2 Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Ekspertgruppens mandat

Den 12. august 2022 ble det ved kongelig resolusjon oppnevnt en ekspertgruppe, Ekspertgruppe om barn i fattige familier, med oppdrag om å vurdere hvordan den offentlige innsatsen bør prioriteres for å i størst mulig grad styrke oppvekstsvilkårene til barn som vokser opp i fattige familier og forebygge at fattigdom går i arv på lengre sikt. Ekspertgruppen ble gitt følgende mandat:

Utfordringar

Noreg er eit land som i internasjonal samanheng har små økonomiske skilnader, og dei fleste barn i Noreg veks opp i familiar med gode oppvekstvilkår. Eit progressivt skattesystem bidrar til omfordeling, og universelle offentlege velferdstenester som barnehage, skule og helse- og omsorgstenester fremjar sosial mobilitet og reduserer økonomisk skilnad.

Det er likevel barn som veks opp i familiar med så låg inntekt eller levestandard at det kan svekke deira oppvekstvilkår og deltaking i samfunnet. Barn som veks opp i fattige familiar har ofte fleire og samansette utfordringar. Dømer på dette er dårlegare fysisk og psykisk helse, dårlegare buforhold, svakare skuleresultat, lågare grad av deltaking i organiserte fritidsaktivitetar og auka risiko for å falle frå vidaregåande opplæring samanlikna med snittet. Dette er faktorar som igjen kan auke risikoen for at desse barna fell utanfor arbeids- og samfunnslivet som vaksne. Å stå utanfor arbeidsmarknaden kan ha ulemper og kostnader for den einskilde og inneber eit tap for samfunnet.

Det er fleire mogelege forklaringar på kvifor det å vekse opp i ein fattig familie kan ha negative konsekvensar for barna. Fattige foreldre har mindre økonomiske ressursar å investere i oppveksten til barna samanlikna med familiar med høgare inntekt. Det kan òg synast å vere slik at foreldras stressnivå aukar ved økonomiske utfordringar, noko som igjen kan påverke relasjonar i familien.3 Det er samstundes ikkje nødvendigvis ein årsakssamanheng mellom det å vekse opp i fattige familiar og negative utfall for barn. Det er òg andre faktorar som korrelerer med det å ha låg inntekt, og som kan påverke barnas oppvekstmogelegheiter, til dømes utdanninga eller den psykiske helsa til foreldra.

Som ein indikator på fattigdom tek ein ofte utgangspunkt i vedvarande låginntekt, målt som at gjennomsnittsinntekta i ein treårsperiode ligg under 60 prosent av medianinntekta. Talet på barn som veks opp i familiar med vedvarande låg inntekt har auka dei siste 20 åra.4 I 2020 vaks 115 000 barn, eller 11,7 prosent av alle barn i Noreg, opp i ein familie med vedvarande låg inntekt. Barn med innvandrarbakgrunn, barn som veks opp med einslege forsørgjarar, og barn av foreldre med svak tilknyting til arbeidsmarknaden, er overrepresentert i låginntektsgruppa. Det er også store geografiske forskjellar i omfanget av barn i fattige familiar.

Det er fleire svakheiter med relativ låginntekt som ein indikator på fattigdom, og det bør ikkje aleine brukast som eit mål på om tiltak har effekt eller ikkje. Målet fangar til dømes ikkje opp endringar i forbruksbehovet eller verdien av offentlege tenester, mellom anna rimelege helsetenester og gratis utdanning. Tala tyder likevel på at fleire barn veks opp i fattige familiar enn tidlegare. Forsking viser også at den sosiale mobiliteten er lågare blant barn i familiar med låg inntekt. Vidare tyder enkelte analysar på at den sosiale mobiliteten blant dei gruppene med lågast inntekt har gått noko tilbake over tid.5 Det vil seie at risikoen for at barn og dei unge i de lågaste inntektsgruppene blir verande i den same gruppa når dei blir vaksne, har auka.

Det blir i dag nytta betydelege offentlege ressursar på tiltak som mellom anna skal gi økonomisk tryggleik for barnefamiliar med låg inntekt, utjamne skilnader i levekår blant barn og unge og førebyggje at fattigdom går i arv mellom generasjonar. Utfordringane til barn som veks opp i fattige familiar er samansette og dei relevante verkemidla ligg derfor til ulike sektorar, mellom anna i helse, barnehage, skule, bustad, sosiale tenester, arbeid og frivillig sektor. Innsatsen ligg også til ulike forvaltningsnivå, mellom anna på kommunalt og statleg nivå, og har ulik utforming, til dømes i form av universelle og behovsprøvde tiltak, kontantytingar, subsidierte tenester, kompetansetiltak og tilskotsordningar. At innsatsen er spreidd, gir risiko for dårleg samordning og at dei mest treffsikre tiltaka ikkje blir prioritert.

For å summere opp utgjer det å vekse opp i fattigdom ei kompleks samfunnsutfordring som kan utløyse betydelege kostnadar både for den einskilde og for samfunnet. Det blir allereie brukt betydelege ressursar på å motverke fattigdom blant barnefamiliar, gjennom ei rekkje tiltak på tvers av ulike sektorar og forvaltningsnivå. Talet på barn i fattige familiar er likevel aukande, og det ser ut til at den sosiale mobiliteten mellom barn og unge er svekt over tid. Dersom utviklinga fortsett, vil fleire barn vekse opp under forhold som kan gjere det vanskelegare å lykkast i vaksenlivet. Dette har negative konsekvensar for den einskilde, og det kan også føre til at dei samfunnsøkonomiske kostnadane av at barn veks opp i fattige familiar aukar.

Ekspertgruppa sitt føremål

I Hurdalsplattforma står det at «Fattigdom skal reduserast, særleg den som rammer barnefamiliar» og at «Regjeringa vil utjamne forskjellar i levekår, sikre sosial mobilitet og førebyggje barnefattigdom.» Vidare står det at regjeringa vil «Styrkje det universelle velferdstilbodet for barn og unge gjennom å prioritere velferdstenester som omfattar alle barn.» For å få meir kunnskap om korleis det er mogeleg å nå desse måla skal ekspertgruppa vurdere kva for tiltak som har best effekt og korleis den offentlege innsatsen bør prioriterast, både for å i størst mogeleg grad:

• styrkje oppvekstvilkåra til barn som veks opp i fattige familiar på kort sikt og
• førebyggje at fattigdom går i arv på lengre sikt.

Dette inneber også å vurdere kva for tiltak som vil vere mest treffsikre for å redusere delen og talet barn som veks opp i familiar med vedvarande låg inntekt, både på kort og lang sikt. Tilrådingane skal peike ut retning for ein samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursane på området.

Ekspertgruppa sitt arbeid

Barnas situasjon kan forbetrast på fleire vis, til dømes gjennom tiltak som gir barnefamiliar auka økonomisk handlingsrom, eller ved andre tiltak som bidreg til å førebyggje at barna fell utanfor arbeids- og samfunnsliv som vaksne. Ekspertgruppa er ikkje forventa å gi ein samla oversikt over, eller ei vurdering av, alle tiltak som påverkar barn og deira familiar, men skal gjere overordna vurderingar av korleis innsatsen bør prioriterast. Nedanfor er ei liste over nokre tema og problemstillingar som det er ønskeleg at gruppa ser nærmare på, men gruppa skal også vurdere andre problemstillingar som dei meiner er viktige for å svare ut mandatet.

• Ulike typar politikk: Prioritering av kontantytingar versus tenester, prioritering blant ulike universelle velferdstenester og kva behovsprøvde eller målretta ordningar som eventuelt bør satsast på i tillegg
• Prioritering av sektorområde: På kva for områder er offentlege tiltak viktigast?
• Fordeling av ansvar og tiltak på ulike forvaltningsnivå: Bør det gjerast endringar i korleis oppgåver og ansvar for barn i fattige familiar er fordelt mellom ulike forvaltningsnivå for å leggje til rette for ein effektiv politikk og sikre at feltet blir tatt hand om på ein god måte?
• Rett politikk til rett tid: Kva for periodar i oppveksten er behovet for gode tiltak størst og kva for tiltak verker best når?
• Grupper av barn og familiar: Bør ressursinnsatsen i større grad enn i dag målrettast mot spesifikke grupper barn og unge eller område, til dømes barn av einslege forsørgjarar eller frå familiar med innvandrarbakgrunn, eller område med stor del barn i låginntektsfamiliar?

Gruppa skal også peike på kva for kunnskap det er behov for på området for at politikken retta mot barn som veks opp i fattige familiar skal være tilstrekkeleg kunnskapsbasert, treffsikker, og samfunnsøkonomisk effektiv.

Dømer på områder som er relevante, er dei store overføringsordningane til barnefamiliane, arbeid for å inkludere barn og unge i sosiale aktivitetar, barnehage og SFO, bustadsosiale tiltak, og det nedre sikkerheitsnettet i velferdsordningane meir generelt. Nokre av desse verkemidla har som direkte føremål å motverke fattigdom eller jamne ut sosiale skilnader, mens andre er grunna i andre omsyn, men kan likevel vere viktige for målgruppa.

Det er godt dokumentert at barnefamiliar sin risiko for fattigdom heng saman med foreldra si yrkesdeltaking og lønnsinntekt. Det ligg likevel ikkje til gruppa å vurdere den generelle arbeidsmarknadspolitikken. Ekspertgruppa sitt arbeid skal likevel ta utgangspunkt i fagleg kunnskap om tilknyting til arbeidslivet og betydninga dette har for å redusere fattigdom blant barnefamiliar, og gruppa skal i sine vurderingar ta omsyn til kva for effekt tiltak har på foreldre si arbeidsevne og -vilje. Gruppa skal heller ikkje vurdere område som blir omfatta av mandatet til Skatteutvalet, men det vil være naturlig å sjå hen til dette arbeidet.

Kunnskapsdepartementet planlegg å hente inn kunnskap om barnehagar og skular si rolle i arbeidet med å utjamne sosiale skilnader og auke den sosiale mobiliteten til barn og unge. Ekspertgruppa skal ha dialog og avklare grenseflater opp mot dette arbeidet, og opp mot eventuelle andre relevante utgreiingsarbeid som regjeringa set i gang. Barn og unge, frivillige organisasjonar og offentlege instansar er viktige i utforminga av politikk for barn som veks opp i fattige familiar. Ekspertgruppa skal involvere relevante aktørar på feltet i sitt arbeid.

Ekspertgruppa skal byggje vidare på eksisterande offentlege utgreiingsarbeid, mellom anna By- og levekårsutvalet (2020), Sysselsettingsutvalet (2021, 2022), Barnefamilieutvalet (2017), Brochmannutvala (2011, 2017) og Fordelingsutvalet (2009).

Ekspertgruppa skal levere si utgreiing innan 12 månader frå oppstart.

2.2 Ekspertgruppens sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Professor Mari Rege, Stavanger (leder)
• Professor Tormod Bøe, Bergen
• Seniorforsker Nina Drange, Oslo
• Daglig leder Tone Fløtten, Oslo
• AU-medlem og leder for profesjonsrådet for sosionomer i Fellesorganisasjonen, Hanne Glemmestad, Gjøvik
• Kommunedirektør Kjell Hugvik, Bodø
• Professor Kjell Gunnar Salvanes, Bergen
• Professor Henrik Daae Zachrisson, Oslo

Utvalgets sekretariat har i løpet av perioden inkludert følgende personer:

• Utredningsleder Jenny Clarhäll (leder)
• Utredningsleder Stine Frøyland (til mars 2023)
• Utredningsleder Anders Osmunddalen
• Rådgiver Sara Helene Rønningstad (fra mai 2023)
• Seniorrådgiver Knut Johannes Sverre
• Rådgiver Elise Ulvang

2.3 Ekspertgruppens arbeid

Ekspertgruppen har i perioden september 2022 til august 2023 hatt 11 møter, hvorav tre av møtene gikk over to dager. I tillegg ble den første dagen i to av todagersmøtene benyttet til et innspillsmøte og et forskerseminar.

2.3.1 Innspillsmøte og skriftlige innspill

Følgende personer og organisasjoner bidro på innspillsmøtet:

• Ungdom og Fritid v/ Andrè Ruud, generalsekretær og Thea Juell, samfunnskontakt
• Ungdomsrådet i Bydel Sagene v/ Warsame Isse, leder og Matthias Nikolai Berg, nestleder
• Blå Kors Norge v/ Trine Stensen, general sekretær og Benita Christensen, nasjonal leder Blå Kors barnas stasjon
• Frivillighet Norge v/ Bjørn Lindstad, politisk seniorrådgiver og Martin Gustavsen, organisasjonsrådgiver med økonomiansvar
• Norges Idrettsforbund v/ Linda Jacobsen, seniorrådgiver, og Håvard Øvregård, seniorrådgiver
• Norges Røde Kors v/ Madelen Roxman Ueland, politisk seniorrådgiver og Stine Christiansen, seniorrådgiver
• Frelsesarmeen v/ assisterende sosialsjef, Elin Westby Herikstad og politisk rådgiver, Kristine Jørstad Bock
• Kirkens Bymisjon v/ Adelheid Firing Hvambsal, Generalsekretær og Janne Olise Raanes, Direktør for oppvekst og frivillighet
• Redd Barna v/ Amund Røhr Heggelund, politisk rådgiver og Stina Eiet Hamberg, spesialrådgiver gode levekår
• Norske Kvinners Sanitetsforening v/ Aurora Eck Nilsen, rådgiver og Elisabeth Dahl Hansen, fagsjef
• Voksne for barn v/ Signe Horn, generalsekretær og Rune Berglund Steen, kommunikasjonssjef
• Aleneforelderforeningen v/ Cathrine Austrheim, leder og Ann-Kristin Malmo, nestleder
• Velferdsalliansen v/Liv Airin Fragaat, styreleder og Felipe F. Garcia, politisk rådgiver
• MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn v/ Khansa Ali, nestleder og, Anne Berit Sødal, administrasjonsleder
• Batteriet/Samarbeidsforum mot fattigdom i Norge v/ Anne-Rita Andal, Leieboerforeningen og Sidsel Elie Aas, sekretariat for SF
• Barneombudet v/ Inga Bejer Engh, Barneombudet og Inger Aasgaard, seniorrådgiver
• Bydel Søndre Nordstrand v/ Marlene Matthiasen, Anne Eikvar, Mia Østergaard
• Husbanken v/ Osmund Kaldheim, administrerende direktør og Anders Fjelltoft, seniorrådgiver

Redd Barna har under ekspertgruppens arbeid samlet lokale interesse- og brukerorganisasjoner sammen med representanter for ekspertgruppen og lokalpolitikere til møter i Bodø, Bergen og Ålesund. I møtene fortalte lokale interesse- og brukerorganisasjonene om hva de mener skal til for at alle barn i sitt område, og i Norge, skal ha en god oppvekst. Innspillene ble overlevert skriftlig til representanter for ekspertgruppen og til lokalpolitikerne. Ekspertgruppens kontaktperson i Redd Barna, Stina Eiet Hamberg, bidro til et planlagt og godt organisert opplegg.

I begynnelsen av arbeidet opprettet ekspertgruppen et nettsted med informasjon om ekspertgruppens arbeid. På nettstedet har det vært mulighet til å komme med innspill til ekspertgruppen. Totalt har ekspertgruppen mottatt 137 skriftlige innspill, inkludert innspill mottatt i forbindelse med innspillsmøtet (det vises til vedlegg 1 som gir en oversikt over hvem som gitt innspill, samt nettstedet www.barnifattigefamilier.no for de enkelte innspillene). Innspillene har vært viktige for ekspertgruppen for å synliggjøre problemstillinger, og identifisere sentrale tiltak og sektorer i arbeidet for bedre levekår og livskvalitet, og for å hindre at fattigdom går i arv. I rapporten viser ekspertgruppen løpende til innspill med bred støtte, samt gjengir sitater ekspertgruppen har vurdert som relevante for beskrivelsen av foreslåtte tiltak og vurderinger.

2.3.2 Forskerseminar

Følgende personer bidro med innlegg i forskerseminaret:

• Førsteamanuensis Marianne Tevik Singstad, NTNU, Trondheim
• Førsteamanuensis Eirin Mølland, Universitetet i Agder, Kristiansand
• Professor Julie Riise, Universitetet i Bergen, Bergen
• Professor Axel West Pedersen, OsloMet, Oslo
• Direktør Simen Markussen, Frischsenteret, Oslo
• Professor Tapio Salonen, Malmö Universitet, Sverige
• Professor Marianne Rugkåsa, OsloMet, Oslo
• Forsker Patrick Lie Andersen, Nova, Oslo
• Dosent Asgeir Solstad, Nord Universitet, Bodø
• Forskningsprofessor Rasmus Landersø, Rockwool Foundation Research Unit, Danmark
• Seniorforsker Jan-Eric Gustafsson, Göteborgs Universitet, Sverige
• Forsker Edda Solbakken, SSB, Oslo

Ekspertgruppen har i tillegg til innleggene på det interne forskerseminaret hatt innledning i ekspertgruppemøter fra:

• Espen Steinung Dahl og Jorunn Furuberg fra Kunnskapsavdelingen og Arbeids- og tjenesteavdelingene i Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), som presenterte sentrale funn i Rapport om lavinntekt og levekår 2022.
• Utvalgsleder for Skatteutvalget, Ragnar Torvik, som holdt innlegg om skatteutvalgets anbefalinger.

2.3.3 Statistikk og beregninger fra Statistisk sentralbyrå

Ekspertgruppen har bestilt statistikk og beregninger fra Statistisk sentralbyrå. I den forbindelsen har ekspertgruppen hatt nyttig dialog og mottatt viktige bidrag fra:

• Tor Morten Normann, seniorrådgiver, SSB, Oslo
• Lasse Eika, forsker, SSB, Oslo
• Bård Lian, seniorrådgiver, SSB, Oslo
• Trine E. Vattø, forsker, SSB, Oslo

2.3.4 Statistikk fra Ungdata

Ekspertgruppen har videre bestilt statistikk fra Ungdata og har i den forbindelsen hatt god dialog med forsker Anders Bakken, OsloMet, Oslo.

2.3.5 Annen bistand og innspill

Underveis i utarbeidelse av rapporten har ekspertgruppen fått bistand og innspill fra andre departementer og direktorater (særlig Arbeids- og velferdsdirektoratet). I tillegg har ekspertgruppen hatt dialog med enkeltpersoner som har kommet med nyttige innspill og bistand:

• Maria Lindtveit og Kathrine Erland, Nye mønstre – trygg oppvekst/NAV Kristiansand
• Eirin Mølland, førsteamanuensis, Nye mønstre – trygg oppvekst, Kristiansand
• Marlene Mathiassen og Anne Eikvar, NAV Søndre Nordstrand, Oslo
• Axel West Pedersen, professor, OsloMet, Oslo
• Fartein Torvik, førsteamanuensis, Universitetet i Oslo
• Ingunn Størksen, professor, Universitetet i Stavanger
• Oddny Solheim, professor, Universitetet i Stavanger
• Katrine Løken, professor ved Norges Handelshøyskole og leder for Ekspertgruppe om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet

I forbindelse med sluttføring av rapporten fikk ekspertgruppen bistand fra utpekte betrodde lesere med gjennomlesing av deler eller hele rapporten. Ekspertgruppen vil takke for nyttige innspill fra:

• Axel West Pedersen, professor, OsloMet, Oslo
• Torfinn Harding, professor, Universitetet i Stavanger
• Ratib Lekhal, professor, Universitetet i Oslo
• Mona Sandbæk, professor, OsloMet, Oslo
• Bente Heggem Kojan, professor, NTNU, Trondheim
• Ivar Stokkereit, fagsjef hos Barneombudet, Oslo
• AVdir v/ Cathrine Haugen og Elin Stein, seniorrådgivere i Arbeids og tjenesteavdelingen, virkemiddelseksjonen, samt Siri Risnes, Linn Kristin Jacobsen, Sigurd Eggen, og Marthe Engen, seniorrådgivere i Ytelsesavdelingen
• KS v/Heidy Døsvik, leder NAV Kristiansand og representant for ASSS nettverket, samt avdelingsleder, Ingvild Skår, avdelingsleder, Nye mønstre-trygg oppvekst, Kristiansand
• Tor Morten Normann, seniorrådgiver, SSB.

2.4 Ekspertgruppens avgrensing av mandat

Mandatet til ekspertgruppen er omfattende, og ekspertgruppen har avgrenset arbeidet for å sikre fremdrift og kvalitet innenfor tiden ekspertgruppen fikk til disposisjon. I tråd med mandatet dekkes ikke alle tiltak som kan ha virkning på barn i fattige familier. Ekspertgruppen har, i tråd med mandatet, ikke dekket arbeidsmarkedstiltak og skattepolitikk, utover forslag om å skattlegge barnetrygden samt avvikle foreldrefradraget. Derfor har ekspertgruppen heller ikke vurdert innføring av et nytt fradrag i arbeidsinntektsskatt. Forskning som viser gode effekter av slike fradrag for barns utvikling i USA er nevnt i kapittel 5, men ekspertgruppen har, ut fra mandatet, avgrenset seg mot dette og mot utredningen som nylig er utført av skatteutvalget (NOU 2022: 20).

I januar 2023 ble det oppnevnt en ekspertgruppe som skal se på betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet. Tematikken er til dels sammenfallende med ekspertgruppen om barn i fattige familier. Ekspertgruppen om barn i fattige familier har sett mer generelt på tiltak som styrker oppvekstsvilkårene for barn i fattige familier, og ikke kun på barnehage- og utdanningsområdet. Vi har derfor, i samråd med den andre ekspertgruppen ikke gjort en helhetlig vurdering av alle mulige tiltak på barnehage- og utdanningsområdet, men har løftet tiltak som er spesielt viktige for barn i fattige familier.

Ekspertgruppens arbeid er gjennomført parallelt med at to andre offentlige utvalg har vurdert problemstillinger tilknyttet barnevernet: Barnevernsutvalget og Barnevernsinstitusjonsutvalget. Førstnevnte utvalg ble oppnevnt i mars 2021 og leverte sin rapport i mars 2023. Utvalget har i all hovedsak sett på tiltak utenfor hjemmet. Ekspertgruppen om barn i fattige familier har derfor valgt å begrense vurderingene av barnevernet i rapporten, og viser til anbefalingene fra Barnevernsutvalget. Sistnevnte utvalg ble oppnevnt i juni 2022, og skal komme med forslag til endringer som gir barn som flyttes til institusjon bedre hjelp. Utvalget skal levere sin rapport i løpet av høsten 2023.

Ekspertgruppen har også avgrenset arbeidet mot kunnskapsgrunnlaget (Goldblatt et al. 2023) til Folkehelsemeldinga — Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar.6 Selv om helse og fattigdom henger tett sammen, har vi valgt å ikke vurdere konkrete tiltak innenfor helsesektoren. Ekspertgruppen foreslår imidlertid flere tiltak som vil ha positive helsegevinster for målgruppen.