11 Mer effektiv forvaltning

Regjeringen vil at kjemikalieforvaltningen organiseres på en måte som sikrer at hensynet til helse, miljø og arbeidsmiljø ivaretas på en helhetlig og best mulig måte.

Krav som skal gi bedre helse, miljø og sikkerhet må overholdes for at det skal gi resultater. Tilsynet med regelverket skal være av et slikt omfang at det blir et godt verktøy for å sikre etterlevelse. Brudd på regelverket skal medføre risiko for sanksjoner. Regjeringen vil styrke kontrollen og håndhevelsen av regelverket for å oppnå reduserte utslipp og færre produkter på markedet som ikke er i tråd med regelverket. Dette skal gi større sikkerhet for helse og miljø, større sikkerhet for forbrukere samt større bevissthet rundt regelverket og større likhet for loven. Offentliggjøring av resultater fra kontroll skal samtidig bidra til økt kunnskapsformidling og informasjon til forbrukere som skal gå til innkjøp av produkter.

11.1 Organisering av forvaltningen

Regjeringen vil

• vurdere om det er behov for å styrke samarbeid og koordinering mellom ulike etater slik at forvaltningen av legemidler og kosmetikk sikres effektive og helhetlige helse- og miljøvurderinger og risikoreduserende tiltak

• vurdere å styrke samarbeidet mellom forvaltningsmyndighetene om overvåking av spredning av plantevernmidler og biocider til miljøet. Hensiktsmessigheten av dette vil inngå i en slik vurdering.

• vurdere konsekvenser av eventuelt å samle hovedansvaret for regelverket om klassifisering og merking med hensyn til helse- og miljøfarlige egenskaper hos én etat

• integrere Produktregisteret og Statens forurensningstilsyn, samt opprette et fagråd for Produktregisteret

• styrke samarbeidet om internasjonale spørsmål av betydning for helse- og miljøfarlige kjemikalier.

Generelt

Kjemikalieforvaltningen er i dag dels organisert etter kjemikalienes bruksområder (for eksempel har Landbruks- og matdepartementet ansvaret for plantevernmidler og Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for legemidler), dels etter hvilke hensyn som skal ivaretas (for eksempel har Arbeids- og inkluderingsdepartementet ansvaret for virkemidler for å ivareta arbeidstakeres helse, mens Miljøverndepartementet har ansvaret for virkemidler for å ivareta forbrukeres helse), og dels etter hvilke egenskaper kjemikaliene har (for eksempel miljøfarlige stoffer i kosmetikk i Miljøverndepartementet, helsefarlige stoffer i kosmetikk i Helse- og omsorgsdepartementet). Justis- og politidepartementet har ansvaret for virkemidler knyttet til brannfarlige, trykksatte og eksplosjonsfarlige kjemikalier og da særlig sikkerheten for tredje person. I tillegg har Justis- og politidepartementet ansvaret for regelverket for transport av farlig gods (herunder kjemikalier) på vei og jernbane. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvar for den statlige beredskapen mot akutt forurensning. Miljøverndepartementet har ellers ansvaret for reguleringen av direkte utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, også fra skip.

Vurderingen av skadepotensialet ved kjemikalier kan med andre ord i spesielle tilfeller foretas av ulike etater, avhengig av om skadepotensialet er knyttet til den ordinære forbruker, pasient, arbeidstaker, arbeider i landbruket, arbeidsgiver eller naturmiljø. Denne fordelingen fører blant annet til at de samme kjemikaliene kan reguleres ulikt for ulike produkter, og at hensynet til miljø og helse i enkelte tilfeller ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. Den begrensede tilgang på kompetanse om effektene på helse og ytre miljø forårsaket av kjemikaliebruk, er spredd på flere etater.

Det er allerede gjennomført flere utredninger om organisering av kjemikalieforvaltningen. I 2001 utarbeidet blant annet Statskonsult en analyse av ansvarsfordeling og samarbeid mellom etater i kjemikalieforvaltningen. Statskonsult foreslo tiltak for økt samordning på kjemikalieområdet. På denne bakgrunnen er det etablert samarbeid om felles forskrifter, slik som forskrift om klassifisering og merking av farlige kjemikalier.

Det er i tillegg opprettet et samarbeidsforum for kjemikaliesaker der Miljøverndepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet og Landbruks- og matdepartementet med tilhørende etater er representert. Bakgrunnen for opprettelsen av Samarbeidsforumet for kjemikaliesaker var Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier og dens konklusjon om at det var behov for å styrke samordningen mellom ansvarlige departementer og etater. Regjeringen vil vurdere om dette samarbeidet mellom berørte departementer og direktorater kan bli enda bedre og mer effektivt.

Det samarbeides også om deltakelse og utvikling av regelverk i internasjonale fora som for eksempel ekspert- og arbeidsgrupper i EU. I tillegg til utvikling av regelverk på EU/EØS-området er det inngått en rekke internasjonale avtaler og programmer om helse- og miljøfarlige kjemikalier som følges opp av ulike nasjonale myndigheter. Regjeringen anser det som særlig viktig med god kontakt mellom ulike departementer og etater om det internasjonale arbeidet. Norge kan da bidra med faglig godt funderte innspill og enhetlige synspunkter som pådriver for utarbeidelse av effektive regler i de ulike fora. Det samarbeides i dag om utvikling av synspunkter og deltakelse i ulike internasjonale fora. For å oppnå enda bedre resultater internasjonalt mener regjeringen dette samarbeidet kan forbedres ytterligere, og vil derfor styrke samarbeidet om internasjonale spørsmål om helse- og miljøfarlige kjemikalier. Dette forutsetter at arbeidet på nasjonalt plan har tyngde og konsistens.

Når EUs nye kjemikalieregelverk REACH innføres, forsterkes behovet for en enhetlig og samordnet kjemikalieforvaltning i Norge.

Den globale kjemikaliestrategien (SAICM) tar et helhetlig grep for å møte utfordringene fra kjemikalier fra alle sektorer (blant annet helse, arbeidsmiljø, matvarer, landbruk), og vil være et overordnet rammeverk for å styrke kontrollen med farlige kjemikalier internasjonalt. Strategien forutsetter at statene nedsetter et eget forum for nasjonal koordinering. Samarbeidsforumet for kjemikaliesaker fungerer i dag som et slikt koordinerende forum, og regjeringen vil ved vurderingen av dette forumet særlig vurdere hvordan våre internasjonale forpliktelser ivaretas på best mulig måte.

Særskilte områder

Miljøverndepartementet har i dag ansvaret for all regulering av både helse- og miljøeffekter ved bruk av kjemikalier der det ikke eksisterer annen særskilt regulering. Slik særskilt regulering gjelder blant annet for legemidler, kosmetikk, plantevernmidler og kjemikalier til yrkesmessig bruk.

Kosmetikk

I dag har helsemyndighetene ansvaret for å sikre at kosmetikk ikke forårsaker helseskade på forbrukere, mens miljøvernmyndighetene har ansvaret for å hindre at de samme produktene forårsaker skade på miljøet. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at frisører og andre som benytter kosmetiske produkter i sitt yrke ikke utsettes for skadelig eksponering for kosmetiske produkter.

Kosmetikkloven med tilhørende forskrifter er det sentrale regelverket når det gjelder å sikre at kosmetiske produkter ikke utgjør helsefare for mennesker og dyr. Dette regelverket forvaltes av Mattilsynet, og er blant annet en gjennomføring av EUs kosmetikkdirektiv. I tillegg til å regulere den produktkategorien som omfattes av EUs kosmetikkdirektiv, har den norske kosmetikkloven også bestemmelser om kroppspleieprodukter til dyr, tatoveringsprodukter og andre stoffer som injiseres direkte inn i huden i kosmetisk hensikt, og kroppspleieprodukter som brukes til å forebygge, lindre og/eller behandle helseplager som ikke skyldes sykdom. Kosmetikk omfatter følgelig et stort produktspekter som påføres direkte på kroppen for å sikre hygiene og helse. Etter dette regelverket er det forbudt å omsette produkter som kan tenkes å medføre helsefare.

Produktkontrolloven og tilhørende forskrifter, som forvaltes av Statens forurensningstilsyn og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, omfatter alle produkter som kan medføre helseskade og/eller miljøforstyrrelse. Med hjemmel i produktkontrolloven kan slike produkter blant annet forbys og kreves merket. Da det i regelverket som helsemyndighetene forvalter er gitt regler til forebyggelse av direkte helseskader av kosmetikk, er imidlertid miljøvernmyndighetens ansvar på dette området begrenset til å forbygge kun miljøskader av kosmetiske produkter. Mange kjemiske stoffer har både helse- og miljøeffekter. Det kan derfor i enkelte tilfelle være vanskelig å fastslå en eksakt grense mellom hva som er å betrakte som henholdsvis helse- og miljøeffektene ved bruk av kosmetiske produkter. Det kan forekomme tilfeller der et kjemikalie i kosmetikk kan være uheldig for miljøet, men ikke være helseskadelig for det enkelte individet som bruker dette. Yrkesmessig eksponering for kosmetikk medfører også problemer. Frisører og andre yrkesgrupper som bruker kosmetikk i arbeidet vil normalt være utsatt for en høyere eksponering enn allmennheten. Bruk av produkter som ikke vil være skadelig for den vanlige forbruker vil kunne være skadelig ved yrkesmessig bruk. Som følge av mange helseskader blant frisører forårsaket av eksponering for hårpleieprodukter har Arbeidstilsynet gjennomført flere kampanjer innenfor frisørbransjen.

På felleseuropeisk nivå er hensynet til miljø i dag regulert gjennom direktivene for klassifisering og merking og risikovurderinger. Disse er gjennomført i forskrifter i medhold av produktkontrolloven. EU-regelverket omfatter også helseeffekter. Ivaretakelse av miljøet blir styrket i det kommende kjemikalieregelverket i EU (REACH). REACH vil stille krav til registrering av kjemiske stoffer som også brukes i kosmetikk, og til fremskaffing av opplysninger og vurderinger av miljørisiko ved bruk av miljøfarlige stoffer. Dette får dermed direkte betydning for hvilke stoffer som kan anvendes i kosmetiske produkter. Systemet for klassifisering og merking med hensyn til helse- og miljøeffekter, som videreføres med REACH, er grunnleggende for formidling av risiko til forbrukerne. Kosmetiske produkter blir imidlertid ikke merket i henhold til dette regelverket, da det er kosmetikkdirektivet som i disse tilfellene kommer til anvendelse.

Kosmetikk kan inneholde kjemiske stoffer som også inngår i andre forbrukerprodukter (som for eksempel maling og rengjøringsmidler). Miljøvernforvaltningen har ansvaret for at både helseeffektene og miljøeffektene av disse andre forbrukerproduktene blir vurdert. Vurderingene av helseeffektene på befolkningen utføres blant annet av helsesektorens etater slik at risikovurderingen foretas av Vitenskapskomiteen for mattrygghet, mens den samlede vurderingen av helse- og miljøhensyn foretas av miljøvernmyndighetene.

Regjeringen mener det er behov for en mer enhetlig regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier i ulike produktgrupper. Dette må i hovedsak sikres gjennom å påvirke utviklingen av EU-regelverket på disse områdene. For at Norge skal kunne føre en aktiv europapolitikk og påvirke utvikling av felleseuropeiske regler som ivaretar hensynet til både helse og miljø på en best mulig måte, anser regjeringen det som viktig at det nasjonalt foretas enhetlige vurderinger av helse- og miljøeffekter av stoffer som benyttes både i kosmetiske produkter og andre forbrukerprodukter. Dette innebærer at synspunktene som fremmes i de ulike EU-fora bør være godt koordinerte og samstemte. Dette vil styrke muligheten for at regelverk som er begrunnet i et stoffs negative helsevirkninger, vil være mest mulig sammenfallende både for kosmetikk og andre forbrukerprodukter.

Allerede i dag er det godt samarbeid mellom de ulike etatene, men det bør vurderes ytterligere grep som skal sikre at hensynet til både helse og miljø ivaretas på best mulig måte på kosmetikkområdet. Etatene under Miljøverndepartementet, Helse og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet (Statens forurensningstilsyn, Mattilsynet, Statens legemiddelverk og Arbeidstilsynet) starter nå et arbeid for å vurdere mulige tiltak som kan bidra til å sikre en mest mulig konsistent vurdering av helse- og miljøfarlige stoffer i kosmetiske produkter og andre forbrukerprodukter. Kosmetikk omfatter også helseprodukter, og vurderingen vil også belyse andre helseprodukter som legemidler og medisinsk utstyr. Mulighetene for styrket oppfølging av regelverket gjennom tilsyn og kontroll vil også inngå i vurderingen.

Legemidler

Miljøfarlige stoffer i legemidler kan spres til miljøet blant annet via kommunale avløp. Undersøkelser viser at vi finner flere legemiddelkjemikalier i miljøet. Sannsynligvis er den største kilden normal bruk av legemidler hos mennesker og dyr. Det er Statens legemiddelverk som har ansvaret for godkjenning av legemidler i henhold til legemiddelforskriften. Vårt nasjonale regelverk er tilpasset EU-reglene fordi den utvidede EØS-avtalen på legemiddelområdet medfører at Norge deltar fullt ut i det europeiske samarbeidet på dette feltet. Statens forurensningstilsyn har imidlertid ansvaret for overvåking av miljøtilstanden. Det innebærer at helse- og miljøeffektene fra stoffer som inngår både i legemidler og i andre produkter vurderes av ulike etater. I dag foregår det lite samordning av disse vurderingene.

Det vil vurderes om det er behov for å styrke samarbeid og koordinering mellom ulike etater slik at forvaltningen av legemidler sikres effektive og konsistente helse- og miljøvurderinger og risikoreduserende tiltak.

Biocider og plantevernmidler

Hovedansvaret for regelverket for godkjenning av biocider og plantevernmidler, som er to produktgrupper som i en del tilfeller inneholder de samme virksomme stoffene, er plassert hos henholdsvis Statens forurensningstilsyn og Mattilsynet. Biocidforskriften krever vurdering av både arbeidsmiljø, helse og ytre miljø, og regelverket er derfor fastsatt både av miljøvern- og arbeidsmiljømyndighetene med hjemmel i henholdsvis produktkontroll- og arbeidsmiljøloven. Landbruksmyndighetene har alene ansvar for regelverket om plantevernmidler.

Det er svært omfattende og sammenfallende dokumentasjonskrav til biocider og plantevernmidler, og den faglige kompetanse som trengs for forvaltningen av disse to produktgruppene er nær beslektet. Godkjenning av plantevernmidler og biocider er blant annet betinget av at preparatet ikke har uakseptable skadevirkninger overfor mennesker, husdyr, dyre- og planteliv, biologisk mangfold og miljøet for øvrig.

Den nye matforvaltningsmodellen er basert på en helhetlig, risikobasert jord-til-bord-tilnærming, der alle forhold som angår matproduksjon er inkludert. Mattilsynet er ansvarlig myndighet ved behandling av søknader om godkjenning av plantevernmidler. Risikovurderingen av plantevernmidler tilligger Vitenskapskomitéen for mattrygghet under Helse- og omsorgsdepartementet, mens Mattilsynet har ansvaret for risikohåndteringen.

Forvaltningsmessig er arbeidet med biocider noe forskjellig fra arbeidet med plantevernmidler. Aktive biocidstoffer vurderes i et eget vurderingsprogram organisert av EU der Statens forurensningstilsyn deltar. All endelig godkjenning av aktive biocidstoffer bestemmes av EU. Ved gjennomføringen av direktivet og norsk forskrift ble det avtalt hensiktmessige samarbeidsformer mellom aktuelle direktorater. Arbeidsmiljømyndighetene ved Statens arbeidsmiljøinstitutt og helsemyndighetene ved Folkehelseinstituttet bidrar i dag med vurderinger av aktive biocidstoffer.

Norge har unntak for gjennomføring av EUs direktiv om plantevernmidler, men EUs arbeid inngår som en del av grunnlaget for norske vurderinger, og Mattilsynet følger EUs arbeid nøye. Dette innebærer at arbeidet med biocider vil være nærmere tilknyttet krav, forpliktelser og tidsfrister i EU enn nasjonalt arbeid med plantevernmidler i Norge er i dag.

I EU er ansvaret for vurdering av biocider og plantevernmidler lagt til henholdsvis DG Miljø og DG Sanco. DG miljø arbeider imidlertid med å utarbeide en strategi for bærekraftig bruk av plantevernmidler. Det er viktig at Norge på en koordinert måte også på dette området kan bidra i aktuelle faglige fora og dra nytte av internasjonal kunnskapsutvikling på hele området som berører kjemikalieforvaltningen. Målet må være en forsvarlig bruk av plantevernmidler og biocider, både for at maten skal være trygg å spise og at miljø og mennesker ikke skal utsettes for unødig negativ påvirkning.

Samarbeidet mellom Mattilsynet og Statens forurensningstilsyn om plantervernmidler og biocider er i dag godt forankret. Det er imidlertid behov for å samarbeide tettere om overvåking av spredning av plantevernmidler og biocider til miljø og å samarbeide om å fremskaffe økt kunnskap om risiko og årsakssammenhengene mellom bruk, utslipp og funn i miljøet. Regjeringen går derfor inn for å styrke samarbeid og kunnskap på dette området, se forøvrig kapittel 5 om kunnskap.

EUs generelle kjemikalieregelverk

I utviklingen av europeisk kjemikalieregelverk skal Norge være talsmann for et høyt beskyttelsesnivå for helse og miljø, og vi skal være en aktiv pådriver i alle relevante fora hvor det fattes beslutninger på kjemikalieområdet.

Det er en særlig utfordring for en effektiv kjemikalieforvaltning at Norge gjennom EØS-avtalen er knyttet til EUs kjemikalieregelverk, som i stor grad krever totalharmonisering. Mange av premissene for norske kjemikalieregler legges derfor i EU. Norges muligheter for å påvirke utviklingen på dette området er dermed gjennom deltakelse i EUs ekspertgrupper og komitéer. For å nå frem i EU må Norge stille med god kompetanse, solide faglige argumenter og omforente norske posisjoner. Tilsvarende gjelder forhandlinger om øvrig internasjonalt regelverk.

Norge har, med unntak av plantevernmiddelområdet, felles kjemikalieregelverk med EU gjennom EØS-avtalen. Et nytt omfattende regelverk, REACH, er nå til behandling i EUs organer (se egen omtale av REACH i kapittel 5). En ny politikk trengs blant annet fordi dagens regelverk tillater bruk og utslipp av kjemiske stoffer uten at vi kjenner de langsiktige konsekvensene for helse og miljø av de fleste stoffene. Dagens kjemikalieregelverk har vist seg å være lite effektivt til å fremskaffe opplysninger om kjemikaliers helse- og miljøeffekter, og til å identifisere og redusere risiko knyttet til kjemikaliebruk, -håndtering og -utslipp. Et strengere regelverk vil kunne gi store gevinster gjennom bedre beskyttelse av miljøet, forbrukere og arbeidstakere.

Med EUs generelle og grunnleggende kjemikalieregelverk menes i denne sammenheng dagens regler om eksisterende og nye kjemikalier, samt regelverket om klassifisering og merking av farlige kjemikalier (direktivene om henholdsvis stoffer og stoffblandinger) og regelverket om HMS-datablad. Forvaltningen av det norske regelverket som gjennomfører EU-regelverket er delt mellom flere etater. Både Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har myndighet under regelverket for klassifisering og merking. Statens forurensningstilsyn og Arbeidstilsynet forvalter regelverket om nye stoffer og HMS-datablad. Forskriftene er vedtatt av Miljøverndepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

REACH vil erstatte regelverket om eksisterende og nye stoffer og HMS-datablad. Regelverket for klassifisering og merking vil trolig fortsatt fremstå som eget regelverk, men samtidig være nært knyttet til en rekke bestemmelser i REACH. Regelverket for klassifisering og merking bestemmer klassifisering av stoffenes helse- og miljøfarlige egenskaper, og hvordan de skal merkes når de inngår i kjemiske produkter. Klassifiseringen får videre følger for hvordan stoffet ellers tillates brukt. På nåværende tidspunkt ser det ut som om REACH ikke vil medføre endringer i regelverket på arbeidsmiljøområdet. REACH vil heller ikke medføre endringer innen brann- og eksplosjonsområdet. Med hensyn til kosmetiske produkter vil miljøvurderinger av kosmetikk omfattes av REACH, mens kosmetikkdirektivet som er rettet mot å forhindre helseskader ved kosmetiske produkter ikke vil berøres, se ovenfor.

Med REACH blir klarere ansvar lagt på industrien til å fremskaffe kunnskap og klassifisere sine kjemikalier, mens myndighetene får større ansvar for å fastsette underliggende krav til testing og risikovurderinger, kvalitetssikre og evaluere data og for å iverksette tiltak for å begrense og fase ut de farligste kjemikaliene. EU vektlegger at det må sikres en effektiv styring av forordningen på fellesskapsplan. Det skal opprettes et nytt sentralt kjemikaliebyrå i EU som skal ivareta myndighetsoppgavene på felleskapsnivå og koordinere arbeidet mot én utpekt nasjonal myndighet i medlemslandene.

Når REACH innføres, styrkes behovet for en effektivisering av kjemikalieforvaltningen nasjonalt. REACH vil danne en basis for kjemikalieforvaltningen, både ved å fastsette helse- og miljøeffekter og risiko ved kjemiske stoffer og ved å identifisere kjemikalier med uakseptable egenskaper. Dette er grunnleggende arbeid som skal gjelde generelt og danne utgangspunkt for iverksettelse av tiltak innen de ulike myndighetsområdene

Statens forurensningstilsyn er utpekt myndighet og har koordineringsansvar for oppfølgning og nasjonal gjennomføring av REACH. Direktivet for klassifisering og merking vil, selv om det videreføres som et eget direktiv, være nært knyttet til de grunnleggende bestemmelsene i REACH. Regelverket for klassifisering og merking vil også endres i lys av blant annet et internasjonalt harmoniseringssystem på området (Globally Harmonised System (GHS)), se kapittel 4. Regjeringen vil vurdere konsekvensene av eventuelt å overføre forvaltningen av dette direktivet med hensyn til helse- og miljøeffekter til den etaten som skal forvalte REACH, slik at man nasjonalt får samlet det grunnleggende kjemikalieregelverket i én sentral forvaltning. Dette vil tilsvare den kjemikalieorganiseringen man har på dette området i blant annet Sverige og Danmark. Det skal ikke ses på overføring av ansvar for å klassifisere fysisk-kjemiske farer.

Arbeidet med det grunnleggende kjemikalieregelverket omfatter i hovedtrekk direkte arbeid mot EU i arbeidsgrupper og i det kommende byrået, implementering av nasjonalt regelverk, tolkning av regelverket, samt tilsyn. Statens forurensningstilsyn har i dag et koordineringsansvar for å iverksette nasjonal implementering av EUs grunnleggende kjemikalieregelverk, og har i den forbindelse et utstrakt samarbeid med andre berørte myndigheter som involveres i prosessen og fører tilsyn innen sitt ansvarsområde.

En tverrdepartemental styringsgruppe som vurderte ansvarsfordeling og samarbeid mellom etater i kjemikalieforvaltningen anbefalte i 2001 at spørsmålet om å gi én etat ansvaret for reglene om klassifisering og merking ble vurdert nærmere. Konsekvensene av en slik eventuell endring av ansvarsfordeling vil bli vurdert i et eget samarbeidsprosjekt mellom berørte myndigheter og som ledd i pågående arbeid med å forberede konsekvenser av REACH. Arbeidet må gi et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for eventuell overføring av fagansvar mellom myndigheter, og må således omfatte blant annet en gjennomgang av nåværende roller, ansvar og oppgaver på dette feltet, samt konsekvenser og fordeler av en eventuell ny organisering. Dette berører ikke etatenes tilsynsarbeid. Etatene skal uansett føre tilsyn med etterlevelse av regelverket innenfor egne forvaltningsområder slik tilfellet er i dag.

Produktregisteret

REACH vil kreve en omfattende registrering av kjemiske stoffer til det sentrale kjemikaliebyrået. Ved innføring av REACH vil vi, for å unngå dobbeltregistreringer og sikre en effektiv utnyttelse av data, vurdere kravene til deklarering til Produktregistret. Produktregisteret inneholder imidlertid opplysninger om den kjemiske sammensetningen av produkter som ikke vil fremkomme i REACH-registreringen, og som er opplysninger som er vesentlige i kjemikaliearbeidet. I videreføringen av Produktregisteret blir det viktig med forenklinger og god kommunikasjon til det sentrale REACH-registeret. Det legges til grunn at sikkerheten og datakvaliteten vil bli ivaretatt på samme nivå som i dag. Det er derfor hensiktsmessig at Produktregistret er integrert i Statens forurensningstilsyn ved innføring av REACH, både for å opprettholde nasjonale krav og for å sikre utnyttelse av data.

Kompetansen som ligger i Produktregistret og Statens forurensningstilsyn kan utnyttes bedre ved en sammenslåing av de to etatene. Ved en integrering av Produktregistrets kompetanse om registrering og systematisering av data og Statens forurensningstilsyns kompetanse om vurderinger av kjemikaliers helse- og miljørisiko, vil det kunne legges et bedre grunnlag for helhetlige analyser og kjemikalieinformasjon til allmennheten. Dette kan gi et bedre grunnlag for alle brukerne i deres kjemikaliearbeid. Det vil legges til rette for at tverrfaglige analyser utføres i samarbeidsprosjekter i større grad enn i dag.

Produktregisteret spiller en vesentlig rolle for gjennomføringen av EUs biociddirektiv. Blant annet skal alle biocidprodukter registreres i Produktregisteret. En sammenslåing av Produktregistret og Statens forurensningstilsyn vil kunne effektivisere arbeidet med registrering og godkjenning av biocidprodukter.

Produktregistret er et viktig instrument for arbeidsmiljømyndighetene. Registeret spiller en avgjørende rolle for at tilsynsmyndigheter og arbeidstakere skal få nødvendig informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier som benyttes i industrien og næringslivet for øvrig. Det er derfor viktig å sikre at en sammenslåing av Produktregistret og Statens forurensningstilsyn ikke vil redusere registerets fokus på stoffer som først og fremst er et problem i arbeidslivet i forbindelse med yrkesmessig bruk. Det vil derfor tas flere grep for å sikre at hensynet til slike stoffer blir bedre ivaretatt under den nye ordningen.

Sammenslåingen vil gi Produktregistret bedre tilgang til et bredt kompetansemiljø internt i Statens forurensningstilsyn. Samlet sett vil myndighetene dermed stå bedre rustet til å bistå utsatte yrkesgrupper. Videre anses det sentralt å videreføre det viktige samarbeidet mellom Produktregisteret og berørte aktører, spesielt med henblikk på de som var representert i det tidligere styret for Produktregisteret. Etter sammenslåingen vil Produktregistret ha en godt synlig plass i Statens forurensningstilsyns organisasjon slik at både næringsliv og myndigheter lett vil kjenne igjen det aktuelle fagmiljøet på lik linje med dagens situasjon. Regjeringen vil etablere et faglig råd for registeret, hvor berørte parter og myndigheter skal være representert. Siktemålet med et fagråd vil være å ivareta brukernes interesser og videreføre det viktige samarbeidet mellom Produktregisteret og berørte aktører. Produktregisteret har utarbeidet et forslag til mandat og sammensetning av fagrådet som nå er til vurdering. Det vil i tillegg etableres formelle samarbeidsavtaler på aktuelle områder for å sikre at arbeidsmiljømyndighetene og andre berørte myndigheters ansvarsområder og interesser ivaretas. Videre vil det bli utarbeidet nye rutiner som sikrer en god informasjonsflyt på tvers av etatene og mellom kjemikaliemyndighetene og aktørene i arbeidslivet.

11.2 Styrket kontroll, tilsyn og håndhevelse

Regjeringen vil

• utøve kontroll med nytt regelverk på miljøvernmyndighetenes ansvarsområde innen to år fra ikrafttredelse

• øke kontrollen og særlig prioritere å

  • øke kontrollen hvor vi har særnorske regler

  • gjennomføre flere tilsynskampanjer for utvalgte produktgrupper

  • øke kontrollen med små og mellomstore virksomheter som belaster miljøet med helse- og miljøfarlige stoffer

  • øke bruken av målrettede tilsynskampanjer overfor små og mellomstore virksomheter hvor arbeidstakere utsettes for skadelig eksponering fra kjemikalier

  • øke kontrollen med importerte produkter som kommer fra land som ikke har tilsvarende regelverk som i EU/EØS-området

  • delta aktivt for å styrke det internasjonale tilsynsarbeidet

  • styrke grensekontrollen i samarbeid med tollmyndighetene og ytterligere styrke samarbeidet med andre tilsynsetater og Forbrukerrådet

• gjennomføre særlig tilsyn med krav til bruk og utslipp av kjemikalier, samt krav til og håndtering av kjemikalier ved uhell fra små og mellomstore virksomheter

• gjennomføre særlig tilsyn med virksomheter som bruker farlige kjemikalier som hjelpestoffer i sin produksjon og som erfaringsmessig har liten kunnskap om virkningene av kjemikalier ved uhell

• innen arbeidsmiljøområdet prioritere tilsyn med virksomhetenes innsats for å forebygge helseskader som følge av kjemikalieeksponering i arbeidet, både på land og i petroleumsvirksomheten

• ha et særlig fokus på importører og forhandlere av kjemikalier og faste, bearbeidede produkter og reagere strengere ved lovbrudd overfor disse

• styrke tilsyn med virksomheter som har farlige kjemikalier i et slikt omfang at de kan forårsake storulykker eller har et potensial for store ulykker.

11.2.1 Status

Det er flere etater som utøver tilsyn på kjemikalieområdet. Statens forurensningstilsyn og fylkesmannsembetene fører tilsyn med utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier til miljøet og med innhold i produkter generelt der det ikke eksisterer annen særskilt regulering. Annen særskilt regulering finnes for legemidler, kosmetikk og plantevernmidler samt kjemikalier til yrkesmessig bruk. Arbeidstilsynet fører tilsyn med bruk av helsefarlige kjemikalier i arbeidsmiljøet, mens Petroleumstilsynet i tillegg til å være arbeidsmiljømyndighet også er sikkerhetsmyndighet for petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Mattilsynet, Statens legemiddelverk og Helsetilsynet fører tilsyn med blant annet legemidler, kosmetiske produkter for mennesker og dyr, medisinsk utstyr, drikkevann og kjemikalirester i matvarer. Mattilsynet fører også tilsyn med plantevernmidler, veterinærprodukter, forvarer, gjødselvarer og matvareemballasje. Både hensynet til miljø og helse inngår i formålet med matloven og er relevant blant annet i forhold til plantevernmidler. For andre produktgrupper er det helsesikkerhetsdelen ved produktene som ovennevnte etater fører tilsyn med. Se for øvrig kapittel 11.1 om den nærmere organiseringen på dette området

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap fører på kjemikalieområdet tilsyn med all håndtering av brann- og eksplosjonsfarlige kjemikalier, med særlig sikte på sikkerhet for omgivelsene og tredje person. I tillegg har direktoratet totalansvaret for oppfølgning av regelverket for transport av farlig gods på vei og jernbane for samtlige fareklasser. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har også et tverrsektorielt koordineringsansvar med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner hvor det offentlige må ha beredskap. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon organiserer og fører tilsyn med beredskapen hos virksomheter med flere enn 40 sysselsatte som håndterer farlige kjemikalier.

Det er et formalisert samarbeid mellom tilsynsetatene som forvalter forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (det såkalte HMS-arbeidet) i virksomheter (Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Petroleumstilsynet). Det er også et nært samarbeid mellom disse etatene og øvrige tilsynsetater som ikke er omfattet av forskriften, slik som Mattilsynet og Statens legemiddelverk.

I praksis har kontroll vist seg å være et effektivt instrument. Særlig på produktområdet er det ofte kun myndighetenes kontroll som vil avsløre overtredelser av regelverket.

Særlig om Statens forurensningstilsyn og fylkesmannsembetenes tilsynsvirksomhet

Tilsynet til Statens forurensningstilsyn og fylkesmannsembetene er rettet mot import og salg av produkter og kjemikalier, mot produksjonsvirksomhet, mot tiltak som skal forhindre forurensning fra forurenset grunn og forurensede sedimenter og mot ulike typer avfallshåndtering. I de senere årene er tilsynet med mindre virksomheter uten konsesjon prioritert, eksempelvis importører og forhandlere av faste, bearbeidede produkter, mindre mekanisk industri, bygg og anlegg og virksomheter som mottar og håndterer farlig avfall. Et målrettet og effektivt tilsyn kjennetegnes ved at det er risikobasert. Det vil si at tilsynet planlegges og prioriteres slik at fokus rettes mot de områdene hvor det er størst fare for helse- eller miljøskade. Tilsyn på alle de ovennevnte områdene vil blant annet ha som mål å hindre utslipp eller spredning av helse- og miljøfarlige stoffer der myndighetene har prioriterte reduksjons- eller utfasingsmål.

Det systematiske, risikobaserte tilsynet har bidratt til reduksjon av utslipp av helse- og miljøfarlige komponenter. Erfaringen er imidlertid at virksomhetene fortsatt mangler kunnskap om og vurderinger av risiko for de kjemikalier og innsatsstoffer som brukes. Bedriftene med utslippstillatelse fra Statens forurensningstilsyn kontrolleres regelmessig. Bedriftene er inndelt i fire risikoklasser hvor kontrollenes hyppighet bestemmes av bedriftenes potensial for miljøbelastning.

Ytterligere regulering etter forurensningsloven gjennom krav i forskrift vil øke behovet for kontroll og tilsyn ytterligere, se mer om dette i kapittel 7.

På produktområdet fører Statens forurensningstilsyn kontroll med etterlevelse av produktkontrolloven og forskrifter gitt i medhold av loven. De siste års tilsyn har særlig avdekket brudd på regelverk om innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier i faste, bearbeidede produkter. Videre har det vist seg at en rekke importører av kjemikalier har mangelfull kunnskap om regelverket og ikke overholder reglene om deklarering til Produktregisteret, eller merker kjemikaliene på en mangelfull måte. I 2005 medførte blant annet kontrollene av importører av kjemikalier at åtte produkter ble trukket fra markedet. Det er særlig små og mellomstore virksomheter som ikke overholder de kravene som er stilt.

Landsdekkende tilsynsaksjoner har vist seg å være et meget godt egnet virkemiddel til å nå mange av aktørene som importerer, omsetter eller bruker faste, bearbeidede produkter som inneholder helse- og miljøfarlige stoffer. Det samme gjelder overfor virksomheter som mottar og håndterer farlig avfall. Statens forurensningstilsyn har ledet planleggingen, gjennomføringen og rapporteringen fra aksjonene, mens fylkesmannsembetene gjennomfører de fleste av kontrollene og sørger for lokal oppfølging av resultatene. Aksjonene gjentas med ett eller flere års mellomrom. Flere av aksjonene har blitt gjentatt slik at utviklingen kan følges over tid. Eksempelvis ble det i 2003 og 2004 gjennomført landsdekkende aksjoner mot CCA-impregnert trevirke, i alt rundt 650 kontroller. I forbindelse med tilsynsaksjonene ble det brukt ulike virkemidler som varselbrev, kontroll, analyser og informasjon til bransjen og media. Det økte fokus som aksjonene ga og den tette dialogen med de store aktørene i bransjen, førte til at markedet etter aksjonene var ryddet for ulovlig impregnert trevirke.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Boks 11.1 Tilsyn som virkemiddel for å stanse PCB-utslipp

Kontroll rettet mot innholdet av PCB i gamle kondensatorer og i kasserte isolerglassruter er et viktig virkemiddel for å hindre at stoffet kommer på avveie. PCB-holdige kondensatorer skulle i utgangspunktet være tatt ut av bruk 1. januar 2005, eller senest innen 1. januar 2008 dersom bestemte vilkår er oppfylt. Før den tid skal det iverksettes tiltak for å sikre utskiftning. Kontrollaksjonen i 2005 viste at bare halvparten av de kontrollerte aktørene oppfylte miljøvernmyndighetenes krav. En av fire hadde ikke gjort tiltak for utfasing av PCB-holdige kondensatorer overhodet. For isolerglassruter viste resultatene at en av fire kontrollerte glassmestere ikke håndterte rutene i henhold til regelverket, mens en av tre virksomheter var gratispassasjerer i returordningen for PCB-isolerglassruter. Aksjonen startet i 2004 og gjentas årlig til og med 2007. Prognosene for de nærmeste årene viser at riving, renovering og bygging fortsatt vil finne sted i et stort omfang. Utfasing av PCB-produkter i norske bygg og anlegg vil skje raskt. Erfaringsmessig vil deler av dette PCB-avfallet komme på avveie.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Miljøvernmyndighetene jobber derfor systematisk med nasjonale kontrollaksjoner, forsterket informasjonsvirksomhet og skjerpede sanksjoner. Erfaringen er at de som overholder regelverket etterspør økt kontrollvirksomhet fra myndighetene for å opprettholde like konkurransevilkår. Kontrollaksjonene har ført til økt innsamling av PCB-produkter.

Erfaringen fra systematiske kontroller og aksjoner over en lengre tidsperiode er at det kan registreres en reduksjon i omsetning og bruk av produkter med innhold av forbudte stoffer som har blitt kontrollert. Eksempler på dette er de flerårige tilsynsaktivitetene rettet mot produkter med innhold av PCB, impregnerte produkter med krom og arsen og produkter til småbarn som inneholder ftalater.

Særlig om Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet

Arbeidstilsynets overordnede mål er å bidra til å forebygge helseskader og fremme et inkluderende arbeidsliv. Etaten baserer seg på et risikobasert tilsyn hvor innsatsen fokuseres mot de risikoforhold i arbeidsmiljøet som innebærer størst fare for helseskader og utstøting. Helseskadelig eksponering for kjemikalier er et av de prioriterte områdene.

Arbeidsmiljømyndighetene har to ulike tilsynsfunksjoner knyttet til kjemikalier. Det ene er kontrollen med at arbeidsgiver ivaretar sine forpliktelser for å beskytte arbeidstakerne mot skadelig eksponering for kjemikalier. Den andre kontrollaktiviteten er markedskontroll gjennom oppfølging av merking og klassifisering og utarbeidelse av datablader for kjemikalier til yrkesmessig bruk, se nærmere omtale nedenfor. Arbeidstilsynets regelverk rettet mot bruk av kjemikalier er i stor grad gitt tilsvarende anvendelse innenfor Petroleumstilsynet myndighetsområde.

Det er arbeidsgiver som har det primære ansvaret for å verne arbeidstakere mot skadelig eksponering for kjemikalier og etterlevelse av regelverket. Arbeidstilsynet rolle er å kontrollere at virksomhetene følger opp arbeidsmiljølovgivningen i forhold til kjemikalier, brukt i all yrkesmessig sammenheng. Det føres tilsyn med alle forhold som kan gi uønsket eksponering for kjemikalier i arbeidsmiljøet, herunder produksjon, bruk, oppbevaring og destruksjon.

Arbeidstilsynet gjennomførte i 2003 til 2006 en kampanje «Få orden på kjemikaliene». Formålet med kampanjen var å kartlegge kjemikalieoppfølgingen i utvalgte bransjer.

Resultatene så langt viser at ca. 75 prosent av bedriftene ikke har etablert en systematisk tilnærming til kjemikalier og at det ikke er foretatt risikovurdering av kjemikalieeksponering på arbeidsplassene. Av de som har foretatt en risikovurdering har objektive eksponeringsmålinger av kjemiske forbindelser i arbeidsatmosfæren inngått som en del av risikovurderingen i godt under halvparten av tilfellene. Utfordringene og manglene er størst i små og mellomstore bedrifter. Arbeidstilsynet har også nylig fokusert særlig på kjemikalieoppfølging av utsatte virksomheter som frisørbransjen, kloakk/septikk og helseforetakene hvor man fant at 15 prosent av enhetene som hadde vurdert temaet hadde gjennomført opplæring og kan vise til opplæringsplan for håndtering av kjemikalier.

Arbeidstilsynet har et koordineringsansvar innenfor HMS-tilsynet i forhold til alle virksomheter på land, unntatt landanleggene innenfor petroleumsvirksomheten. I utgangspunktet skal Arbeidstilsynets koordineringsansvar omfatte de samme etater som fører tilsyn med HMS-forskriften i dag: Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Statens strålevern, samt Helsetilsynet når det gjelder tilsyn med genteknologiloven. Formålet med koordineringen er blant annet å sikre en effektiv og enhetlig opptreden ovenfor virksomhetene, hindre motstridende vedtak eller uheldig vedtak ut fra et helhetlig HMS-perspektiv og å unngå unødvendig dobbeltrapportering.

Koordineringsarbeidet skal foregå sentralt og lokalt, og Arbeidstilsynet skal blant annet ha ansvar for styrende dokumenter for tilsyn, felles opplæring av tilsynspersonell, tilsynsdatabase, kampanjer og aksjoner, felles nettsted og felles regelverksgruppe.

Ut ifra den vide definisjonen av helsefarlige kjemikalier i arbeidsmiljøloven, har i tillegg Arbeidstilsynet et samarbeid med Mattilsynet (veterinærmyndighetene) ved bruk av stoffer i blant annet havbruksnæringen og plantevernmidler, samt kosmetikk i frisørbransjen og Statens legemiddelkontroll ved eksponering av medisiner, for eksempel cytostatika til kreftbehandling og helsemyndighetene i forhold til for eksempel akrylater til tannhelsebehandling.

Særlig om Petroleumstilsynets tilsynsvirksomhet

Innenfor Petroleumstilsynets myndighetsområde er kjemikalieområdet et viktig og prioritert felt. For virksomheten som skjer offshore er Petroleumstilsynet koordinerende myndighet og har utviklet et helhetlig HMS-regelverk sammen med Statens forurensningstilsyn og Helsetilsynet. Tilsynet har positiv erfaring med oppfølging av helhetlig kjemikaliestyring sammen med Statens forurensningstilsyn. Petroleumstilsynet har som sikkerhetsmyndighet tekniske og styringsmessige krav hvor siktemålet er å forebygge utslipp av kjemikalier, inkludert olje og gass til ytre miljø. Til oppfølging av disse kravene bruker tilsynet betydelige ressurser. Petroleumstilsynet har videre tilsynsansvaret for storulykkeforskriften på norsk sokkel og for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Det vises for øvrig til kapittel 7.3 og 8.

Særlig om Mattilsynets tilsynsvirksomhet

På Mattilsynets forvaltningsområder legges prinsippet om et effektivt og målrettet tilsyn til grunn for innsatsen. Det utføres omfattende tilsynsvirksomhet etter henholdsvis matloven, dyrevernloven, dyrehelsepersonelloven og kosmetikkloven. Tilsynet er av forskjellig karakter. For eksempel føres det tilsyn med veterinærenes bruk av legemidler til behandling av dyr. Det produktrettede tilsynet inkluderer tilsyn med forekomst og regulert bruk av kjemiske stoffer i maten, drikkevann, matvareemballasje, fôrprodukter og kosmetiske produkter. I tillegg føres det også tilsyn med bruk og omsetning. Tilsynet retter seg også mot produksjonsforhold. For flere av produktene består tilsynet av kontroll av merkingen og bruken av innholdsstoffer, men også i noen grad av om varene holder det som loves i markedsføringen. Kontroll med mikrobiologiske, smittevernmessige forhold er viktig blant annet i forhold til kosmetiske produkter. I 2005 implementerte Norge en dyrevernrelatert bestemmelse knyttet til kosmetiske produkter. Det føres tilsyn med at det ikke omsettes varer som er utprøvd på dyr når det finnes alternative metoder. I tillegg til de EU-regulerte kosmetiske produktene omfatter kosmetikkloven også forskjellige injeksjonsprodukter for kosmetiske formål, produkter for helseproblemer som ikke skyldes sykdom, samt dyrepleieprodukter. Det utarbeides egne forskrifter for disse produktene som det også føres tilsyn med.

Det gjennomføres også overvåkingsprogrammer for plantevernmidler, matvareemballasje, fremmedstoffer (inklusive legemiddelrester), tilsetningsstoffer og kosmetiske produkter.

Særlig om tilsynsvirksomheten til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Virksomheter som er sikkerhetsrapportpliktige (85 virksomheter) etter storulykkeforskriften får årlig tilsyn fra en av de fem tilsynsmyndighetene som forvalter forskriften. Alene representerer dette tilsynet minimum 1 – 1 ½ årsverk. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap alene bruker ca. 35 årsverk på tilsyn og tilsynsrelaterte forebyggende aktiviteter i forhold til brann- og eksplosjonsfarlige kjemikalier og transport av farlig gods, i tillegg kommer tilsyn utført av kommunalt brannvesen.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap legger innenfor sine ansvarsområder ned mye ressurser i oppfølgingen av virksomheter og aktiviteter som involverer farlige kjemikalier, både gjennom tilsyn, forebyggende arbeid som informasjon og veiledning, utrednings- og kartleggingsarbeider og regelverksarbeid. For Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er oppfølging av virksomhetenes eget forebyggende arbeid knyttet til sikkerhet for omgivelsene og tredjeperson meget høyt prioritert. Dette gir også indirekte og direkte gevinster på miljøsiden. Et annet område som blir mer aktuelt i tilsynssammenheng er hvordan de arealmessige begrensningene i områdene rundt denne type virksomheter håndheves av bedriften selv og av kommunene gjennom deres reguleringsplaner. I tillegg til allerede omtalt tilsynsaktivitet, har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap blant annet lagt ned mye ressurser i å kartlegge transportmønsteret for farlige kjemikalier. Formålet med denne kartleggingen har vært å forberede samfunnet på sikkerhets-, beredskaps- og miljømessige utfordringer forbundet med denne transporten. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har også et utstrakt samarbeid med andre offentlige etater (politi, veimyndigheter, tollvesen) for å sørge for tilfredsstillende styring og kontroll med dette området.

Særlig om tilsynsvirksomheten til Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon stiller krav om organisering av kjemikalieberedskap. Dette gjelder for virksomheter som gjennom egen kartlegging og analyse av risiko har kommet frem til at denne beredskapen er nødvendig. 187 større industrivirksomheter har krav om særskilt beredskap for å håndtere eventuelle uhell med farlige kjemikalier. Regelverket krever at virksomheten har etablert en dimensjonert beredskap med bakgrunn i identifisert risiko. Beredskapen består av opplært, øvet og utstyrt personell som med tilpasset beredskapsutstyr skal kunne håndtere hendelser på egen virksomhet. Denne beredskapen er koordinert med den lokale offentlige beredskap og skal fullt ut tilfredsstille andre myndigheters lovpålagte krav om beredskap for forurensning. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon bruker ca. syv årsverk på å føre tilsyn med beredskap i pliktige virksomheter sivilforsvarsloven.

De store virksomhetene har økt fokus på beredskap for kjemikalieuhell. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har etablert en opplæring for kjemikaliedykkere i industrien som et ledd i denne beredskapen. Imidlertid ser Næringslivets sikkerhetsorganisasjon et behov for styrket tilsyn overfor små og mellomstore virksomheter.

11.2.2 Økt kontroll og tilsyn

Tilsynet innenfor kjemikalieområdet utføres av en rekke etater som forholder seg til ulike tilsynsobjekter. Gjennom tilsyn og kontroll oppdages det jevnlig manglende overholdelse av regelverket om helse- og miljøfarlige kjemikalier. Et effektivt tilsyn er nødvendig for å forebygge og sikre en forsvarlig og lovlig håndtering av kjemikalier og forebygge ulovlige utslipp, og uhell, slik at hensynet til helse og miljø blir ivaretatt. Tilsyn med etterlevelse av regelverk som har størst betydning for folks helse, miljøet og sikkerheten skal ha størst prioritet.

Et helhetlig, systematisk, risikobasert og resultatfokusert tilsyn

Tilsynet skal fortsatt være fokusert på utslipp av og eksponering for helse- og miljøfarlige stoffer fra produksjonsvirksomheter på land og offshore, fra avfall, fra forurenset grunn og sedimenter, og ikke minst fra produkter. Tilsynet vil fortsette å prioritere de mange, men mindre kildene som sprer helse- og miljøfarlige stoffer i naturen og arbeidsmiljøet.

For å sikre bred etterlevelse av nytt regelverk er det viktig at det foretas enkelte kontroller i alle ledd i omsetningskjeden. Regjeringen legger derfor opp til å utøve kontroll med alt nytt kjemikalieregelverk på miljøvernmyndighetenes ansvarsområde innen minimum to år fra regelverkets ikrafttredelse.

Det nye europeiske kjemikalieregelverket REACH vil medføre store nye oppgaver. Statens forurensningstilsyn skal som nasjonal ansvarlig myndighet delta aktivt i dette samarbeidet, og det vil kreve nye ressurser i forhold til dagens system. For fremtidig håndheving og kontroll må det etableres hensiktsmessige arbeidsmetoder som ivaretar både våre nasjonale og internasjonale krav og målsettinger. Statens forurensningstilsyn vil ha en sentral rolle som koordinator mot det kommende europeiske kontrollnettverket (FORUM) som skal etableres under REACH. Regjeringen vil også aktivt bidra i det arbeidet som planlegges under den globale kjemikaliestrategien (SAICM) og de internasjonale konvensjonene for helse- og miljøfarlige kjemikalier og farlig avfall for å styrke tilsynssiden.

De gode erfaringene med tilsynsaksjoner innebærer at denne kontrollformen videreføres og videreutvikles. Det gode samarbeidet som er etablert mellom fylkesmannsembetene og Statens forurensningstilsyn skal videreutvikles. Det samme gjelder samarbeidet mellom HMS-etatene. Et mål for fremtidens produkt- og kjemikalietilsyn er å få til en mer systematisk og risikobasert oppfølging av importørene som sikrer læring og etterlevelse av regelverket hos dem som trenger det mest. Dette kan oppnås innenfor rammene av et samordnet tilsynsapparat.

Regjeringen vil systematisk arbeide for å integrere fylkesmannsembetene ytterligere i tilsynet med produkter og stoffer og stoffblandinger, slik det hittil er gjort etter forurensningsloven. Ansvarsfordelingen må vurderes nøye ut fra type regelverk, kompetanse og hvilke aktører som skal kontrolleres. I lys av dette, og for å effektivisere tilsynsarbeidet, vil fylkesmannsembetene fra årsskiftet få myndighet til å utøve tilsyn også med produktkontrollovens bestemmelser og relevante forskrifter fastsatt av miljøvernmyndighetene. Dette innebærer at fylkesmennene kan utøve et helhetlig tilsyn knyttet til den enkelte bedrift.

Erfaring viser at det særlig er de små og mellomstore virksomhetene, inkludert importører og forhandlere, som ikke overholder de kravene som er stilt. Det vil derfor bli en hovedoppgave å få disse til å bedre sitt systematiske arbeid for å innfri kravene i lovverket på miljøområdet. Dersom dette ikke lykkes, vil myndighetene øke sin veiledning og tilsyn overfor denne type virksomheter. Tilsynet skal fokuseres mot første ledds aktører, som importører og produsenter, for å hindre videre bruk og spredning av farlige kjemikalier og produkter. Fremtidens produkt- og kjemikalietilsyn skal være enda mer systematisk og risikobasert og skal sikre en regelmessig tilsynsfrekvens, på lik linje med det som har eksistert for bedrifter med utslippstillatelser. Virksomhetene skal følges opp tett og systematisk slik at de i betydelig grad øker sin kunnskap om og oppfølging av regelverket. En viktig samarbeidspartner i denne sammenhengen er Tollvesenet, som har mye informasjon om importørene, typer produkter som importeres, importmengder og produksjonsland. Denne typen informasjon er svært viktig for å avgjøre hvilke virksomheter som bør prioriteres for kontroll.

Som ledd i koordineringsarbeidet mellom tilsynsetatene på HMS-området er det allerede etablert en felles tilsynsgruppe for HMS-etatene (Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Petroleumstilsynet) der også Helsetilsynet og Mattilsynet deltar regelmessig. Gruppen skal sikre samordning av prosedyreverk og tilsynsaktiviteter med en felles tilsynsdatabase som sentral i koordineringen og samarbeidet. Gruppen ledes av Arbeidstilsynet. Regjeringen ønsker å videreføre det gode samarbeidet som er etablert mellom disse etatene på nasjonalt nivå, for eksempel ved felles tilsynsaksjoner regionalt og nasjonalt. For å oppnå et mer målrettet og effektivt tilsyn skal det videre arbeides aktivt med å styrke tilsynsarbeidet med andre relevante forvaltningsetater og institusjoner innenfor kjemikalieområdet. Dette innebærer etablering av et bredere samarbeid med andre virksomheter slik som, Forbrukerrådet, Statistisk sentralbyrå og Tollvesenet. Det bør spesielt legges opp til et tettere samarbeid med Tollvesenet for så raskt som mulig å stoppe eksport og import av farlige kjemikalier som det er forbudt å eksportere og importere. For slike produkter er det viktig med et godt samarbeid og eventuelt felles aksjoner også med tilsyns- og tollmyndigheter i andre land.

Regjeringen ser det som ønskelig å komme frem til hensiktsmessige indikatorer for å vise effektiviteten av ulike typer tilsyn. Det har internasjonalt pågått et omfattende arbeid på dette området uten at en god løsning er funnet. Tilsyn vil være et virkemiddel som brukes sammen med andre virkemidler, og det vil derfor være vanskelig å skille effekten av de ulike virkemidlene fra hverandre. For å måle effekten av tilsynet overfor de mindre bedriftene skal Statens forurensningstilsyn og fylkesmannsembetene regelmessig gjennomføre repeterbare kontrollaksjoner over flere år. Det vil gi en mulighet for å kontrollere om virksomhetene over tid bedrer sin overholdelse av regelverket. Dersom det ikke skjer, vil det være en indikator på at myndighetenes kontrolltrykk, inkludert veiledning, er for lavt og at kontrollintensiteten bør heves. Erfaringen fra de flerårige kontrollaksjonene mot importen og omsetningen av trykkimpregnert CCA-virke, jf. figur 11.1, viste at aksjonene førte til langt bedre etterlevelse av regelverket. Ved tilsynet etter storulykkeforskriften har slikt repeterbart tilsyn vært gjennomført de siste tre årene, og gitt tilsynsmyndighetene god oversikt over virksomhetenes overholdelse av regelverket og utviklingen på dette området. Det er registrert en betydelig forbedring av virksomhetenes oppfyllelse av prinsippet om rett til å vite gjennom sin informasjon til omgivelsene.

Særlig om tilsyn med produkter

Regjeringen vil videreutvikle bruken av tilsyn som et virkemiddel for å redusere ulovlig eller uforsvarlig bruk av helse- og miljøfarlige stoffer hvor overholdelse av reglene har størst betydning for folks helse og miljø. Sterkere regulering av kjemikalier og produkter rettet mot forbrukere vil øke behovet for kontroll og tilsyn ytterligere. Regjeringen anser det som særlig effektivt å gjennomføre egne tilsynskampanjer rettet mot bestemte produktgrupper, og vil gjennomføre tilsynskampanjer i forhold til følgende faste, bearbeidede produkter:

• elektriske og elektroniske produkter

• leker

• plast

• tekstilprodukter

• PCB-holdige produkter

• byggevarer

Samarbeid mellom berørte myndigheter er her viktig. Statens forurensningstilsyn samarbeider allerede i dag med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i forhold til blant annet elektriske produkter og PCB-holdige produkter og dette samarbeidet vil videreføres.

Videre vil regjeringen øke kontrollen med kjemikalier i forbrukerprodukter. Regjeringen vil også øke tilsynet med kjemikalieimportører med fokus på temaer som klassifisering og merking, deklarering til Produktregisteret og import og bruk av ulovlige stoffer og produkter. Miljøvernmyndighetenes kontroller vil ha særlig fokus på importører av forbrukerprodukter.

Arbeidstilsynets kontroll på dette området rettes mot produsenter, importører og/eller omsettere av kjemikalier. Virksomheter som produserer, importerer og/eller omsetter faremerkede kjemikalier i mengder over 100 kg skal sørge for å deklarere disse til Produktregisteret. Det legges opp til et systematisk og risikobasert tilsyn med produsenter, importører og omsettere av kjemikalier til yrkesmessig bruk gjennom postale og stedlige tilsyn og revisjoner. Spesielle tilsynsaksjoner slik som uanmeldte kontroller og sentrale kampanjer vil bli brukt.

De relevante tilsynsetatene skal samordne og koordinere seg slik at ressursbruk og måloppnåelse blir optimal.

Videre vil regjeringen styrke kunnskapsformidlingen og informasjonen til forbrukerne i forbindelse med kontroller av forbrukerprodukter. Det legges blant annet opp til en felles forbrukerportal for alle tilsynsetatene for lettere tilgang til informasjon om farlige produkter som er funnet i EU/Norge. Dette innebærer blant annet at det vil bli lagt ut informasjon om ulovlige forbrukerprodukter på markedet og annen relevant informasjon som vil hjelpe forbrukerne til å ta miljøriktige valg.

Regjeringen vil videre skjerpe kontrollen der vi har regler i Norge som ikke er felles med EU. I disse tilfellene kan vi i enda mindre grad stole på at de produktene som innføres i Norge, er i overensstemmelse med regelverket. Det er også særlige utfordringer knyttet til importerte produkter fra land utenfor EU, og tilsynet bør derfor rettes særlig mot slike produkter.

Særlig om tilsyn knyttet til industrielle prosesser

Regjeringen vil at tilsynsvirksomheten skal støtte opp om gjennomføringen av kjemikaliepolitikken. For virksomheter med utslippstillatelse vil viktige temaer være overholdelse av substitusjonsplikten, aktsomhetsplikten, innholdet av helse- og miljøfarlige stoffer i råvarer og produksjonskjemikalier, håndteringen av helse- og miljøfarlige stoffer, HMS-datablad for kjemikalier, levering av farlig avfall og tilfredsstillende internkontroll.

Når det gjelder tilsyn med virksomheter uten utslippstillatelser vil regjeringen gjennomføre særlig tilsyn med overholdelse av plikten til å ha internkontroll, bruken av forbudte og farlige stoffer, håndtering og innlevering av farlig avfall hos mindre virksomheter, kommunale og private mottak av farlig avfall og sluttbehandling av farlig avfall. Denne typen kontroller gjennomføres oftest som nasjonale og regionale tilsynsaksjoner i samarbeid mellom Statens forurensningstilsyn og fylkesmannsembetene. Forurensningsmyndighetene vil følge opp innsatsen i 2006, der tilsynsaksjonene har vært rettet mot kommunale og private mottak av farlig avfall, kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre industri og verksteder, innlevering og håndtering av kasserte PCB-holdige glassruter, utfasing av PCB–holdig lysarmatur og skipsverft.

For å bidra til å forebygge ulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer skal Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gjennom sin tilsynsvirksomhet bidra til at virksomheter med potensial for store ulykker driftes på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte basert på et systematisk og helhetlig HMS-arbeid.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal også gjennom sitt tilsyn se til at industrivirksomheter som håndterer farlige stoffer skal prioritere sikringstiltak (securityforhold) slik at tilgjengeligheten til de farlige stoffene reduseres i forhold til ondsinnede/ villede handlinger. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal særlig følge opp virksomheter der lekkasje av farlige stoffer kan gi store konsekvenser for befolkningen rundt, og særlig virksomheter som ikke har en klar bevissthet rundt sin håndtering av farlige stoffer skal prioriteres i oppfølgingen.

Regjeringen vil fortsette det systematiske arbeidet med industriell virksomhet med krav til kunnskap og vurdering av risiko og substitusjon for prosesskjemikaliene. Videre vil det aksjonsrettete tilsynet der fylkesmannsembetene fører tilsyn under ledelse av Statens forurensningstilsyn brukes og utvikles videre både i disse etatene og som en samarbeidsform med andre tilsynsetater.

Øke fokus på internasjonalt samarbeid om tilsyn

Norge er et importland for kjemikalier og produkter, og dagens kjemikaliemarked reflekterer derfor det internasjonale markedet. Norsk kjemikalieregelverk er stort sett harmonisert med EU. Under det nye kjemikalieregelverket REACH vil det være viktig å styrke det internasjonale tilsynsarbeidet, se ovenfor. I tillegg er Norge bundet av internasjonale konvensjoner som gjør det nødvendig med en felles forståelse av regelverket.

Norge deltar allerede i dag aktivt i det nordiske og europeiske tilsynssamarbeidet, blant annet ved deltakelse i det uformelle tilsynsnettverket CLEEN som organiserer og gjennomfører europeiske tilsynsaksjoner. Siktemålet er å kontrollere overholdelsen av EU/EØS-regelverket for helse- og miljøfarlige stoffer. Temaer det har vært fokusert på de senere årene har vært kontroll av regelverket om klassifisering og merking av kjemiske stoffer og produkter, HMS-datablad, kadmiuminnhold i produkter, bruken av ozonreduserende stoffer, innholdet av azofargestoffer i produkter og salg av kjemikalier via internett.

Det eksisterer et uformelt nettverk, IMPEL, for gjennomføring og håndhevelse av annen miljøvernlovgivning i EU/EØS-området, særlig knyttet til gjennomføringen av direktivet om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) og avfallsdirektiver. I IMPEL deltar Norge på lik linje med EU-landene og får gjennom det en mulighet for å påvirke det europeiske tilsynsarbeidet og få informasjon om hvordan EUs medlemsland prioriterer og utvikler sitt tilsyn på forurensningssiden. Regjeringen vil derfor prioritere dette arbeidet.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap deltar aktivt i et samarbeid i regi av EU om erfaringsutveksling, utvikling og harmonisering av tilsynet med storulykkevirksomheter.

Kjemikalieregelverket er komplisert og krever spisskompetanse for å sikre og utøve en forsvarlig håndheving. Regjeringen vil derfor legge til rette for kompetanseoppbygging på alle forvaltningsnivåer. Det er også viktig at fremtidig kontroll etablerer hensiktsmessige arbeidsmetoder som ivaretar både våre nasjonale og internasjonale krav og målsettinger. I tillegg er det viktig å sørge for mest mulig lik tolkning og håndheving av felles regelverk i de ulike EU/EØS- landene. Regjeringen vil derfor at norske myndigheter skal være aktive i de nordiske og europeiske tilsynsnettverkene.

11.2.3 Strengere reaksjoner på ulovlige forhold

Dersom overtredelser oppdages ved utøvelse av tilsyn, er det viktig at det gis klare signaler om å rette opp det ulovlige forholdet. Dette er nødvendig for å sikre etterlevelsen av kravene som innføres. En påpeking av en plikt når det gjelder overtredelser knyttet til utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, er i enkelte alvorlige tilfeller ikke en streng nok reaksjonsform. Det skal koste å bryte krav som er gitt for å beskytte miljø og helse.

Tilsynsmyndighetene avdekker årlig en rekke lovbrudd. De fleste er mindre brudd som virksomhetene retter opp i løpet av kort tid. Normal reaksjon vil da være å gi et pålegg. I et pålegg kan det også fastsettes løpende tvangsmulkt som løper fra fristen for å oppfylle pålegget. Tvangsmulkt kan også fastsettes som engangsmulkt. Tvangsmulkt skal gi virksomheten et ekstra press for å rette opp ulovlige forhold innen en nærmere angitt frist. Størrelsen på mulkten settes slik at det ikke skal lønne seg å fortsette det ulovlige forholdet, og kan i enkelte tilfeller settes til flere millioner kroner. Vanligvis blir de fleste lovbrudd rettet opp etter at virksomheter er varslet om tvangsmulkt. Regjeringen anser dette som et svært effektivt virkemiddel som også i fremtiden skal benyttes i stor grad.

De mest alvorlige sakene anmeldes til politiet. Anmeldelse vurderes først og fremst i tilfeller hvor det foreligger omfattende brudd på lov, forskrift eller enkelttillatelse, sterkt klanderverdig opptreden fra bedriftens side eller omfattende potensielle eller faktiske miljøvirkninger. Anmeldelse er også særlig egnet når det oppdages overtredelser hos den samme virksomheten ved gjentatte kontroller. Straff har en klar allmennpreventiv virkning, og forurensningsmyndighetens praksis er i tråd med Økokrims anbefalinger. Når det er kjent i bransjene som arbeider med avfall, forurensning eller produkter at overtredelser blir anmeldt, øker etterlevelsen av lovverket. Det har imidlertid hittil vært relativt få anmeldelser på produktområdet. Det er derfor viktig at også politi- og påtalemyndighet får bedre kjennskap til regelverket på produkt- og kjemikalieområdet. På ekplosivområdet har imidlertid Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap hatt en stor økning i antall politianmeldelser med begrunnelse i brudd på reglene for sikker oppbevaring.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Det er viktig å øke etterlevelsen av regleverket slik at omfanget av ulovlige helse- og miljøfarlige stoffer i salg og bruk reduseres. Etter at det nå er gjennomført gjentatte tilsynsaksjoner overfor en del bransjer, vil regjeringen legge opp til at det reageres strengere mot virksomheter som fortsatt ikke etterlever de viktigste bestemmelsene for å ivareta helse- og miljømessige ulemper. Både tvangsmulkt og anmeldelse vil derfor tas mer aktivt i bruk på dette området. Også forvaltningssanksjoner i form av bøter kan i fremtiden bli vurdert som et effektivt virkemiddel på dette området.

I tillegg til bruk av tvangsmulkt og anmeldelse kan arbeidsmiljømyndighetene, dersom pålegg ikke oppfylles etter arbeidsmiljøloven innen fristen eller hvor det er overhengende fare for arbeidstakers liv eller helse, bestemme at virksomheten skal stanses. Også forurensningsmyndigheten kan pålegge en virksomhet som har høye utslipp i strid med tillatelsen, å stanse produksjonen helt eller delvis. Produksjonsstans kan få alvorlige konsekvenser for bedriften og oppleves ofte som mer inngripende enn en anmeldelse. Det benyttes derfor bare i helt spesielle tilfeller. Dette er et reaksjonsmiddel som også ligger i brann- og eksplosjonsvernloven, og som tas i bruk dersom det har vært uhell eller alvorlige nestenulykker. Grove overtredelser av brann- og eksplosjonsvernlovgivningen har i de siste to årene blitt fulgt opp med reaksjoner i form av høyere bøter for brudd på ivaretakelsen av sikkerheten for tredjeperson.

Tabell 11.1 viser Arbeidstilsynets markedskontroll i perioden 1999 til 2005. Produktkontrollen omfatter helsefareetiketter, HMS-datablader og deklarasjoner til Produktregisteret for kjemikalier til yrkesmessig bruk. De fleste avvikene retter seg mot mangelfulle HMS-datablad. Figur 11.7 viser Arbeidstilsynets reaksjoner på kjemikalieområdet rettet mot arbeidsgiver i perioden 1995 til 2005. Diagrammet viser at det er et relativt stort antall reaksjoner totalt sett, samtidig som det viser hvordan reaksjonene fordeler seg på de ulike områder.

Kilde: Arbeids- og inkluderingsdepartementet