-samordning i kommunesektoren eid av KS. Kommuner og fylkeskommuner bidrar også i finansieringen av programmet. Programmet skal gå fram til 2015, og skal i siste fase evalueres for å finne egnet organisasjons- og finansieringsform fra 2016.

KommIT har i 2013 blant annet arbeidet med utviklingen av en felles kommunal IKT-arkitektur, utvikling av rammeverk for informasjonssikkerhet og lagt til rette for digitale dialoger gjennom videreutvikling av SvarUT. KommIT arbeider også med å utvikle kurs og læringsarenaer som skal bidra til å øke den digitale kompetansen i kommunesektoren. Sammen med KS har KommIT vært kommunesektorens representanter i nasjonale prosesser innen IKT, blant annet gjennom deltakelse i SKATE (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også i 2014 satt av 10 mill. kroner til samordning av IKT i kommunesektoren.

Evaluering av forsøk med Midtre Namdal samkommune

Fosnes, Namdalseid, Namsos og Overhalla kommuner i Nord-Trøndelag fikk i brev av 8. september 2009 godkjenning for etablering av forsøk med Midtre Namdal samkommune.

Departementet viser til at evaluering er en viktig del av forsøksvirksomhet. Departementet har støttet kommunenes planlagte evaluering av forsøket med totalt 350 000 kroner. 50 000 kroner ble utbetalt i 2010, og den øvrige støtten ble fordelt med 100 000 kroner hvert år i 2011, 2012 og 2013. Det er utarbeidet flere rapporter underveis i evalueringen, som er tilgjengelig på samkommunens hjemmeside www.midtre-namdal.no.

Utredning av alternative kommunestrukturmodeller i Helgelandregionen

Helgeland regionråd søkte om støtte til prosjekt om alternative kommunestrukturmodeller for kommunene Vefsn, Dønna, Leirfjord og Alstahaug. Det ble utbetalt 322 500 kroner i støtte i 2013.

Utredning kommunestruktur Bjugn/Ørland kommuner

Departementet kan etter søknad støtte utredning av konsekvenser av kommunesammenslåing. Bjugn og Ørland kommuner fikk i 2013 utbetalt til sammen 450 000 kroner til en utredning av kommunesammenslåing. Utredningen ble gjennomført av Telemarksforskning, og er tilgjengelig på kommunenes hjemmesider.