4 En verden med mindre risiko fra kjemikalier

Norge skal være en aktiv og sterk talsmann og pådriver for en strengere internasjonal regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Regjeringen vil at flere miljøgifter skal forbys globalt og vil foreslå at flere miljøgifter tas inn i de internasjonale miljøgiftsavtalene. Norge skal aktivt arbeide for en ny global avtale for å begrense utslipp av kvikksølv og andre tungmetaller. Helse- og miljøfarlige kjemikalier vil være et prioritert område i bistandspolitikken som gradvis skal bygges videre opp.

Regjeringen vil

• arbeide for en global avtale som strengt begrenser bruk og utslipp av kvikksølv og andre tungmetaller, og bidra til å finansiere en internasjonal forhandlingsprosess for dette

• arbeide for en streng regulering av flere miljøgifter i de internasjonale miljøgiftsavtalene, herunder global regulering av endosulfan og heksabromcyklododekan (HBCDD)

• arbeide for strengere utslippsforpliktelser i forbindelse med revisjonen av miljøgiftsprotokollene under langtransportkonvensjonen i ECE-området

• bidra til at kunnskap om nordområdene som barometer for miljøgifter skaffes og utnyttes aktivt for å oppnå strengere regulering av miljøgifter, blant annet ved å dokumentere kilder, forekomster og effekter av miljøgifter i Arktis

• arbeide for at den nye globale kjemikaliestrategien SAICM (Strategic Approach to International Chemicals Management) blir et effektivt verktøy for å minimere globale, skadelige effekter av farlige kjemikalier innen 2020

• være førende i arbeidet i IMO med å få vedtatt et helhetlig globalt regime for opphugging av skip for å sikre et godt internasjonalt regelverk som vil redusere bruken av miljøgifter/kjemikaler i og om bord på skip og sikre en forsvarlig håndtering av miljøgiftavfall

• arbeide for at det nye globale harmoniserte klassifiserings- og merkingssystemet innføres så raskt som mulig i Norge og i andre land

• prioritere og øke bistanden til tiltak mot helse- og miljøfarlige kjemikalier i utviklingsland, både multilateralt og bilateralt, og bidra til at utviklingsland i sin utvikling sikres tilstrekkelig kapasitet for å håndterte farlige kjemikalier og farlig avfall.

4.1 Farlige kjemikalier er en global utfordring

Miljøgiftene kjenner ingen landegrenser. Luft- og havstrømmer transporterer miljøgifter over landegrensene og særlig mot nordområdene, se figur 4.2. Arktis er derfor mer belastet med miljøgifter enn det avstanden til befolkningssentra og mer forurensede områder skulle tilsi. Dette går særlig ut over dyr som står øverst i næringskjeden, slik som isbjørn, polarmåke og spekkhoggere. Også befolkningsgrupper som har sjøpattedyr og sjøfugl som en vesentlig del av sin diett, er utsatt. Det er godt dokumentert at både organiske miljøgifter og tungmetaller forurenser nordområdene. Miljøgiftene transporteres langt bort fra kildene. For eksempel mottar Norge mer enn dobbelt så store kvikksølvutslipp fra kilder utenfor Norge som fra de samlede norske utslippene. For tungmetaller som bly og kadmium er andelen langtransporterte forurensninger enda høyere. Det finnes derfor ingen annen måte å stanse utslippene på enn gjennom internasjonale løsninger.

Kilde: NILU og Havforskningsinstituttet

I dag står OECD-landene for rundt 75 prosent av kjemikalieproduksjonen i verden. Samtidig med at verdens kjemikalieproduksjon forventes å øke, forventes det at OECDs andel faller til 63 prosent i 2030. Dette betyr at kjemikalieproduksjon i større grad vil skje i utviklingsland der kontroll med utslippene er dårligere.

Internasjonal handel med produkter gjør også at helse- og miljøfarlige kjemikalier blir transportert, og ved bruk og som avfall kan gi opphav til utslipp langt fra produksjonsstedet. I Norge har vi en høy grad av import. Få produkter vi bruker er produsert i Norge eller for det norske markedet. Det internasjonale handelsregelverket setter grenser for nasjonal virkemiddelbruk, og internasjonale reguleringer er derfor ekstra viktige.

Verdenssamfunnet har erkjent at bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke er forenlig med en bærekraftig utvikling. FN-toppmøtet i Johannesburg i 2002 vedtok derfor et nytt mål om at skadelige effekter på helse og miljø fra bruk og utslipp av kjemikalier skal være minimert innen 2020.

4.2 Nye internasjonale løsninger og initiativer

Det er inngått en rekke internasjonale avtaler om farlige kjemikalier og farlig avfall for å møte de internasjonale utfordringene. Regjeringen legger vekt på at avtalene gjensidig skal styrke hverandre. Norge arbeider derfor for økt samarbeid mellom de internasjonale avtalene for miljøgifter og farlig avfall. I tillegg vil regjeringen arbeide for strengere global regulering av de farligste kjemikaliene.

Ny global kvikksølvavtale?

Regjeringen mener det bør innføres en streng global regulering av bruk og utslipp av kvikksølv. I dag er en rekke miljøgifter forbudt gjennom den globale Stockholm-konvensjonen, men konvensjonen omfatter kun organiske miljøgifter og ikke metaller. Regjeringen vil derfor arbeide for en global, bindende avtale om kvikksølv. En slik avtale må også være åpen for andre stoffer som bly og kadmium etter modell av Stockholm-konvensjonen. Etter norsk initiativ er det nå etablert et nordisk samarbeid for å arbeide videre med dette.

Kvikksølv er blant de aller farligste miljøgiftene, og utgjør i dag en trussel mot miljøet og menneskers helse både i Norge og globalt. Fostre og barns nervesystem er særlig utsatt for skader av organiske kvikksølvforbindelser, se boks 4.1. Kvikksølv er som grunnstoff ikke nedbrytbart. Organiske kvikksølvforbindelser, som dannes i naturen fra kvikksølvutslipp, hoper seg opp i næringskjedene og kommer til slutt tilbake til vårt eget matfat, særlig gjennom fisk. I Norge er det gitt landsdekkende råd om å begrense inntaket av stor rovfisk fra ferskvann på grunn av høye verdier av kvikksølv. Kvikksølv utgjør et tilsvarende globalt problem som de farligste organiske miljøgiftene som PCB, dioksiner og bromerte flammehemmere. De globale utslippene av kvikksølv øker. I Arktis øker kvikksølvforurensningen som følge av langtransportert forurensning, og utgjør i dag en helse- og miljørisiko.

Global utfasing av flere miljøgifter

Regjeringen ønsker å utvide Stockholm-konvensjonen slik at nye miljøgifter forbys globalt. Norge har allerede foreslått at en bromert flammehemmer (penta-BDE) skal forbys i konvensjonen og i POPs-protokollen i ECE-området. Penta-BDE er en miljøgift som blant annet er funnet i fisk fra Mjøsa i svært høye nivåer. Norge vil nå sørge for at miljøgiftene endosulfan og HBCDD blir foreslått tatt inn i konvensjonen. Endosulfan er et plantevernmiddel som er i utstrakt bruk og medfører store helseskader i utviklingsland. HBCDD er en type bromert flammehemmer som er i utstrakt bruk i industrielle produkter over hele verden, blant annet i tekstiler og elektronikk. Analyser av sjøfuglegg fra Nord-Norge viser at sjøfugl de siste 20 år har vært utsatt for økende mengder av disse stoffene. Etter norsk initiativ er det i 2006 etablert et nordisk samarbeid for å utvikle forslag om å ta inn i avtalene ytterligere stoffer.

Regjeringen ønsker også at kravene i POPs- og tungmetallprotokollene i langtransportkonvensjonen (LRTAP) styrkes. Det bør innføres flere produktreguleringer i tungmetallprotokollen, særlig når det gjelder produkter som inneholder kvikksølv.

Kilde: UNEP

En global strategi mot farlige kjemikalier

Utfordringene fra bruk og utslipp av farlige kjemikalier kan vanskelig møtes gjennom tiltak fra miljøsektoren alene. Det er også nødvendig med innsats blant annet innen helse-, arbeidsmiljø-, bistands- og landbrukssektoren. Utviklingen og vedtakelsen av en global kjemikaliestrategi (SAICM) i februar 2006 er et helhetlig grep for å møte utfordringene knyttet til kjemikalier. Regjeringen vil arbeide for at SAICM blir et effektivt overordnet rammeverk for aktiviteter for å styrke kontroll med bruk av farlige kjemikalier internasjonalt. Norge var en av initiativtakerne til utviklingen av SAICM og har bidratt økonomisk til gjennomføringen av prosessen gjennom den bilaterale avtalen med UNEP. Norge har også bidratt med betydelige midler for å støtte aktiviteter i utviklingsland, se kapittel 4.3.

En ny konvensjon for opphugging av skip

Nitti prosent av all opphugging av gamle skip skjer i asiatiske land. India, Bangladesh, Pakistan og Kina dominerer markedet. Skipsvrak vil ofte inneholde farlig avfall med alvorlige miljøgifter som PCB, tungmetaller, TBT (antibegroingsmiddel) og asbest. I dag skjer håndteringen av skipsvrakene med utilstrekkelig kontroll av disse kjemikaliene. Regjeringen vil derfor ha vesentlig strengere internasjonale regler for kontroll med at håndtering av utrangerte skip skjer forsvarlig både av hensyn til helse og miljø. Et norsk ukast til en ny konvensjon ble lagt frem for IMO i mars 2006, og forslaget utgjør nå grunnlaget for det videre arbeidet. Det er helt avgjørende å sikre et system som gjør at det tas miljøhensyn gjennom hele skipets levetid, særlig for å redusere bruken av farlige stoffer i og om bord på skipet, og sikre forsvarlig håndtering på opphuggingsstedene.

Det foreslås i konvensjonsutkastet at opphuggingsanleggene må godkjennes for å kunne ta imot skip, samtidig som skip bare kan gå til godkjent opphuggingssted. Utkastet inneholder også forslag til regler om forbud og reduksjon i bruken av farlige stoffer og om at det skal føres lister over hvilke farlige stoffer skipet inneholder. Disse reglene skal følges opp ved utstedelse av sertifikater og ved kontroll av skipene. Det skal lages rapporteringssystemer for å sikre kontroll med overlevering av skipet, og krav om en plan for resirkulering. Regjeringen vil at Norge skal være førende i arbeidet med å få vedtatt en ny helhetlig konvensjon, senest i 2009.

Nordområdene som globalt miljøgiftsbarometer

Akkumulering av miljøgifter i næringskjeden i arktiske områder gir grunn til bekymring. Nivåene av miljøgifter som PCB og kvikksølv i både mennesker og dyr er urovekkende høye i flere arktiske områder, og nivåene av flere nye miljøgifter øker.

Selv om det finnes lokale kilder til miljøgifter enkelte steder i Arktis, er det de langtransporterte tilførslene som dominerer forurensningsbildet. Dette gjelder særlig «nye» miljøgifter. Fordi det er få lokale kilder av betydning, er nivåene av miljøgifter i det arktiske miljøet et godt barometer for global langtransport og spredning av miljøgifter. Regjeringen legger til grunn at nordområdene egner seg godt til å registrere forekomsten av nye langtransporterte kjemikalier og til å følge med i utviklingen av forurensningssituasjonen over tid ved regulering av skadelige stoffer.

Regjeringen vil skaffe mer kunnskap fra nordområdene som globalt miljøgiftsbarometer og utnytte dette aktivt for å oppnå strengere internasjonal regulering av miljøgifter. Økt dokumentasjon av nivåer og effekter av miljøgifter i Arktis vil være nødvendig for å utnytte dette bedre.

I St.meld. nr. 8 (2005–2006) Helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet foreslås en utvidet og samordnet overvåking av blant annet miljøgifter. Meldingen foreslår at en overvåkingsgruppe, ledet av Havforskningsinstituttet, skal samordne miljøovervåkingen i nordområdene samt gjøre resultatene fortløpende tilgjengelige. Gruppen ble etablert høsten 2006, og den utvidede overvåkingen av miljøgifter vil begynne fra 2007. Dette vil være et viktig bidrag til den løpende dokumentasjonen av tilstanden i nordområdene og er dermed også av vesentlig betydning for arbeidet med å få internasjonal aksept for reduksjon i de globale utslippene.

FNs konvensjon om grenseoverskridende virkninger ved industriulykker

Konvensjonen om grenseoverskridende virkninger ved industriulykker i ECE-området fastsetter en plikt for medlemsstatene til å etablere forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot industriulykker med grenseoverskridende konsekvenser. Norge har ratifisert FNs industriulykkekonvensjon, og har forpliktet seg til å bidra med økonomisk støtte til deler av arbeidet med konvensjonen. Regjeringen vil prioritere dette arbeidet i årene framover.

Boks 4.5 Nye miljøgifter i Arktis

Prøver tatt av polarmåke og isbjørn i Arktis viser at de inneholder PFOS og andre perfluoralkylstoffer. Nivåene av enkelte bromerte flammehemmere i sedimenter i Arktis er økende. Bromerte flammehemmere er funnet i fugleegg fra polarmåke, gråmåke, lomvi, krykkje og lundefugl i norsk Arktis i en ny studie fra 2005. Stoffene brukes i en rekke ulike produkter, men utslippene stammer i liten grad fra Arktis. Både PFOS og bromerte flammehemmere er også påvist i blodet hos kvinner i Nord-Norge og Sibir. Det er tidligere dokumentert høye nivåer av miljøgifter som PCB og DDT i dyr og mennesker. Man vet lite om hvordan den samlede belastningen av miljøgifter påvirker dyr og mennesker over tid. Mennesker er særlig sårbare overfor miljøgifter på fosterstadiet og i de første årene av livet.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

4.3 Miljørettet utviklingssamarbeid for å redusere utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier

Det er viktig å redusere utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier gjennom bistand, både fordi det er de fattige som i stor grad lider under effektene av slik forurensning, men også fordi kontroll med helse- og miljøfarlige utslipp er en forutsetning for bærekraftig vekst i utviklingslandene. Dette har Norge også forpliktet seg til gjennom internasjonale avtaler. Regjeringen vil prioritere innsats mot miljøgifter i bistandsarbeidet, og har identifisert miljøgifter som et prioritert tema i regjeringens handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid.

Kjemiske produkter utgjør nesten 10 prosent av verdenshandelen. OECD anslår at den globale produksjonen nesten vil dobles innen 2020. Den klart største veksten vil kunne komme i utviklingsland. Utviklingslandene henger imidlertid langt etter OECD–landene når det gjelder kontroll og forvaltning av kjemikalier. Dersom veksten ikke følges av økt innsats for å bedre systemene for kjemikalieforvaltning er det usikkert om økonomisk vekst til føre til økt velferd.

Manglende kjemikaliekontroll bidrar til at lokale virksomheter forurenser nærområdene og forurenser vann, luft og jord. Det er de fattige som rammes hardest av miljøgifter gjennom maten de spiser, farlig avfall i nærområdene, industriutslipp og bruk av produkter, herunder plantevernmidler. Kroniske sykdommer, blant annet forårsaket av farlige kjemikalier, er et økende problem, og i 2020 vil de ifølge Verdens Helseorganisasjon kunne ha større betydning for folkehelsen i utviklingsland enn smittsomme sykdommer. Barn er særlig utsatt. For eksempel viser studier fra India at et flertall av forgiftningsofrene er barn under fem år. Miljøgifter overføres også til fostre under graviditet og til spedbarn gjennom brystmelk, og kan blant annet føre til varige utviklingsskader. I Global Outlook for Africa av 2006 peker UNEP på at utviklingen i Afrika vil hindres dersom kjemikalieforvaltningen regionalt og i landene ikke utvikles.

Boks 4.6 Bruk av kvikksølv til gullutvinning

Bruk av kvikksølv til gullutvinning i småskala er særlig risikofylt fordi det ofte medfører at barn og voksne arbeider ubeskyttet med kvikksølv. Ifølge tall fra FN (UNIDO) er ca. seks millioner mennesker i Asia, Afrika og Sør-Amerika sysselsatt med gullutvinning i småskala. Denne aktiviteten vil antakelig øke.

Kilde: UNIDO

Manglende kontroll med plantevernmidler, innhold av kjemikalier i produkter og høye utslipp fra den voksende industrien i utviklingsland, for eksempel i Asias voksende økonomier, gjør utviklingsland særlig utsatt for forurensning fra helse- og miljøfarlige kjemikalier. Utviklingsland må beskytte vann mot forurensning fra kjemikalier, for å slippe å gjøre seg avhengige av ressurskrevende vannrensing. Helhetlig nedbørfeltforvaltning og særlig bevaring av våtmarker som fungerer som biologiske rensesystemer er også viktig i denne sammenhengen.

Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier kan føre til manglende tillit i befolkningen til næringsvirksomhet. Dårlig kjemikalieforvaltning kan også føre til at utviklingsland ikke får adgang til et internasjonalt marked med sine produkter. Internasjonale krav til mattrygghet krever for eksempel systemer for regulering av bruk av og overvåking med matvarer. Eksempelvis har Vietnam gjort en innsats for å stanse bruk av farlige plantevernmidler fordi de opplevde at plantevernmiddelrester i deres produkter gjorde dem uegnet for internasjonal handel. Dette er også et stort problem i andre deler av verden, for eksempel i Afrika.

Miljøgiftsutslipp gir ikke bare lokale effekter, men forurenser miljøet regionalt. Mange stoffer sprer seg over hele verden når de først er sluppet ut, slik som miljøgiftene som er omfattet av Stockholm-konvensjonen. I tillegg spres farlige kjemikalier gjennom handel med produkter. Men selv om utslippene sprer seg over landegrensene, vil belastningen være størst i regionen der utslippene skjer. Tiltak for å redusere forurensning eller bruk av farlige kjemikalier gir derfor positive ringvirkninger både i landet der tiltak skjer og for hele regionen, ofte også globalt.

Økt bistandsaktivitet avhenger av at utviklingslandene kan foreta vurderinger og prioriteringer av kjemikalietiltak, samt utarbeider planer eller grunnlag for hvordan kapasiteten og rammene for kjemikalieforvaltning skal bygges opp. Oppstartsprogrammet under den globale kjemikaliestrategien (SAICM) skal gjøre utviklingslandene i stand til å foreta slike prioriteringer. Regjeringen har derfor i 2006 forpliktet seg til å støtte oppstartsprogrammet med 25 millioner kroner over fem år.

Regjeringens bistand på kjemikalieområdet vil omfatte bistand til forurensningskontroll, inkludert farlig avfall. I tillegg kan flere temaer og tiltak være relatert til kjemikaliebistand, for eksempel

• helsespørsmål (akutte og kroniske sykdommer på grunn av kjemikalier)

• jordbruksspørsmål (plantevernmidler, mattrygghet i utviklingsland)

• fiske (forekomster av miljøgifter i fisk)

• arbeidsmiljøsaker (kjemikalieeksponering i arbeid, barnearbeid)

• industri, teknologiutvikling (tiltak kan kreve mer bærekraftig industri)

• vannressursforvaltning (vannforurensning, forebygging og rensing).

Arbeidet med miljøgifter vil særlig bli kanalisert gjennom UNEP, Verdensbanken, WHO, UNDP, ILO og FAO. GEFs innsats er også svært viktig 1. På landnivå vil koordinering gjennom UNDP stå sentralt. Det blir også viktig å støtte programmene for kompetanse- og kapasitetsbygging under de globale kjemikaliekonvensjonene. Disse er rettet inn mot å bidra til å sikre gjennomføring av konvensjonenes forpliktelser.

Regjeringen vil øke bistandsinnsatsen mot miljøgifter og helse- og miljøfarlige kjemikalier, og vil at Norge skal bidra til

• oppbygging av kompetanse og kapasitet på kjemikalieområdet for å sette samarbeidsland bedre i stand til å gjennomføre internasjonale forpliktelser, samt følge opp den globale kjemikaliestrategien (SAICM)

• utvikling av nasjonalt regelverk og effektiv kontroll med gjennomføringen i samarbeidsland

• samarbeid og støtte knyttet til sektorer som bruker og slipper ut miljøgifter med store negative effekter, inkludert tiltak for opprydding i helse- og miljøskadelig virksomhet.

Regjeringen vil fortsette samarbeidet om å redusere utslippene av miljøgifter fra russisk industri og deponier, både gjennom bilaterale samarbeidsprogrammer og prosjekter i regi av Arktisk råd.

4.4 Nytt globalt system for klassifisering og merking av farlige kjemikalier

FN vedtok i 2003 et nytt globalt system for klassifisering og merking av farlige kjemikalier som gjelder all bruk og håndtering av slike stoffer. Dette nye systemet, United Nations Globally Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals (GHS), inneholder klassifiseringsregler for hvilke fysiske, kjemiske, helse- og miljøegenskaper som er å anse som farlige. I tillegg inneholder GHS bestemmelser om hvordan disse farlige kjemikaliene skal merkes og hvordan såkalte HMS-datablader som skal følge kjemikaliene skal utformes. De internasjonale regelverkene for transport av farlig gods har lenge vært harmonisert globalt. Det nye systemet for GHS innebærer en harmonisering også mot dette regelverket med hensyn til klassifisering.

Formålet er å gi informasjon om kjemikalienes farlige egenskaper slik at helse og miljø kan beskyttes gjennom riktig bruk, og samtidig lette global handel med kjemikalier. Regelverket er et viktig virkemiddel for å øke kunnskapen om kjemikalienes helse- og miljøskadelige egenskaper og sikre en mest mulig forsvarlig håndtering av dem over hele verden. Dette vil også kunne medvirke til en reduksjon i bruken av disse stoffene i produkter. Dermed unngås spredning i miljøet. Norge har bidratt vesentlig til utviklingen av systemet, særlig til reglene for klassifisering og merking av kreftfremkallende stoffer. Dette har bidratt til et resultat som vil opprettholde det beskyttelsesnivået man allerede hadde i dagens norske regler.

Alle land er oppfordret til å ta GHS i bruk så fort som mulig, og FN har forhåpninger om en full implementering på verdensbasis i 2008.

Regjeringen vil arbeide for en innføring av GHS både i aktuelle norske og internasjonale regelverk, og støtte innføring og effektiv bruk av systemet i utviklingslandene. EU vil innføre GHS-systemet i sitt nye samlede regelverk for klassifisering og merking av farlige kjemikalier, mens reglene for HMS-datablader vil bli innført i REACH. Dette innebærer at det globale arbeidet med GHS vil få direkte konsekvenser for det regelverket Norge innfører i henhold til EØS-avtalen.

Regjeringen vil prioritere arbeidet i FN-komiteen for videre utvikling av dette systemet både fordi det gir høyere helse- og miljøbeskyttelse globalt, men også fordi dette vil være bestemmende for EU/EØS-regelverket.