5 Bærekraftig areal- og transportpolitikk

Regjeringen vil utvikle en mer aktiv nasjonal arealpolitikk for å oppnå en bærekraftig forvaltning av landets samlete arealressurser og skape gode fysiske omgivelser. Arealpolitikken skal også bidra til reduserte utslipp av klimagasser. Utbyggingsmønster og transportsystem skal samordnes med sikte på redusert motorisert transportbehov og økt bruk av kollektivtransport og sykkel framfor bil, og en trygg og effektiv trafikkavvikling. Gjennom mer langsiktig og helhetlig arealpolitikk skal nasjonale mål for lokal og regional utvikling forenes med mål for bevaring av landskaps-, natur- og kulturverdier.

Viktige temaer i arealpolitikken er avveining mellom bruk og vern, tilrettelegging for opplevelser og rekreasjon, og sikring av landskapsverdier, biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljø. En bærekraftig arealforvaltning innebærer ikke bare å unngå miljøkonflikter i form av nedbygging eller ødeleggelse av verdier, men også å bidra til langsiktige løsninger og verdiskaping.

Kommunene har et hovedansvar for arealforvaltningen, gjennom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven. Kommunenes planansvar innebærer at de også skal ivareta nasjonale og viktige regionale interesser i planleggingen. Regionale myndigheter skal bistå kommunene og vil kunne fremme innsigelser til planer som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar slike overordnete hensyn. Planlegging og forvaltning etter andre lover delegeres også i økende grad til kommunene. Mange arealforvaltningsspørsmål berører forhold ut over den enkelte kommune, og regionale planavklaringer er viktige for gjennomføringen av både nasjonal og kommunal miljø- og arealpolitikk.

Kapitlet er inndelt i tre hoveddeler:

• Strategiske grep for en bærekraftig arealpolitikk.

• Areal- og transportpolitikk for byer og tettsteder

• Landskapspolitikk og politikk for arealbruk utenfor byer og tettsteder.

Boks 5.1 viser noen viktige føringer for arealpolitikken som omtales i kapitlet.

5.1 Strategiske grep for en bærekraftig arealpolitikk

Regjeringen vil:

• Fremme ny plandel av plan- og bygningsloven med økt vekt på bærekraftig arealpolitikk, kunnskap om miljøvirkninger av tiltak, langsiktige arealavklaringer og samordning på tvers av sektorer og forvaltningsgrenser.

• Styrke den regionale og kommunale kompetansen innen miljøvern og planlegging.

• Stimulere til en offensiv politikk for miljø og samfunnsutvikling i kommunene ved nettverksbygging og utveksling av erfaringer i programmet Livskraftige kommuner.

• Forbedre beslutningsgrunnlaget for arealpolitikken gjennom bedre kartlegging av nasjonale verdier, større krav til kommunal oppdatering av planer og økt vekt på regional planlegging og koordinering.

• Stimulere kommunene til å bruke arealplanleggingen til å redusere utslippet av klimagasser og utvikle sårbarhets- og risikoanalyser for klimaendringer.

• Sikre at arealbruken understøtter målet om å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010.

• Utvikle en nasjonal politikk for økt kvalitet og miljøbevissthet i arkitektur og omgivelser, både i offentlig og privat virksomhet.

Regjeringen vil i forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven legge vesentlig vekt på å styrke kommunal og regional planlegging som grunnlag for en bedre areal- og miljøpolitikk. Det innebærer økt vekt på å avklare langsiktige miljø- og samfunnskonsekvenser av ulike tiltak, mer sektorsamordning og samarbeid på tvers av kommunegrensene og bedre gjennomføringsregler.

Arbeidet med å kartlegge nasjonale interesser som grunnlag for arealpolitikken har høy prioritet, bl.a. gjennom satsingen på Norge digitalt. Det skal i løpet av perioden 2007 – 2010 utarbeides nye fylkesvise geodataplaner for hele landet. Et forbedret digitalt kunnskapsgrunnlag vil være vesentlig for at kommunene skal kunne ivareta nasjonale og regionale miljøinteresser i sin planlegging.

Kommunene bør i sin arealplanlegging legge opp til å redusere utslipp av klimagasser. Lokale konsekvenser av klimaendringene bør avklares gjennom sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner. Tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser vil bli presentert i en egen stortingsmelding om klimapolitikken.

Den samlede miljø- og plankompetansen i kommunene er redusert de siste 10 år. Kommunene uttrykker et klart ønske om å styrke det regionale samarbeidet og den planfaglige kompetansen innen miljø- og bærekraftig samfunnsutvikling. Programmet Livskraftige kommuner – kommunenettverk for miljø og samfunnsutvikling – er et tilbud til kommunene om å arbeide kreativt og systematisk med miljø og samfunnsutvikling sammen med andre kommuner og regionale aktører.

Regjeringen vil arbeide for større bevissthet om kvalitet og miljøhensyn i arkitektur og omgivelser. Regjeringen har skjerpet kravene til energibruk i nye bygg. Miljøkvalitet og energibruk henger nært sammen med lokalisering og utbyggingsform. Det er behov for økt kunnskap og større oppmerksomhet omkring arealplanlegging som virkemiddel for økt miljømessig og arkitektonisk kvalitet, både i byen og i det åpne landskapet. Målet må være at vi bygger på en måte som bidrar både til miljømessig, opplevelsesmessig og økonomisk verdiskaping.

Kommunene forvalter store nasjonale og regionale miljøverdier. Målet om å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010 gjelder også for kommunene. Regjeringen legger vekt på at nasjonale mål og interesser skal formidles mest mulig samordnet og entydig til kommunene. Regionalt nivå skal gjennom sin planlegging konkretisere nasjonale mål og interesser og få fram regionalt viktige interesser. Regionalt nivå har med sin kompetanse innenfor ulike sektorer en viktig oppgave i å bistå kommunene i sin planlegging og arealforvaltning.

5.2 Areal- og transportpolitikk for byer og tettsteder

5.2.1 En bedre samordnet areal- og transportpolitikk

Regjeringen vil:

• Åpne for at inntekter fra bompengeinnkreving også kan benyttes til drift av kollektivtransport.

• I forbindelse med framlegging av Nasjonal transportplan 2010 – 2019 vurdere hvordan forpliktende avtaler mellom staten og lokale myndigheter kan bli et effektivt redskap for en samordnet virkemiddelbruk i areal- og transportpolitikken.

• Vurdere å revidere belønningsordningen for bedre kollektivtrafikk og mindre bilbruk i byene, basert på resultatene av evalueringen av ordningen.

• Arbeide for at kollektivtransporten skal være lettere tilgjengelig for alle.

• Øke satsingen på sykkel som transportmiddel.

• Gi klarere bestemmelser for lokalisering av offentlige og private publikumsrettete virksomheter.

• Legge bedre til rette for parkeringsstyring i byområder.

5.2.1.1 Utfordringene

Byene våre er i vekst både i antall innbyggere og økonomisk aktivitet. Veksten gir utfordringer knyttet til arealbruk, transport, miljø, helse og trivsel. De fleste byer og tettsteder har fått en utflytende form som gir stort transportbehov, høyt energiforbruk og dårlig grunnlag for kollektivtilbud. Mange byer har de senere årene utnyttet arealene mer effektivt ved fortetting, omforming og gjenbruk av arealer, og det er satset sterkere på kollektivtransport. Hovedinntrykket er likevel at persontransporten med bil fortsatt øker selv om kollektivtransport flere steder viser en positiv utvikling. Andelen som sykler har også økt noe i enkelte storbyer.

Boks 5.2 Bedre areal- og transportplanlegging (ATP) reduserer klimagassutslipp

I klima- og energihandlingsplanen for Oslo, Akershus og Buskerud er det et mål å redusere klimagassutslippene fra vegtrafikken i regionen med 20 prosent fram til 2010. Handlingsplanen foreslår en rekke tiltak for å nå målet. Virkningsberegninger viser at god arealplanlegging, utbygging av miljøvennlig transport og tiltak som begrenser bilbruken vil til sammen kunne redusere klimagassutslippene med vel 12 prosent.

ATP-tiltakene er samfunnsøkonomisk gunstig å gjennomføre og omfatter:

• Fortetting i knutepunkter

• Streng parkeringspolitikk

• Vegprising

• Redusert kjøretid for kollektivtransporten, økt frekvens og dekning

• Bedre tilrettelegging for syklende og gående

• Kun mindre kapasitetsøkning på vegnettet.

Mer miljøvennlig bytransport og bedre bymiljø krever innsats fra både sentrale og lokale myndigheter. Det kreves samtidighet i gjennomføringen av ATP-tiltakene for å oppnå full effekt.

Kilde: Civitas, Oslo 2003.

I de større byene kan lokal luftforurensing gi betydelige helse- og trivselsproblemer, selv om luftkvaliteten har blitt bedre i de siste årene. Antallet personer utsatt for støyplager er stort særlig i byene og i trafikkerte områder. Vegtrafikken er den klart dominerende kilden til både lokal luftforurensing og støy. Bytransport bidrar også betydelig til klimagassutslippene i Norge. Transportvirksomheten står for drøyt halvparten av de samlete utslippene i hovedstadsområdet og i andre større byområder, og andelen er økende.

Med framskriving av dagens utvikling ventes en betydelig økning i vegtrafikken i byområdene. Det er stort press for videre utbygging av hovedvegene inn mot byene. Dette kan føre til ytterligere bilbruk, støy og forurensning og opphoping av biler i sentrumsområdene. Både nasjonalt og internasjonalt er det imidlertid en økende erkjennelse av at trafikk- og miljøproblemene i byene bare kan løses gjennom en kombinasjon av tiltak som fremmer kollektivtransport, sykling og gange og som begrenser personbiltrafikken. Det er verken miljømessig eller samfunnsøkonomisk riktig, eller praktisk mulig, å bygge seg ut av trafikktoppene ved ny vegkapasitet.

Regjeringen er derfor opptatt av å bryte trenden i transportutviklingen i byområdene. Et viktig grep er å utvikle en mer samordnet areal- og transportpolitikk. Dette innebærer at lokale myndigheter må gjennomføre en utbyggings- og lokaliseringspolitikk som reduserer transportbehovet og som gir grunnlag for en sterkere satsing på kollektivtransport og på sykkel og gange og samtidig ta i bruk restriktive virkemidler for å redusere bilbruken. Et annet hovedgrep er å iverksette tiltak for å påvirke næringsliv og befolkning til å velge miljøvennlig transport.

Regjeringens arbeid med å forbedre luftkvalitet og redusere støyplagene er omtalt i kap. 9.

5.2.1.2 Tiltakene

Det er utarbeidet areal- og transportplaner i en rekke byregioner. Planene er gjennomgående i samsvar med de nasjonale føringene som er gitt i de rikspolitiske retningslinjene, men det er betydelige svakheter når det gjelder gjennomføringen. Best er oppfølgingen m.h.t. mer konsentrert arealbruk og utbyggingsmønster, mens oppfølgingen når det gjelder kollektivtransport, sykkel og trafikkregulerende tiltak er mer mangelfull. Vegutbygging blir ofte prioritert foran kollektivtransport både i byområdene og i transportkorridorene inn mot byene, med den følge at biltrafikken øker sterkere enn de andre transportformene. Det er viktig å finne balansen mellom utbygging av vegsystemet, et godt kollektivtilbud og bruk av tiltak som regulerer biltrafikken. Videre er et attraktivt sykkelvegnett og trygge gangveier viktige tiltak for å oppnå en mer balansert transportmiddelfordeling. En viktig utfordring er å få til en koordinert bruk av areal- og transportpolitiske virkemidler på tvers av kommunegrenser og forvaltningsnivå.

For øvrig har regjeringen registrert at det ikke har vært lokal vilje til å ta i bruk gjeldende lovverk for vegprising. Samferdselsdepartementet har derfor invitert til en dialog med bl.a. de største bykommunene og tilhørende fylkeskommuner om hvordan vegprising kan inngå i framtidens transportpolitikk i de største byområdene. Departementet ønsker spesielt tilbakemelding på i hvilken grad vegprising er vurdert som et aktuelt virkemiddel for den lokale transportpolitikken. I tillegg er det bedt om tilbakemelding om hvordan staten kan endre sin virkemiddelbruk eller gjøre vegprising mer attraktivt som virkemiddel.

Inntekter fra bompenger og annen trafikantbetaling kan brukes til drift av kollektivtransport

Regjeringen vil se nærmere på regelverket med sikte på å åpne for bruk av bompenger og annen trafikantbetaling til drift av kollektivtransport for å få et bedre kollektivtilbud i byområdene. Dette vil være et ledd i regjeringens satsing på kollektivtransport. Med dagens regelverk kan bompengeinntekter bare brukes til finansiering av infrastruktur for kollektivtransport.

Belønningsordningen for bedre kollektivtrafikk og mindre bilbruk i byene

Belønningsordningen for bedre kollektivtrafikk og mindre bilbruk i byene har vært virksom i fire år og vil bli evaluert i 2007. Evalueringen vil blant annet gi svar på om ordningen fungerer etter hensikten, og om det bør foretas justeringer i måten den er utformet og praktiseres. Det vil også bli vurdert hvorvidt belønningsordningen bør erstattes av en annen, tilsvarende tilskuddsordning. Regjeringen vil styrke belønningsordningen, eller tilsvarende ordning, og prioritere byområder som ønsker å utprøve vegprising, differensierte bompengesatser eller andre trafikkregulerende tiltak.

Kollektivtransporten skal være lettere tilgjengelig for alle

Regjeringen går inn for å styrke arbeidet med økt tilgjengelighet til kollektivtransporten, blant annet gjennom tilgjengelighetsprogrammet BRA, som er en viktig del av regjeringens arbeid for å bedre forholdene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Bedre tilgjengelig kollektivtransport bidrar til økt kvalitet og et bedre tilbud til alle passasjerer og vil dermed også bidra til å øke kollektivtransportens konkurransekraft generelt.

Samferdselsdepartementet har opprettet en tilskuddsordning for kommunesektoren for å intensivere arbeidet med tilgjengelighet. Ordningen brukes til å samordne ulike statlige, kommunale og fylkeskommunale tilgjengelighetstiltak. Enkle og kostnadseffektive løsninger prioriteres. Innsatsen er konsentrert til trafikktunge strekninger og knutepunkt.

Miljøverndepartementet har igangsatt et samarbeidsprosjekt med flere byer for å gjøre sentrumsområdene tilgjengelig for alle. Det legges her vekt på god utforming av gater og uterom, lett atkomst til bygninger og god tilgjengelighet til kollektivtransport. Prosjektet blir utviklet i nær sammenheng med BRA-programmet og er også koplet til Jernbaneverkets og NSBs arbeid med stasjonsutvikling i flere av byene.

Arbeidet med bedre tilgjengelighet for funksjonshemmete til kollektivtransport vil bli videreutviklet og presentert i Nasjonal transportplan 2010 – 2019.

Økt satsing på sykkel som transportform

Regjeringen vil øke satsingen på sykkeltiltak (sykkelveger, sykkelfelt m.m.). Det er bl.a. et mål at innen 2009 skal halvparten av alle byer og tettsteder med mer enn 5000 innbyggere ha vedtatte planer for hovednett for sykkeltrafikk. Det er et mål å få bygd ut gang- og sykkelveier i en radius på to km ved alle skoler.

Vi sykler relativt lite i Norge. Anslagsvis 4 – 6 prosent av alle personreiser foretas med sykkel. Potensialet for sykling er stort. Ifølge reisevaneundersøkelsene er nesten 40 prosent av de daglige reisene her i landet kortere enn tre kilometer. 60 prosent av disse reisene foretas med bil. Selv på reiser kortere enn en kilometer er bilandelen nesten 30 prosent.

Overgang fra bilbruk til sykkel og gange er viktig både i helse- og miljøsammenheng. Transportøkonomisk institutt har anslått den samfunnsmessige nytten av å legge til rette for økt gange og sykling til å være minst 4 – 5 ganger høyere enn kostnadene. For å kunne gjøre sykkel til et reelt alternativ til bil, er det nødvendig å bygge sammenhengende nett for sykkeltrafikk i byer og tettsteder. Utbygging av fortau/gangveger og egne sykkelveger/sykkelfelt er viktig for at syklister og myke trafikanter skal kjenne seg trygge når de ferdes langs vegen. Utbygging av sykkelvegnettet i byområdene er også viktig i forbindelse med sykkelturisme, som er i utvikling både i Norge og resten av Europa.

Vegholder, dvs. kommune, fylke og stat har ansvaret for sykkelvegene. Dette krever nært samarbeid og forpliktende avtaler om planlegging, finansiering og drift. Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner følger opp statlige midler gjennom egne bevilgninger og ved bruk av inntekter fra bompenger eller annen trafikantbetaling.

Klarere bestemmelser for lokalisering av offentlig og privat publikumsrettet virksomhet

Offentlig og privat publikumsrettet virksomhet, herunder kjøpesentre, skal lokaliseres sentralt og til områder som er lett tilgjengelig med kollektivtransport. Regjeringen vil derfor tydeliggjøre de rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging og revitalisere de nasjonale politiske føringene som lå til grunn for kjøpesenterstoppen. Regjeringen vil også vurdere å ta i bruk nye juridiske virkemidler for å sikre gjennomføring av nasjonal og regional politikk på dette området.

Kjøpesenterstoppen, som varte fra 1999 til 2004, ble evaluert i 2006. Hovedinntrykket er at den virket etter hensikten. De aller fleste nye kjøpesentre er blitt lokalisert i sentrale byområder, men det er også utviklet nye handelskonsepter som ikke fanges opp av regelverket. Disse etableres ofte utenfor eller i utkanten av byene og er bilbaserte. Evalueringen viser også at de regionale planene for handel og senterstruktur som ble utarbeidet under kjøpesenterstoppen, ikke følges like godt opp i alle fylker. Det tillates oppføring og utvidelse av kjøpesentre som ikke er i samsvar med disse planene. Det er dessuten et problem at eldre reguleringsplaner tillater utbygging i strid med de regionale planene.

Regjeringen vil understreke at den nasjonale politikken for lokalisering av kjøpesentre og andre handelskonsepter ligger fast. Evalueringen viser at det er behov for tydeligere retningslinjer for behandling av ulike handelskonsepter og mer forpliktende regler som sikrer at regionale planer blir fulgt i kommunenes planlegging og saksbehandling.

Regjeringen vil innskjerpe statlige organers plikt til å legge de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging til grunn for utvikling av statlig eiendom og lokalisering av institusjoner og annen virksomhet i byer og regioner. Statlig virksomhet skal bygge opp under byutviklingsplaner og regionale areal- og transportplaner som følger nasjonale prinsipper for miljøvennlig byutvikling. Høyskoler, sykehus, tinghus og andre virksomheter må legges til områder som er lett tilgjengelig for alle. Regjeringen vil utvikle tydeligere retningslinjer og rutiner for lokalisering av statlig virksomhet.

Bedre mulighet til parkeringsstyring i byområder.

Regjeringen tar i den nye plan- og bygningsloven sikte på å gi kommunene bedre muligheter til å styre parkeringspolitikken. Tidligere parkeringsvedtekter kan bli erstattet av bestemmelser til kommuneplanen. Det er bl.a. aktuelt å fastsette maksimumsnormer, dvs. en øvre grense for antall parkeringsplasser for ulike deler av byen, jf. boks 5.4. Regjeringen vil også utrede egnete virkemidler for kommuner som ønsker bedre kontroll med eksisterende private parkeringsplasser.

Reisevaneundersøkelser viser en klar sammenheng mellom tilgang på parkeringsplasser og trafikantenes valg av transportmiddel. Ifølge TØI-rapport 615/2002 kan ni av ti arbeidstakere i Norge parkere gratis på arbeidsstedet. Blant yrkesaktive med god tilgang til parkering kjører 74 prosent bil til arbeidet, mens det bare er 25 prosent som bruker bil blant dem som har dårlig tilgang til parkering. Muligheter for parkering påvirker også valg av reisemål, for eksempel for handlereiser. Bedre parkeringsstyring kan derfor være et effektivt virkemiddel for å endre transportmiddelfordelingen i byene.

Det er kommunene som har ansvaret for parkeringspolitikken. Ved å bruke plan- og bygningsloven kan kommunene regulere parkering ved ny utbygging. Loven gir betydelige muligheter, men blir i liten grad brukt for å begrense parkeringsomfanget. Mange byer har overlatt parkeringen i sentrum til private selskaper og har derved mistet både inntekter og muligheter til å styre parkeringstilbudet.

I den nye plan- og bygningsloven vurderes det å erstatte tidligere vedtekter om minimumsnormer for parkering med bestemmelser om maksimumsnormer. Dette innebærer at det til kommuneplanen kan fastsettes områdevise parkeringsbestemmelser som kan variere innenfor byområdet. Sentrumsområder og andre områder med god kollektivbetjening bør f.eks. ha lav parkeringsdekning.

I ny plan- og bygningslov legges det opp til at parkering for sykler skal innarbeides i planene på lik linje med bilparkering. Dette gjelder både ved planlegging av transportsystemet, f.eks. ved stasjoner og holdeplasser, og i forbindelse med nye bygg og virksomheter.

Det private parkeringstilbudet utgjør i mange byer mer enn halvparten av det samlete antall parkeringsplasser. Regjeringen vil utvikle bedre styringsmuligheter også for bruken av disse parkeringsplassene som ledd i en helhetlig areal- og transportpolitikk. Det kan bl.a. være aktuelt å vurdere kommunal lovhjemmel til å gebyrlegge private parkeringsplasser.

5.2.2 En politikk for å påvirke næringsliv og befolkning til miljøvennlig transport

Regjeringen vil:

• Etablere et nasjonalt kompetansesenter for å samle inn og formidle kunnskap om og erfaringer med mobilitetsstyring.

• Etablere en støtteordning for mobilitetsrådgivning i større bykommuner i forhold til bedrifter og virksomheter med mange arbeidsplasser.

• Se på mulighetene for å sikre lovgrunnlag for mobilitetsplaner for store bedrifter/virksomheter og for store næringsområder med mindre virksomheter som kan samarbeide om ansattes arbeids- og tjenestereiser.

• Arbeide for å øke kravene til miljøvennlig transport ved miljøsertifisering (ISO 14001 eller miljøfyrtårn) i bedrifter.

• Se på mulighetene for å likestille fordelsbeskatning av ulike avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker om transportløsninger i arbeidsforhold.

5.2.2.1 Mobilitetsstyring

Mobilitetsstyring i virksomheter (eller bedriftsrettet mobilitetsstyring) er definert som arbeidet med å øke andelen miljøvennlige og helsebringende arbeids- og tjenestereiser, samt varetransport i bedriften. Mobilitetsstyring kan gjennomføres av bedriftene på egen hånd, men det er viktig med et nært samarbeid mellom flere aktører, som f.eks. offentlige myndigheter, kollektivselskaper, bedrifter, organisasjoner, fagforeninger, husstander og enkeltpersoner.

Effekten av bedriftsrettet mobilitetsstyring blir størst når tiltakene er gjennomført på bred basis og på en systematisk og langsiktig måte (tiltakspakker), jf. boks 5.5. Virkningene blir større hvis man jobber med større bedrifter (over 250 ansatte og oppover) eller i sammenhengende næringsområder. Mobilitetsstyring vil være mest effektiv hvor de offentlige rammebetingelsene støtter bruk av kollektiv, sykkel og gange og begrenser bilbruken.

5.2.2.2 Aktuelle tiltak fra offentlig sektor innen bedriftsrettet mobilitetsstyring

–  Nasjonalt kompetansesenter

Regjeringen vil etablere et nasjonalt kompetansesenter for å samle inn og formidle kunnskap om og erfaringer med mobilitetsstyring.

–  Mobilitetsrådgiving i kommunene

Regjeringen vil etablere en støtteordning for mobilitetsrådgivning i større kommuner i forhold til bedrifter og virksomheter med mange arbeidsplasser. Det nasjonale kompetansesenteret kan eventuelt administrere ordningen.

– Mobilitetsplaner – tiltakspakker for miljøvennlig transport

Mobilitetsplaner innebærer at det utarbeides tiltakspakker for å redusere organisasjonens transportbehov, minske avhengigheten av kostbar bilbruk, og legge til rette for at de fleste reiser kan skje med miljøvennlige transportformer.

Til forskjell fra andre land er ikke mobilitetsplaner forankret som et verktøy innen areal- og transportplanleggingen i Norge. I dagens regelverk er det ikke hjemler for å kreve/pålegge bedrifter å utarbeide mobilitetsplaner. Regjeringen vil se på mulighetene for sikre lovgrunnlag for mobilitetsplaner.

–  Miljøsertifisering

ISO 14001 er en internasjonal standard for bedrifter som vil bygge opp et miljøstyringssystem i sin organisasjon. Transport er i beskjeden grad vektlagt i dagens regelverk for miljøsertifisering. Regjeringen vil arbeide for å økekravene til miljøvennlig transport ved miljøsertifisering (ISO14001, miljøfyrtårn) av bedrifter.

– Likestille fordelsbeskatning av avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker om transportløsninger i arbeidsforhold

Regjeringen mener at det må bli lønnsomt å velge kollektive løsninger for jobbreiser, og i tettbygde områder må det legges til rette for økt bruk av sykkel og gange

I dag blir arbeidstakeren beskattet på ulik måte ved fri bruk av parkeringsplass, sykkel eller månedskort, som arbeidsgiver har kjøpt inn til den ansatte. Dersom arbeidsgiver stiller fri parkeringsplass til rådighet for arbeidstakers privatbil, blir den ansatte ikke fordelsbeskattet.

Regjeringen vil se på mulighetene for å likestille fordelsbeskatning av ulike avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker om transportløsninger i arbeidsforhold. Dette vil for eksempel innebære at fordel av firmabiler, firmasykler og firmamånedskort for kollektivreiser behandles på samme måte og beskattes likt.

5.2.3 Arealpolitikk for bedre miljø i byer og tettsteder

Regjeringen vil:

• Følge opp erfaringene fra det flerårige samarbeidet med de største byene om byomforming og sentrumsutvikling gjennom ny plan- og bygningslov og tilhørende veiledning og formidling

• Sikre grønnstruktur og friområder i byer og tettsteder, bl.a. gjennom strengere håndheving av rikspolitiske retningslinjer for barn og unge

• Følge opp handlingsplanen for fysisk aktivitet og legge økt vekt på folkehelse i planlegging.

• Styrke universell utforming i all planlegging og utbygging og iverksette rikspolitiske retningslinjer for universell utforming

5.2.3.1 Utfordringene

Utfordringene knyttet til byvekst, arealpress og økende bilbruk i byene er nærmere beskrevet ovenfor. Ifølge Statistisk sentralbyrå har arealforbruket pr. innbygger i byer og tettsteder i perioden 2000 – 2004 for første gang i etterkrigstiden vist en liten nedgang – fra 630 til 627 m². Tall for 2005 viser at denne utviklingen har fortsatt i de største byene. Fra å utvikle areal- og transportkrevende utbyggingsmønstre legger nå byene opp til en mer effektiv arealutnyttelse, fortetting og gjenbruk av tidligere utbygde arealer.

Utbyggingspresset innenfor byggesonen medfører i mange byer og tettsteder at fortettingen går på bekostning av både uteområder på den enkelte tomt, i boligenes nærområde og de arealene og grønne områdene som barn og unge bruker. Dette reduserer barnas muligheter til å være fysisk aktive. Fra 1999 til 2002 ble slike arealer redusert med ca. sju prosent og fra 2002 til 2004 med fem prosent. Andelen av befolkningen som har trygg tilgang på minst fem dekar leke- og rekreasjonsarealer innenfor 200 meters avstand, varierer i de ti største byene fra Tromsø med 88 prosent til Stavanger med 62 prosent, jf. kapittel 6.4 om friluftsliv.

Miljøverndepartementet samarbeider med de største kommunene og berørte departementer for å vurdere nye virkemidler og kvalitetskriterier for fortetting og byomformingog samtidig sikre kvalitet i utbyggingen, jf. boks 5.6. Dette samarbeidet vil bli videreført for å sikre en byutvikling med høy kvalitet i byrom og utearealer, at grønnstrukturer bevares og utvikles og at bruk av rekreasjonsarealer til utbyggingsformål reduseres.

Utbyggingspress og fortetting berører sentrale deler av byer og tettsteder med mange verdifulle kulturminner og kulturmiljøer. Det trengs bedre virkemidler og kunnskap om hvordan vi kan ivareta både attraktivt miljø, historisk særpreg og funksjonelle hensyn. Bl.a. skal det bygges opp erfaringsbasert kunnskap om hvordan kommunene kan drive planlegging og forvaltning som sikrer god integrering av utviklings- og vernehensyn.

5.2.3.2 Barn og miljø, helse og fysisk aktivitet

Gode nærmiljøer for barn og unge karakteriseres av god tilgang på trygge og varierte områder for lek og aktiviteter, uten støy og forurensning. Det er påvist at egenskaper ved det fysiske miljøet påvirker aktivitetsnivået. Gjennom den kommunale planleggingen kan det legges til rette for sammenhengende grønnstrukturer, innslag av natur og grøntarealer i boligområder, korte avstander til gode plasser for lek og fysisk aktivitet.

Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge er evaluert. Evalueringen viser at barn og unges behov og interesser blir satt på dagsorden i mange kommuner, men at de gjerne taper overfor andre interesser og hensyn. Ønsker om høy arealutnyttelse blir i stor grad imøtekommet i kommunale planprosesser, og lekeplasser, balløkker og grøntområder må ofte vike.

Regjeringen vil håndheve rikspolitiske retningslinjer for barn og unges interesser i planlegging strengere. Hensynet til barn og unge og deres behov for gode og aktivitetsfremmende utearealer må tillegges avgjørende vekt ved avveiing av ulike interesser i planleggingen. Dette vil bli fulgt opp i forbindelse med arbeidet med ny plan- og bygningslov og tilhørende veiledning.

St. meld. nr. 16 (2002 – 2003) Resept for et sunnere Norge, setter søkelyset på helseutfordringene og inneholder mål og strategier for folkehelsepolitikken. Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005 – 2009, er en nasjonal mobilisering for bedre folkehelse gjennom økt fysisk aktivitet.

Regjeringen arbeider med en nasjonal strategi for miljø og helse 2007 – 2017, som oppfølging av Verdens helseorganisasjons 4. ministerkonferanse om miljø og helse i Budapest 2004.

Siktemålet er å løfte fram og synliggjøre de helse- og miljøutfordringene som betyr mest for barn og unge i Norge. Strategien skal bidra til å realisere vedtatt politikk og samtidig legge premisser for å møte nye utfordringer.

Det forebyggende arbeidet med miljø og helse skal også sikre omgivelsene for de gruppene som er mest avhengige av nærmiljøet – spesielt barn. Dette krever at vi tar vare på miljø som skaper trivsel, gjenkjennelse og tilhørighet. Det vil bli lagt vekt på stedskvalitet i det videre arbeid med by- og tettstedsutvikling.

5.2.3.3 Universell utforming – strategi for bærekraftig byutvikling, likestilling og deltakelse for alle

En betydelig andel av befolkningen har nedsatt funksjonsevne hele eller deler av livet og møter en rekke barrierer som skaper problemer i dagliglivet. Regjeringen har som mål å sikre likestilling og deltakelse for alle. Dette skal skje gjennom universell utforming av produkter og omgivelser, på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig og uten behov for tilpassing eller en spesiell utforming.

Miljøverndepartementet har de senere årene arbeidet med å bygge opp kompetanse, praksis og regelverk for å styrke universell utforming i planlegging. Både fylker og kommuner setter seg mål for universell utforming i sin planlegging. Samarbeid med pilotkommuner har vist seg å være et godt strategisk grep, og denne satsingen skal fortsette.

Universell utforming skal styrkes i ny plan- og bygningslov, og det skal utarbeides rikspolitiske retningslinjer for universell utforming. Miljøverndepartementet vil i samarbeid med relevante sektorer, kommuner og fylkeskommuner utarbeide en forpliktende tidsplan for tilgjengelighet i uteområder i byer og tettsteder. Det vil også bli utviklet nasjonale indikatorer.

Det er en utfordring å forene universell utforming med hensynet til fredete bygninger og arkeologiske kulturminner. Riksantikvaren har i 2006 utarbeidet en strategisk plan for universell utforming og kulturminner som vil bli fulgt opp. Det er også viktig å integrere universell utforming i friluftslivsarbeidet. Direktoratet for naturforvaltning gir fra 2007 tilskudd til tiltak for å øke tilgjengeligheten til grønne områder i byer og tettsteder.

5.3 Landskapspolitikk og politikk for arealbruk utenfor byer og tettsteder

5.3.1 Landskapet som nasjonal ressurs og grunnlag for lokal utvikling

Regjeringen vil:

• Øke bevisstheten om landskapets betydning i kommunal og regional planlegging og utvikling, i samsvar med forpliktelsene i den europeiske landskapskonvensjonen.

• Øke kunnskapen om endringer i landskapet og hva de betyr for miljø, samfunn og enkeltmenneske.

• Utvikle bedre metoder og verktøy for sikring og utvikling av landskapsverdier.

• Videreutvikle en landbrukspolitikk som bevarer et levende landbruk og et levende jordbrukslandskap i hele landet og sikre verdier knyttet til de historiske jordbruksarealene, dvs. areal som har vært brukt og preget av jordbruksvirksomhet og som har vært ute av drift for kortere eller lengre tid.

• Evaluere og målrette bruken av regionale miljøprogram for å sikre viktige natur- og kulturverdier i landbrukets kulturlandskap.

• Legge til rette for å forbedre effekten av kommunenes økonomiske miljøvirkemidler (SMIL-midlene) for å sikre viktige natur- og kulturverdier i landbrukets kulturlandskap.

• Starte arbeidet med utvelgelse av spesielt verdifulle kulturlandskap i alle fylker i 2007, samt vurdere om dagens virkemidler for forvaltning og skjøtsel er målrettet nok for disse områdene.

Landskapet omfatter alle våre fysiske omgivelser utendørs; der vi bor, ferierer, arbeider og driver næring. Regjeringen vil øke bevisstheten om landskapets betydning for folks identitet og livskvalitet og som ressurs for verdiskaping og arbeidsplasser.

Betydningen av landskapet slik også menneskene har formet det, er nedfelt i Den europeiske landskapskonvensjonen som trådte i kraft våren 2004. Konvensjonens formål er å fremme vern, forvaltning og planlegging av landskap og organisere europeisk samarbeid om dette. Det settes fokus på våre «hverdagslandskap», på særlig verdifulle landskap og på landskap i forfall. En viktig del av konvensjonen er at befolkningen kan delta i påvirkningen av omgivelsene, gjennom informasjon og medvirkning i planprosesser.

Det arbeides med å samordne virkemiddelbruken knyttet til landskap bedre mellom involverte sektormyndigheter. Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren har utarbeidet en felles landskapsstrategi, som følges opp av et felles handlingsprogram. LMD og MD har sammen startet et arbeid med å velge ut spesielt verdifulle kulturlandskap i landbruket som skal bygge på tidligere arbeid. Områdene skal være dokumentert og fått en særskilt forvaltning innen 2010. Fylkesmennene, regional kulturminneforvaltning og kommunene har i 2007 fått i oppdrag å velge ut de mest verdifulle kulturlandskapene. Det arbeides videre med forskning og utprøving av hvordan kommunene bedre kan sikre landskapsverdier i planleggingen, og hvordan sektorene kan samordne sine virkemidler. Innenfor landbrukssektoren skal virkemidlene innenfor landbrukets tilskuddsordninger (SMIL og RMP) evalueres og målrettes for å sikre bedre effekt og at miljøverdiene opprettholdes.

Regjeringen legger vekt på økt bevissthet om hvilke kvaliteter landskapet har og hva det inneholder av verdier, både natur- og kulturverdier, og overvåke og dokumentere om disse blir skadelidende ved ulike typer utnytting. Det er etablert et program for tilstandsovervåking og resultatkontroll i jordbrukets kulturlandskap, drevet av Norsk institutt for skog og landskap.

Kilde: KOSTRA.

5.3.2 En aktiv jordvernpolitikk

Regjeringen vil:

• Halvere den årlige omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene innen 2010.

• Stimulere kommunene til å utpeke kjerneområder for landbruk som grunnlag for kommunale planavklaringer.

• Stimulere til regionale planprosesser i by- og tettstedsområder, der det trekkes langsiktige jordverngrenser.

• Arbeide for å redusere avgangen av dyrket mark til samferdselstiltak.

Dyrket og dyrkbar jord er en grunnleggende ressurs for å sikre matforsyning på kort og lang sikt, og en viktig del av kulturlandskapet. Omkring 1 million dekar er blitt borte som dyrket jordbruksareal de siste 50 år. De siste årene er det rapportert om en årlig omdisponering på mellom 15 000 og 25 000 dekar dyrket og dyrkbart jordbruksareal, jf. figur 5.2. Dette er høye tall, tatt i betraktning at bare tre prosent av arealet i Norge er dyrket jord, og at bare en tredjedel av dette egner seg til matkorn. Kornarealet pr. innbygger i Norge har gått ned fra 2,6 dekar i 1949 til 1,7 dekar i dag. Dette er lavere enn gjennomsnittet i Europa. Det er særlig de høyproduktive landbruksområdene nær byer og tettsteder som er utsatt for utbyggingspress. I 2005 var avgangen av dyrket mark ca. 60 prosent av gjennomsnittet for perioden 1994 – 2003. Tallmaterialet er noe usikkert, fordi det er første året rapporteringen skjer gjennom KOSTRA.

Det er fortsatt nødvendig med stor oppmerksomhet både nasjonalt og lokalt dersom vi skal nå målet om å halvere avgangen av de mest verdifulle landbruksressursene innen 2010. Jordvernhensyn må stå sentralt både i kommunal planlegging og i forbindelse med større samferdselsprosjekter. Regional landbruksmyndighet har en viktig rolle i å veilede kommunene, og sikre et godt beslutningsgrunnlag. For å styrke jordvernet har Statens landbruksforvaltning fra og med 2006 fått myndighet til å fremme innsigelse mot planer etter plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil stimulere til økt innsats for regionale arealplanavklaringer i by- og tettstedsområder. Slike planavklaringer er spesielt viktige der byer og tettsteder omfatter flere kommuner. Det er ønskelig med langsiktige utbyggingsstrategier, der det trekkes klare grenser mot landbruksområder som ikke skal utbygges. Samtidig må jordvernet ses i en helhetlig sammenheng, der også nasjonale mål knyttet til utbyggingsbehov, transportsystem, grønnstruktur, friluftslivinteresser, biologisk mangfold og kulturminnevern vurderes samlet. Det er nødvendig med tett samarbeid mellom kommunene og statlige og regionale myndigheter i planprosessene.

Vedtak om omdisponering av landbruksareal blir fattet av kommunene etter plan- og bygningsloven og jordloven. Avgrensing av kjerneområder for jordbruk og kulturlandskap, og regionale planavklaringer, vil gi kommunene et bedre grunnlag for en god og langsiktig arealforvaltning knyttet til landbruksressursene. I mange tilfeller vil det være aktuelt med former for flerbruk i jord- og skogbruksarealer nær byer og tettsteder. Dette bør også avklares i planprosessene.

5.3.3 En helhetlig arealforvaltning i fjellområdene

Regjeringen vil:

• Stimulere til at fylkeskommuner, fylkesmenn og kommuner samarbeider om regionale planer for fjellregionene som avklarer langsiktige rammer for blant annet hyttebygging, næringsutvikling og store infrastrukturtiltak

• Stimulere til bedre samordning mellom verneforvaltning og forvaltning etter plan- og bygningsloven og andre lover i fjellet.

Utfordringene i fjell- og utmarksområdene vil langt på veg være de samme enten de ligger i tilknytning til et verneområde eller ikke. Selv om det ikke er nasjonale verneverdier knyttet til et område, kan det være store regionale og lokale verneverdier. I alt utgjør fjellområdene rundt 47 prosent av landarealet i Norge utenom Svalbard. På dette arealet ligger ca. fem prosent av bygningsmassen. Ca. 12 000 bygninger ble tatt i bruk i fjellet i årene 2001 – 2006. Nær 60 prosent av dette var fritidshus.

Arealpolitikken i fjellkommunene er gjerne knyttet til lokale og regionale mål om å snu en negativ utviklingen i folketallet, og legge til rette for reiseliv og annen næringsutvikling, økt utnyttelse av landbruksressurser og tilrettelegging for ny innflytting. Det er vesentlig at dette gjøres på en måte som sikrer verdiene som er grunnlaget for en positiv utvikling, særlig knyttet til natur og kultur. Temaet verdiskaping og vern i fjellområdene er beskrevet nærmere i kap. 3, Verdiskaping og miljø.

Regjeringen har i St.meld. nr. 21 (2005 – 2006) Hjarte for heile landet, trukket opp utviklingsstrategier for fjellområdene. Mange av fjellkommunene er små og med begrensete ressurser, samtidig som de forvalter store nasjonale verdier. Det er derfor nødvendig at kommunene får bistand til å løse sine planoppgaver i fjellet, bl.a. ved at hovedtrekkene i ressursutnytting og arealbruk avklares i regionale planer med kommunal medvirkning. Det er helt avgjørende at grensene for utbygging og ferdsel inn mot fjellet ses i en større sammenheng enn den enkelte kommune. Det er også viktig å vurdere hva slags arealbruk og virksomhet som kan skje i seterområder inn mot fjellet. Spørsmål knyttet til veger, brøyting, utfartsparkering, stier og løyper krever også helhetlig planlegging.

Kilde: Jordbruksregion fra Institutt for skog og landskap. Kartgrunnlag: Statens kartverk

Større infrastrukturtiltak i fjellet knyttet til samferdsel og energiutbygging gir ofte store virkninger i landskapet, oppdeling av leveområder for vilt og virkninger for friluftsliv og opplevelse av uberørthet. Slike tiltak bør derfor vurderes i større sammenheng i regionale planer.

Norsk institutt for skog og landskap har utarbeidet et nasjonalt referansesystem for landskap, med 45 landskapsregioner. Jordbruksregionene er en sammenstilling av disse i 10 regioner, som bygger på jordbruksmessige driftsforhold, klimatiske forhold og terrengmessig beliggenhet. Nesten halvparten (216) av landets kommuner ligger helt eller delvis i fjellområdene. Andelen fjell varierer fra under 1 og opp til 100 prosent av arealet. Selv om flere av disse kommunene derfor ikke kan sies å være «fjellkommuner», inngår de i en fjellregion og er med å påvirke den miljø- og samfunnsmessige utviklingen i fjellet. I de 163 kommunene som har mer en 30 prosent fjellareal, bodde det ved utgangen av 2006 drøyt 750 000 personer, og det har vært nedgang i folketallet siste 10 år.

Kilde: GAB grunneiendomsregister, Statistisk sentralbyrå og Direktoratet for naturforvaltning.

I figur 5.3 er bebyggelsen innenfor fjellområdene på Østlandet vist i form av antall bygninger pr. kvadratkilometer. Selv om fjellområdene her er avgrenset til fjellskogs- og høgfjellsområdene, ser vi at særlig de østre og lavere deler er preget av stor bygningspåvirkning. Bebyggelsen i fjellet er gardsbruk og setrer, reiselivsområder og hytter, boliger og tettsteder. Verneverdiene i fjellområdene er knyttet både til naturen og kulturmiljøene. Det som er felles er at mange av områdene er sårbare i forhold til natur- og kulturverdier, landskap og klima. Fjellområdene krever derfor ekstra omtanke i forhold til inngrep og utvikling. Det er behov for en helhetlig arealpolitikk i fjellbygdene som sikrer kvaliteter og avklarer utviklingsmuligheter.

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

5.3.4 Sikring av villreinens leveområder

Regjeringen vil:

• Sikre villreinens sentrale plass i norsk fjellfauna, gjennom regionale planer og etablering av europeiske og nasjonale villreinområder.

Norge er det eneste landet i Europa som har intakte høyfjellsøkosystemer med bestander av villrein. Fordi en stor andel av den europeiske villreinbestanden befinner seg i Norge, er villreinen å betrakte som en norsk ansvarsart . Ulike arealinngrep, først og fremst veger, jernbaner og kraftutbygging har medvirket til å splitte opp villreinens leveområde. Sikring av villreinens leveområder er viktig for å kunne bevare villreinens sentrale plass i norsk fjellfauna. De største utfordringene i dag er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonene til flere av villreinområdene og ferdsel inn i områdene, jf. figur 5.4, som viser hyttebygging i tilknytning til leveområdene for villreinen. Sikring av villreinens leveområder har stått sentralt ved opprettelsen av mange av våre store nasjonalparker og landskapsvernområder, blant annet i Forollhogna, Dovrefjell og Rondane. Slikt vern dekker bare deler av villreinens leveområde, og må utfylles av planer etter plan- og bygningsloven. For flere områder er det utarbeidet fylkesdelplaner som omfatter hele leveområdet, med mål å gi en mest mulig helhetlig arealforvaltning på tvers av kommunegrensene.

Regjeringen vil videreføre arbeidet for å bevare nødvendige leveområder for villrein. Dette innebærer blant annet at kunnskapsgrunnlaget om villreinens leveområder vil bli forbedret. Regionale planprosesser skal avklare spørsmål om avgrensning og innhold knyttet til det enkelte område. Regjeringen vil gi villreinområder som er spesielt viktige for artens framtid i Norge, status som «nasjonale villreinområder». En del av de nasjonale villreinområdene vil inngå i to «europeiske villreinregioner» som gjenspeiler villreinbestandenes innvandringshistorie.

5.3.5 En politikk som sikrer bærekraftig bruk av reindriftens arealer

Regjeringen vil:

• Videreføre arbeidet med å sikre en bærekraftig bruk av reinbeiteressursene.

• Stimulere til avklaring og sikring av reindriftens arealer gjennom regional og kommunal planlegging.

• Øke kunnskapsgrunnlaget om reindriftens arealbehov og virkningen av arealmessige endringer og inngrep.

Reindriften er en svært arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveger i mellom dem. Reindriftens interesser og behov må derfor synliggjøres og ivaretas i arealpolitikken. Plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for å sikre en bærekraftig bruk av reinbeiteressursene. Reindriftsområdene går ofte på tvers av kommunegrensene, og det vil være ønskelig med regional planlegging eller statlige retningslinjer. Slike planprosesser må bygge på best mulig kunnskap om reindriften, og på andre interesser knyttet til utbygging eller vern. Kommuner med reindrift bør bygge sin arealforvaltning på oppdaterte kommuneplaner, der reindriftsinteressene og andre interesser er vurdert samlet.

Vindmølleparker er en ny utfordring i reindriftsområdene. Det er lagt opp til at kartlegging av områder som er viktige for reindriften skal inngå i plangrunnlaget for regionale planer for vindkraft.

I tillegg til plan- og bygningsloven, er reindriftsloven, fjelloven og Finnmarksloven sentrale for arealforvaltningen i reindriftsområdene. Regjeringen vil sørge for at arbeidet med å sikre reindriftens arealer blir videreført og prioritert høyt. I den forbindelse vil det bli fokusert spesielt på prosesser der forholdet mellom reindrift og miljø- og andre samfunnsinteresser blir nærmere belyst. Det er også behov for bedre kunnskap om reindriftens sårbarhet for klimaendringer, ulike typer inngrep og annen arealbruk.

5.3.6 En arealpolitikk som legger til rette for miljøvennlig vindkraftutbygging

Regjeringen vil:

• Legge til rette for økt utbygging av miljøvennlig vindkraft, og at denne skjer etter helhetlige og langsiktige vurderinger slik at konfliktene med andre hensyn er akseptable.

• Legge til rette for at plan- og konsesjonsprosessene blir mer effektive og forutsigbare for utbyggere og for samfunnet for øvrig

Regjeringen har som mål å tilrettelegge for økt utbygging av miljøvennlig vindkraft. Norge har naturgitte forutsetninger for å utnytte vind til produksjon av fornybar energi. Vindkraft gir økt forsyningssikkerhet og medfører ikke utslipp av klimagasser eller forurensende stoffer.

Miljøverndepartementet har i samarbeid med energimyndighetene utarbeidet retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg. Hensikten med disse er å sikre at utbygging av vindkraft skjer etter helhetlige og langsiktige vurderinger, slik at konfliktene med andre arealbruksinteresser og miljø- og landskapshensyn er akseptable. Målet om lavest mulige miljø- og samfunnskostnader medfører at vindkraftutbyggingen generelt bør konsentreres om større anlegg der det er gode vindforhold og hensiktsmessig infrastruktur og der konfliktene med andre hensyn er akseptabel, jf. fig. 5.5.

Regjeringens strategi for en bærekraftig vindkraftutbygging forutsetter at det utarbeides regionale vindkraftplaner i regioner med sterke utbyggingsinteresser. Fylkeskommunene bør vurdere planbehovet i fylket i samarbeid med relevante aktører.

5.3.7 En nasjonal hyttepolitikk som sikrer miljø og omgivelser

Regjeringen vil:

• Innskjerpe kravet om bedre og mer miljøbasert planlegging og utbygging av fritidsbebyggelse overfor kommuner og regioner.

• Forbedre kompetansen i kommuner og planleggingsmiljøer om god og miljøriktig fritidsbebyggelse.

• Redusere økningen av energiforbruk i fritidsboliger gjennom innføring av energikrav til hytter og nye hjemler for energistyring i kommunale arealplaner.

Det er et nasjonalt mål at fritidsbebyggelsen ikke skal redusere store sammenhengende naturområder og viktige naturverdier, kulturmiljøer og verdifulle landskap. Utbyggingen av fritidsboliger skal skje med vekt på hensynet til ressursbruk og estetikk.

Kommunene har hovedansvaret for å gjennomføre en løpende planlegging, der politikken for fritidsbebyggelse blir avklart. Kommuneplanen er det viktigste styringsverktøyet for å sikre en langsiktig og miljøvennlig hyttebygging. Regjeringen har konkretisert prinsippene for en bærekraftig fritidsbebyggelse i veilederen «Planlegging av fritidsbebyggelse» (Miljøverndepartementet 2005, T-1450), jf. boks 5.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Datagrunnlag: GAB grunneiendomsregister.

Regjeringen vil stimulere til økt regional planinnsats for å sikre sårbare økosystemer, landskap og store sammenhengende naturområder mot uønsket hyttebygging. Slike regionale planer innebærer en konkretisering av nasjonale mål ved at det avgrenses konkrete områder og avklares konkrete prinsipper som vil gi føringer for kommunenes arealplanlegging. Det er viktig at kommunene tar del i slike planprosesser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Datagrunnlag: GAB grunneiendomsregister og nasjonal vegbase.

Regjeringen har innført energikrav for fritidsboliger over 150 m² tilsvarende boliger. For fritidsboliger mellom 50 og 150 m² er det innført minstekrav til isolasjon og tetthet. Endringene innebærer en vesentlig reduksjon i veksten i energiforbruket i fritidsboliger. Regjeringen vil innføre regler for mer miljøvennlig energibruk i hytteområder.

Status og utviklingen av fritidsboliger

Antall fritidsboliger nærmer seg nå 380 000. Antall ferdigstilte fritidsboliger har ligget relativt stabilt mellom 4000 og 5000 pr. år i perioden 2000–2005. I tillegg kommer utbygginger og forbedringer på eksisterende fritidsbebyggelse i omtrent samme omfang, samt utbygging av teknisk infrastruktur. Selv om hoveddelen av nye fritidsbygg er relativt store og har utbygd veg, vann, avløp og strøm, er fortsatt ca. en tredjedel av hyttene av lav eller middels standard. Gjennomsnittlig bruksareal har økt fra 75 m²i 2000 til 86,6 m²i 2005.

I perioden 2000 – 2004 var det en jevn nyetablering av fritidseiendommer på rundt 8 000 i året, som i 2005 økte til vel 12 000. Det etableres altså betydelig flere fritidseiendommer enn nye fritidsbygg. Dette skyldes en økning i antall regulerte, fradelte fritidseiendommer klare for salg, og bruksendringer av eksisterende boliger, småbruk m.v.

Over 100 000 fritidsbygg ligger ved sjøen. Relativt få fritidsbygg ligger over 1000 meter over havet, jf. figur 5.6.

Om lag halvparten av alle fritidshus ligger mindre enn 50 meter fra nærmeste veg registrert i vegbasen, jf. figur 5.7.

Nær 4 000 fritidshus befinner seg innenfor verneområder som er registrert i nasjonal vernebase, jf. fig. 5.8. Om lag halvparten av alle fritidshus ligger nærmere enn fem km. fra et verneområde. Ca. 3,5 prosent av fritidshusene ligger i et tettsted.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Datagrunnlag: GAB grunneiendomsregister og nasjonal vernebase.

I fig. 5.9 er det lagt inn kilometerruter med fritidsbebyggelse i Øst-Norge. Ca. halvparten av landets hytter ligger innenfor kartutsnittet. De tre største hyttefylkene i landet er Oppland og Buskerud med ca. 40 000 fritidsboliger hver, og Hedmark med ca. 30 000 fritidsboliger. Det er betydelig økning i hyttebyggingen i disse områdene, noe som har sammenheng med relativt kort avstand fra hovedstadsområdet og tilrettelegging av større hytteområder i tilknytning til viktige turistsentra. Andelen nye hytter i fjellet øker i forhold til i strandsonen, der det er et svært begrenset antall hyttetomter i akseptabel avstand fra hovedstadsområdet.

5.3.8 En tydeligere og mer langsiktig strandsonepolitikk

Regjeringen vil:

• Stanse nedbyggingen av strandsonen og legge opp til en sterkere geografisk differensiering i retningslinjene, der vernet gjøres strengere i områder med sterk konkurranse om strandsonen.

• Oppfordre kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn til en streng praksis ved behandlingen av plansaker og dispensasjoner i hundremetersbeltet langs sjøen.

• Innføre strengere regler for strandsonen i plandelen av plan- og bygningsloven.

• Videreføre ordningen med juridisk bistand til kommunene.

• Oppfordre kommunene til å fjerne stengsler i strandsonen.

• Sikre og tilrettelegge de mest attraktive områdene i strandsonen.

Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig igjen å oppfordre kommunene til en streng praksis ved behandlingen av plansaker og dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen. Statlige og regionale myndigheter må medvirke i arbeidet med å sikre nasjonale interesser i strandsonen, og eventuelt fremme innsigelser. Mange steder gjelder gamle planer som åpner for uheldig utbygging i strandsonen. Det er viktig at kommunene tar slike foreldete planer opp til revisjon. Ved utarbeidelse av planer for ny utbygging skal det legges særlig vekt på tilrettelegging for allmennhetens bruk og tilgjengelighet til strandsonen. Plansystemet skal om nødvendig tas i bruk for å bedre allmennhetens mulighet til ferdsel og bruk av strandsonen. Miljøverndepartementets avgjørelser i innsigelsessaker er et tydelig signal om en streng praksis i plansaker om utbygging i strandsonen. Departementet har siden Regjeringen tiltrådte i oktober 2005 behandlet mange innsigelsessaker om utbygging i strandsonen, og innsigelsene blir tatt til følge. Dessuten har departementet på eget tiltak innkalt flere saker til behandling, for å unngå uheldig bygging i strandsonen.

Forholdene vil variere fra sted til sted, ut fra både topografiske forhold, landskaps-, natur- og friluftsinteresser, og hvor attraktivt området er for utbygging eller annen utnyttelse. Gjennom planleggingen skal kystsonen og strandarealene forvaltes ut fra lokale forhold og nasjonale hensyn. Fylkesplanlegging er et viktig virkemiddel for å vurdere strandsonen på et overordnet nivå og på tvers av kommunegrenser, og mange fylker har vedtatt egne fylkesdelplaner for kystsonen. Det forventes at fylkesdelplanene følges opp også av sektorene i plan- og enkeltsaker. Kommunene bør i kommuneplanen foreta overordnete avklaringer av arealdisponering og ressursutnyttelse i strandsonen. Der det likevel er aktuelt med utbygging, skal dette skje etter bevisst og langsiktig planlegging og ikke på grunnlag av enkeltvise dispensasjoner. Miljøvirkningene av eventuell ny utbygging skal gjennom planprosessen vurderes grundig, framtidsrettet og i en helhetlig sammenheng.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Nye og strengere regler om strandsonen vil komme i forslaget til ny plandel av plan- og bygningsloven.

Kilde: KOSTRA/Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen har gjeninnført ordningen med juridisk bistand til kommunene i arbeidet med strandsoneforvaltningen. Ulovlige stengsler som hindrer ferdsel langs sjøen er stadig et problem, og kommunene må fortsette oppryddingsarbeidet her. Arbeidet med å sikre, tilrettelegge og forvalte nye friluftsområder skal fortsette, jf. nærmere omtale under kap. 6.4 om friluftsliv.

Kilde: KOSTRA

Som figur 5.10 viser, var 23,8 prosent av kystlinjas totale lengde mindre enn 100 meter fra nærmeste bygning pr. 1. januar 2006. For strekningen Halden til og med Hordaland er tilsvarende tall 39,4 prosent. I alt var det 447 000 bygninger innenfor 100 m fra kystlinjen pr. 1. januar 2006. Av disse var 110 000 boliger, 80 000 fritidsboliger, 175 000 naust eller garasje/uthus og 83 000 andre bygninger. Det var 280 000 bosatte i 100-metersbeltet pr. januar 2006.

I perioden 2001–2006 er det i KOSTRA registrert til sammen 18 738 nye bygninger i strandsonen. Ca. 30 prosent av disse ligger innenfor byer og tettsteder, jf. figur 5.11. Tallene sier ikke hvor mange av nybyggene som er bygd i områder planlagt for utbygging, og hvor mange som er resultat av dispensasjoner, gjenoppbygginger m.v. Tallene omfatter også bygninger i landbruket, som ikke omfattes av byggeforbudet i strandsonen.

Til tross for strenge regler, fortsetter nedbyggingen av strandsonen, jf. fig. 5.12. Byggepresset er særlig stort i Oslofjordområdet, på Sørlandskysten og i deler av Rogaland, Hordaland og Trøndelag. Også i andre deler av landet er det byggevirksomhet ved sjøen.

Via kommune-stat-rapporteringen (KOSTRA) innhentes årlig opplysninger om antall dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen. De siste tallene viser at det i 2005 ble gitt dispensasjon for 1011 nye bygninger, medregnet erstatningsbygg, mot 823 året før. Det ble i alt fremmet 1411 søknader om dispensasjoner i strandsonen, og andelen innvilgete søknader var på 72 prosent. I figur 5.13 er dispensasjonsbehandlingen vist fylkesvis.

Kilde: KOSTRA

5.3.9 En tydeligere politikk for vassdrag og vassdragsnære områder

Regjeringen vil:

• Oppfordre kommunene til å sikre miljøverdier og friluftsliv i vassdragsnaturen, gjennom innføring av byggeforbud nærmere innsjøer og vassdrag enn 50 – 100 meter.

• Bidra til bevaring av vassdragslandskapet som en ressurs for friluftsliv og for det biologiske mangfoldet og sikre mot forurensning og erosjon.

• Arbeide for å hindre nedbygging av vassdrag og vassdragslandskap i byer og tettsteder, samt åpne opp og restaurere vassdrag.

• Stimulere til at fylkeskommunene, i samarbeid med berørte fagetater, kommuner og andre relevante aktører, utarbeider fylkesvise planer for små vannkraftverk, som har til hensikt å sikre at naturmangfold, friluftsliv eller store landskapsverdier ikke går tapt.

• Sikre et representativt utvalg av norsk vassdragsnatur i verneplan for vassdrag.

Norsk vassdragsnatur er unik. Vassdragene som landskapselementer med stor betydning for opplevelser og aktiviteter og som levested for planter og dyr, er en naturarv Norge har et internasjonalt ansvar for å verne om og forvalte.

Utbyggingspresset langs enkelte vann og vassdrag kan være like stort som i strandsonen langs sjøen, samtidig som det ofte er store frilufts-, natur- og kulturlandskapsinteresser knyttet til disse områdene. Vassdrag er ofte sentrale elementer i bymiljø og friluftsområder. Elveos og randsoner langs vassdrag er blant de mest artsrike og bevaringsverdige med hensyn til landskapsøkologi og biologisk mangfold, men er i stor grad utsatt for nedbygging.

Det er behov for en mer offensiv, helhetlig og langsiktig arealpolitikk i og langs vassdrag. Det skal legges til rette for en økosystembasert og bærekraftig forvaltning til mest mulig glede og nytte for befolkningen. Det bør legges til rette for flerbruk, avveid mot hensynet til biologisk mangfold eller kommende generasjoners interesser. Spørsmål knyttet til bruk og vern av vannressursene vil fortsatt være en sentral del av norsk areal- og ressursforvaltning, og som naturlig inngår i nasjonale, regionale og lokale planer. Planlegging på tvers av kommune- og fylkesgrenser kan ofte være nødvendig

Svært mange kommuner har gjennom kommuneplanens arealdel innført byggeforbud langs vann og vassdrag . Byggeavstanden varierer etter lokale forhold og vassdragenes karakter, verdier og omgivelser. Alle kommuner bør i sine kommuneplaner fastsette nærmere byggegrenser langs vassdrag, ut fra vassdragenes verdi og omgivelsenes karakter. Det forventes at kommuneplanene følges opp ved behandlingen av detaljplaner og enkeltsaker.

Spesielt vannkraften har vært, og er, viktig for velferd og velstand, og for utviklingen av det moderne Norge. Regjeringen mener at det, innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, fortsatt er mulig å videreutvikle vannkraftressursene. Økt produksjon fra vannkraft kan oppnås ved nye utbygginger – der konfliktene i forhold til andre viktige hensyn vurderes som akseptable – og gjennom en mer effektiv utnyttelse av de vannkraftressursene som allerede er utbygget.

Regjeringen ønsker å øke utnytte potensialet for små-, mini- og mikrokraftverk. For å sikre at slike utbygginger avveies mot andre viktige hensyn, legges det opp til at områder med verdier for natur, miljø og andre brukerinteresser kartlegges og belyses gjennom regionale planprosesser. Energimyndighetene har i samarbeid med miljømyndighetene utarbeidet miljøfaglige retningslinjer for utarbeiding av regionale planer for små vannkraftverk. Disse skal benyttes av energimyndighetene også der det ikke foreligger regionale planer.Verneplan for vassdrag skal sikre et representativt utvalg av norsk vassdragsnatur. Gjennom verneplanen er 387 vassdrag/vassdragsområder vernet mot kraftutbygging. Rikspolitiske retningslinjer for vernete vassdrag skal bidra til at Stortingets mål for forvaltningen av de vernete vassdragene oppfylles, også i forhold til andre inngrep og tiltak som kan ødelegge verneverdiene. Regjeringen vil fremme en sak for Stortinget om vern av Vefsna.

Oppfølgingen av EUs rammedirektiv for vann er omtalt i kap. 8. Det skal utarbeides forvaltningsplaner for landets ni vannregioner innen 2015. For minst ett vannområde i hver vannregion skal den første forvaltningsplanen foreligge allerede i 2009. Forvaltningsplanene skal forankres i plan- og bygningslovens fylkesplanbestemmelser og vil gi rammer bl.a. for kommunal planlegging og forvaltning.