1 Miljøpolitiske hovedutfordringer

Vi skal gjøre Norge til et foregangsland

Miljøvern er tilbake der det hører hjemme: Øverst på den politiske dagsorden. Regjeringen vil sørge for at miljøvernet beholder sin plass der, ved å gjøre Norge til et foregangsland i miljøvernpolitikken og et eksempel for andre land. Vi vil ta tak i de store utfordringene og utforme tiltak og virkemidler som gir resultater. Vi skal ha økonomisk utvikling og økt velferd, men miljøet skal ikke betale prisen.

Selv om vi har ført en effektiv kamp mot en rekke forurensninger, gjenstår fortsatt store oppgaver. Utslippene av svoveldioksid, bly og stoffer som bryter ned ozonlaget er redusert. Lokale utslipp til vann og luft, og utslipp av fosfor og nitrogen til Nordsjøen er redusert. Her må ambisjonen være å sikre det som er oppnådd, samtidig som vi arbeider for ytterligere reduksjoner.

Andre utslipp og miljøbelastninger øker fortsatt. Utslippene av klimagasser øker, men mindre enn veksten i BNP. Utslippene av nitrogenoksider (NO_x) har hittil vist seg vanskelig å få ned. Avfallsmengdene øker omtrent like raskt som veksten i økonomien.

Klimagassutslipp og kjemikalier utgjør store utfordringer, nasjonalt som internasjonalt. Når det gjelder biologisk mangfold er situasjonen også alvorlig. Felles for mange miljøområder er at årsakssammenhenger er uklare og kunnskapsgrunnlaget er utilstrekkelig. Langtidseffekter kan være mer alvorlige enn observerte korttidsvirkninger. Derfor er det så viktig at vi er føre var – at vi satser på å forebygge heller enn å reparere i ettertid.

Miljøpolitikken gir oss også muligheter. Nye miljøkrav medfører behov for ny teknologi. Her bør norske virksomheter ha gode muligheter til å være i forkant og utvikle løsninger. Natur- og kulturverdier gir grunnlag for opplevelser og turisme. Her har vi også uutnyttete muligheter. Gjennom kunnskap, kompetanse og økonomisk stimulans kan vi bidra til at forbrukere, offentlige virksomheter og næringsliv kan gjøre miljøvennlige valg. Dersom vi organiserer oss fornuftig og inkluderer miljøhensyn i våre beslutninger, kan vi oppnå langt mer enn i dag.

Norge er et tynt befolket land, med store arealer og rike naturressurser. Men gjennom vårt produksjons- og forbruksnivå legger vi også kraftig beslag på ressurser, og vi bidrar til forurensing av luft og vann. Vår privilegerte stilling i verdenssamfunnet gjør at vi har et betydelig miljøansvar – både overfor oss selv og overfor resten av verden. Dette ansvaret tar vi på alvor – ved å høyne ambisjonene og å skjerpe kravene.

Vi må møte den klimapolitiske utfordringen

De uvanlige klimaforholdene og unormalt høye temperaturer over store deler av kloden har økt erkjennelsen av at klimaet påvirkes av menneskelig aktivitet. FNs klimapanel (IPCC) har lagt fram betydelig dokumentasjon på at jordas klima er i endring, og det er bred enighet om at økningen i konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren i hovedsak skyldes menneskeskapte utslipp. ACIA-rapporten (Arctic Climate Impact Assessment) fra 2004 påviser dessuten at oppvarmingen i arktiske strøk går særlig fort, og at denne vil ha globale konsekvenser. Samtidig dokumenterer blant annet den britiske Stern-rapporten (2006), de svært store kostnadene ved ikke å sette inn mottiltak mot klimaendringene, jf. kap. 2.2.2. Til sammen har dette medført at den klimapolitiske debatten, både i Norge og internasjonalt, nå føres på bredere basis og med større alvor enn før. Det er tid for handling i klimapolitikken.

Klima er den mest grensesprengende utfordringen på miljøområdet. Klimapolitikken berører alle land og alle samfunnssektorer. Klimaendringene får også konsekvenser for andre deler av miljøpolitikken. Også generasjoner som kommer etter oss vil måtte forholde seg til klimaproblemene. Klimapolitiske tiltak må derfor være internasjonale, sektorovergripende og langsiktige. Utfordringene er både teknologiske, politiske og økonomiske. Løsningene må være praktisk mulige og kostnadseffektive, de må virke samlende og de må være politisk gjennomførbare.

Ifølge det internasjonale energibyrået (IEA) vil globale klimagassutslipp kunne øke med 45 prosent fra 2000 til 2020 og 70 prosent fra 2000 til 2030, dersom mottiltak ikke settes inn. Både industriland og utviklingsland vil rammes av klimaendringene, men konsekvensene vil bli størst i utviklingsland. Havnivåstigning og tørke vil kunne sende flere hundre millioner mennesker på flukt. Isbreer som blir borte kan føre til omfattende mangel på drikkevann. Dyrearter kan komme til å forsvinne.

Sammenliknet med mange andre land, vil konsekvensene av klimaendringer trolig være relativt små hos oss. Norge og andre industrialiserte land vil ha de nødvendige ressurser til å møte et endret klima. Det vi trenger mer av, både her hjemme og internasjonalt, er vilje til å sette inn effektive tiltak som kan bremse den uheldige klimautviklingen. Norge er en rik energinasjon med en høyt utviklet økonomi, en oversiktlig styringsstruktur og stabile samfunnsforhold. Selv om Norges innsats kan virke beskjeden i den store sammenheng, er det viktig at vi med våre gode forutsetninger klarer å mobilisere ressurser og kompetanse for en effektiv og målrettet klimapolitikk. Hvis ikke vi makter dette, vil det kunne skade både vår egen troverdighet og det internasjonale arbeidet mot klimaendringene.

Regjeringen legger i vår fram en stortingsmelding om klimapolitikken. Hoveddelen av regjeringens klimapolitiske tiltak blir omtalt i denne meldingen. Her viser vi hvordan ulike samfunnssektorer kan bidra i arbeidet for å redusere klimaproblemene. Det er særlig mot disse områdene vi må rette den innenlandske innsatsen. Vi skal overholde våre klimaforpliktelser i henhold til Kyoto-protokollen, samtidig som vi arbeider for bredere og mer ambisiøse avtaler i framtiden. Vi skal også utforme et kvotesystem som gjør at vi kan bidra til kostnadseffektive tiltak internasjonalt. Her vil vi slutte oss til de kvoteordningene som er under innføring i EU.

Vi må redde det biologiske mangfoldet

Biologisk mangfold går tapt i høyt tempo. Dagens tap av biologisk mangfold må i stor grad tilskrives menneskelig virksomhet. FNs tusenårsutredning, Millennium Ecosystem Assessment, la i 2005 fram flere rapporter om tilstanden for jordens økosystemer. Det pekes her på at det er mulig å snu den negative trenden og samtidig dekke menneskenes behov. Dette vil kreve betydelige politiske omprioriteringer.

Norge har sluttet seg til det internasjonale målet om å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010. Dette er en ambisiøs målsetting og forutsetter en bevisst og målrettet innsats i alle land. Alle hovednaturtyper i Norge er representert i Norsk Rødliste 2006, jf. fig. 1.1.

Nedbygging, bruk og bruksendring av arealer regnes som den største trusselen mot det biologiske mangfoldet i Norge. Mange steder blir store arealer bygd ned. Men også summen av mange små inngrep som hver for seg synes ubetydelige, kan få alvorlige følger for dyr og planters overlevelsesmuligheter. Situasjonen for fjellreven er fortsatt svært alvorlig.

Kystnaturen påvirkes i dag sterkt av ulike former for tekniske inngrep, av forurensninger og av klimaendringer. Fiskeriene og den sterke veksten i havbruksnæringen har også miljøkonsekvenser. En betydelig del av kaldtvannskorallrevene langs norskekysten kan være ødelagt eller påvirket. Tareskog er en annen svært artsrik marin naturtype som er i tilbakegang. Situasjonen er særlig dramatisk for forekomstene av sukkertare, som er nær forsvunnet fra Skagerrakkysten og i sterk tilbakegang på Vestlandet. I framtiden kan også mineralutvinning og uttak av gasshydrater fra havbunnen skape miljøutfordringer.

Strandsonen blir i økende grad bygd ned, ikke minst langs Oslofjorden og på Sørlandet. Ulike utbyggingsprosjekter og liberal praksis når det gjelder hyttebygging er viktige årsaker til dette. Hyttebygging i sårbare fjellområder splitter leveområder for viktige arter, slik som villrein, som Norge har et spesielt ansvar for å verne om. Økosystemer i fjellområdene påvirkes også negativt av klimaendringene.

Kilde: Artsdatabanken.

Det antas at omtrent halvparten av de ca. 60 000 registrerte artene i Norge lever i skog. Intensiv skogsdrift fører til endringer i naturlige økosystemer og økologiske prosesser. Bygging av skogsveier er også belastende for økosystemene og det biologiske mangfold og bidrar sterkt til tap av inngrepsfrie områder (dvs. områder mer enn én km fra tyngre tekniske inngrep).

Villmarkspregete arealer, det vil si områder mer enn fem km fra tyngre tekniske inngrep ble redusert fra ca. 50 prosent av Norges areal rundt år 1900 til ca. 12 prosent i 1998. I Sør-Norge bestod kun fem prosent av arealet av villmarkspregete områder.

Områdevern er en hovedpilar i arbeidet med å sikre biologisk mangfold i Norge. Ulike naturtyper er svært ujevnt representert i våre verneområder. Vi har vernet mye fjell, men relativt lite strandsone, kulturlandskap, produktiv skog og marine økosystemer, som f.eks. korallrev og tareskog. Igangsatte verneplaner, marin verneplan og arbeidet med utvidet skogvern gir verdifulle bidrag til å komme nær målet om å stanse tapet av biologisk mangfold i Norge.

Vi må sikre kulturminnene og sørge for at de brukes til beste for samfunnet

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner ble det dokumentert at uerstattelige kulturminneverdier er i ferd med å gå tapt. De helhetlige historiske miljøene begynner å bli et knapphetsgode. Dette er verdier som ikke kan gjenskapes.

Videre ble det dokumentert at vi ikke tar godt nok i bruk de mulighetene som ligger i kulturarven. Vi har ikke vært flinke nok til å se verdiene den rommer. Ofte har kulturminnevern blitt sett på som en begrensning.

Regjeringen har startet gjennomføringen av en handlingsplan for sikring, istandsetting og vedlikehold av fredete og fredningverdige kulturminner. I handlingsplanen legger regjeringen også opp til tiltak for at kulturminnene skal være et aktive elementer i lokalsamfunnene, både med hensyn til trivsel og verdiskaping, og at det skal være naturlig og enklest mulig å kombinere bruk og sikring.

Vi må bekjempe miljøgifter og forurensning av luft og vann

På området helse- og miljøfarlige kjemikalier er situasjonen internasjonalt bekymringsfull. Industriutslippene er kraftig redusert i Norge og andre vestlige land, og nivåene av enkelte kjente miljøgifter som PCB er på vei ned. Men antallet stoffer med mulige helse- og miljøskadelige virkninger er stort, og det er økende utfordringer fra nye miljøgifter. Langtransportert kvikksølvforurensing utgjør et økende problem. Gjennom REACH-forordningen er EU nå i ferd med å legge om regelverket på kjemikalieområdet.

Tilførsler av næringssalter til norskekysten utgjør fortsatt et betydelig forurensningsproblem. Sammen med langtransportert forurensning, er jordbruk, fiskeoppdrett, industri og avløp sektorer som bidrar til utslipp av næringssalter.

Når det gjelder forurensning fra petroleumsvirksomheten, er hovedutfordringene knyttet til usikkerhet om eventuelle langtidsvirkninger av utslippene av produsert vann. Det produserte vannet inneholder forskjellige oppløste komponenter som ikke kan renses med den renseteknoligien som finnes i dag. Usikkerheten knyttet til eventuelle langtidsvirkninger av produsert vann har medført at det for petroleumsvirksomheten i Barentshavet er innført skjerpede vilkår som blant annet innebærer at det ikke skal være utslipp av produsert vann.

Avfallsmengdene øker fortsatt. Selv om veksten siden begynnelsen av 1990-årene har vært lavere enn utviklingen i BNP, har det vært en betydelig økning de siste par årene, særlig for næringsavfall. Miljøbelastningen fra avfall henger nært sammen med hvordan avfallet håndteres. Det er et mål å øke material- og energigjenvinningen, og her er vi på rett vei. Det er imidlertid bekymringsfullt at anslagsvis 100 000 tonn av en samlet mengde på 800 000 tonn farlig avfall årlig ikke blir levert til godkjente mottak. Dette tallet er økende, i hovedsak fordi stadig flere typer avfall blir regnet som farlig avfall.

Støy og lokale forurensninger er særlig merkbart i byer og byområder .Vegtrafikken, som er den største bidragsyteren, øker til tross for nasjonale mål om overgang til mer miljøvennlige transportformer. Byene følger i hovedsak opp overordnete prinsipper om byomforming og tettere utbygging for å redusere transportbehovet og dempe presset på omkringliggende verdifulle arealer. Uten mer miljøvennlige transportløsninger, kan vi risikere at flere byboere blir utsatt for miljøbelastninger fra trafikken. Også kvaliteten på grøntområder og offentlige møteplasser kan svekkes dersom transportmønsteret i byene ikke endres. Lokale myndigheter har et betydelig ansvar for å bidra til en mer miljøvennlig transportutvikling i storbyområdene.

Norge har vært med å framforhandle Gøteborgprotokollen om reduksjon av langtransportert luftforurensning. Som mottaker av slike forurensninger vil Norge ha vesentlig nytte av at andre land overholder sine forpliktelser på dette området. Det er derfor særlig viktig at også vi etterlever avtalens krav. I henhold til Gøteborgprotokollen skal Norge redusere de årlige utslippene av NO_x (nitrogenoksid) til maksimalt 156 000 tonn innen 2010. Skal vi nå dette ambisiøse målet, må de årlige utslippene reduseres med om lag 20 prosent i forhold til 2005-nivå. Våre utslipp ligger fortsatt over nivået vi har forpliktet oss til. Nivået ventes å være om lag 193 000 tonn i 2010, basert på tilgjengelige virkemidler i 2006. Som et tiltak for å få ned utslippene ytterligere, er det fra 1. januar 2007 innført en avgift på utslipp av NO_x. Det kan gis midlertidig avgiftsfritak for de foretak som inngår avtaler med staten om konkrete, tidfestete utslippsreduksjoner.

Vi må bruke våre arealressurser på en bærekraftig måte

Utnyttingen av areal og arealbaserte ressurser må bygge på kunnskap om konsekvenser for miljø og samfunn. Arealpolitikken omfatter både det naturgitte og det menneskeskapte landskapet, det internasjonalt verneverdige og våre daglige omgivelser.

En bærekraftig arealforvaltning skal bidra til å unngå miljøkonflikter i form av nedbygging eller ødeleggelse av verdier, og den skal medvirke til langsiktige løsninger og tilføre nye verdier i omgivelsene.

Økonomisk vekst og utvikling medfører gjerne kamp om arealene, både i byer og tettsteder og i attraktive naturområder. Det er viktig å sikre fellesskapets interesser i form av blant annet friluftsliv og rekreasjon, jordressurser og kulturlandskap, kollektivtransport og boliger. Store deler av Norge er fjell og utmark, der arealbruken gradvis endres fra landbruksdrift til ulike typer fritidsbruk. Det er behov for en tydelig, nasjonal politikk både for å sikre en langsiktig næringsutvikling og for å ta vare på viktige natur- og kulturverdier.

Arealbruken i byer og tettsteder legger viktige føringer for etterspørselen etter, og utbyggingen av transportløsninger. Gjeldende arealpolitikk bl.a. med fortetting og omforming av byene, gir store muligheter for å utvikle miljøvennlige transportløsninger. Det er en økende erkjennelse av at trafikk- og miljøproblemene i byene bare kan løses ved å satse på kollektivtrafikk, sykkel og gange som et reelt alternativ til bruk av privatbil, og samtidig ta i bruk restriktive virkemidler for å redusere bilbruken.

Kommunene har et hovedansvar for arealforvaltningen gjennom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven. Planlegging og forvaltning etter andre lover delegeres i økende grad også til kommunene. Dette gjør at kommunene får et økt samordningsansvar, samtidig som det øker behovet for tydelige statlige signaler til kommunene om nasjonale føringer i arealpolitikken. Mange utfordringer i arealforvaltningen berører forhold ut over den enkelte kommune. Regionale planavklaringer er viktige både for gjennomføring av nasjonal politikk og for kommunenes egen planlegging.

God samordning av areal- og transportpolitikken og av statlige, fylkeskommunale og kommunale virkemidler er nødvendig for å sikre en mer miljøvennlig transportutvikling i storbyområdene. I forbindelse med framlegging av Nasjonal transportplan 2010–2019 vil Regjeringen vurdere hvordan forpliktende avtaler mellom staten og lokale myndigheter kan bidra til å realisere en samordnet virkemiddelbruk i areal- og transportpolitikken.

Statlig virksomhet må bygge opp under areal- og transportplaner både gjennom lokalisering av egen virksomhet og ved utbygging av infrastruktur for transport. Offentlig, publikumsrettet virksomhet og institusjoner med mange ansatte og brukere skal lokaliseres sentralt eller nær knutepunkter for kollektivtrafikken og være lette å nå med sykkel eller til fots.

Vi vil styrke arbeidet med miljø og utvikling

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen) pekte i 1987 på internasjonal fattigdom og jordens miljøtilstand som framtidige hovedutfordringer for verdenssamfunnet. I mange fattige land er miljøproblemer en viktig begrensning for sosial og økonomisk utvikling. Verdenskommisjonen la også vekt på at den rikeste delen av jordens befolkning belaster miljøet og ressursene så sterkt at andre ikke får rom for velstandsvekst uten at miljøets tålegrenser overskrides. Kommisjonens budskap var derfor at den rike del av verden har et spesielt ansvar for å redusere miljøbelastningene.

De siste 20 årene har det vært en bred økonomisk og sosial framgang både i industriland og i en del utviklingsland. Andelen fattige er redusert i Kina, India og enkelte andre sør-asiatiske og latinamerikanske land. Utviklingslandene har hentet inn noe av industrilandenes forsprang på områder som levealder, ernæring og utdanningsnivå.

Nye internasjonale avtaleverk bidrar til å avbøte miljøskade og holde stater ansvarlige for handlinger som påvirker miljøet. For eksempel er utslippene av ozonskadelige stoffer vesentlig redusert etter at Montreal-protokollen trådte i kraft. I de fleste land er det etablert miljøinstitusjoner og miljøregelverk og utformet strategier og handlingsplaner for å møte miljø- og utviklingsutfordringer. Det er også økende bevissthet verden over om miljøets grunnleggende betydning. Likevel gjenstår store utfordringer. De globale miljøproblemene, slik som klima, tap av biologisk mangfold og spredning av miljøgifter, vokser. Afrika sør for Sahara henger fortsatt etter i økonomisk utvikling.

De store internasjonale miljøutfordringene krever en fastere global organisering av miljøarbeidet og et mer forpliktende regelverk. Det diskuteres å oppgradere FNs miljøprogram UNEP til en organisasjon som i større grad kan sette dagsorden og utvikle internasjonal miljøpolitikk. Regjeringen vil arbeide for en Verdens miljøorganisasjon på sikt. Det er også behov for nye avtaler på nye områder og for å styrke eksisterende regelverk, ikke minst fordi mange miljøproblemer henger sammen. Det trengs en ny global klimaavtale etter 2012, reduksjon av utslipp og bruk av flere miljøfarlige stoffer og det må legges større vekt på bærekraftig bruk og vern av naturens mangfold.

Millennium Ecosystem Assessment (MA) peker også på at den økonomiske veksten som har brakt millioner av mennesker ut av fattigdom og skapt ytterligere velstand til de rikeste, har en kostnadsside. Intensivert ressursutnyttelse har redusert naturens evne til å produsere og rense luft, jord og vann, gi beskyttelse mot naturkatastrofer og sykdommer og bidra med ressurser for utvikling av medisiner. MA-rapporten framhever at de fleste økosystemene er under så hardt press at det kan bli vanskelig å nå målet om betydelig reduksjon i tap av artsmangfold innen 2010 og tusenårsmålene innen 2015. Selv om befolkningsveksten er ventet å flate ut innen midten av dette århundret, vil den forventete sterke veksten i verdensøkonomien sørge for at økosystemene fortsatt svekkes.

Regjeringens mål er at Norge skal bli ledende på miljørettet bistand. Handlingsplanen for miljørettet utviklingssamarbeid legger vekt på kompetansebygging lokalt og sentralt, utvikling av miljøstyresett og systematisk bruk av miljøvurderinger som virkemidler for sektorintegrering av miljø og økosystembasert forvaltning av naturressursene. Regjeringen ønsker å prioritere bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold og naturressurser, forvaltning av vannressurser, vann- og sanitærforhold, klimaendringer og tilgang til ren energi og reduksjon av miljøgifter.

Målet med Norges innsats er å bedre utviklingslandenes egen kapasitet og kompetanse på miljøområdet. Norge skal delta der vi er etterspurt og har kompetanse å bidra med.

Regjeringen arbeider for et internasjonalt handelsregime der hensynet til miljø, faglige og sosiale rettigheter, matsikkerhet og utvikling i fattige land tillegges avgjørende vekt. I Verdens handelsorganisasjon (WTO) går Norge derfor inn for at miljøhensyn skal ivaretas på alle relevante områder. Norge arbeider for at forhandlingene i Doha-runden i WTO gir resultater som ikke svekker miljøavtalenes stilling i forhold til øvrig regelverk og som ikke svekker det handlingsrom nasjonale myndigheter i dag har for tiltak til vern av det ytre miljø. Regjeringen vil legge til grunn at handelsavtaler ikke må frata fattige land styringsrett og virkemidler som er viktige for deres økonomiske og sosiale utvikling. Norge arbeider også for å sikre lettere og billigere tilgang på miljøvennlige varer og tjenester.