8 Rent hav og vann og et giftfritt samfunn

Resultatområdet er delt inn i fem underområder:

• Helhetlig hav- og vannforvaltning

• Overgjødsling og nedslamming

• Oljeforurensning

• Miljøgifter

• Avfall og gjenvinning.

8.1 Helhetlig hav- og vannforvaltning

Omfanget av aktiviteter som påvirker havmiljøet og vannforekomstene øker sterkt. Eksempler er økt oljeutvinning i havområdene både under mer ekstreme forhold (stadig lengre nord og på større havdyp) og mer kystnært (økt sårbarhet), i tillegg til økt sjøtransport av olje og gass langs kysten. Intensiv bruk av landområder fører til avrenning av næringssalter og partikler til kyst- og ferskvannsforekomster. Aktiviteter skjer ofte uten tilstrekkelig kunnskap om sammenhengene mellom belastningene og effektene på økosystemene. Samtidig får vi stadig ny kunnskap om hvor sårbare våre kyst-, hav- og vannmiljø er.

Til nå har belastninger på hav- og vannmiljøet som forurensning, beskatning av ulike arter, og ulike typer naturinngrep, blitt vurdert og forvaltet relativt isolert fra hverandre. Det har ikke vært tatt tilstrekkelig hensyn til at økosystemer og arter utsettes for en rekke forskjellige miljøpåvirkninger. Kombinasjonen av ulike påvirkninger kan samlet føre til at miljøet overbelastes og at ressursene overutnyttes.

Regjeringen mener derfor at arbeidet med en styrket, helhetlig forvaltning av våre hav- og kystområder og ferskvannsforekomster basert på en økosystemtilnærming må videreføres. Dette er nødvendig for å kunne sikre at den samlete miljøpåvirkningen på lang sikt ikke blir større enn at økosystemenes struktur, funksjonsmåte og produktivitet opprettholdes, og at det biologiske mangfoldet bevares.

8.1.1 Mål

Mål for helhetlig hav- og vannforvaltning går fram av boks 8.1.

8.1.2 Tilstand og måloppnåelse

8.1.2.1 Resultatmål 1. Omtale av arbeidet med helhetlige forvaltningsplaner for havområdene

St.meld. nr. 8 (2005 – 2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan) ble lagt fram våren 2006.

Arbeidet med forvaltningsplanen for Barentshavet har gitt en modell for helhetlig og økosystembasert forvaltning. Det er nå startet opp arbeid med det faglige grunnlaget for en helhetlig forvaltningsplan for Norskehavet. Det har i lengre tid vært bekymring omkring tilstanden til økosystemene i Nordsjøen, jf. kap. 6.1.2. Regjeringen ønsker derfor at Norge skal være en pådriver i arbeidet med en plan for helhetlig og internasjonalt basert forvaltning av Nordsjøen. Et slikt arbeid må baseres på internasjonalt samarbeid mellom Nordsjølandene, bl.a. gjennom Nordisk ministerråd.

En økosystembasert tilnærming legges også til grunn i EU-kommisjonens forslag til en europeisk marin strategi, med forslag til direktiv om en ramme for fellesskapets aktivitet innen havmiljøpolitikk (havstrategidirektivet). Direktivet vil legge forholdene til rette for at andre europeiske land bidrar til en plan for helhetlig forvaltning av Nordsjøen.

OSPAR-konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren er basert på integrert, økosystembasert forvaltning. OSPAR vil stå sentralt i gjennomføringen av EUs marine strategi i det nordøstlige Atlanterhavet og vil også være en sentral mekanisme for utvikling av en plan for helhetlig forvaltning av Nordsjøen.

8.1.2.2 Resultatmål 2 og 3. Omtale av arbeidet med rammedirektivet for vann

Det skal gjennomføres en mer helhetlig og økosystembasert forvaltning av ferskvann, grunnvann og kystvann i Norge. Målet er å beskytte, og om nødvendig forbedre, tilstanden i ferskvann, grunnvann (herunder vannforekomster som brukes som drikkevann) og kystnære områder. Forskrift av 15. desember 2006 om rammer for vannforvaltningen (vannforvaltningsforskriften), skal gjennomføre EUs rammedirektiv for vann i Norge og vil være et sentralt verktøy for å oppnå dette. Forskriften har som hovedmål at alle vannforekomster innen henholdsvis 2015 og 2021, skal oppnå «god tilstand» både med hensyn til forurensning og naturmangfold. Dersom arbeidet skulle vise at det vil være umulig eller uforholdsmessig kostnadskrevende å nå hovedmålet, gir forskriften anledning til å utsette måloppnåelsen eller å vedta mindre strenge miljømål.

For å gjennomføre forskriften er det opprettet ni vannregioner med en fylkesmann som vannregionmyndighet i hver region, jf. fig. 8.1. Avgrensningen av vannregionene er basert på naturfaglige kriterier og tar utgangspunkt i hele nedbørsfelt med tilhørende kystsone.

Kilde: Forskrift av 15. desember 2006 om rammer for vannforvaltningen.

Vannregionmyndigheten skal koordinere arbeidet med å gjennomføre forskriften. Sektormyndigheter, fylkeskommuner og kommuner har innenfor sine ansvarsområder ansvar for å utrede forslag til ulike typer tiltak og utrede premissene for fastsettelse av miljømål i tråd med forskriftens krav.

I hver vannregion skal det utarbeides en sektorovergripende forvaltningsplan med et tiltaksprogram. Aktuelle tiltak kan bl.a. være oppgradering av avløpsrenseanlegg og avløpsnett flere steder i landet, revisjon av reguleringskonsesjoner for utbygde vassdrag, reduksjon i avrenningen av næringssalter fra landbruket og opprydding i forurensede sedimenter. Tiltak skal ikke gjennomføres dersom de samfunnsøkonomiske kostnadene er høyere enn nytten. For de mest utsatte områdene skal første forvaltningsplan foreligge i 2009. En forvaltningsplan med tiltaksprogram som dekker hele vannregionen skal foreligge innen 2015.

Som grunnlag for arbeidet med forvaltningsplan og tiltaksprogram stiller forskriften krav om at tilstanden i vannforekomstene skal kartlegges (karakteriseres). Forskriften stiller også krav om overvåking. Foreløpige resultater fra karakteriseringsarbeidet viser bl.a. at om lag halvparten av norske vannforekomster per i dag oppfyller kravene til god miljøtilstand.

Tilbakegangen av sukkertare, klimaendringer og vedvarende eutrofiproblemer understreker behovet for en overvåking som sikrer helhetlig og økosystembasert forvaltning av vannforekomstene. Vannforvaltningsforskriften, som gjennomfører EUs rammedirektiv for vann, stiller konkrete krav om overvåking av ferskvann, grunnvann og kystnære sjøområder. Dagens overvåking som gjennomføres i flere sektorer, må gjennomgående styrkes. Regjeringen vil utrede det framtidige overvåkingsbehovet.

8.1.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Utarbeide en helhetlig forvaltningsplan for Norskehavet. Det tas sikte på å presentere denne i en stortingsmelding i 2009.

• At Norge skal være en pådriver i arbeidet med helhetlig forvaltning av Nordsjøen, blant annet gjennom nordisk samarbeid og i konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR).

• Sikre oppfølging av de konkrete handlingspunktene i slutterklæringen fra Gøteborgkonferansen om fiskerier og skipsfart.

• Sikre at det utarbeides helhetlige forvaltningsplaner med tiltaksprogrammer for ferskvann og kystnære sjøområder i samsvar med forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforvaltningsforskriften) og EUs rammedirektiv for vann, og i denne forbindelse:

  • Sikre at det utarbeides helhetlige forvaltningsplaner med tiltaksprogrammer i hver av de nye vannregionene innen 2015.

  • Legge til rette for gjennomføringen av forskriften i de nye vannregionene.

  • Legge til rette for lokalt samarbeid og interkommunale prosjekter som en del av dette arbeidet.

  • Legge til rette for at vassdrag med betydelige miljøutfordringer eller brukerkonflikter prioriteres i arbeidet i perioden fram til 2009.

  • Sikre at det gjennomføres en karakterisering av miljøtilstanden i alle norske vannforekomster innen 2009.

  • Utrede framtidig overvåkingsbehov i samsvar med vannforvaltningsforskriften.

• Styrke kystovervåkingen.

8.2 Overgjødsling og nedslamming

Tilførsler av partikler og næringssalter til ferskvannforekomster og marine områder, kommer fra jordbruk, fiskeoppdrett, avløp og industri. I tillegg kommer bakgrunnsavrenning (naturlig avrenning) i vassdragene og langtransporterte tilførsler av partikler og næringssalter via havstrømmene. Slike tilførsler kan føre til skader på økosystemene i form av nedslamming og overgjødsling (eutrofipåvirkning). Dette kan gi uønskete virkninger som økt algevekst, oppblomstring av giftige alger, økt mengde partikler i vannet og på havbunnen, redusert sikt i vannmassene og oksygenmangel. Flere av disse forholdene vil kunne bidra til å endre det biologiske mangfoldet (for eksempel bortfall av sukkertare og/eller reduksjon av fisk og skalldyr). Det kan også gi seg utslag i hyppigere oppblomstringer av giftige alger, som i Vansjø i Østfold. Slike endringer i økosystemene kan få alvorlige konsekvenser for både kystfiske og kystsamfunn, samtidig som rekreasjonsverdiene reduseres og drikkevann blir ødelagt. Mildere klima med økt nedbør og endringer i flommønstre, bidrar også til økt partikkel- og næringssaltavrenning. For enkelte økosystemer (for eksempel tareskog) har endret klima i form av høyere vanntemperatur om sommeren en vesentlig negativ effekt.

8.2.1 Mål

Mål for overgjødsling og nedslamming framgår av boks 8.2. Resultatmålet for overgjødsling er foreslått endret, og utfordringene knyttet til arbeidet med å redusere tilførsler av næringssalter og partikler er foreslått delt i to nye resultatmål (resultatmål 1 og 2).

Resultatmålet for overgjødsling ble første gang presentert i St.meld. nr. 8 (1999 – 2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.Senere er det varslet at målet om 50 prosent reduksjon av fosfor og nitrogen skal revideres. Bakgrunnen for dette er at mens det strategiske målet søker å sikre vannkvaliteten i alle ferskvannsforekomster og alle marine områder i Norge, dekker det nasjonale resultatmålet for overgjødsling kun Nordsjøområdet. Målet skulle vært nådd i 2005 og har videre vært knyttet til utslippsreduksjoner som de siste årene har vist seg å ikke være tilstrekkelige for å løse miljøproblemene knyttet til overgjødsling.

Regjeringen foreslår derfor å innføre to nye nasjonale resultatmål for overgjødsling jf. boks 8.2. Forslaget bygger på målsettingene i den nye vannforvaltningsforskriften, som gjennomfører EUs rammedirektiv for vann, og tar utgangspunkt i det forvaltningsregimet som er innført jf. omtale under 8.1.2. Målene fokuserer på tilstanden i økosystemet (tilstandsmål), i motsetning til det tidligere 50-prosentmålet som var et rent reduksjonsmål. Dersom arbeidet skulle vise at det vil være umulig eller uforholdsmessig kostnadskrevende å nå hovedmålet i vannforvaltningsforskriften, gir forskriften mulighet til å utsette måloppnåelsen eller fastsette mindre strenge miljømål.

De nye målene er uttrykk for en mer helhetlig og systematisk politikk på overgjødslingsområdet. Målet krever gjennomføring av en rekke nye tiltak for å redusere tilførslene av fosfor og nitrogen, langt utover det som ville gjenstått for å oppnå det tidligere resultatmålet. I tillegg er det geografiske området vesentlig utvidet. Partikler er også foreslått inkludert i de nye målene, da tilførsler av partikler kan være et mer omfattende problem enn man tidligere har antatt.

8.2.2 Tilstand og måloppnåelse

Overgjødsling er fortsatt et betydelig forurensningsproblem i Norge. Resultatene fra grovkarakteriseringen i henhold til EUs rammedirektiv for vann, viser at problemer med overgjødsling omfatter omtrent like mange vannforekomster som forsuring og miljøgifter. Ferskvann med overgjødslingsproblemer finnes særlig i områder med stor befolkningstetthet eller i landbruksintensive områder. Viktige områder er lavlandet på Østlandet, spesielt området rundt Oslofjorden, i områdene rundt Stavanger, på Jæren, langs Trondheimsfjorden og en del områder langs kysten av Nordland.

I de marine områdene er det særlig kyststrekningen fra svenskegrensen til Lindesnes som er eutrofipåvirket. I ytre Oslofjord viser de åpne områdene ingen åpenbare tegn til eutrofiering, men mange lokale fjordarmer er påvirket. Eutrofiering forekommer også i mindre omfang i en del fjordområder både langs Vestlandet og i Nord-Norge. I 2001/2002 observerte forskere at sukkertaren hadde forsvunnet fra enkelte områder langs den norske Skagerrakkysten, jf. fig. 8.2. Senere undersøkelser har påvist omfattende bortfall av sukkertareskog. Det er anslått at omlag 90 prosent av sukkertaren er forsvunnet fra dette området og at omlag 50 prosent er blitt borte langs kysten av Rogaland og Hordaland. Sukkertaren er også stedvis forsvunnet fra kystområdene i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Langs hele kyststrekningen har sukkertareskogen blitt erstattet med alger som bidrar til at partikler i vannmassene fester seg og sedimenterer.

Sammen med ulike forskningsmiljøer arbeider miljømyndighetene med å kartlegge omfanget av fenomenet og årsakssammenhengene (Sukkertareprosjektet). Det ansees som sannsynlig at langvarig økende eutrofiering og nedslamming fra partikler kombinert med klimaendringer er årsak til bortfallet av sukkertaren. Dette er alvorlig med tanke på at sukkertareskogen er viktig oppvekst- og næringsområde for blant annet fisk og skalldyr. Foreløpige undersøkelser tyder på at artsmangfoldet er sterkt redusert. Bortfallet av sukkertare kan få konsekvenser for blant annet kystfiske.

De viktigste tilførslene av næringssalter og partikler kommer fra jordbruk, fiskeoppdrett, kommunalt avløp og industri (se fig. 8.3). Bakgrunnsavrenning, eller tilførsler som skyldes nedbør og naturlige prosesser i jordsmonn og berggrunn via vassdragene, er også en betydelig kilde. De langtransporterte tilførslene av næringssalter fra den sørlige delen av Nordsjøen og Kattegat har i tillegg avgjørende betydning for vannkvaliteten i ytre Oslofjord og langs Skagerrakkysten. I tillegg bidrar nedfall av nitrogen fra atmosfæren. Klimaendringer i form av endret nedbørsintensitet og høyere temperaturer vil også kunne påvirke næringssaltavrenningen og partikkeltilførslene fra land. Milde vintre og mye nedbør de senere årene har sannsynligvis gitt økt jorderosjon, og dermed økt avrenning til både ferskvann og kystområder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Norsk institutt for vannforskning.

Det har de seneste tiårene vært gjennomført en rekke tiltak for å redusere tilførslene av både nitrogen og fosfor til områder som er mest påvirket av overgjødsling. Dette har bidratt til forbedret vannkvalitet i flere ferskvannsforekomster og i marine områder. Det har de siste årene vært særlig fokus på de mest belastete områdene i Sør-Norge.

En stor del av innsatsen på overgjødslingsområdet de siste 15 årene har vært rettet mot å oppfylle målet i Nordsjødeklarasjonen om 50 prosent reduksjon av utslippene av fosfor og nitrogen til eutrofipåvirkete deler av Nordsjøen. Som følge av dette var de menneskeskapte tilførslene av fosfor til kyststrekningen svenskegrensen-Lindesnes redusert med 64 prosent i perioden 1985–2005. Tilførslene av nitrogen ble redusert med 42 prosent i samme periode. Tabell 8.1 gir en oversikt over de prosentvise reduksjonene i tilførslene av fosfor og nitrogen til kystområdet svenskegrensen-Lindesnes for de ulike sektorene i forhold til opprinnelige sektormål. Figurene 8.4 og 8.5 viser hvordan utslippene av fosfor og nitrogen på samme strekning fordeler seg på ulike kilder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Norsk institutt for vannforskning.

Til tross for betydelige reduksjoner i de menneskeskapte tilførslene av næringssalter viser overvåkingsresultater fortsatt lokale eutrofiproblemer, i tillegg til bortfall av sukkertare. Årsaken til dette er trolig at tilførselsreduksjonene i en del områder ikke har vært tilstrekkelige, samt økt avrenning fra land på grunn av milde vintre og økt nedbør i deler av landet de siste 20 – 25 årene. I tillegg viser overvåkningsresultatene for kystområdene at de langtransporterte tilførsler med havstrømmene har økt spesielt det siste tiåret. Ytterligere utslippsreduserende tiltak vil derfor være nødvendig for at både resultatmålet om god tilstand skal oppnås innen 2021 og resultatmålet om at ingen vannforekomster skal forringes (nedklassifiseres) som følge av økte tilførsler av næringssalter og partikler.

8.2.3 Virkemiddelbruk og tiltak

8.2.3.1 Behov for tiltak og virkemidler

Regjeringen vil:

• Sikre gjennomføring av nødvendige lokale og regionale tilførselsreduserende tiltak for nitrogen, fosfor og partikler for å oppnå god tilstand i vannforekomstene i tråd med vannforvaltningsforskriften.

• Videreføre innsatsen for å bedre vannkvaliteten i Vansjø og evt. andre vannforekomster med særlig alvorlige og sammensatte problemer

• Sikre gjennomføringen av EUs avløpsdirektiv gjennom forurensningsforskriftens del 4 om avløp og EUs nitratdirektiv gjennom forskrift om gjødselvarer og forskrift om gjødselplanlegging som nå integreres i arbeidet med gjennomføring av vannforvaltningsforskriften.

• Vurdere om det er grunnlag for å revidere den nåværende områdeinndeling i forurensningsforskriftens del 4 om avløp, da kravene til avløpsrensing følger av områdeinndelingen.

Det er i ferskvann behov for tiltak, særlig innen landbruket langs vassdrag i de sørlige deler av Østlandet, på Jæren, i sentrale deler av Trøndelag, og i eventuelt påvirkete områder også i Nord-Norge. Tiltaksbehovet omfatter også avløp fra bosetting i de vassdragene hvor dette kan gi uheldig påvirkning og føre til mindre god vannkvalitet. I områder som Vansjø-Hobølvassdraget og Jærvassdragene der det er særlige utfordringer knyttet til eutrofiering, synes ikke de gjennomførte tiltakene å ha ført til særlig bedringer i vannkvaliteten. Det er derfor et klart behov for å styrke arbeidet ytterligere på tiltakssiden, også i disse områdene, både innenfor landbruk og innenfor avløp.

I marine områderer det behov for tiltak i lokale fjordområder langs Skagerrakkysten og i de fjordområdene på strekningen Lindesnes – Stad som er påvirket av avløp og landbruksavrenning. Hvilke tiltak som skal gjennomføres vil bli vurdert nærmere for de enkelte områdene ved gjennomføring av vannforvaltningsforskriften, som gjennomfører EUs rammedirektiv for vann. I henhold til forskriften skal det utarbeides helhetlige forvaltningsplaner med tilhørende tiltaksprogrammer innenfor den enkelte vannregion jf. omtale under kap. 8.1.1.2 Helhetlig hav og vannforvaltning. Gjennomføringen av EUs avløpsdirektiv og nitratdirektiv, som er datterdirektiv under EUs rammedirektiv for vann, er fortsatt sentrale i forhold til å løse utfordringene knyttet til overgjødsling i årene framover.

Regjeringen vil fortsatt prioritere arbeidet med nasjonale virkemidler og tiltak for å redusere belastningen på sukkertaren. Vi vet også at mye av tilførslene, både av næringssalter og partikler, er langtransporterte med havstrømmene. I tillegg bidrar nedfall av nitrogen fra atmosfæren. Regjeringen vil bruke resultatene fra sukkertarearbeidet i internasjonale fora for om mulig å få andre land til å bidra med utslippsreduksjoner som reduserer de langtransporterte tilførslene til Norge. Regjeringen vil i denne sammenheng ta initiativ i Nordisk Ministerråd og fortsatt være en pådriver i det regionale havmiljøarbeidet, spesielt innenfor OSPAR-konvensjonen (konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav). For å sikre at det stilles tilstrekkelig strenge krav til avløpsrensing i alle deler av landet, bør det vurderes om det er behov for å revidere den nåværende inndelingen i normale, følsomme og mindre følsomme områder. Eventuelle nye tiltak innen avløpssektoren må ses i sammenheng med utslipp av næringssalter fra andre kilder .

Akvakultur bidrar også i økende grad til tilførsler av næringssalter på kyststrekningen Lindesnes-Grense Jakobselv. Dersom problemene med eutrofiering og nedslamming fortsetter å utvikle seg i områder på denne kyststrekningen, kan det bli aktuelt å gjennomføre ytterligere utslippsreduserende tiltak også i denne sektoren.

8.2.3.2 Videre arbeid med sukkertare

Regjeringen vil:

• Videreføre arbeidet med sukkertaren, herunder i nærmeste framtid:

  • Utrede årsakssammenhenger og studier av effekter av bortfallet av sukkertare på resten av økosystemet

  • Kartlegge kilder for påvirkningsfaktorer, inkludert oversikt over aktuelle kilder og fordelingen av tilførsler mellom de ulike sektorene

  • Gjennomføre en analyse av nødvendige tiltak for å bedre situasjonen i sjøen.

• Når nødvendig kunnskap foreligger vil en gå videre med å:

  • Etablere en oversikt over eksisterende tiltak og vurdere behovet for og evt. nye tiltak som kan bidra til å redusere tilførselen av næringssalter og partikler til kystområdene innen de enkelte sektorene

  • Gjennomføre en felles/samlet tiltaksanalyse på tvers av sektorene

  • Gjennomføre en felles/samlet vurdering av behovet for nye nasjonale virkemidler for å realisere tiltakene på tvers av sektorene.

Sukkertareproblematikken er tverrsektoriell både mht. til påvirkning, årsakssammenhenger og behov for tiltak. Det er imidlertid behov for bedre kunnskap om årsakssammenhenger og påvirkningsfaktorer før arbeidet med tiltaksanalyser kan startes. Vi trenger også mer kunnskap om hvilke effekter bortfallet av sukkertare har på det øvrige økosystemet. Det er videre behov for å kartlegge kildene for de ulike påvirkningsfaktorene, og se på fordelingen av tilførsler mellom de ulike sektorene. Sukkertareprosjektet vil derfor bli videreført og kunnskap herfra bli lagt til grunn for ytterligere tiltak. Sektorene vil bli viktige i dette arbeidet.

8.2.3.3 Tiltak i jordbrukssektoren

Regjeringen vil:

• Gi fylkesmennene hjemmelsgrunnlag for å sette strengere miljøkrav til jordbruket i forurensete vassdrag og kystområder.

• Vurdere nye og forsterkete tiltak og virkemidler som kan bidra til å redusere miljøbelastningen fra nitrogen og fosfor.

• Videreutvikle regionale miljøprogram for å oppnå ytterligere reduksjoner av næringssaltavrenning.

Landbruks- og matdepartementet har satt i gang et arbeid med å gi fylkesmannen hjemmel til å fastsette forskrift om tiltak i de områdene og vassdragene der det er behov for ekstra tiltak. Eksempler på slike tiltak kan være forbud mot høstpløying, strengere krav til spredning av husdyrgjødsel og spredeareal, pålegg om etablering av fangdammer og kantvegetasjon m. m. Tanken er å skreddersy tiltak mot de største miljøutfordringene. Ved å gjøre det på denne måten kan man prioritere tiltak og tilpasse dette til forurensningssituasjonen i det enkelte område .

Regjeringen vil legge arbeidet med å redusere avrenning av næringsstoffene fosfor og nitrogen fra jordbruket inn som en del av oppfølgingen av vannforvaltningsforskriften, og som et ledd i de regionale miljøprogrammene i jordbruket.

Regjeringen vil vurdere hvordan ulike nye og forsterkete tiltak og virkemidler kan bidra til å redusere miljøbelastningene fra nitrogen og fosfor, for eksempel bedre veiledning gjennom økt innsats på FoU-prosjekter, redusert nitrogenmengde i fòr og økt bruk av injeksjonsteknologi. Regjeringen vil i første omgang satse på FoU-prosjekter, videreføring og fornying av økonomiske ordninger innenfor regionale miljøprogram og bruk av juridiske virkemidler.

8.3 Oljeforurensning

Oljeforurensning skyldes både akutte (ulovlige og ukontrollerte) utslipp og operasjonelle utslipp fra offshore-installasjoner, skip og landbaserte kilder. Konsekvensene av akutte oljeutslipp avhenger av mengde og type olje, årstid, hvor utslippet finner sted, vind og strømforhold og håndteringen av utslippet – inkludert hvor mye olje som blir samlet opp. Vi vet ikke nok om langtidsvirkninger av operasjonelle utslipp til sjø, spesielt virkninger på det biologiske mangfoldet og økosystemenes struktur, virkemåte og produktivitet.

8.3.1 Mål

Mål for oljeforurensning framgår av boks 8.3. Resultatmålet for oljeforurensning er språklig endret, og utfordringene knyttet til operasjonelle utslipp og akutt forurensning av olje er foreslått delt i to resultatmål (resultatmål 1 og 2). Endringen er i tråd med tilsvarende mål i den nylig vedtatte St. meld. nr. 8 (2005 – 2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og Havområdene utenfor Lofoten(forvaltningsplan).

8.3.2 Tilstand og måloppnåelse

Akutte utslipp

I 2005 var det registrert 109 akutte utslipp av olje og andre kjemikalier fra landbasert industrivirksomhet som til sammen utgjorde 144 m³ (122 tonn). Dette er en sterk reduksjon sammenlignet med 2004. Det vises til St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) for nærmere omtale av status for arbeidet med å redusere akutte utslipp av olje og kjemikalier.

Regjeringen vil peke på at FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) i desember 2006 vedtok opprettelsen av etablering av en seilingsled for fartøy over 5000 bruttotonn, med ikrafttredelse fra 1. juli 2007. Seilingsleden består av 8 påbudte trafikkseparasjonssystemer som er bundet sammen av 7 anbefalte seilingsleder og ligger om lag 30 nautiske mil fra kysten. Fiskeri- og kystdepartementet har innledet et arbeid med tanke på å etablere seilingsleder også langs øvrige deler av kysten. Arbeidet vil ses i sammenheng med helhetlige forvaltningsplaner for Norskehavet og Nordsjøen.

Operasjonelle utslipp

For landbaserte kilder finnes en god oversikt over driftsutslipp fra bedrifter med utslippstillatelse som årlig rapporterer sine utslipp til SFT. For utslipp av olje fra andre landbaserte kilder og driftsutslipp fra skipsfarten er tallgrunnlaget mangelfullt. Petroleumsvirksomheten på sokkelen rapporterer årlige sine utslipp til sjø til SFT, se kapittel 8.3.3.1.

8.3.3 Virkemiddelbruk og tiltak

8.3.3.1 Petroleumsvirksomhetens nullutslippsmål

Petroleumsvirksomhet fører til utslipp av olje og kjemiske stoffer både ved at det benyttes kjemikalier ved utbygging, boring og drift, og ved at det slippes ut olje og andre naturlig forekommende kjemiske stoffer i vann fra reservoarene.

I 1997 ble nullutslippsmålet for utslipp til sjø fra petroleumssektoren innført. Nullutslippsmålet er et føre-var-mål som skal bidra til at utslipp til sjø av olje og miljøfarlige stoffer ikke medfører helse- eller miljøskade eller til økninger i bakgrunnsnivåene av olje eller andre miljøfarlige stoffer over tid. Utslipp av olje omtales under kapittel 8.3.2.

Målet gjaldt umiddelbart for alle nye, selvstendige utbygginger (f.o.m. 1997), mens det for eksisterende felt (utbygd før 1997) ble lagt opp til en trinnvis måloppnåelse. I 2000 rapporterte operatørene resultatet av en gjennomgang av eksisterende virksomheter og foreslo videre arbeid for å nå målet. I 2003 rapporterte operatørselskapene foreløpig måloppnåelse for alle sine utslippsaktiviteter basert på både implementerte og planlagte tiltak. Nødvendige tiltak for å nå nullutslippsmålet skulle vært gjennomført innen utgangen av 2005.

8.3.3.2 Definisjoner og mål

Nullutslippsmålet innebærer at det som hovedregel ikke skal slippes ut olje og miljøfarlige kjemikalier til sjø. Målet gjelder både tilsatte og naturlig forekommende miljøfarlige kjemiske stoffer, jf. boks 8.4. Føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved vurderinger av utslipp av olje og miljøfarlige stoffer. Nullutslippsmålet skulle vært nådd for både nye og eksisterende installasjoner innen 2005. Dette innebærer at fra 1. januar 2006 skal målet være oppfylt ved alle operasjoner offshore. I Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten er det lagt til grunn strengere krav enn for sokkelen for øvrig. Her skal det ikke forekomme utslipp til sjø ved normal drift, jf. boks 8.4. I Innst. S. nr. 225 (2005–2006) sier Stortinget at «det eksisterende nullutslippsregimet for havområdet utenfor Lofoten og Barentshavet må så langt det er mulig også gjelde landanlegg».

8.3.4 Status og måloppnåelse

Regjeringen vil:

• Prioritere substitusjon høyt for å sikre full utfasing av resterende tilsatte kjemikalier innen SFTs svarte og røde kategori.

• I 2009 vurdere måloppnåelse og behovet for ytterligere tiltak for å sikre at nullutslippsmålet nås for olje og naturlig forekommende stoffer i produsert vann fra petroleumsvirksomheten offshore.

Utslippene av tilsatte miljøfarlige kjemikalier (rød og svart kategori) er redusert fra 4160 tonn i 1997 til om lag 96 tonn i 2005 (over 97 prosent). Det ventes ytterligere reduksjon i utslippene av tilsatte miljøfarlige kjemikalier i 2007, jf. tabell 8.2. Petroleumssektorens prosentvise bidrag til de nasjonale utslippene til sjø var i 2004 på under tre prosent for alle miljøgiftene på prioritetslisten.

Målet om nullutslipp anses som nådd for tilsatte kjemikalier. Det skal imidlertid fortsatt være sterkt fokus på substitusjon (utskifting av kjemikalier med mindre miljøfarlige alternativer) for å sikre at også de resterende stoffene fases ut.

Bare tungtveiende tekniske eller sikkerhetsmessige hensyn kan gi aksept for utslipp av tilsatte miljøfarlige kjemikalier (rød eller svart kategori) på miljømyndighetens prioritetsliste.

Det skal i det videre arbeidet legges vekt på en helhetsvurdering av bruk og utslipp av tilsatte kjemikalier. Hvis bruk av en mindre mengde av et miljøfarlig stoff (rød kategori) kan gi utslippsreduksjoner av andre komponenter og dermed en samlet sett lavere miljørisiko, vil dette vurderes. Den lavere miljørisikoen skal imidlertid kunne dokumenteres før eventuelle utslipp kan aksepteres.

Målet for naturlig forekommende miljøfarlige stoffer i produsert vann er ikke nådd i samme grad som for tilsatte kjemikalier. Produsert vann inneholder rester av olje og kjemiske stoffer, både kjemikalier tilsatt i prosessen og naturlig forekommende kjemiske stoffer, jf. boks 8.5.

Utslippene av olje via produsert vann har økt fra 1998 tonn olje i 1997 til 2871 tonn i 2005, jf. fig 8.6. Utslippene av naturlig forekommende stoffer som omfattes av målet, (PAH, BTEX, fenoler) har i samme periode økt fra 928 tonn til 1965 tonn.

Det er et mål under OSPAR-konvensjonen at det totale utslippet av olje via produsert vann innen 2006 skal reduseres med minst 15 prosent sammenlignet med utslippene i 2000. På grunn av aldring av feltene på norsk kontinentalsokkel og øker mengdene produsert vann. Det har vært en økning på 39 prosent i utslipp av produsert vann i perioden 2000 – 2005. Skal OSPAR-målet nås må utslippene reduseres med 544 tonn i forhold til 2005 nivået. Operatørens prognoser for utslipp av produsert vann i 2007 tyder på en stabilisering av utslippene av olje via produsert vann på samme nivå som i 2005. Dersom dette legges til grunn må konsentrasjonen av dispergert olje i produsert vann reduseres med 3,7 mg/l fra 2005 til 2006 dersom OSPAR-målet skal nås. Tallene for 2006 foreligger først våren 2007, og vi kan derfor først da se om OSPAR-målet er nådd.

Mange av feltene hadde implementert tiltak for å redusere utslippene og nå nullutslippsmålet innen utgangen av 2005. Enkelte av de planlagte tiltakene har imidlertid krevd noe lengre tid å gjennomføre. Endelig måloppnåelse for eksisterende felt vil derfor ikke kunne vurderes før i 2008 – 2009.

Prognosene viser imidlertid at utslippene av olje og naturlig forekommende stoffer via produsert vann vil fortsette å øke i perioden 2007 – 2011, for deretter å avta, jf. fig. 8.7. Utslippene av miljøfarlige stoffer med produsert vann er fortsatt betydelige. Det vil også være tilfelle etter at de beste tilgjengelige rensetiltakene er satt i verk. Dersom ikke ytterligere tiltak iverksettes, vil vi derfor få en økning i utslippene av olje og naturlig forekommende stoffer i produsert vann. Den eneste mulige løsningen for å få en betydelig reduksjon av utslippene er per i dag reinjeksjon av vannet til trykkstøtte i de produserende formasjonene, eller injeksjon i en annen formasjon. Ny eller forbedret renseteknologi kan også bidra til å redusere utslippene til sjø.

Utslippene fra Gullfaks, Statfjord, Troll B og Troll C, utgjør i dag alene 77 prosent av de totale utslippene av produsert vann og 55 prosent av utlippene av dispergert olje. Disse feltene har nylig installert renseteknologi, og det vil derfor ikke være hensiktsmessig å vurdere ytterligere tiltak før det oppnås full effekt av de gjennomførte tiltakene i 2008 – 2009.

For nye felt, inkludert nye felt knyttet til eksisterende felt, kan det imidlertid planlegges for re-injeksjon eller injeksjon allerede i konseptfasen. De tekniske utfordringene og kostnadene vil da kunne være akseptable. Det var selskapene som på eget initiativ foreslo tilsvarende løsninger for alle nye felt i området Lofoten – Barentshavet. I en foreløpig vurdering for Statens forurensningstilsyn har Oljedirektoratet også konkludert med at injeksjon av produsert vann i de fleste tilfeller vil være mulig også i Norskehavet og Nordsjøen. Det vil imidlertid være store variasjoner mellom prosjekter, bl. a. avhengig av reservoarforhold, avstand til reservoar for injeksjon, muligheter for modifikasjoner på eksisterende innretninger m.m.

Arbeidet med å redusere utslippene av miljøfarlige stoffer til sjø fra petroleumsindustrien er basert på eksisterende kunnskap om ulike kjemikaliers egenskaper og deres helse- og miljøeffekter på kort og lang sikt. Vi vet imidlertid fortsatt for lite om langtidseffektene av utslipp av miljøfarlige stoffer fra petroleumsindustrien. Føre-var-prinsippet tilsier at en identifisert trussel mot helse eller miljø fra kjemikalier skal føre til tiltak for å redusere eller eliminere denne trusselen – selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Føre-var-prinsippet gir oss derfor en handlingsregel for å sette inn tiltak i situasjoner preget av vitenskaplig usikkerhet. Føre-var-prinsippet ligger også til grunn for arbeidet med å nå nullutslippsmålet. Re-injeksjon eller injeksjon er den sikreste løsningen for å nå nullutslippsmålet for produsert vann.

Løsningen som velges må ta utgangspunkt i en feltspesifikk helhetsvurdering, herunder miljømessige konsekvenser, sikkerhetsmessige forhold, reservoartekniske forhold og kostnadsmessige forhold. Miljømyndighetene skal i forbindelse med konsesjonsbehandling etter petroleumslovgivningen (PUD) og behandling av de enkelte søknadene etter forurensningsloven foreta en helhetlig vurdering av utslippene til sjø og luft.

Borekaks er knust steinmateriale fra boring etter olje og gass med noe rester av borevæske. Sammensetningen av borekakset avhenger av hvilke bergarter formasjonen består av og hvilken borevæske som er brukt under boringen. Ved petroleumsaktivitet i Barentshavet skal borekaks og brukt borevæske reinjiseres i undergrunnen eller tas til land for behandling, jf. boks 8.4. Utslipp av borekaks fra topphullet (øverste del av brønnen som bores uten retur til ringen) vil kunne tillates dersom utslippet ikke inneholder komponenter med uakseptable miljøegenskaper og dersom utslippet skjer i områder hvor potensialet for skade på sårbare miljøkomponenter vurderes som lavt. Lengden på topphullet vil variere fra brønn til brønn, og kan være fra 100 til 1000 meter og genererer et kaksvolum på 50 – 200 m³. Borekaks fra topphullet sprer seg rundt borehullet i en relativt liten radius, maksimalt ut til 50 meter. Med dagens krav skal derfor ikke utslipp av borekaks som tillates fra topphullet medføre negative konsekvenser av betydning for det marine miljø.

8.3.4.1 Radioaktive stoffer i produsert vann

Regjeringen vil:

• Kartlegge utslipp, tilførsler og nivåer av radioaktive stoffer (TENORM) i kyststrømmen og havområdene utenfor fra ulike kilder, inkludert petroleumsvirksomheten, og styrke kunnskapen om konsekvensene av disse utslippene

• Innen 2009 utrede behovet for tiltak for å redusere utslippene av TENORM fra petroleumsvirksomheten.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Kilde: Oljedirektoratet/Statens forurensningstilsyn

Utslippene av naturlig forekommende radioaktive stoffer fra reservoarene med produsert vann er økende på norsk sokkel. Utslippene ventes fortsatt å øke i årene framover, som følge av økte utslipp av produsert vann. Stoffene som slippes ut omfatter radium med nedbrytningsprodukter og har stor radiologisk giftighet.

Gjennom OSPAR har Norge forpliktet seg til å forhindre radioaktiv forurensning av havet gjennom gradvise og vesentlige reduksjoner av utslipp. Målet er at nivåene av naturlig forekommende radioaktive stoffer i miljøet skal være nær bakgrunnsnivå. Som part i OSPAR skal Norge innen 2020 sørge for at utslipp av radioaktive stoffer blir redusert til nivåer der bidraget til konsentrasjoner i miljøet utover historiske nivåer som følge av slike utslipp er nær null.

Utslipp til sjø av radioaktive stoffer må ses i sammenheng med øvrige utslipp til sjø fra petroleumsvirksomheten.

Vi har begrenset kunnskap om hvordan utslippene vil utvikle seg, hvilken betydning de har og kan få for nivåene i miljøet, og om mulige effekter. Det vil derfor bli lagt vekt på å styrke kunnskapsgrunnlaget grunnlag for vurderinger av behovet for tiltak.

8.4 Miljøgifter

Kjemikalier finnes i alle produkter og inngår i de fleste industriprosesser. Samtidig er helse- og miljøfarlige kjemikalier en av de største miljøtruslene vi står overfor. Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan framkalle ulike sykdommer som kreft og allergier eller skade forplantningsevne og arvestoff. De farligste kjemikaliene, miljøgiftene, brytes svært langsomt ned i naturen og hoper seg opp i næringskjedene. Miljøgiftene er derfor en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, matforsyning og helse for kommende generasjoner.

Det er titusener av kjemikalier på det europeiske markedet, og disse inngår i tallrike kjemiske produkter og enda flere faste bearbeidete varer. For flertallet av disse kjemikaliene har vi liten eller begrenset kunnskap om deres helse- og miljøvirkninger.

Kjemikalieutslippene stammer fra gruvedrift, fra produksjon av råstoff og ferdigvarer i industrien, fra bruk av produkter i husholdningene, industri og arbeidsliv og fra avfallsbehandling. I tillegg mottar Norge betydelige langtransporterte tilførsler av miljøgifter via luft- og havstrømmer. Miljøgifter fra tidligere tider ligger mange steder som forurensninger i grunnen på land eller i bunnsedimenter i sjø og ferskvann.

Begrepet miljøgifter er nærmere beskrevet St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid.

Gjennom REACH-forordningen er EU nå i ferd med å legge om regelverket på kjemikalieområdet. Arbeidet i forhold til REACH er nærmere beskrevet i St.meld. nr. 14 (2006 – 2007).

Når det gjelder plantevernmidler arbeider landbruks- og matmyndighetene for fortsatt å sikre at regelverk og forvaltning på plantevernmiddelområdet gir høy beskyttelse av helse og miljø. Det arbeides med å redusere både bruk og risiko ved bruk av plantevernmidler blant annet gjennom oppfølging av Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler (2004 – 2008). Arbeidet og status på området er nærmere beskrevet i St.meld.nr.14 (2006 – 2007).

Kilde: Statens forurensningstilsyn, Norsk institutt for luftforskning og Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet.

8.4.1 Mål

Mål for redusert påvirkning fra helse- og miljøfarlige kjemikalier framgår av boks 8.6.

Miljøgiftene som omfattes av målet om å stanse utslipp av miljøgifter innen 2020 (generasjonsmålet) er de samme som er oppført på regjeringens prioritetsliste, og kriteriene i tabell 8.3. gjelder også for de miljøgifter som omfattes av 2020-målet. At målene omfatter de samme miljøgiftene, styrker innsatsen og gjør det tydelig at arbeidet med å redusere utslippene av de prioriterte miljøgiftene bare er et første skritt mot stans i utslippene innen 2020.

8.4.2 Tilstand og måloppnåelse

8.4.2.1 Strategisk mål

Atmosfærisk nedfall av tungmetaller fra andre land i Europa er fremdeles en dominerende kilde for tilførsler av metaller som bl.a. bly, kadmium sink og arsen. Nivåene av disse metallene er fortsatt nedadgående, men nedgangen fra 2000 til 2005 er mindre markert enn for tidligere femårsperioder, jf. fig. 8.8. Nedgangen har vært særlig stor for bly, og nedfallet på Sørlandet er nå mindre enn 10 prosent av hva det var i 1977. Utslipp fra smelteverk på Kola gir stadig et betydelig nedfall i Øst-Finnmark av kobber og nikkel, og nedfallet av disse metallene viser en klar økning i 2005 sammenliknet med tidligere undersøkelser.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

I 2002 ble beregningsmåten for indeksen for utslipp av kjemikalier på prioritetslisten forbedret ved at den nye indeksen bygger både på flere miljøgifter og flere målestasjoner. Figur 8.9 viser at forurensningen i norske fjorder vedvarer. Flere av fjordene på Vestlandet viser likevel en bedring de senere år.

Figur 8.10 viser at totalindeksen er redusert med om lag 74 prosent fra 1995 til 2004, noe som tyder på at målet om vesentlig reduksjon av utslippene innen 2010 som helhet ligger an til å bli nådd. Den viktigste årsaken til reduksjonen det siste året er forbudet mot bruk av tinnorganiske stoffer særlig som bunnstoff til bruk på båter.

Som varslet i St. meld. nr. 14 (2006 – 2007) har det vært ønskelig å utvikle en indikator som bedre avspeiler måloppnåelse for målet om å minimere risiko for helse og miljø fra bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Statistisk sentralbyrå har i samarbeid med SFT utviklet en slik ny indikator og utviklingen vises i figur 8.11. Den gir ikke totalt et entydig bilde, men indikerer en svak økning i risikoen fra allergifremkallende stoffer og en mer vesentlig økning i risikoen fra miljøfarlige stoffer. En mer positiv utvikling kan ses for kreftframkallende, reproduksjons- og arvestoffskadelige stoffer (CMR-stoffer) som viser en nedgang. Resultatene må foreløpig tolkes med forsiktighet. Justeringer og forbedringer av elementer i modellen pågår i samarbeid mellom SFT og SSB.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

8.4.2.2 Resultatmål 4, forurenset grunn

Resultatmålet innebærer at en skal hindre at mennesker, dyr og planter eksponeres for miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige kjemikalier fra forurenset grunn, og hindre avrenning av disse stoffene fra grunnen til omkringliggende resipienter og eiendommer.

Strategi og status for arbeidet med forurenset grunn er omtalt i St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) og St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid. Det er pr. 1.11.2006 359 kjente lokaliteter med påvist eller mistanke om alvorlig grunnforurensning.

Av de opprinnelig utpekte ca. 100 lokalitetene hvor det skulle gjøres tiltak innen 2005, er miljøproblemene i dag løst på alle lokalitetene unntatt en lokalitet på Raufoss. Denne lokaliteten omfatter 20 – 30 forurensete områder. For de alvorligst forurensete av disse ventes oppryddingsarbeidet å være avsluttet i løpet av 2007. I St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) ble det rapportert om gjenstående vurdering på fem lokaliteter på Herøya. For disse lokalitetene er det i 2006 konkludert med at gjenværende utlekking fra Herøya til fjorden er liten og at det ikke er behov for nye oppryddingstiltak. Omfattende overvåking vil pågå i lang tid for å avdekke eventuell framtidig utlekking fra området.

Av de opprinnelig utpekte ca. 500 lokalitetene hvor det skulle være gjennomført undersøkelser og eventuelle oppryddingsbehov skulle være klarlagt innen utgangen av 2005, gjenstår det nå bare arbeid ved to lokaliteter. Pålegg om kartlegging av disse lokalitetene (Bakarvågen og Bergene Holm Åmli) ligger til klagebehandling i henholdsvis Miljøverndepartementet og hos Sivilombudsmannen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

8.4.2.3 Resultatmål 5, forurensete sedimenter

Målet omfatter forurensete sedimenter, dvs. forurensninger i bunnmassene i sjø og vann. Statens forurensningstilsyn har foreslått tre nye måleindikatorer for forurensningstilstanden i sedimentene. Regjeringen vil vurdere forslaget og eventuelt rapportere på grunnlag av disse i neste stortingsmelding om regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.

8.4.3 Virkemiddelbruk og tiltak

8.4.3.1 Generelt

I St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid er det presentert virkemidler for å redusere risiko fra helse- og miljøfarlige kjemikalier og stanse utslippene av miljøgifter. I dette inngår virkemidler og tiltak for å stanse utslipp fra produkter, både under produksjon, bruk og når de blir avfall. Streng regulering av utslipp fra industri og prosessutslipp skal legges til grunn. Det skal videre ryddes opp i forurenset jord og sjøbunn. Virkemiddelbruken i kjemikaliepolitikken skal redusere risiko fra helse- og miljøfarlige kjemikalier generelt, mens det for miljøgiftene legges til grunn at alle utslipp skal stanses innen 2020, i tillegg til at utslippene skal reduseres vesentlig allerede innen 2010.

8.4.3.2 Resultatmål 4, forurenset grunn

Av strategien for arbeidet med forurenset grunn, presentert i St.meld. nr. 21 (2004 – 2005) og St.prp. nr. 1 (2005 – 2006), følger det at en i det videre arbeidet særlig skal prioritere oppfølging av steder der forurensningen medfører helserisiko for mennesker eller der forurensningen lekker til områder som er prioritert i forbindelse med arbeidet med forurenset sjøbunn. Det skal også tas hensyn til særlig sårbare grupper, som barn. Regjeringen vil sørge for at det innen 2012 er gjennomført tiltak på lokaliteter med utslipp til områder som er prioritert i arbeidet med forurenset sjøbunn og på steder hvor forurensningen kan medføre helserisiko for mennesker. Regjeringen vil innen utgangen av 2009 foreta en fornyet kartlegging av eiendommer som trolig har forurensning i grunnen.

Regjeringen la i St. meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid fram en handlingsplan for opprydding i barnehager og utendørs lekeområder. Her legges det opp til en kartlegging og opprydding av barns lekeområder i de 10 største byene og i fem store industriområder. I praksis vil det si at om lag 2000 barnehager skal undersøkes, og at de barnehagene der det er nødvendig skal ryddes. Undersøkelsene skal være gjennomført innen utgangen av 2008 og nødvendige tiltak skal gjennomføres innen sommeren 2010. Deretter vil Regjeringen lage en plan for de resterende barnehagene i Norge.

8.4.3.3 Resultatmål 5, forurensete sedimenter

Regjeringen la i St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) fram en handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn . Handlingsplanen bygger på fylkesvise tiltaksplaner for de 17 høyest prioriterte områdene i Norge. Handlingsplanen legger opp til at oppryddingsarbeidet i de 17 prioriterte områdene gjennomføres i tre trinn, jf. tabell 8.4.

Hovedprinsippet i oppryddingsarbeidet er at forurenseren skal betale. Det vil imidlertid være tilfeller hvor det ikke er mulig å identifisere den ansvarlige, eller det ville være urimelig å pålegge den ansvarlige de fulle kostnadene. Regjeringen vil derfor også bidra med statlige midler til oppryddingsarbeidet. Regjeringen legger samtidig til grunn at pålegg om undersøkelser og eventuelt opprydding overfor den eller de ansvarlige vil kunne benyttes i de fleste saker der tiltak anses nødvendig. Ved eventuelle pålegg om opprydding vil en vurdering av kostnader og nytte ligge til grunn.

Nødvendige tiltak i de større havnene skal være gjennomført innen 10 år, jf. St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav. Oppryddingstiltak i småbåthavner skal som hovedregel samordnes med annen opprydding i nærområdet der småbåthavnen ligger. Regjeringen legger videre opp til at det i løpet av 2007 skal igangsettes undersøkelser av sjøbunn utenfor aktive og nedlagte skipsverft slik at forurensingstilstanden i sjøbunnen for de høyest prioriterte områdene skal være undersøkt og eventuelle behov for tiltak være avklart innen 2010.

I St. meld. nr. 12 (2001 – 2002) Rent og rikt havble det presentert tre hovedløp i arbeidet med opprydding i forurensete sedimenter: Gjennomføre tiltak i høyrisikoområder og havner med spredningsfare, utarbeide fylkesvise tiltaksplaner for større fjord- og kystområder med forurenset sjøbunn, samt skaffe økt kunnskap gjennom bl.a. pilotprosjekter og opprettelse av et nasjonalt råd for sedimentsaker. Alle elementer i de tre løpene er fulgt opp gjennom regjeringens handlingsplan for forurenset sjøbunn. Det er gjennomført og avsluttet fem pilotprosjekter. Nasjonalt råd for forurensete sedimenter ble opprettet for å sammenstille kunnskap og gi råd om gjennomføring av prosjekter. Arbeidet til nasjonalt råd for forurensete sedimenter ble avsluttet 30. juni 2006. Regjeringen vurderer nå en videreføring av et slikt rådgivningsarbeid.

Det vises til St. meld nr. 14 (2006 – 2007) for en mer detaljert oversikt over virkemidler og tiltak når det gjelder miljøgifter.

8.5 Avfall og gjenvinning

Det overordnete målet med avfallspolitikken er å øke utnyttelsen av avfallet som en ressurs, samtidig som utslipp av klimagasser og miljøgifter fra avfallet minimeres. Regelverk, avgifter og andre virkemidler skal medvirke til at flere avfallsfraksjoner kan tas inn i kretsløpet og komme til nytte som råvarer.

For de fleste miljøproblemene som avfallet forårsaker, er det fastsatt egne resultatmål, blant annet for utslipp av klimagasser, jf. kap. 9.1, og for miljøgifter, jf. kap. 8.4. Virkemiddelbruken på avfallsfeltet må derfor ses i sammenheng med virkemiddelbruken på disse områdene.

8.5.1 Mål

Mål for avfall og gjenvinning framgår av boks 8.7.

Stadig flere produkter inneholder helse- og miljøfarlige stoffer. Dette gjør at mengden farlig avfall fra slike produkter øker, se fig. 8.12. For å redusere risiko for helse og miljø fra farlig avfall vil Regjeringen redusere mengden farlig avfall som oppstår. Regjeringen foreslo i St. meld. nr 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid en tilføyelse til det nasjonale resultatmålet for farlig avfall om at genereringen av ulike typer farlig avfall skal reduseres innen 2020 sammenlignet med 2005-nivå.

Regjeringens innsats for å identifisere nye prioriterte typer farlig avfall kan likevel på kort sikt føre til at generert avfallsmengde øker.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

8.5.2 Tilstand og måloppnåelse

Omfanget av miljøproblemene fra avfall avhenger av både mengde og typen avfall, og ikke minst standarden på anleggene der avfallet behandles. Stadig skjerpete krav til sluttbehandlingsanlegg og bruk av mer miljøvennlig teknologi har bidratt til betydelig reduserte utslipp fra sluttbehandling av avfall. Samtidig går mer avfall til gjenvinningsformål.

Deponering av avfall medfører omfattende utslipp av klimagassen metan. Utslippene utgjør ca 2,2 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Utslippene til luft fra forbrenning av avfall er vesentlig redusert, selv om mengden avfall til forbrenning har økt vesentlig siden 1990. Reduksjonene er størst for miljø- og helsefarlige komponenter, slik som dioksiner og tungmetaller.

8.5.2.1 Resultatmål 1 – reduserte avfallsmengder

Målet innebærer at framtidig produksjon og forbruk skal gi mindre avfall enn i dag, og at denne forskjellen skal monne og vedvare over tid.

Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser en kraftig vekst i avfallsmengden de siste årene, og sterkere enn veksten i økonomien, jf. fig 8.13. Veksten er stor både for husholdningsavfall og næringsavfall, og innen et bredt spekter av avfallsfraksjoner. Noe av økningen skyldes trolig endringer i datagrunnlaget, men utviklingen gir likevel grunn til bekymring.

* Tall for 2005 er foreløpige.

Kilde: Statens forurensningstilsyn og Statistisk sentralbyrå

Både strengere krav til avfallsbehandling, miljøavgift på sluttbehandling av avfall og bruk av produsentansvar stimulerer til økt gjenvinning og avfallsreduksjon. Regjeringens satsing på miljø- og samfunnsansvar ved offentlige anskaffelser, omtalt i kapittel 4.3, og arbeidet med miljøteknologi, omtalt i kapittel 3.2, vil også gi positive effekter.

Med utgangspunkt i en nærmere analyse av grunnlaget for de økte vekstratene vil regjeringen følge utviklingen nøye.

8.5.2.2 Resultatmål 2 – økt gjenvinning

Gjenvinning av avfall omfatter materialgjenvinning, biologisk behandling og avfallsforbrenning med energiutnyttelse. Materialgjenvinning kan for enkelte fraksjoner være å foretrekke, og innsamlet papir, papp og kartong fra husholdningene er gode eksempler her. Papiravfall som ikke er så godt sortert at det er rent nok for materialgjenvinning har et høyt energiinnhold og egner seg derfor godt for energiutnyttelse. Selv for avfall med lavt energiinnhold er energiutnyttelse en bedre utnyttelse enn deponering, fordi deponering vil medføre større utslipp av klimagasser.

Tall fra Statistisk sentralbyrå for 2005, jf. fig. 8.14, viser at om lag 69 prosent av vanlig avfall blir gjenvunnet. Av avfallet som blir gjenvunnet, går ca. 70 prosent til materialgjenvinning, inkludert kompostering, mens ca. 30 prosent blir energigjenvunnet.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

8.5.2.3 Resultatmål 3 – trygg håndtering av farlig avfall

I alt 64 000 tonn farlig avfall ble håndtert på ukjent måte i 2005, jf. fig. 8.15 og 8.16. Dette er vel 16000 tonn mindre enn året før, men en økning på 4 prosent siden 1999. Økningen skyldes i hovedsak at nye avfallstyper ble regnet som farlige fra 1. januar 2003. Holder vi disse avfallstypene utenom, viser utviklingen en nedgang.

Ukjent håndtering kan bety at avfallet er gått til godkjent håndtering, men at det ikke er registrert. Det kan imidlertid også bety at avfallet er blitt håndtert på uforsvarlig vis eller havnet i naturen. Det antas at en del farlig avfall med ukjent håndtering har fulgt med avfallsstrømmen for ordinært avfall til sluttbehandling.

8.5.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Innføre krav om obligatoriske avfallsplaner i byggesaker som del av den kommunale saksbehandlingen

• Stimulere til økt energiutnyttelse av nedbrytbart avfall

• Arbeide for vesentlig strengere internasjonale regler for kontroll med håndtering av utrangerte skip

• Videreføre en revidert strategi for økt innsamling av farlig avfall, herunder identifisere eventuelle nye prioriterte avfallstyper, forbedre statistikkgrunnlaget og legge til rette for økt innsamling av farlig avfall og EE-avfall fra forbrukere

• Bidra til fortsatt trygg bruk av avfallsprodukter, kompost og slam i landbruket gjennom styrket forskning og mulige tiltak for å redusere innhold av miljøgifter

• Øke utnyttelsen av fosforressurser som plantenæringsstoff i norsk landbruk, og holde kadmium i fosforholdig mineralgjødsel under vedtatte grenseverdier.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Regjeringen tilstreber en avfallspolitikk som hindrer eller reduserer potensielle miljøproblemer fra avfall. Gjenvinning, herunder materialgjenvinning og forbrenning med energiutnyttelse, foretrekkes framfor sluttbehandling. Avfallspolitikken blir gjennomført i et samspill mellom en rekke ulike tiltak og virkemidler; lover og forskrifter, avgifter, tilskuddordninger, produsentansvarsavtaler og informasjonstiltak. Virkemidlene er rettet mot både kommuner og næringsliv, der de mest sentrale er forurensningsloven med forskrifter, konsesjonskrav til deponier og forbrenningsanlegg, avgift på sluttbehandling av avfall, samt returordninger for særskilte avfallstyper.

8.5.3.1 Nye krav i avfallsforskriften om obligatoriske avfallsplaner i byggesaker.

Det vil bli innført nye krav om obligatoriske avfallsplaner i byggesaker i avfallsforskriften. Hittil har det vært opp til hver enkelt kommune å innføre avfallsplaner. I utkastet til nytt regelverk som har vært på høring foreslås det at avfallsplan blir gjort obligatorisk for rive- og rehabiliteringsprosjekter over 100 m²bruttoareal, nybygg som overskrider 300 m²bruttoareal og tiltak som generer mer avfall enn 10 tonn. Det settes et generelt krav om minimum 60 prosent kildesortering av bygg- og anleggsavfallet.

Innføring av krav om obligatoriske avfallsplaner vil få konsekvenser for blant annet treavfall fra byggenæringen. Krav om obligatoriske avfallsplaner vil ha positive effekter med hensyn til å styre bygningsavfallet vekk fra deponi og hindre ulovlig disponering. I strategi for behandling av nedbrytbart avfall er det lagt til grunn at det oppstår omkring 200 000 tonn treavfall årlig. Ved innføring av obligatoriske avfallsplaner i byggesaker kombinert med et deponiforbud vil dette avfallet kunne gå til alternativ behandling, mest sannsynlig forbrenning med energiutnyttelse.

I tillegg til krav om avfallsplaner innføres det krav om utarbeidelse av miljøsaneringsbeskrivelse for alle rivnings- og rehabiliteringstiltak over 100 m². Dette gjøres for å sikre at bygget blir gjennomgått før riving, og at komponenter som vil bli farlig avfall blir identifisert, tatt ut separat og levert til godkjent avfallsmottak.

Høringsuttalelsene blir nå gjennomgått og vurdert. Det tas sikte på å vedta regelverket i 2007 eller så raskt det er praktisk mulig.

8.5.3.2 Produsentansvar

For å sikre at kasserte produkter samles inn og tas forsvarlig hånd om når de ender som avfall, er det etablert flere returordninger. Returordningene er i hovedsak basert på produsentansvar. Produsentansvar er en strategi i den produktrelaterte miljøpolitikken med det mål å gi produsenter og importører ansvar for avfall fra egne produkter. På denne måten sikrer man reduksjon av avfall og helse- og miljøfarlige stoffer i avfallet, samtidig som man oppnår økt innsamling og gjenvinning av de kasserte produktene. Produsentansvaret er innført gjennom forskrifter og avtaler.

Det er i Norge etablert returordninger for batterier, dekk, elektriske og elektroniske produkter (EE), ulike typer emballasje, bilvrak og PCB-holdige isolerglassruter.

Produsenter og importører er gjennom de ulike forskrifts- og avtalebestemmelser pålagt en generell plikt til å sørge for at kasserte produkter samles inn og håndteres forsvarlig. Det er i stor grad opp til produsentene og importørene selv å bestemme hvordan dette skal gjøres, herunder hvordan retursystemet skal finansieres.

Resultatene som er oppnådd gjennom produsentansvarsordningene er gode. Norge er bl.a. det landet i verden som samler inn og tar forsvarlig hånd om mest elektrisk og elektronisk avfall pr. innbygger. I 2006 ble 110 000 tonn elektrisk og elektronisk avfall håndtert gjennom det etablerte retursystemet. Departementet ser likevel at det kan være nyttig å foreta en bred gjennomgang av de ulike ordningene. Det er over 10 år siden de første ordningene ble etablert og det er derfor naturlig å vurdere hvorvidt det er sider ved de ulike ordningene som kan gjøres bedre og mer effektive.

8.5.3.3 Stimulere til økt energiutnyttelse av avfall

Det er innført støtteordninger for omlegging til mer miljøvennlig energiproduksjon som har spesiell betydning for organisk avfall. Gjennom statsforetaket Enova kan det gis investeringsstøtte til bygging av anlegg for avfallsbasert kraft- og varmeproduksjon. Behovet for slike anlegg vil øke ved innføring av et forbud mot deponering av nedbrytbart avfall.

Det kan i noen tilfeller være naturlig å se avfallspolitikken og landbrukspolitikken i sammenheng. Økt samarbeid mellom den kommunale avfallssektoren og jordbruket, der jordbruket blir mottaker av matavfall for biogassproduksjon, vil på sikt kunne bidra til reduksjon av norske klimagassutslipp.

8.5.3.4 Trygg bruk av avfallsprodukter og utnyttelse av fosforressurser i landbruket

Landbruks- og matsektoren er storprodusenter av organiske produkter basert på planter og dyr. Derfor dannes også store mengder organisk avfall. Kompost og slam fra avløpsanlegg kan benyttes som jordforbedringsmiddel og gjødsel i landbruket. Det er viktig å finne trygge og miljøvennlige måter å håndtere og utnytte dette avfallet. Avfall kan i mange tilfeller utnyttes ved gjenvinning som energikilde og som jordforbedringsmiddel.

God kunnskap om og kontroll på de stoffene som tilbakeføres til jordbruksjorda er viktig fordi det er av stor betydning å ikke få opphoping av tungmetaller og organiske giftstoffer i matjorda. Det trengs mer forskning for å skaffe kunnskap om konsentrasjoner av miljøgifter og effekter av disse i det organiske materialet som tilbakeføres til jorden.

Gjenvinning av fosfor fra avløpsslam, mat- og slakteriavfall er et eksempel på gjenbruk av en ikke-fornybar ressurs og fullfører kretsløpet ved å føre fosforet tilbake til jorda. Fosfor i en egnet form er en begrenset ressurs, samtidig som fosfor på avveie kan føre til forurensningsproblemer i vassdrag og innsjøer. Norsk landbruk må derfor anstrenge seg for å utnytte denne ressursen best mulig. I mineralgjødsel er det ikke mistanke om andre utilsiktede miljøfarlige stoffer enn kadmium. Norge har i dag en grenseverdi på 100 mg kadmium pr kg fosfor, og disse grenseverdiene skal ikke overskrides.

8.5.3.5 Internasjonalt arbeid

En ny konvensjon for opphugging av skip

Nitti prosent av all opphugging av utrangerte skip skjer i asiatiske land, blant annet i India, Bangladesh, Pakistan og Kina. Skipsvrak inneholder ofte miljøgifter som PCB, tungmetaller, TBT (antibegroingsmiddel) og asbest. I dag er det utilstrekkelig kontroll med slike kjemikalier når skip hugges opp. Regjeringen ønsker derfor vesentlig strengere internasjonale regler for denne virksomheten. Et norsk ukast til en ny konvensjon ble lagt fram for International Maritime Organisation (IMO) i mars 2006. Det foreslås her blant annet at opphuggingsanleggene må godkjennes for å kunne ta imot skip, samtidig som skip bare kan gå til godkjent opphuggingssted.

8.5.3.6 Strategi for økt innsamling av farlig avfall

Statens forurensningstilsyn har i perioden 2004 – 2006 gjennomført en strategi for farlig avfall som ble presentert i St. meld. nr. 21 (2004 – 2005) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Målet har vært å øke innsamlingen av farlig avfall og å redusere mengden farlig avfall som oppstår. Innsatsen har særlig vært rettet mot 12 typer farlig avfall.

I løpet av strategiperioden har Statens forurensningstilsyn gjennomført flere nasjonale kontrollkampanjer i samarbeid med fylkesmennene, blant annet knyttet til regelverket for PCB-holdige isolerglassruter og PCB-holdige småkondensatorer. Det er i ettertid registrert økt innsamling av både PCB-holdige ruter og PCB-holdige småkondensatorer.

Strategien vil bli revidert og videreført i 2007. Hovedmålsettingen vil fortsatt være økt innsamling av farlig avfall og reduksjon av mengden farlig avfall som oppstår. Strategien vil bli sett i sammenheng med St. meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid. Det vil blant annet arbeides videre med å identifisere nye prioriterte typer farlig avfall.

Regjeringen vil utrede hvordan informasjon om farlig avfall kan bli gjort bedre tilgjengelig. Det vil også bli vurdert om det skal presiseres i avfallsforskriften at det skal være gratis for husholdninger å levere farlig avfall til kommunale mottak. Behov for endring av dagens mengdebegrensning vil også bli vurdert, da denne begrensningen kan være til hinder for forsvarlig innsamling av enkelte kategorier farlig avfall. I dag har kommunene plikt til å ta imot inntil 400 kg farlig avfall fra husholdningene pr. år.

8.5.3.7 Elektrisk og elektronisk avfall

Elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) inneholder farlige stoffer og klassifiseres som farlig avfall. Siden 1999 har innsamling og behandling av EE-avfall vært regulert gjennom forskrift og er produsentenes ansvar. Figur 8.17 viser utviklingen i innsamlet mengde EE-avfall per person i perioden 1999 – 2005 viser utviklingen i total innsamlet mengde i samme periode. Gjennomføringen av WEEE-direktivet (waste electrical and electronic equipment) har blant annet ført til opprettelsen av et EE-register og pliktig medlemskap i et returselskap for alle produsenter av EE-produkter. EE-registeret vil informere om returordningen slik at flere ansvarlige blir medlem i returselskap. Det antas at dette vil øke innleveringen av EE-avfall slik som lysstoffrør, sparepærer og produkter med plastkomponenter med bromerte flammehemmere.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

8.5.3.8 Avfallsdefinisjonene

I 2004 ble begrepene «forbruksavfall» og «produksjonsavfall» i forurensningsloven erstattet av henholdsvis «husholdningsavfall» og «næringsavfall». Dette førte til en innsnevring av kommunens lovpålagte renovasjon, dvs. det avfallet kommunen har enerett og plikt til å samle inn, og en tilsvarende utvidelse av området for konkurranseutsatt avfallsbehandling. Avfall som ikke kom fra husholdningene, men som i art og mengde lignet husholdningsavfall ble ved lovendringen konkurranseutsatt. Dette dreide seg i første rekke om avfall fra servicebedrifter, samt kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner.

Da lovendringen ble vedtatt, varslet regjeringen at det på bakgrunn av anmodning fra Stortinget ville bli foretatt en evaluering av lovendringen når loven hadde virket i to år. Følgende områder skulle spesielt vurderes:

• Endringer i renovasjonsavgiften for forbrukerne.

• Kostnader for næringslivet – spesielt i distriktene.

• Endring i transportmønsteret.

Statens forurensningstilsyns evaluering av lovendringen viser at endringen ikke har hatt merkbar effekt på prisutviklingen av de kommunale renovasjonsgebyrene. Årsaken til veksten i gebyrsatsene antas å være nye og strengere behandlingskrav for avfallet, generell kostnadsvekst og en jevn vekst i mengden avfall.

Definisjonsendringen har bidratt til å øke konkurransen om behandling av avfall ytterligere. Mange kommunale og interkommunale avfallsselskap har opprettet egne datterselskap for å møte konkurransen med de private innsamlerne. Statens forurensningstilsyns evaluering tyder på at omleggingen av regelverket i begrenset grad har ført til skifte av renovatør for næringslivskundene, og at de private renovatørene i liten grad har overtatt de fristilte næringsabonnentene. Det har heller ikke vært mulig å påvise vesentlige endringer i transportmønsteret som følge av lovendringen. Det henger trolig sammen med at det har vist seg at lovendringen fikk mindre betydning enn forventet da den ble innført.

8.5.3.9 Avgift på sluttbehandling av avfall

Avgiftssatsene på sluttbehandling av avfall ved forbrenning og deponering er justert for å reflektere en utvikling i kunnskapen om miljøkostnadene ved de ulike behandlingsformene.