5 Et Europa med tryggere bruk av kjemikalier
Norge har felles regelverk med EU på kjemikalieområdet, unntatt for plantevernmiddelområdet der Norge har et eget og mer restriktivt regelverk. EUs regelverk får derfor direkte betydning for oss. EU er verdens største kjemikalieprodusent, og utslippene i EU-området blir også våre utslipp fordi miljøgiftene transporteres hit med hav- og luftstrømmer. Norge skal derfor være en aktiv talsmann og pådriver for et høyt beskyttelsesnivå for helse og miljø i utviklingen av det nye europeiske kjemikalieregelverket REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals). Norge skal ved gjennomføringen av REACH aktivt bidra til vurderinger og reguleringer av prioriterte stoffer på europeisk nivå.
Regjeringen vil
bidra til at det nye europeiske kjemikalieregelverket REACH blir så ambisiøst som mulig for å beskytte helse og miljø, inkludert arbeidsmiljø, ved at:
de farligste stoffene i EØS-området må reguleres strengt
REACH sikrer kunnskap om kjemikalier som markedsføres
industrien får et klart ansvar for alle kjemikalier som markedsføres
vurdere norske unntak fra REACH dersom det er nødvendig for å gjennomføre generasjonsmålet for miljøgifter, eller om REACH på annen måte vil redusere norsk beskyttelsesnivå for helse og miljø
at Norge evaluerer rundt 5–15 prioriterte stoffer og foreslår regulering av disse i REACH.
5.1 REACH – en ny europeisk kjemikaliepolitikk
Det at Norge har felles kjemikalieregelverk med EU legger begrensninger på Norges handlingsrom når Norge ønsker å gjennomføre en mer ambisiøs kjemikaliepolitikk enn EU, særlig der dette berører handel med produkter. Gjennom flere direktiver og forordninger er det gitt regler for hvordan kjemikalier skal forhåndsmeldes, risikovurderes, klassifiseres og merkes, og eventuelt hvordan bruken av kjemikaliene er begrenset eller forbudt. EU har gjennom sitt regelverk kommet langt i arbeidet med å regulere kjemikalier. De fleste unntakene Norge hadde ved inngåelsen av EØS-avtalen har blitt fjernet gjennom at EU har hevet sitt beskyttelsesnivå til det nivået Norge har ønsket. Regelverket har likevel vært utsatt for meget hard kritikk, både fra miljøvernsiden og fra næringslivet, særlig på grunn av manglende evne til å vurdere og regulere det store flertall av stoffer som finnes på EUs marked i større eller mindre mengder.
Figur 5.1 I forslaget til nytt kjemikalieregelverk i EU legges det opp til at industrien pålegges et større ansvar for å fremskaffe og gi informasjon om kjemiske stoffer
En ny politikk trengs fordi kjemikalieregelverket i EU og EØS-området ikke har klart å redusere den offentlige bekymring som knytter seg til bruk og utslipp av farlige kjemikalier. Offentlige myndigheter i dag har bevisbyrden for å bevise risiko for helse og/eller miljø. Det er for lite ansvar på næringslivet selv. Bare rundt 70 stoffer har vært gjennom programmet for risikovurdering som ble etablert i 1993, noe som viser den manglende fremdrift under dagens regelverk. Bruk og utslipp av kjemiske stoffer i dag tillates uten at vi kjenner de langsiktige konsekvensene for helse og miljø av de fleste stoffene. Et strengere regelverk vil derfor kunne gi store gevinster gjennom bedre beskyttelse av miljøet, forbrukere og arbeidstakere.
Boks 5.1 Hva er REACH?
EU-kommisjonen la høsten 2003 frem et forslag til nytt kjemikalieregelverk med forkortelsen REACH*. Formålet med REACH er blant annet å skaffe mer kunnskap om et større antall kjemiske stoffer og begrense bruken av de mest skadelige stoffene slik at mennesker og det ytre miljøet får bedre beskyttelse. Målsettingen er at industrien i EØS-området pålegges større ansvar for å skaffe og gi informasjon om kjemiske stoffer, utarbeide en såkalt kjemisk sikkerhetsrapport, foreta risikohåndtering og sikre trygg bruk av kjemikalier. Dette skal gjøres samtidig som industriens konkurranseevne opprettholdes eller forbedres.
Hovedelementene i REACH er:
Registrering av kjemiske stoffer. Alle kjemiske stoffer, både rene stoffer, stoffer i stoffblandinger og til dels stoffer i faste produkter, stoffer som omsettes/produseres i mengder større eller lik ett tonn per år per produsent eller importør skal registreres med informasjon om helse og miljøegenskaper og bruksområder. For stoffene skal det også utarbeides en enkel risikovurdering. Informasjonskravene er større for kjemiske stoffer som omsettes i store volumer. For stoffer som omsettes i lave volumer, dvs. mellom ett og ti tonn, er det mindre krav til informasjon. Registreringen skal utføres av næringslivet selv og sendes til et nytt uavhengig kjemikaliebyrå. Registrering av stoffer som allerede er på markedet skal gjøres skrittvis i løpet av 11 år. Stoffer som omsettes i store volumer, de mest helsefarlige stoffene og de miljøfarlige stoffene skal registreres først, i løpet av tre år.
Evaluering av alle stoffer, som er registrert i mengder større eller lik 100 tonn per år. I tillegg kan nasjonale myndigheter, for eksempel norske myndigheter, foreslå at andre stoffer også bør evalueres dersom stoffene mistenkes for å utgjøre en alvorlig helse- og/eller miljørisiko. Myndighetene skal vurdere om det er behov for mer data, for eksempel ytterligere testing, informasjon om eksponeringsforhold og eventuelt behov for oppfølging og tiltak.
Autorisasjon – en godkjenningsordning for de farligste stoffene slik at disse ikke skal brukes uten at myndighetene har gitt tillatelse. Stoffer som blir underlagt autorisasjonsordningen er stoffer som er:
kreftfremkallende, arvestoffskadelige og/eller reproduksjonsskadelige
persistente, bioakkumulerende og toksiske (PBT – Persistent Bioaccumulative and Toxic) og/eller veldig persistente og veldig bioakkumulerende, hormonforstyrrende eller med egenskaper som gir en tilsvarende grunn til bekymring.
tidsbegrensede tillatelser vil bli innvilget av EU-kommisjonen, og det skal tas hensyn til om mer miljøvennlige alternativer finnes. Hvis det ikke gis tillatelse til bestemte bruksområder, blir stoffene ulovlige å benytte innen EØS-området.
Restriksjoner gjennom forbud og bruksbegrensninger er et sikkerhetsnett for å komplettere autorisasjonsordningen. Dersom risikoen ikke er under tilstrekkelig kontroll, kan det iverksettes generelle forbud mot stoffer eller spesifikk bruk av stoffer som utgjør en betydelig helse- og/eller miljørisiko. Dagens forbud og reguleringer mot enkeltstoffer skal videreføres i REACH med mulighet for å inkludere nye stoffer for restriksjoner.
Etablering av et nytt, uavhengig kjemikaliebyrå, besluttet lagt til Helsinki.
* Fra engelsk betegnelse Registration, Evaluation, Authorisation of CHemicals.
Behandlingen av REACH i EUs politiske organer er preget av en dragkamp mellom helse- og miljøhensyn og hensynet til industrien. Under førstegangs lesning høsten 2005 ble det i Rådet og Europaparlamentet vedtatt kompromisser som resulterte i enda svakere krav til registrering av stoffer som omsettes i lave volumer. Samtidig vedtok Europaparlamentet flere ambisiøse elementer i tråd med hva også Norge ønsker, slik som å styrke autorisasjonsordningen. Blant annet vedtok de krav om at tillatelse ikke kunne gis dersom mer miljøvennlige alternativer er tilgjengelig (obligatorisk substitusjon). Europaparlamentet ønsket også å innføre en generell aktsomhetsplikt i regelverket. Under andregangs lesning høsten 2006 kom Europaparlamentet og Rådet til enighet om disse spørsmålene slik at det ligger an til at REACH kan vedtas før utløpet av året, og tre i kraft sommeren 2007.
Boks 5.2 Anvendelse av føre var-prinsippet i Europa
EU er i internasjonal sammenheng en forsvarer av føre var-prinsippet. Med utgangspunkt i Mastricht-avtalen fra 1993, og med ytterligere presisering i Nice-traktaten fra 2000, er det såkalte føre var-prinsippet etter hvert blitt et vesentlig element i EUs lovgivning og prinsippet er nedfelt i traktaten.
EU-kommisjonen la i 2000 frem en melding med veiledning om hvordan den ville anvende føre var-prinsippet. Bakgrunnen var at de så et behov for et innspill både i den internasjonale debatten om føre var-prinsippet og til anvendelsen av prinsippet i EU. EU-kommisjonen pekte i sin melding på at prinsippet er relevant i forhold til håndtering av risiko under usikkerhet. De pekte videre på at anvendelse av føre var-prinsippet også måtte ta hensyn til krav blant annet om ikke-diskrimenering, proporsjonalitet, at kostnader og nytte skulle utredes og at føre var-tiltak som hovedregel skulle revideres etter en viss tid etter at man hadde søkt å redusere den usikkerheten som lå til grunn for reguleringen eller tiltaket. EU vil også gjøre disse vurderingene gjeldende når de vurderer eventuelle norske reguleringer basert på føre var-prinsippet.
Hva vil endres som følge av REACH?
Fire EU-rettsakter, som er en del av dagens norske lovgivning, opphører når REACH-regelverket trer i kraft, og omfattende endringer av dagens forskrifter vil måtte gjennomføres. Dette gjelder regelverket om
forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer
vurdering og kontroll av risikoer ved eksisterende stoffer
begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter
utarbeidelse og distribusjon av helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad for farlige kjemikalier (HMS-databladforskriften).
De to første EU-rettsaktene skal erstattes av REACH, mens de to siste skal inkluderes i REACH-regelverket.
Figur 5.2 Norge har felles kjemikalieregelverk med EU gjennom EØS-avtalen
Reglene for klassifisering og merking skal bestå som eget regelverk. Et globalt klassifiserings- og merkingssystem (GHS) skal innføres gjennom reglene om klassifisering og merking av farlige kjemikalier. Det skal imidlertid gjøres visse tilpasninger til REACH ved at industrien får et klarere ansvar for å klassifisere og merke sine kjemikalier. Eksisterende lovgivning på arbeidsmiljøområdet skal videreføres. Stoffer som inngår i kosmetikk og matvareemballasje skal registreres til kjemikaliebyrået, men den kjemiske sikkerhetsrapporten skal kun omfatte en vurdering av miljøeffekter. Miljøgifter i kosmetikk og matvareemballasje blir omfattet av autorisasjonsordningen og restriksjonsordningen, noe som er en klar forbedring i forhold til dagens regelverk. Plantevernmidler reguleres allerede av annet regelverk, og vil ikke omfattes av REACH.
Det legges til grunn at REACH også vil gjelde for petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel slik flere av dagens regelverk gjør, blant annet forskrift om forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer, forskrift om klassifisering og merking av farlige kjemikalier og HMS-databladforskriften.
Hvorfor er REACH viktig for regjeringen?
Regjeringen arbeider for å «snu bevisbyrden» i kjemikalieregelverket slik at industrien får ansvaret for å vise at kjemikaliene deres er trygge, fremfor at det er myndighetene som skal ha dette ansvaret. EUs forslag til nytt kjemikalieregelverk er et viktig skritt i riktig retning ved at man ønsker å gi industrien ansvaret for å dokumentere at kjemikaliene de markedsfører er trygge nok. Slik dokumentasjon skal være en forutsetning for å få adgang til markedet – ingen data, intet marked.
Norge og nordområdene mottar langtransportert forurensning av miljøgifter fra EU. Reguleringer i EU har derfor direkte betydning for forurensingsnivået i Norge.
Norge har arbeidet for å få et så høyt beskyttelsesnivå for helse og miljø som mulig. Under utviklingen av forslaget har Norge flere ganger sendt uttalelser, og regjeringen har ved flere anledninger gitt innspill til EU om at REACH må bli så ambisiøst som mulig for å beskytte helse og miljø, inkludert arbeidsmiljø. Det er særlig viktig at Norge får anledning til å delta i det nye kjemikaliebyrået som er under etablering i Helsinki. Norge har god erfaring med å delta i EUs ekspertsamarbeid fordi det gir anledning til å bidra med kunnskap og faglige vurderinger om helse- og miljøfarlige kjemikalier. Deltakelse i kjemikaliebyrået er viktig for at slik påvirkning skal kunne fortsette under REACH.
Regjeringens viktigste innspill til REACH har vært at
Regulering av de farligste stoffene i EØS-området må være streng:
REACH må bli et instrument for å stanse bruken av miljøgiftene og de mest helsefarlige stoffene, ikke bli et instrument for å administrere fortsatt bruk.
Autorisasjon for bruk av de farligste stoffene bør normalt ikke gis dersom det finnes mer miljøvennlige alternativer på markedet, jf. substitusjonsprinsippet.
Når bruk av de farligste stoffene autoriseres, bør informasjon om dette være tydelig for brukere av produktet gjennom for eksempel merking.
Regjeringen ønsker ambisiøse mål om å stanse bruk og utslipp av miljøgifter både i EU og Norge, og å snu bevisbyrden i regulering av kjemikalier slik at næringslivet selv må vise at de kjemiske stoffene er trygge. Det er derfor nødvendig for Norge at autorisasjonsordningen blir et verktøy for å oppnå dette. Strenge krav til substitusjon er nødvendig for å unngå at det gis autorisasjon til fortsatt bruk av miljøgifter der miljøvennlige alternativer finnes. Regjeringen mener at det er sentralt at substitusjonsprinsippet ligger til grunn, og har ved en rekke anledninger gitt synspunkter om dette til EU.
REACH må sikre kunnskap om kjemikalier som markedsføres:
Det må sikres grunnleggende informasjon om alle stoffer.
Mer informasjon bør kreves for mistenkte miljøgifter, de mest helsefarlige stoffene og andre stoffer med høy forventet risiko
Regjeringen ønsker at REACH møter utfordringen knyttet til kunnskapsmangel for kjemikalier generelt. Det er da viktig at ikke flertallet av kjemikalier blir unntatt reelle informasjonskrav. Det er samtidig viktig at man i en prioritering av innsatsen først sikrer tilstrekkelig informasjon om de farligste stoffene og om stoffer som man ut fra tilgjengelig kunnskap kan anslå har høy forventet risiko.
Industrien må ha et klart ansvar for alle kjemikalier som markedsføres:
Det bør innføres en generell aktsomhetsplikt i det nye regelverket, som klargjør industriens grunnleggende ansvar for sine kjemiske stoffer og produkter.
Regjeringen har i tillegg til de mer spesifikke kravene i REACH ment at det er nødvendig med en generell aktsomhetsplikt (duty of care) i regelverket. Formuleringen av en aktsomhetsplikt bør også reflektere substitusjonsprinsippet. En slik plikt vil tydeliggjøre næringslivets grunnleggende ansvar for tryggheten til alle kjemiske stoffer – noe som er særlig viktig når det er færre obligatoriske informasjonskrav for stoffer som omsettes i lave volumer. Det er også viktig for Norge at vi for kjemikalier ikke må slakke på vår eksisterende aktsomhetsplikt i produktkontrolloven.
Endelig behandling og EØS-avtalen
REACH vil bidra til å øke beskyttelsesnivået for helse og miljø i Norge fordi det vil bidra til mindre helseskader, og mindre skader på miljøet som følge av at mennesker og miljø blir mindre eksponert for helse- og miljøfarlige kjemikalier fra produkter og prosesser. For Norge er det også viktig å redusere langtransportert forurensning fra EU til Norge. Det er særlig fordi REACH bidrar til mer grunnleggende kunnskap om kjemikalier at disse nytteeffektene kommer. Konsekvensvurderinger i EU og i Norge viser at nytten for helse og miljø av REACH-regelverket, slik det ble lagt frem, langt overstiger kostnadene for næringslivet.
Under annengangs behandling i EUs politiske organer har Norge fokusert på å påvirke resultatet for å sikre høy beskyttelse av helse og miljø. Det ligger nå an til at REACH blir vedtatt i EU før utløpet av 2006. Når REACH er endelig vedtatt, vil Norge også vurdere eventuelle behov for unntak gjennom tilpasninger i EØS-avtalen. Unntak kan bli aktuelt dersom reguleringen av de farligste stoffene vil hindre Norge i å oppfylle sine mål, eller om det skulle bli vanskelig å opprettholde den eksisterende aktsomhetsplikten overfor kjemiske stoffer og produkter.
Muligheter for norsk påvirkning
Regjeringen mener at norsk næringsliv har interesse av at det legges til grunn et høyt beskyttelsesnivå i hele EØS-området. Norske myndigheter bør utnytte fullt ut de muligheter REACH vil gi. REACH gir blant annet nasjonale myndigheter rett til å evaluere prioriterte stoffer og fremme forslag om regulering eller autorisasjon. Dette innebærer at Norge aktivt kan bidra til regulering på europeisk nivå av prioriterte miljøgifter. Regjeringen vil at Norge ved gjennomføringen av REACH til enhver tid skal arbeide med evalueringer, risikovurderinger og forslag til reguleringer for ca. 5–15 prioriterte stoffer i gjennomføringsperioden, som strekker seg over 11 år. Stoffene som prioriteres bør særlig inkludere stoffer som står på regjeringens prioritetsliste og er omfattet av målet om å stanse bruk og utslipp innen 2020 (generasjonsmålet). Dette tilsier en betydelig økning i innsatsen fra norsk side sammenlignet med i dag.