Del 3: Vurderinger

Forstørr bilde

7 Kriterier for vurderingene

Ekspertgruppen er i mandatet bedt om å vurdere hvordan den offentlige ressursinnsatsen bør innrettes for å styrke oppvekstsvilkårene til barn som vokser opp i fattige familier, og forebygge at fattigdom går i arv. I tillegg er ekspertgruppen bedt om å vurdere hvilke tiltak som vil være mest treffsikre for å redusere lavinntekt blant barnefamilier.

Ekspertgruppen legger i vurderingene særlig vekt på endringer som vil være til beste for barn i fattige familier, men er også opptatt av konsekvenser for barn og unge generelt. I tilfeller der ekspertgrupper vurderer at konsekvensene for barn i fattige familier ikke sammenfaller med konsekvensene for barn generelt, blir dette synliggjort og drøftet.

Dette kapittelet gjør rede for hvordan ekspertgruppen forstår målene i mandatet, og gjennomgår kriterier og hensyn som vil bli lagt til grunn for de videre vurderingene av endringer i kontantytelser og tjenester i kapittel 8 og 9. Siste del av kapittelet drøfter dagens balanse mellom kontantytelser og tjenester sett opp mot de to hovedmålene, med utgangspunkt i den historiske utviklingen og kunnskap om virkemidlene.

7.1 To likestilte hovedmål

I tråd med mandatet har ekspertgruppen formulert følgende to likestilte mål som tiltak vil vurderes opp mot:

• i. Forbedre barnas levekår og livskvalitet
• ii. Motvirke at fattigdom går i arv gjennom like muligheter for utvikling, læring og god helse

I avsnittene under omtales disse målene nærmere.

7.1.1 Forbedre barnas levekår og livskvalitet

Det er dokumentert at det er en sammenheng mellom lav inntekt i familien og dårligere levekår og livskvalitet blant barn. Det vises til kapittel 3 for en deskriptiv gjennomgang av ulike utfall for barn i fattige familier.

Under følger de viktigste innsatsområdene for å bedre levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier som ekspertgruppen vil legge til grunn i sin vurdering av tiltak og ressursprioriteringer.

Dekke grunnleggende behov

Å dekke barnas grunnleggende behov er nødvendig for å oppfylle barnas rett til liv og helse etter barnekonvensjonen. Vedvarende lavinntekt kan skape stor usikkerhet knyttet til økonomi og bosituasjon, som videre kan forårsake stress og lite forutsigbarhet i hjemmet. Dette kan gjøre at barn ikke får tilfredsstilt sitt grunnleggende behov for omsorg og trygghet i hjemmet.

Barn kan også mangle grunnleggende materielle goder som sunn og proteinrik mat, klær som er tilpasset alder og årstid eller gode boforhold. For disse barna kan lavinntekten til familiens forstås som absolutt fattigdom, og ikke kun relativt til resten av befolkningen.

Deltakelse og mestring i sosiale fellesskap

Sosial kontakt og likeverdig deltakelse i barnehage, skole, sosiale arenaer og i fritidstilbud er viktig for barns tilhørighet, og bidrar på denne måten til barnets livskvalitet.

God fysisk og psykisk helse

God fysisk og psykisk helse er avgjørende for barns livskvalitet. Stress i familien, flere belastninger på samme tid, utenforskap, livsstil og arvelige helsetilstander er faktorer som sett i sammenheng med lavinntekt kan gi barna økt risiko for dårligere fysisk og psykisk helse.

7.1.2 Gi like muligheter for læring, utvikling og god helse

Det er viktig at barn opplever trygghet og omsorg i et læringsmiljø som stimulerer deres kognitive, sosiale og emosjonelle utvikling for at de senere skal lykkes med utdanning og arbeid. Dette gjelder i familien, skole og barnehage. Som følge av økonomiske og andre utfordringer i hjemmet, klarer foreldre i fattige familier i varierende grad å støtte opp om barns utvikling og læring. Det er derfor viktig at det offentlige tjenesteapparatet hjelper foreldrene til å skape et trygt og stimulerende hjemmemiljø. For at barn skal få like muligheter er det også viktig at det finnes tjenester som skole og barnehage som gir utviklingsmuligheter uavhengig av det barn får hjemme. Det er avgjørende at barna får opplæring tilpasset sitt nivå og at de opplever mestring og tilhørighet.

7.2 Andre hensyn ved prioritering av ressursinnsatsen

Ekspertgruppen vil vurdere de to hovedmålene for barn i fattige familier opp mot andre kriterier, inkludert kostnadseffektivitet, foreldrenes arbeidsinsentiver, fordelingseffekter, administrative konsekvenser og legitimiteten rundt velferdsordningene. I avsnittene under omtales disse kriteriene nærmere.

7.2.1 Fordelingseffekter

Fordelingsvirkninger beskriver hvordan ulike grupper i samfunnet berøres ulikt av et tiltak, både med hensyn til kostnader og nytte av tiltakene. I vurderinger av mulige endringer i dagens kontantytelser vil vi i hovedsak se på hvordan alternativene påvirker inntekten til ulike inntektsgrupper, i tillegg til hvilke konsekvenser dette kan ha for barna. Det vil også være relevant å drøfte hvordan søknadsbaserte ytelser kan påvirke i hvilken grad målgruppen benytter seg av ytelsen.

I vurderinger knyttet til tjenestene vil vi vurdere hvordan endringer i finansiering, innhold eller innretning kan påvirke ulike inntektsgruppers bruk og nytte av tjenestetilbudet. Vi fokuserer her særlig på hvordan endringene påvirker familier med lav inntekt.

7.2.2 Foreldrenes insentiver til å jobbe

En stor andel av barn som vokser opp i fattige familier har foreldre med svak eller ingen yrkestilknytning. Årsakene til dette er sammensatte. Mulighetene til arbeidsdeltakelse påvirkes av sykdom og reduserte arbeidsevner, samt at det finnes tilgjengelige jobber og arbeidsgivere som etterspør arbeidskraft. Det norske arbeidsmarkedet stiller høye krav til kompetanse, og konkurransen om jobber som stiller lavere kompetansekrav kan være stor. I tillegg kan jobber med lavere kompetansekrav oftere være av midlertidig karakter, mindre attraktive og lavt lønnet sammenlignet med jobber med høyere kompetansekrav. I denne rapporten er vurderinger knyttet til virkninger på arbeidsdeltakelse avgrenset til hvordan kontantytelser og tjenester kan påvirke foreldrenes insentiver og tilbøyeligheter til å delta i arbeidslivet – også kalt arbeidstilbudet. Vi drøfter ikke hvordan arbeidsdeltakelsen er påvirket av etterspørselen fra arbeidsgiver.

Endringer i velferdsordninger kan påvirke de økonomiske insentivene til å arbeide. Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver isolert sett kan påvirke det samlede arbeidstilbudet, det vil si hvor mange som deltar i arbeidsmarkedet og hvor mange timer ansatte jobber. Tiltak som fører til at foreldre jobber mindre, kan ha en negativ effekt for barna ved at familien får en svakere tilknytning til samfunnet. Dette kan også påvirke barnas tilknytning til samfunn og arbeidsliv. Negative arbeidstilbudseffekter innebærer også lavere skatteinntekter, og kan slik innebære kostnader for samfunnet.

Avhengig av utformingen på økonomiske overføringer kan to ulike effekter på arbeidstilbudet slå inn. Den ene effekten kalles en inntektseffekt. Hvis en familie får mer penger, får de bedre råd til å kjøpe mer av de godene de prioriterer høyest. Blant annet kan de ønske seg mer fritid. Det samlede tidsbudsjettet for familiene må fordeles mellom arbeid eller fritid. Ved en inntektsøkning kan det derfor være at noen familier gjør en avveining om at de ønsker å arbeide mindre, siden de har fått bedre råd. En ren inntektsøkning kan derfor føre til at noen arbeidstakere reduserer sitt arbeidstilbud. Hvor mange arbeidstakere dette gjelder, avhenger av familienes preferanser og hvor mye fleksibilitet de har til å justere antall arbeidstimer.

Den andre effekten som kan slå inn kalles en substitusjonseffekt. For eksempel vil økt lønn kunne motivere arbeidstakere til å arbeide mer, fordi en ekstra arbeidstime gir høyere inntekt enn tidligere. Dette innebærer at det vil koste dem mer å ta fri enn tidligere, fordi de da går glipp av en høyere lønn. Økt skattlegging på lønn vil fungere i motsatt retning og gi lavere økonomisk motivasjon til å øke antall arbeidstimer. På samme måte som inntektseffekten, avhenger også styrken på substitusjonseffekten av preferanser og fleksibilitet i justering av arbeidstimer.

I noen tilfeller kan substitusjonseffekten være så sterk at det oppstår fattigdomsfeller. Eksempler på dette er tilfeller der økt arbeidsinntekt fører til fratrekk i en kontantytelse, slik at en sitter igjen med lavere inntekt ved å jobbe. Dette gir sterke insentiver til å bli stående utenfor arbeidsmarkedet, og skaper slik uheldige innlåsningseffekter.

Inntekts- og substitusjonseffekt kan illustreres med barnetrygden som eksempel. Dagens barnetrygd gis uavhengig av arbeidsmengde og lønn, og skaper derfor kun en inntektseffekt. Familien får mer penger og endrer kun sitt arbeidstilbud dersom de ønsker å bruke det økonomiske handlingsrommet på mer fritid. Dersom barnetrygden skattlegges, vil en i tillegg kunne få en substitusjonseffekt på arbeidstilbudet fordi det i noe mindre grad lønner seg å jobbe. Ved behovsprøving av barnetrygden kan substitusjonseffekten bli enda sterkere fordi trygden avkortes direkte mot økt lønn.

7.2.3 Nytte-kostnad og kostnadseffektivitet

I samfunnet er det ikke ubegrenset med ressurser tilgjengelig. Derfor er det behov for å vurdere nytten av ulike tiltak sett opp mot kostnadene, for å gjøre prioriteringer mellom ulike mulige tiltak. Nytten regnes som alle positive virkninger av et tiltak på samfunnet som helhet, inkludert økonomiske virkninger. Målet er å få mest mulig nytte ut av midlene man har til rådighet.

For å vurdere nytten og kostnaden ved et tiltak, gjøres det en vurdering av tiltakets effekter og verdien av disse for samfunnet. I tillegg må det vurderes hva det vil koste samfunnet å gjennomføre tiltaket. Når to tiltak antas å ha omtrent den samme nytteeffekten, er det gode grunner å prioritere det tiltaket som koster minst. Tilsvarende kan sies om to tiltak som viser seg å ha lik kostnad, hvor tiltaket med mest nytte bør prioriteres.

En slik avveining kan illustreres ved billigere barnehage som et mulig tiltak. Dersom valget står mellom å prioritere rimeligere barnehage for enten eldre eller yngre barn, og alternativene har lik kostnad, bør alternativet som antas å ha størst nytte prioriteres. I en slik vurdering må det blant annet tas hensyn til hvilke aldersgrupper som ser ut til å ha størst utbytte av å gå i barnehage og i hvor stor grad barn i de ulike alderstrinnene allerede deltar i barnehage.

Det er ofte vanskelig å gjennomføre en analyse av kostnad og nytte. I tillegg til at det kan mangle kunnskap og forskning om de reelle effektene av et tiltak, kan det være vanskelig å sette en nytteverdi på effektene. For innsatsen som rettes mot barn i fattige familier, er dette en særlig utfordring, fordi en stor del av nytten ofte ikke vil realiseres før senere i barnas oppvekst eller når de blir voksne. Estimatene for nytteverdien kan også være usikre. Selv om det for eksempel er godt dokumentert at barn i lavinntektsfamilier har særlig nytte av å gå i barnehage, er det vanskelig å tallfeste de fremtidige samfunnsøkonomiske gevinstene av økt barnehagedeltakelse for denne gruppen.

I Norge er det anslått potensielt store samfunnsøkonomiske gevinster av å forebygge utenforskap og at fattigdom går i arv (Hyggen et al., 2021; Rasmussen et al., 2010). Dette omfatter i hovedsak gevinster i form av økt produksjon ved arbeid og redusert skattefinansiering, men også velferdsgevinster som flere leveår, bedre helse og økt livskvalitet. I 2018 anslo Oslo Economics de samfunnsøkonomiske kostnadene av at barn marginaliseres og havner i langsiktig utenforskap fra arbeidslivet til å utgjøre 73 milliarder kroner per år. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har også anslått at dersom én person deltar i arbeidslivet fremfor å motta uføretrygd, vil dette kunne gi en samfunnsøkonomisk gevinst gjennom økt produksjon på om lag 800 000 kroner per år. Det ble anslått at sysselsetting fremfor å motta trygdeytelser vil gi offentlige budsjettgevinster på om lag 400 000 kroner per person per år. KS har også utformet et utenforregnskap til kommesektoren som skal vise hvor mye det lønner seg å gjøre ekstra investeringer i barn og unge som risikerer å falle utenfor samfunnet (KS, 2023).

7.2.4 Administrasjonskostnader

Organisering, forvaltning og drift av velferdsordninger vil nødvendigvis medføre administrasjonskostnader. Organisasjonene må ha en administrasjon som sikrer forsvarlig forvaltning og disponering av midlene, og det er ikke et mål i seg selv at administrasjonskostnadene er lavest mulig. Administrative kostnader bør likevel innrettes for å være så effektive som mulig. Dette kan gjøres gjennom å etterstrebe en innretning av ordningene som forenkler, unngår unødvendige omveier for å løse oppgaven og letter etterlevelsen av pliktene. Dette gjelder både for myndighetenes forvaltning og drift, og det enkelte individet som mottar ordningene.

7.2.5 Oppslutning om og legitimitet til velferdsordningene

Oppslutning om velferdsordningene står sterkt i Norge. Over tid kan det likevel dannes skepsis rundt enkelte ordninger og størrelsen på velferdsytelsene. Ulike innretninger av politikken kan tenkes å påvirke tillit til velferdsstaten og dens legitimitet.

Velferdsordninger kan enten være universelle eller behovsprøvde. De universelle ordningene gjelder i utgangspunktet alle, i motsetning til behovsprøvde ordninger som tildeler ytelser og tjenester ut fra spesifikke inntektsnivåer. I noen tilfeller er de behovsprøvde ordningene et tillegg til de universelle, som for eksempel gratis kjernetid i barnehage for barnefamilier med lav inntekt. Andre ganger er det kun behovsprøvde ordninger, som for eksempel sosialhjelp eller bostøtte.

Forsvarere av universelle ordninger peker gjerne på at slike ordninger ofte har høyere legitimitet i befolkningen enn behovsprøvde, og at de kan bidra til å utvide det generelle skattegrunnlaget (Korpi & Palme, 1998). Når den brede middelklassen mottar trygdeytelser og universelle tjenester, sikrer det ikke bare oppslutning om velferdsstaten i stort, men også støtten til ordninger som bidrar til omfordeling til de svake.

Bay og Pedersens (2015) undersøkelse av den norske befolkningens holdninger til velferdsstatsordninger tyder også på at oppslutningen kan variere etter hvilken type velferdspolitikk det er snakk om. På spørsmål om det offentlige skal bruke mer eller mindre penger på ulike ordninger, finner de at ytelser som går til grupper med en svak posisjon på arbeidsmarkedet, har betydelig mindre oppslutning enn ytelser som kommer alle til gode. Støtten er sterkest til beskyttelse mot livsløpsrisikoer: ytelser og tjenester knyttet til barn i den ene enden av livsløpet, og til helse og inntektsevne i den andre enden. Velferd for gamle har mest støtte, dernest kommer støtte til velferd som retter seg mot barn.

7.3 Kontantytelser versus tjenester

Et sentralt spørsmål i innsatsen for barn i fattige familier hvorvidt man skal prioritere kontantytelser eller tjenester. I dette delkapittelet vil vi først beskrive utviklingen i balansen mellom tjenester og kontantytelser. Deretter vil vi gå gjennom hvordan kontantytelser og tjenester på ulik måte bidrar til å bedre barnas levekår og livskvalitet, samt muligheter for læring, utvikling og bedre helse.

7.3.1 Historisk utvikling av tjenester og kontantytelser rettet mot barn i Norge

Balansen mellom kontantytelser og tjenester i den offentlige støtten til barnefamilier er en problemstilling med lange tradisjoner i norsk forvaltning. I det 19. og starten av det 20. århundre ble det gjort betydelige fremskritt for å bedre velferden til barn og unge i Norge. Dagtilbud for barn av arbeidende mødre ble opprettet allerede på 1800-tallet av frivillige organisasjoner og foreninger. I 1889 ble den første loven om folkeskolen vedtatt, og dette la grunnlaget for gratis og obligatorisk skolegang for alle barn. Etter hvert ble skoletilbudet utvidet, og flere barn fikk tilgang til utdanning av høyere kvalitet. På begynnelsen av 1900-tallet ble skolene en viktig arena for forebyggende helsearbeid og de første helsestasjonene ble etablert på 1930-tallet. Helsestasjonene tilbød helsehjelp og veiledning til gravide kvinner og nyfødte barn og la grunnlag for et mer robust helsevesen.

I forkant av andre verdenskrig drøftet Barnetrygdkomiteen hvorvidt en offentlig støtte til barnefamilier burde gis i form av en kontantytelse eller tjenester, eksempelvis i form av billigere husleie, opprettelse av barnehager eller gratis skolemat. Barnetrygden som ytelse ble innført i 1946 som en av de første universelle trygdeordningene i Norge og skulle blant annet bidra til å bedre barnas helse og velferd. Den første barnehageloven kom i 1975 og hadde to viktige mål: å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter nært barnas hjem, og å stimulere kommunene til utbygging av barnehager.42 Det ble også i drøftelsen av lovens formål vist til at de tidlige barneårene har grunnleggende betydning for barnets utvikling, og at utviklende og gode aktiviteter er viktige i arbeidet med å utjevne sosiale skiller.

Fra slutten av 90-tallet har den offentlige ressursinnsatsen rettet mot barnefamilier i hovedsak dreid seg mot investeringer i tjenester fremfor kontantytelser. Dette illustreres særlig gjennom at barnetrygden ikke ble økt mellom 1996 og 2019, samtidig som det ble gjort store investeringer i utvidelse av barnehagetilbudet. Barnehagetilbudet har i denne perioden fått betydelige flere plasser og foreldrebetalingen er redusert for alle. Siden 2019 har barnetrygden blitt økt i flere omganger, først for de yngste barna og deretter for de eldste i 2023. For de eldste barna er barnetrygden likevel verdt mindre i dag sammenlignet med 1996. Vridningen i prioritering av ressursbruken fra kontantytelser til tjenester har i hovedsak vært i tråd med anbefalingene gitt i NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier og NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene, selv om mange av de konkrete anbefalingene fra utvalgene til endringer i den offentlige støtten til barnefamilier ikke ble fulgt opp.

7.3.2 Kontantytelsers betydning for barn i fattige familier

En begrunnelse for å prioritere kontantytelser er at det er foreldrene som står nærmest til å vurdere hva som er til det beste for barna. Med kontantytelser kan foreldrene gjøre tilpassede investeringer i barnas oppvekst ut fra barnas egne behov. Ekspertgruppen vurderer at det bør legges til grunn at de aller fleste foreldre prioriterer barna i sin bruk av inntekt, noe som det finnes støtte for i forskning (Mood & Jonsson, 2016; With & Thorsen, 2018). En inntektsøkning gjennom kontantytelser vil dermed sannsynligvis komme barna til gode. Samtidig er det mulig at foreldre med ulik sosioøkonomisk bakgrunn bruker pengene ulikt. Ekspertgruppen vurderer derfor det er behov for mer kunnskap om dette og eventuelt bakgrunnen for at foreldre med ulik familieinntekt prioriterer ulikt.

Kontantytelser kan bidra til at foreldre har det som vurderes som et tilstrekkelig inntektsnivå for å kunne gi barn gode levekår og livskvalitet i oppveksten. Familieinntekt gir foreldre mulighet til å dekke behov hos barna og er særlig egnet til å dekke utgifter som ikke omfattes av det offentlige tjenestetilbudet til barnefamilier. Dette gjelder ikke bare utgifter til mat, klær, utstyr og leker, men også til ferie- og fritidsaktiviteter og andre opplevelser som bidrar til gode levekår og livskvalitet for barna.

Kontantytelser kan også bidra til at familier har et mer stabilt inntektsnivå. Dette vil kunne redusere økonomisk stress i familien og slik ha positive helseeffekter både for foreldre og barn. Det kan også hjelpe foreldre i å gjøre langsiktige investeringer i barnets oppvekst. Kontantytelser utgjør slik et viktig virkemiddel for å gi barn gode levekår og god livskvalitet i situasjoner der foreldre ikke har mulighet til å sikre en tilstrekkelig familieinntekt gjennom arbeidsdeltakelse. Kontantytelser kan også være et viktig supplement i bestemte livsfaser og situasjoner hvor lønnsinntekter ikke strekker til.

Når det gjelder målet om å gi barn som vokser opp i fattige familier økte muligheter for læring, utvikling og bedre helse, er det imidlertid ikke opplagt at kontantytelser bør prioriteres. Som drøftet i kap. 5 er kunnskapen om effekten av kontantytelser i Norge på barn i fattige familiers utvikling, læring og helse i Norge noe mangelfull. Mange nordiske og internasjonale studier finner positive effekter fra økte inntekter for barn i lavinntektsfamilier sin helse, utvikling og læring, men de fleste studiene i nordisk sammenheng skiller ikke effekten av inntekt fra effekten av andre faktorer som kan forårsake inntektsendringer. Ekspertgruppen vil likevel påpeke at det begrensede kunnskapsgrunnlaget kan skyldes at det er mer utfordrende å måle slike effekter av kontantytelser sammenlignet med tjenestene, eller at det har vært et større fokus i Norge på å forske på effekten av tjenester.

7.3.3 Tjenesters betydning for barn i fattige familier

Der kontantytelser gir foreldre mulighet til å bruke midlene slik de selv ønsker, innebærer en prioritering av offentlige tjenester klare begrensninger for foreldres disponering av ressursene. Hovedargumentet er at det offentlige, ved å prioritere tjenester, i større grad sikrer at midlene blir brukt i tråd med hensiktene. Foreldres kunnskap om hvordan stimulere barns læring, utvikling og helse kan variere, basert på erfaringsgrunnlag og informasjonsbarrierer. Ved å sikre tilgang til likeverdige og universelle tjenester, sikrer man mer like muligheter for barn og unge, uavhengig av foreldrenes bakgrunn. På den andre siden krever en prioritering av tjenester fremfor kontantytelser at det offentlige vet hva som er til det beste for barna. Dersom tjenestene ikke holder tilstrekkelig kvalitet eller ikke er tilpasset barnets behov, vil en dreining mot økte investeringer i tjenester også kunne skape forskjeller i barns utbytte.

Gratis skole, og subsidierte priser for barnehage og SFO, bidrar til å øke det økonomiske handlingsrommet og frigjøre inntekt til foreldre som allerede betaler for disse tjenestene. For å nå målet om å styrke levekårene til barn i fattige familier, vurderer ekspertgruppen likevel at direkte inntektsøkninger vil være mer effektivt enn en ytterligere subsidiering av tjenestetilbudet.

Gitt målet om å motvirke at fattigdom går i arv, viser kunnskapsoversikten i kapittel 6 at barnehage og skolen er sentrale og effektive investeringer. Som drøftet i kapittel 6 er det for eksempel godt dokumentert at deltakelse i gode barnehager er positivt for barn i fattige familier sin utvikling, læring og helse. I tillegg er det et viktig hensyn at barnehage, skole og SFO tilrettelegger for at foreldre kan delta i arbeidslivet. Ekspertgruppen vurderer på denne bakgrunn at for målet om å gi like muligheter for læring, utvikling og god helse, er tjenester et mer effektivt virkemiddel enn kontantytelser.

8 Vurdering av kontantytelser

8.1 Innledning

Den offentlige ressursinnsatsen rettet mot barn i fattige familier deles opp i kontantytelser og tjenester. Dette kapittelet tar utgangspunkt i kontantytelser som virkemiddel og drøfter hvordan ulike typer trygdeytelser og andre kontantoverføringer fra det offentlige kan bidra til å nå hovedmålene presentert i kapittel 7. De to likestilte målene er i) å styrke barns levekår og livskvalitet på kort sikt, og ii) gi like muligheter for læring, utvikling og god helse på lengre sikt. Dette vurderes videre opp mot andre hensyn og virkninger, herunder fordelingseffekter, kostnadseffektivitet, foreldrenes arbeidsinsentiver, administrative konsekvenser og oppslutningen om ytelsen. I kapittel 9 drøfter ekspertgruppen hvordan ulike typer tjenester kan bidra til å nå de sammen målene, og i kapittel 10 presenteres ekspertgruppens samlede anbefalinger.

I delkapittel 8.2 til 8.7 vurderer ekspertgruppen virkningene av dagens kontantytelser som anses å være mest relevante for barn som vokser opp i fattige familier. Drøftingen er avgrenset til barnetrygd, kontantstøtte, foreldrefradrag, sosialhjelp, bostøtte, og barnetilleggene i trygdeytelsene. Delkapitlene drøfter styrker og svakheter med dagens ordninger opp mot virkninger for barn i fattige familier og andre hensyn, samt skisserer mulige alternative innretninger av ytelsene. Delkapittel 8.8 drøfter ekspertgruppen fattige barnefamiliers møte med kontantytelsene. Av hovedutfordringer trekker ekspertgruppen frem hvordan ytelsene for mange barnefamilier oppleves som uforutsigbare og kaotiske, at enkelte ytelser kan gi uheldige innlåsningseffekter og at nivået på enkelte ytelser fremstår å være for lave til å sikre en tilstrekkelig levestandard. På bakgrunn av disse utfordringene peker ekspertgruppen i delkapittel 8.9 på helhetlige grep som kan gjøres for å legge til rette for en mer treffsikker og effektiv innretning av dagens kontantytelser rettet mot barnefamilier.

8.2 Barnetrygd

Barnetrygden ble innført i 1946 som en av de første universelle trygdeordningene i Norge. Ytelsen var begrunnet ut fra flere forhold (Ot. prp. nr 16. (1945-46)), blant annet:

• At familien har stor betydning for barns utvikling, og hovedansvaret for forsørgelse av barn ligger til foreldrene.
• Det er likevel i samfunnets interesse å legge til rette for at barn får en god oppvekst, både med hensyn til fornyet arbeidskraft og for å kunne føre samfunnet videre.
• Barnefamiliers økonomiske situasjon var svekket som følge av industrialisering og urbanisering, samtidig som samfunnets krav til forsørgelse av barn økte.
• Familienes økonomiske forhold henger sammen med en forsvarlig forsørgelse av barn, gjennom de økonomiske ressursene foreldrene har tilgjengelig til å bruke på barna.
• Å få barn innebærer en økonomisk byrde for foreldrene. Dette kan tvinge mor ut i arbeid og føre til konflikt i familien, noe som kan ha negative konsekvenser for barna.
• Det oppstår et misforhold ved at familiens inntekter verken stiger eller synker i forhold til forsørgelsesbyrden, særlig sett opp mot kjøpekraften til ugifte lønnsmottakere.

En universell barnetrygd til barn under 16 år skulle gi alle familier økt kjøpekraft og slik bidra til å bedre barnas helse og velferd. Den var også rettet mot å styrke forholdet mellom foreldre og barn ved at mor ikke ville behøve å delta i arbeidslivet. Det ble lagt til grunn av barnetrygden ville bli brukt fornuftig og økonomisk, selv om en ikke kunne unngå at barnetrygden i enkelte familier ikke ville komme barna til gode. Videre ble det vurdert som verken riktig eller nødvendig at barnetrygden skulle dekke hele utgiftsøkningen som et barn fører med seg, da det var viktig at foreldre følte et hovedansvar for å forsørge barna. Et for høyt beløp ville også potensielt svekke arbeidslysten og forholdet mellom foreldrene. Sistnevnte må ses i kontekst av at det i hovedsak var mannen som var forventet å forsørge familien. I vurderingen av hvorvidt ytelsen burde være avhengig av inntekt, ble det pekt på at inntektsgrenser lett kunne bli vilkårlige, fremkalle misnøye og være administrativt ressurskrevende å forvalte. Det ble også lagt vekt på hensynet til at en skattefinansiert ordning ville innebære at familier med høyest inntekter ville betale mer for ordningen, og at disse familiene også burde få noe igjen for dette.

Barnetrygden var opprinnelig skattepliktig inntekt, som hovedregel utbetalt til mor og gitt med 180 kroner i året fra andre barn. Den ble først finansiert med 7/8 fra staten og 1/8 fra kommunene. Fra 1957 var barnetrygden ikke lenger skattepliktig, med begrunnelse om at barnetrygden skulle være et supplement til skattesystemet. I 1963 ble det fastslått at barnetrygden skulle fullfinansieres av staten, og det ble innført økte graderte satser etter barnetall. Fra 1970 ble det utbetalt barnetrygd også for første barn. Et småbarnstillegg har blitt innført og avviklet ved flere anledninger, og fra 1998 ble barnetrygden utbetalt automatisk etter fødsel. I 2000 ble barnetrygdalderen utvidet til 18 år og finansiert gjennom en redusert sats, og i 2001 ble søskengraderte satser i barnetrygden avviklet. I perioden 1996 – 2018 ble barnetrygden ikke prisjustert, før den i 2019 ble økt nominelt for første gang på over 20 år.

Selv om det er bred enighet om at formålet med barnetrygden skal være å bidra til å dekke utgifter ved å ha barn, er det ulike synspunkter på hvordan barnetrygden bør virke økonomisk utjevnende. Tidligere utvalg har pekt på at den primære hensikten med barnetrygden bør være økonomisk utjevning gjennom skattefinansiering av trygden mellom personer henholdsvis med og uten forsørgede barn, i tråd med hensikten som ble lagt til grunn da barnetrygden først ble innført i 1946 (NOU 1996: 13; NOU 2009: 10). En annen begrunnelse er at barnetrygden bør være en overføring fra andre livsfaser til livsfasen hvor man har barn. Dette forutsetter at barnetrygden forblir en ytelse som utbetales for alle barn under 18 år, uavhengig av inntekt. Andre utvalg har lagt større vekt på betydningen som barnetrygden har for barnefamilier nederst i inntektsfordelingen, og dermed foreslått at barnetrygden gis en ny profil med en sterkere omfordeling til familier med lav inntekt. Offentlig støtte til barnefamiliene (NOU 2017: 6) anbefalte at barnetrygdens innretning skulle bli behovsprøvd mot inntekt.

8.2.1 Vurdering av dagens barnetrygd

Dagens barnetrygd er universell, inngår ikke som skattepliktig inntekt, og inneholder to former for målretting. Foreldre med barn under 6 år mottar mer43 i barnetrygd enn barn fra 6 til 18 år (målretting etter barnets alder) og enslige forsørgere mottar en ytterligere forhøyet44 sats (målretting etter forsørgerstatus). I tillegg gis det i dag et småbarnstillegg til enslige forsørgere som har barn mellom 0 og 3 år, og som også mottar full overgangsstønad.

Tabell 8.1 Barnetrygdsatser per 1. juli 2023. Beløpene er oppgitt i kroner per måned.

Virkninger for barn i fattige familier

Dagens barnetrygd øker den disponible inntekten for alle barnefamilier og vil generelt sett ha større betydning for familier med lavere inntekt sammenlignet med familier med høyere inntekt. Barnetrygden skal styrke foreldrenes mulighet til å dekke grunnleggende behov som mat, klær og bolig, men også gi mulighet til andre investeringer i barnas oppvekst, for eksempel knyttet til barnehage, ferie eller fritidsaktiviteter. En universell barnetrygd som utbetales automatiskt til barnefamilier uavhengig av inntekt, utgjør en forutsigbar inntektskilde som kan bidra til å redusere økonomisk stress i familien. Den universelle innretningen på barnetrygden sikrer også at enkelte grupper barnefamilier med behov for støtte ikke havner utenfor ordningen som følge av snevre inngangskriterier.

På tross av at barnetrygden i perioden 2019 – 2023 har blitt økt på ulikt vis, har den forutgående perioden på 23 år med mangel på prisjustering av satsene ført til at barnetrygdens verdi har svekket seg over tid. Dette gjelder særlig satsene for barn fra 6 til 18 år. Månedsatsene per 1. juli 2023 har en realverdi som sammenlignet med 1996 er om lag 50 kroner lavere for barn under 6 år og om lag 500 kroner lavere for barn over 6 år.45 Barnetrygdens svekkede verdi har hatt større konsekvenser for kjøpekraften til barnefamilier med lav inntekt, men ble i 2016 likevel vurdert som den enkeltstønaden som isolert sett har størst betydning for å redusere forekomsten av lavinntekt blant barnefamilier (Epland & Kirkeberg, 2016). Mens barnetrygden har utgjort en stadig mindre andel av samlet inntekt for barnefamilier generelt, og barnefamilier med lav inntekt spesielt, har ytelser som introduksjonsstønad, sosialhjelp og bostøtte blitt viktigere inntektskilder for barnefamiliene nederst i inntektsfordelingen (Omholt, 2018). Samtidig som barnetrygden har blitt nominelt videreført har det også vært en betydelig utbygging av barnehagesektoren. Dette har også hatt betydning for barnefamiliers økonomi ved at nivået på foreldrebetaling i barnehagen er redusert og gjennom at det blir enklere for foreldre å kombinere familieliv med arbeid.

Mye har endret seg siden barnetrygden først ble innført etter 2. verdenskrig. Barnefamilier har siden den gang opplevd en betydelig inntektsvekst med tilhørende økt kjøpekraft, blant annet som følge av en voksende sysselsettingsandel blant kvinner. Til forskjell fra 40-tallet er det i dag en tydelig forventning om at mødre skal delta i arbeidsmarkedet, mens barnehager blir trukket frem som en tjeneste som kan ha store positive konsekvenser for barns utvikling. En annen viktig endring er at far er mer deltakende i hjemmet, og at foreldre i større grad er likestilte i omsorgs- og foreldrerollen. Mens barnefamilier hadde en god inntektsutvikling på 90-tallet sett opp mot andre inntektsgrupper, hadde barnefamilier frem 2018 en svakere inntektsutvikling enn befolkningen totalt (Hattrem, 2022; Omholt, 2019). Inntektsutviklingen var samtidig svakest blant barnefamiliene nederst i inntektsfordelingen. Ekspertgruppen antar likevel at for de fleste barnefamilier der begge foreldrene er i arbeid, vil samlet lønnsinntekt i kombinasjon med gode og universelle velferdstjenester være tilstrekkelig for å sikre barna gode levekår og en høy grad av livskvalitet.

Fordelingseffekter

Barnetrygden fungerer i dag som en omfordeling fra husholdninger uten barn til husholdninger med barn. Foreldre mottar samme barnetrygdsats, uavhengig av inntekt, mens ordningen finansieres gjennom et progressivt skattesystem. Barnetrygden er en viktigere inntektskilde for barnefamilier med lave inntekter enn for familier med høye inntekter, da barnetrygden utgjør en større andel av samlet inntekt for denne gruppen. Beregninger fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at barnetrygden utgjorde 6,3 prosent av samlet husholdningsinntekt til barn i familier med årlig lavinntekt i 2021. For alle husholdninger med barn utgjorde barnetrygden 1,9 prosent av disponibel inntekt i 2021. Barnetrygden utgjør også en større andel av samlet inntekt til større barnefamilier, ettersom denne gruppen mottar barnetrygd for flere barn. Under dagens innretning mottar også foreldre med små barn (0-5 år) mer i barnetrygd enn foreldre med eldre barn (6-17). Enslige forsørgere mottar også et større beløp.

Kostnadseffektivitet

I 2022 var utgiftene til barnetrygd på om lag 20 mrd. kroner. Etter barnetrygdloven er formålet med barnetrygden å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. En universell barnetrygd, der alle familier får like mye i barnetrygd, kan slik vurderes som kostnadseffektiv. Det er imidlertid et spørsmål om barnetrygden også bør ha som mål å særlig styrke økonomien til barnefamilier med lave inntekter. Med et slikt mål til grunn fremstår dagens universelle og skattefrie barnetrygd som mindre kostnadseffektivt ettersom den gir lik støtte til alle, uavhengig av familieinntekt.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

En universell barnetrygd øker foreldres disponible inntekt. Slik kan den isolert sett ha en negativ effekt på foreldrenes arbeidstilbud ved at de kan arbeide mindre uten at det går ut over egen levestandard (inntektseffekt). Samtidig medfører dagens ordning ikke økt marginalskatt på arbeid og svekker derfor i mindre grad foreldres arbeidsinsentiver enn om barnetrygden var skattlagt eller behovsprøvd mot inntekt (substitusjonseffekt).

Selv om det ikke ser ut til å ha vært gjennomført norske studier som undersøker arbeidstilbudseffekter av dagens universelle barnetrygd, finnes det enkelte relevante studier fra andre land. En studie av en betydelig økning i barnetrygden i Tyskland i 1996 finner at mødre som var i jobb reduserte arbeidstilbudet sitt med 2,3 timer i snitt per uke (Hener, 2016). Overførbarheten av resultatene til norske forhold er imidlertid usikker.

Administrative konsekvenser

Forvaltningen av dagens barnetrygd er i stor grad automatisert og kostnadene til administrasjon av ordningen er derfor små. Den ordinære barnetrygden utbetales i dag automatisk til mor og krever derfor ingen innsats fra foreldrene, med mindre de ønsker å endre mottaker. Den universelle innretningen gjør ytelsen også forutsigbar for foreldrene, selv om de ulike satsene for de yngste og eldste barna gjør ordningen noe mer komplisert. Enslige forsørgere må selv søke om utvidet barnetrygd.

Oppslutning om ytelsen

Det er forskning som tyder på at universelle velferdsordninger har høyere legitimitet i befolkningen sett opp mot behovsprøvde ordninger, ved at universelle ordninger som gis til alle kan bidra til å styrke støtten til ordningen blant de høyere inntektsgruppene (Korpi & Palme, 1998). På den måten kan det argumenteres for at den universelle og skattefritatte innrettingen på barnetrygden bidrar til å opprettholde støtten om ytelsen på tvers av inntektsfordelingen.

På den andre siden kan det at barnetrygden i dag går til en stor andel barnefamilier som ikke er avhengig av barnetrygden for å dekke utgifter til barna, også utfordre legitimiteten til ordningen. At barnetrygden ble nominelt videreført i over 20 år kan også tyde på at støtten til å prisjustere dagens barnetrygd ikke har vært tilstrekkelig stor i befolkningen.

8.2.2 Alternative innretninger av barnetrygden

Med utgangspunkt i de identifiserte utfordringene knyttet til innretningen og nivået på dagens barnetrygd, vurderer ekspertgruppen videre fire mulige endringer i barnetrygden: a) satsutjevning av aldersdifferensiert barnetrygd, b) delt barnetrygd mellom foreldrene, c) skattlegging av barnetrygd og d) behovsprøving av barnetrygd. Nedenfor vurderes fordeler og ulemper ved disse endringene.

Satsutjevning av de aldersdifferensierte satsene i barnetrygden

I dag er barnetrygden målrettet mot de yngste barna, ved at satsen for barn under 6 år er høyere enn barnetrygden for barn over 6 år. Aldersdifferensiert barnetrygd ble innført i 2020 og ble knyttet opp til regjeringens samtidige ambisjon om å innføre et fritidskort for alle barn mellom 6 til 18 år. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 ble barnetrygden økt for de eldste barna, noe som har bidratt til å redusere gapet i satsene mellom de to aldersgruppene.

Virkninger for barn i fattige familier

Ekspertgruppen vurderer at det ikke er en klar faglig begrunnelse for at en aldersdifferensiert barnetrygd vil være til det beste for barn i fattige familier. På den ene siden er medianinntekten til småbarnsforeldre lavere enn barnefamilier med eldre barn, noe som kan tale for at en høyere barnetrygdsats for yngre barn bør prioriteres. På den andre siden er ikke kostnadene ved å forsørge barn større når barna er små.

SIFOs referansebudsjett viser at utgiftene er høyere for eldre barn, også når man tar hensyn til moderasjonsordningene i barnehage og SFO for lavinntektsfamilier. Ifølge beregningene bidrar den høye foreldrebetalingen i SFO til at utgiftene er størst for barn på barneskolen. For barn på videregående trinn er det de individspesifikke kostnadene som driver opp utgiftene. Referansebudsjettet dekker ikke kostbare, utstyrskrevende fritidsaktiviteter, noe som også som regel er dyrere for eldre barn.

Et argument for å beholde de aldersdifferensierte satsene er at gevinstene av tidlig innsats kan være større fordi muligheten til å påvirke ulike utfall er større tidligere i livet, samt at kostnadene knyttet til ulike tiltak senere i livsløpet reduseres ved forebyggende innsats. Som drøftet i kapittel 5 er de langsiktige effekter av kontantoverføringer på barns læring, utvikling og helse imidlertid usikker. Kontantoverføringer er først og fremst viktige for å bedre barnas levekår og livskvalitet her og nå.

Fordelingseffekter

En provenynøytral utjevning av aldersdifferensierte satser i barnetrygden innebærer en lik sats på 17 232 kroner i året. I tillegg vil satsutjevning innebære økt sats for barn over 6 år og redusert sats for barn under 6 år, og slik en omfordeling fra barnefamilier med yngre barn til familier med eldre barn. Ved dagens satser betyr dette at barnetrygden reduseres for de yngste med 330 kroner per måned, mens satsen økes med 126 kroner i måneder for de eldste barna. Årsaken til forskjellen er at det er vesentlig flere barn i aldersgruppen over 6 år. Selv om reduksjonen for barn under 6 år ikke utlignes av satsøkning for eldre barn, vil den samlede effekten på andelen og antallet barn i lavinntektsfamilier være liten (se sammenstilling i avsnitt 8.9).

Foreldrenes insentiver til å jobbe

En utjevning av dagens aldersdifferensierte satser vurderes å ha ingen eller få negative konsekvenser for foreldrenes arbeidstilbud sett opp mot dagens ordning.

Kostnadseffektivitet

Satsutjevning kan gjennomføres provenynøytralt og vil derfor ikke gi merutgifter. Ettersom det ikke er åpenbart at det vil være mer treffsikkert å gi høyere ordinær sats til de yngste eller eldste barna, vurderer ekspertgruppen at lik sats for de yngste og eldste kan vurderes som mer kostnadseffektivt sammenlignet med dagens Innretning.

Administrative konsekvenser

Basert på innspill fra Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderes det at endringen utover små engangsutgifter i innføringsåret vil ha få administrative konsekvenser. Det vil også kunne øke forutsigbarheten i ytelsen for mottakere uavhengig av alderen til barnet.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen vurderer at satsutjevning mellom aldersgruppene trolig vil ha liten betydning for oppslutningen om ytelsen. Mens enkelte vil se på aldersdifferensieringen som legitim på bakgrunn av den generelle inntektssituasjonen til småbarnsforeldre, kan andre oppleve den lavere satsen for de eldste barna som svakt begrunnet fordi det ofte er høyere utgifter knyttet til eldre barn.

Delt barnetrygd mellom foreldre

Under dagens innretning utbetales barnetrygden i hovedsak til fødemor. Et alternativ til dagens innretning er å dele barnetrygden likt mellom foreldrene.

Virkninger for barn i fattige familier

Forsørgelse av barn er et likestilt ansvar mellom foreldrene. Det finnes ikke forskning som gir støtte til påstanden om at mødre tar bedre valg på vegne av familien enn fedre. Dagens innretning, der det ligger til grunn en antakelse om at mødre i større grad vet hva som er til det beste for barna, fremstår dermed faglig svakt begrunnet.

Fordelingseffekter

En delt barnetrygd mellom foreldrene vil ha fordelingsvirkninger mellom par med barn, men ikke mellom husholdninger. Fordelingsvirkninger mellom husholdninger kan likevel være aktuelt dersom delt barnetrygd kombineres med skattelegging eller behovsprøving av barnetrygden. Årsaken til dette er at familier med like husholdningsinntekter da vil kunne få utbetalt ulik barnetrygd, avhengig av hvordan inntektene til paret er satt sammen.

Foreldres insentiver til å jobbe

Ved en lik fordeling av dagens barnetrygd vil mødres barnetrygd reduseres, mens den andre forelderens barnetrygd økes. For par som bor sammen vil husholdningens inntekt være lik. Endringen er dermed ikke forventet å ha negative konsekvenser for foreldrenes arbeidsdeltakelse. Effekter for husholdninger der foreldrene ikke bor sammen, vil avhenge av hvordan ordningen innordnes.

Kostnadseffektivitet

Å dele barnetrygden likt mellom foreldrene kan gjøres provenynøytralt og vil trolig verken gjøre ordningen mer eller mindre kostnadseffektivt. Samtidig må alternativet vurderes opp mot andre hensyn og i sammenheng med alternativet om å øke og skattlegge barnetrygden.

Administrative konsekvenser

Å dele barnetrygden likt mellom foreldrene antas å kreve enkelte utviklingskostnader i NAV og vil kunne gjøre de varige driftskostnadene noe høyere. Hvem som har foreldreansvar for barn er informasjon som er tilgjengelig i offentlige registre, og som følgelig kan legges til grunn ved automatisk saksbehandling.

Oppslutning om ytelsen

Endringen vil for noen kunne oppleves som et viktig grep for å styrke prinsippet om likestilt foreldreskap. Ekspertgruppen antar ut over dette at delt barnetrygd mellom foreldrene har liten eller ingen konsekvenser for oppslutningen om barnetrygden.

Skattlegging av barnetrygden

En alternativ innretning på barnetrygden er å skattlegge den som lønn, hvor de økte skatteinntektene benyttes til å øke barnetrygdens beløp slik at omleggingen kan gjennomføres provenynøytralt. SSB har anslått at en slik provenynøytral omlegging sammen med en satsutjevning av de aldersdifferensierte satsene innebærer at barnetrygden kan økes til 26 537 kroner per barn per år. Dette tilsvarer en månedlig sats på 2 211 kroner per barn.

Virkninger for barn i fattige familier

En barnetrygd på 26 537 kroner per barn i året, som skattlegges som lønn, vil påvirke barnefamiliers disponible inntekt ulikt gjennom å være knyttet til familiens inntektsnivå. Modellen innebærer en betydelig inntektsøkning for barnefamilier nederst i inntektsfordelingen, som kan benyttes til forbruk og investeringer i barnas oppvekst. Barnetrygden vil forbli en universell kontantytelse som utbetales til alle foreldre, der satsøkningen vil kunne gi økt disponibel inntekt og økonomisk forutsigbarhet for barnefamilier med lave inntekter. Dette vil kunne bidra til redusert økonomisk stress i familien og tilrettelegge for at foreldre kan investere mer tid og ressurser i barna.

At barnetrygden skattlegges som inntekt vil for de høyere inntektsgruppene innebærer at en del av det de mottar i barnetrygd vil reduseres mot arbeidsinntekt i form av økt skatt. Dette betyr at familier over et visst inntektsnivå vil få redusert sin samlede inntekt etter skatt, sammenlignet med dagens innretning. Selv om det legges til grunn at mange av disse barnefamiliene har tilstrekkelige høye inntekter til å sikre gode oppvekstsvilkår for barna, vil ekspertgruppen peke på at barnetrygden også for disse familiene kan være et viktig bidrag til å dekke utgifter til å forsørge barn barn.

Fordelingseffekter

En provenynøytral øking og skattlegging av barnetrygden innebærer at ytelsen blir mer omfordelende. Dette innebærer at barnefamilier med lave inntekter isolert sett vil få økt sin inntekt etter skatt, mens det motsatte vil være tilfellet for de høyeste inntektsgruppene. Skattlegging av barnetrygden vil slik være omfordelende fra barnefamilier med høye inntekter til barnefamilier med lave inntekter. SSB har anslått at skattlegging av barnetrygden vil kunne redusere andelen barn i familier med årlig lavinntekt med 4,7 prosentpoeng, ikke hensyntatt arbeidstilbudseffekter eller mulige tilpasninger. Dette innebærer at andelen barn i lavinntekt vil reduseres med om lag en tredjedel, og er basert på anslått årlig lavinntekt i 2024.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Å skattlegge og øke barnetrygden vil kunne innebære at foreldre med høye inntekter må øke arbeidstilbudet sitt for å opprettholde eksisterende konsum, mens foreldre med lave inntekter kan redusere arbeidstilbudet sitt og fortsatt opprettholde eksisterende forbruk (inntektseffekt). I hvilken grad foreldre faktisk endrer arbeidstilbudet som følge av slike økonomiske insentiver avhenger blant annet av nivået på den økte/reduserte inntekten og hvor mye fleksibilitet de har til å endre antall arbeidstimer eller lønn. Skattlegging av barnetrygden vil også gi noe økt marginalskatt, og gevinstene av å jobbe mer vil dermed reduseres (substitusjonseffekt). Arbeidsinsentivene drar slik i retning av redusert arbeidstid.

Tidligere anslag fra SSB viser at en provenynøytral skattlegging av barnetrygden vil redusere det gjennomsnittlige arbeidstilbudet med om lag 0,7 prosent (NOU 2017: 6). Til sammenligning ble barnefamilieutvalgets flertallsforslag om å behovsprøve barnetrygden, der innsparingen skulle benyttes til å finansiere gratis barnehage, anslått til å redusere arbeidstilbudet med om lag 1,5 prosent. En provenynøytral behovsprøving, der innsparingen ble benyttet til å øke barnetrygden, ble på sin side anslått til å redusere arbeidstilbudet med 2,5 prosent. De negative effektene på arbeidstilbudet ved en provenynøytral skattlegging er dermed anslått å være betydelig lavere enn ved behovsprøving av barnetrygd.

Ekspertgruppen vil også løfte muligheten for at en mer stabil og forutsigbar inntektssituasjon gjennom økt barnetrygd kan gjøre det enklere for foreldre å søke arbeid. Dette vil kunne bidra til å dempe negative arbeidstilbudseffekter.

Kostnadseffektivitet

Å skattlegge og øke barnetrygden kan gjennomføres provenynøytralt ved at innsparingene fra skattleggingen benyttes til å øke barnetrygden, men det vil også være mulig å øke barnetrygden ytterligere med generell skattefinansiering. Ekspertgruppen vurderer dette som et alternativ i vurderingen av barnetilleggene under delkapittel 8.7.

Dersom barnetrygden skal bidra til å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier, vil skattlegging av barnetrygden isolert sett være et mer kostnadseffektivt alternativ til dagens skattefrie innretning. Det vil imidlertid være mindre effektivt for å ivareta målet om at barnetrygden skal bidra til å dekke utgifter ved å ha barn for alle barnefamilier, siden familier med høyere inntekter vil få mindre i barnetrygd etter skatt.

Administrative konsekvenser

Under dagens innretning, der hele barnetrygden i hovedsak utbetales til mor, vil skattlegging av barnetrygden innebære at foreldre kan velge at den forelderen med lavest inntekt mottar barnetrygden. Dette vil svekke den omfordelende effekten av skattlegging, da den andre forelderen kan ha høy inntekt uten at dette påvirker hva familien som helhet sitter igjen med. For å unngå tilpasninger og utforme barnetrygden i tråd med prinsippet om likestilt foreldreansvar (som er omtalt under Delt barnetrygd mellom foreldrene), vil det være mulig å dele barnetrygden likt mellom foreldrene.

Det må også påregnes enkelte administrative kostnader knyttet til skattlegging i Skatteetaten. Andre administrative konsekvenser av å skattlegge barnetrygden, utover kostnadene ved å dele barnetrygden mellom foreldrene, vurderes å være små.

Barnetrygd er en familieytelse under EØS-regelverket. Dette innebærer blant annet at når foreldrene ikke bor sammen, skal ytelsen som hovedregel utbetales til den forelderen barnet bor hos. Dette gjelder uavhengig av hvilket EØS-land denne er bosatt i, så lenge en av foreldrene oppfyller vilkårene for ytelse. Den andre forelderen har i slike tilfeller en selvstendig rett til å få ytelsen utbetalt til seg.46

En økning av barnetrygdsatsene vil kunne øke eksporten til andre EØS-land. En konsekvens av at ytelsen utbetales til personer uten trygde- eller skattemessig tilknytning til Norge er at barnetrygden ikke kan skattlegges for disse personene. Dette vil svekke den omfordelende effekten av skattlegging og vil kunne dra i retning av økt eksport.

Oppslutning om ytelsen

Skattlegging av barnetrygden vil kunne svekke legitimiteten til ordningen blant barnefamilier med middels- og høye inntekter ved at deres disponible inntekt kan bli redusert. Samtidig vurderer ekspertgruppen at det er grunn til å anta at en barnetrygd som fortsatt gis til alle barnefamilier, men mest til barnefamiliene med lavest inntekt, vil bidra til å opprettholde oppslutningen og legitimiteten til ordningen. Reduksjonen i barnetrygd som følger av skattlegging bør gjøres gjennom økt skatt på lønnsinntekt slik at alle barnefamilier mottar samme barnetrygdbeløp, uavhengig av inntekt. Dette vil tydeliggjøre at differensieringen i barnetrygd etter inntekt gjøres etter progressive skattesatser for finansiering av ordningen og ikke gjennom behovsprøving i utbetaling.

Behovsprøving mot inntekt

Behovsprøving av barnetrygden mot inntekt innebærer at nivået på barnetrygden synker med foreldrenes inntekt. Dette betyr at man innenfor samme budsjettramme som dagens ordning vil kunne gi økt barnetrygd til barnefamiliene med lav inntekt og redusert eller ingen barnetrygd til de med høyere inntekt.

Virkninger for barn i fattige familier

En provenynøytral modell for behovsprøving av barnetrygden kan innebære en større inntektsøkning for barnefamilier nederst i inntektsfordelingen sammenlignet med en skattlagt modell. Behovsprøving vil slik kunne føre til at familiene med dårligst råd isolert sett vil få et større økonomisk handlingsrom til å gjøre investeringer i barnets oppvekst og kan bidra til å redusere økonomisk stress i familien.

Selv om det er flere alternative måter å behovsprøvde barnetrygden på, vil en slik modell uansett innebære at barnefamilier med høye inntekter enten vil motta et lavt barnetrygdbeløp eller ikke vil motta barnetrygd i det hele tatt. Konsekvensene for barna vil imidlertid avhenge av hvordan og hvor avkortningsreglene eller inntektsgrensene settes.

Fordelingseffekter

En provenynøytral, behovsprøvd barnetrygd vil kunne gjøre barnetrygden betydelig mer omfordelende, ved at barnetrygdsatsene økes for de laveste inntektsgruppen. Samtidig vil barnefamilier med høyere inntekter enten motta mindre eller miste retten til barnetrygden over en inntektsgrense. Denne alternative modellen vil også innebære en omfordeling fra barnefamilier med høye inntekter til barnefamilier med lave inntekter. En barnetrygd som reduseres raskt med økt inntekt vil isolert sett være mer omfordelende fordi en innenfor samme budsjettramme i større grad vil kunne øke barnetrygden for de med lavest inntekter.

SSB har tidligere anslått at behovsprøving av barnetrygden vil kunne redusere andelen barn i familier med vedvarende lavinntekt mellom 0,2 og 3,5 prosentpoeng, avhengig av innretningen på ordningen (NOU 2017: 6, 2017). Ettersom disse anslagene tok utgangspunkt i vedvarende lavinntekt i stedet for årlig lavinntekt, er disse tallene ikke direkte sammenlignbare med anslaget for skattlagt barnetrygd. Ved disse beregningene er det ikke hensyntatt arbeidstilbudseffekter eller mulige tilpasninger.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

En modell med behovsprøving av barnetrygden vil i større grad øke marginalskatten enn ved skattlegging, og er slik forventet å ha større negative konsekvenser for foreldrenes arbeidsinsentiver (substitusjonseffekt). Hvor mye arbeidsinsentivene svekkes avhenger av innretningen på inntektsprøvingen og nivået på satsene. Effektene på arbeidstilbudet vil også variere med hvilken situasjon foreldrene er i. For foreldre i inntektsintervallene der barnetrygden trappes ned eller avkortes, kan de negative arbeidstilbudseffektene være betydelige. Dette vil kunne ha store konsekvenser for et mulig valg mellom å delta eller ikke delta i arbeidsmarkedet, men også ha negative konveksener for foreldre som allerede er i arbeid.

En økning i nivået på satsene for barnefamilier med lav inntekt vil gi høyere inntekt og trekke i retning av en negativ effekt på foreldrenes arbeidstilbud (inntektseffekt). For foreldre med høye inntekter og som får redusert inntekt gjennom kutt i barnetrygden, vil inntektseffektene på arbeidstilbudet dra i positiv retning. Det anslås imidlertid at de positive inntektseffektene vil være begrenset.

I NOU 2017: 6 var en provenynøytral modell for behovsprøving av barnetrygden anslått til å redusere arbeidstilbudet med 2,5 prosent. En nyere SSB-analyse anslår at behovsprøving, avhengig av hvilken modell som velges, vil redusere arbeidstilbudet med 0,25 til 0,32 timer i snitt per uke (Rees et al., 2023). Effekten var anslått å være størst blant mødre i husholdninger med lav og middels inntekter.

Kostnadseffektivitet

Å behovsprøve og øke barnetrygden kan gjennomføres provenynøytralt ved at innsparingene fra behovsprøvingene benyttes til å øke barnetrygden. Behovsprøving av barnetrygden vil være mer målrettet mot barnefamilier med lave inntekter, og vil med et mål om å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier isolert sett være mer kostnadseffektivt sammenlignet med en dagens ordning eller en skattlagt barnetrygd. Samtidig må den isolerte kostnadseffektiviteten vurderes opp mot de anslåtte negative virkningene på foreldres arbeidstilbud.

Administrative konsekvenser

Inntektsprøving av barnetrygden vil kunne redusere muligheten for automatisert saksbehandling og føre til en økning i kostnadene til administrasjon av barnetrygden sett opp mot dagens ordning. Størrelsen vil imidlertid avhenge av mulighetene for å automatisere saksbehandlingen knyttet til behovsprøvingen.

Ved omlegging til en inntektsprøvd barnetrygd er det naturlig at ytelsen graderes mot samlet husholdningsinntekt, men det er et spørsmål hvilken inntektsperiode en skal se på når en graderer (fjorårets/forrige måneds/antatt årsinntekt). Dette vil medføre ulike grader av administrative kostnader og ulike grader av tilbakebetalingssaker.

For personer som jobber i Norge og faller inn under inntektsgrensene for behovsprøvd barnetrygd, vil barnetrygden kunne eksporteres dersom barnet bor i et annet EØS-land. På den ene siden vil behovsprøving kunne redusere utbetalinger til andre EØS-land fordi færre vil kunne ha rett på barnetrygd eller full barnetrygdsats. På den andre siden vil økte satser dra i retning av økt eksport.

Oppslutning om ytelsen

Behovsprøving av barnetrygden vil kunne svekke støtten til ytelsen blant barnefamilier som mottar redusert sats eller mister retten til ytelsen, noe som vil kunne redusere legitimiteten til ordningen på sikt. Det kan også tenkes at en kontantytelse som i større grad målrettes mot grupper med størst behov kan bidra til at flere ønsker å prioritere prisjustering eller satshevinger, da dette kan oppfattes som mer treffsikkert ved at det ikke brukes unødvendige ressurser på kontantoverføringer til familier med god råd.

8.3 Kontantstøtte

Kontantstøtten ble innført for ettåringer i 1998, og ble utvidet til toåringer i 1999. Satsen for kontantstøtten ble da satt lik det statlige driftstilskuddet til barnehager, som utgjorde 3 000 kroner i måneden. Ifølge kontantstøtteloven skal kontantstøtten bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes.

I 2012 ble kontantstøtten avviklet for toåringer, og i dag er satsene gradert etter barnets oppholdstid i barnehage. Full kontantstøttesats er per i dag 7 500 kroner i måneden. I april 2023 sendte Barne- og familiedepartementet på høring et forslag om å endre kontantstøtten slik at støtten blir videreført for barn mellom 13 og 19 måneder, mens kontantstøtten avvikles for barn mellom 20 og 23 måneder.

En rapport fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fra 2019 finner at barnets fødselsmåned har stor betydning for hvor mange som tar ut kontantstøtte og for lengden på mottaket (Arntsen et al., 2019). Foreldre med barn født på høsten mottar i betydelig mindre grad kontantstøtte enn de med barn født på våren, og flertallet av de som tar ut kontantstøtte tar ut dette til barnehagestart i august. Kontantstøtten fungerer med andre ord som en ventestøtte for mange i påvente av barnehageopptaket i august. Det er likevel 17 prosent av foreldre som mottar kontantstøtte som velger å ta ut kontantstøtte i 11 måneder, som er maksimal lengde.

8.3.1 Vurdering av kontantstøtten

Virkninger for barn i fattige familier

Kontantstøtten er en kontantytelse til familier som ønsker å være hjemme med små barn eller som ønsker å bruke andre omsorgsformer enn barnehage. Kostnaden den enkelte familie har ved at en av foreldrene er hjemme i stedet for å arbeide, reduseres ved at familien mottar kontantstøtte. I tilfeller der foreldrene ikke er i jobb eller uansett ville valgt å være hjemme, å være hjemme, er dette midler som foreldrene kan benytte til å bedre barnas levekår. Midlene kan også bidra til å redusere økonomisk stress i familien. Det kan slik argumenteres for at kontantstøtten isolert sett kan bidra til å bedre barns levekår og livskvalitet.

Kontantstøtten gjør det også mindre kostbart for familier å utsette barnehagestart og tilpasse omsorgsformen til det foreldrene vurderer å være til barnets beste. Små barn har større behov for trygghet og omsorg enn andre barn, og for noen ettåringer kan det være krevende å begynne i barnehage. En studie viser for eksempel noe økte nivåer av stresshormoner blant de yngste barna som går i barnehage sammenlignet med dem som ikke gjør det, og at nivået er høyere blant barna som er flest timer i barnehage (Nystad et al., 2021). Det er imidlertid ikke klart hvorvidt de økte nivåene av stresshormoner har negative konsekvenser for barna. Større og mer velkontrollerte studier finner ikke negative konsekvenser av tidlig barnehagestart for barns utvikling av aggresjon (Dearing et al., 2015) eller for kvaliteten av foreldrenes samspill med barna (Zachrisson et al., 2021). Både forskere og foreldre har vært bekymret for at tidlig barnehagestart skulle ha konsekvenser for disse utfallene.

Kontantstøtten kan, ved at den gir foreldre i lavinntektsgruppen insentiver til å være hjemme med barna i stedet for å ha dem i barnehage, gjøre det vanskeligere å nå målet om å gi barn like muligheter for læring og utvikling. Som vist i kapittel 6 er det en stor internasjonal faglitteratur som viser at barnehagedeltakelse har positive effekter på barn i lavinntektsfamilier sin læring og utvikling (Duncan et al., 2022; van Huizen & Plantenga, 2018). Det finnes også flere studier fra Norge som viser dette, inkludert studier av ettåringers deltakelse i barnehage (Drange & Havnes, 2019; Dearing et al., 2018; Zachrisson et al., 2022).

Fordelingseffekter

Mødre med lav inntekt er overrepresentert blant kontantstøttemottakerne (Arntsen et al. 2019). Kontantstøtten kan dermed på kort sikt ha positive fordelingsvirkninger og bidra til å redusere andelen barn i familier med vedvarende lavinntekt, ikke hensyntatt arbeidstilbudseffekter. Kontantstøtten utgjør også en større del av inntekten til barnefamilier med lave inntekter og kan for disse være en viktig inntektskilde. Samtidig utgjør kontantstøtten i gjennomsnitt kun 0,6 prosent av samlet disponibel inntekt for de med lav inntekt, sammenlignet med 0,1 prosent for alle barnefamilier. Kontantstøtten utgjør en liten del av det samlede inntektsgrunnlaget fordi det er en liten andel barnefamilier som har et barn på ett år.

For barnefamilier som mottar kontantstøtte i 11 måneder, utgjør kontantstøtten en årlig inntekt på 82 500 kroner. I familier hvor foreldrene står langt unna arbeidsmarkedet og der arbeidsdeltakelse ikke er et alternativ, kan kontantstøtten dermed være en viktig inntektskilde. Samtidig kan kontantstøtten påvirke foreldres arbeidstilbud både på kort og lengre sikt, noe som kan ha negative effekter for familier med lave inntekter og svak arbeidstilknytning. Dette omtales i avsnittet under.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Kontantstøtten er en kontantytelse som reduserer foreldres insentiver til å stå i arbeid, og særlig mødres. Kontantstøtten reduserer den relative prisen av å være hjemme med barna og øker den relative prisen av å ha barnet i barnehage (substitusjonseffekt). Dette kan bidra til at foreldre forblir utenfor arbeidslivet lenger enn de ellers ville gjort uten kontantstøtte, eller at foreldre reduserer arbeidstilbudet sitt. Samtidig er det viktig å understreke at dette ikke gjelder alle foreldre som mottar kontantstøtte. En del kontantstøttemottakere står langt unna arbeidsmarkedet, og kontantstøtten er dermed trolig ikke avgjørende for hvorvidt de kommer seg i jobb.

Evalueringer av kontantstøtten finner negative effekter på mødres arbeidsdeltakelse og at effekten er størst blant mødre med innvandrerbakgrunn og svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet (Hardoy & Schøne, 2010; Østbakken, 2016). Drange og Rege (2013) finner at reduksjonen i sysselsetting inntraff når barnet var mellom ett og fire år, men finner ikke effekter etter at barnet fylte fem år. Dahl (2014) har også sett på hvilke effekter avskaffelsen av kontantstøtten til toåringer i 2012 hadde. Sannsynligheten for at mor til et barn på to år var i arbeid steg raskt med 3 prosent, sammenlignet med1 prosent for andre mødre. Effekten var lik blant kvinner født i eller utenfor Norge.

Sortland (2019) finner at økningen i kontantstøtten i 2017 fra 6 000 til 7 500 kroner i måneden førte til at mødre med barn i kontantstøttealder hadde 1 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å stå i arbeid. Effekten kommer i hovedsak fra lavere arbeidstilbud blant mødre med inntekt mellom 1 til 3 G (grunnbeløpet i folketrygden) året før fødsel. En årsak til dette kan være at kostnaden av lavere arbeidsdeltakelse og av å velge kontantstøtte er lavere for foreldre med lav inntekt.

Kostnadseffektivitet

I 2022 var utgiftene til kontantstøtte på 1,2 mrd. kroner. Når det gjelder i hvilken grad kontantstøtten er et kostnadseffektivt tiltak, avhenger dette av virkningen av ytelsen for ulike mottakergrupper. På den ene siden øker ytelsen inntekten til foreldre som venter på barnehageplass og må være hjemme med barnet. I slike tilfeller bidrar kontantstøtten til å redusere kostnadene ved tapt arbeidsinntekt. Støtten vil også øke inntekten for familier som av verdihensyn uansett vil velge å ha barnet hjemme. For foreldre som har rett på barnehageplass og hvor arbeidsdeltakelse er et reelt alternativ, er kontantstøtten imidlertid et lite kostnadseffektivt tiltak for å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier. På kort sikt er kontantstøtten rimeligere å finansiere enn tilsvarende barnehageplasser, men dette må veies opp mot langsiktige arbeidsmarkedseffekter og positive effekter av barnehagedeltakelse for barns læring og utvikling.

Administrative konsekvenser

Kontantstøtten er en søknadsbasert ordning med administrasjonsutgifter i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Kostnadene er knyttet til utbetaling av ytelsen og kontroll av opplysninger, samt utgifter til revurderingssaker, klagesaker og eventuelle feilutbetalingssaker.

Oppslutning om ytelsen

Kontantstøtten har vært omdiskutert siden den ble innført. Tall fra Norsk Monitor viser at holdningene til kontantstøtten har holdt seg relativt stabil over tid, og at om lag 40 prosent av befolkningen var positiv til kontantstøtten i 2017. Kvinner er litt mer positive, og andelen positive er betydelig større blant foreldre som har barn i kontantstøttealder. Videre viser tallene at verdisyn spiller en viktig rolle i synet på kontantstøtten, men at økonomiske og praktiske avveininger også ser ut til å påvirke holdningen til stønaden.

8.3.2 Alternativer til kontantstøtten

Med utgangspunkt i de identifiserte utfordringene knyttet til kontantstøtte vurderer ekspertgruppen to alternative endringer: a) ventestøtte og b) løpende barnehageopptak. Nedenfor vurderes fordeler og ulemper ved a), mens b) vurderes i kapittel 9.3.2.

Ventestøtte

Et alternativ til kontantstøtten er å innføre en ventestøtte på samme nivå som dagens kontantstøtte der alle barn som er 13 måneder eller eldre har rett på ventestøtte inntil retten til barnehageplass inntreffer. Rettigheten vil kunne gjelde uavhengig av om foreldrene har søkt om barnehageplass, og rettigheten opphører dersom barnet får barnehageplass før retten til barnehageplass inntreffer.

En ventestøtte innebærer at foreldre til barn født i august til og med november ikke vil ha rett på ventestøtte, da retten til barnehageplass inntrer den måneden barnet fyller ett år. For barn født fra desember til og med juli kan foreldrene motta ventestøtte helt fram til barnehageopptaket i august, selv om kommunen skulle ha ledig barnehageplass. En viktig forskjell på en ventestøtte og forslaget fra Barne- og familiedepartementet (omtalt innledningsvis i kapittel 8.3) er at foreldre med departementets forslag vil kunne motta kontantstøtte i syv måneder selv om de har rett på barnehageplass.

Virkninger for barn i fattige familier

En ventestøtte vil, i mindre grad enn dagens kontantstøtteordning, gi foreldre insentiver til å være hjemme med barna i stedet for å ha barnet i barnehage. Ekspertgruppen legger her vekt på at eksisterende forskning viser at barn i fattige familier kan ha særlig stort utbytte av å gå i barnehage, inkludert ettåringer. I dag er det slik at tidspunktet for rett til barnehageplass avhenger av når på året barnet er født. Ved å avvikle kontantstøtten og innføre en ventestøtte, vil foreldre kun ha rett på kontantytelsen i perioden de ikke har rett på barnehageplass. På den måten vil støtten fortsatt bidra til å redusere kostnadene til gruppen foreldre som må være hjemme med barnet fordi de ikke har fått barnehageplass.

Det legges til grunn at en slik endring vil føre til at flere barn i lavinntektsfamilier vil begynne tidligere i barnehagen, noe som vil bidra til målet om økte muligheter for læring og utvikling for gruppen. For foreldre med lave inntekter og som har rett på barnehageplass, men hvor arbeidsdeltakelse ikke er et reelt alternativ, vil innføring av en ventestøtte innebære et inntektstap for familiene. Dette kan ha negative konsekvenser for enkelte barns levekår på kort sikt, og særlig for de barna som fortsatt ikke begynner i barnehage.

Ekspertgruppen vil likevel peke på at kontantstøtten ikke har som formål å være inntektssikringsytelse for foreldre som står utenfor arbeidsmarkedet, og at målgruppen derfor bør sikres en tilstrekkelig inntekt gjennom andre ytelser. Kontantstøtten skiller seg for eksempel slik fra økonomisk sosialhjelp. I dag beregnes kontantstøtte som inntekt ved vurdering av sosialhjelp, noe som innebærer at avvikling av kontantstøtten vil kunne gi økt sosialhjelp. En økning av barnetrygden, for eksempel gjennom skattlegging eller behovsprøving, vil også kunne bidra til å kompensere for negative virkninger for barna av å erstatte kontantstøtten med en ventestøtte.

Fordelingseffekter

Alternativet om å erstatte dagens kontantstøtte med en ventestøtte vil innebære reduserte inntekter for dagens kontantstøttemottakere som i dag har rett på barnehageplass, og hvor foreldrene ikke vil kunne få seg arbeid. Det samme gjelder familier der foreldre velger bort barnehage på grunn av verdihensyn. For en del foreldre vil en omlegging til ventestøtte imidlertid kunne ha positive effekter på foreldres arbeidstilbud og arbeidstilknytning, særlig for kvinner. Dette kan på sikt styrke kvinners tilknytning til arbeidsmarkedet som vil bidra til å bedre familiers økonomi.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Å erstatte kontantstøtten med en ventestøtte vil gi positive arbeidsinsentiver for gruppen foreldre som har mulighet til arbeidsdeltakelse (substitusjonseffekt). Flere kontantstøttemottakere som i dag ikke bruker ytelsen som en ventestøtte kan imidlertid stå langt unna arbeidsmarkedet, og den positive effekten på foreldrenes arbeidstilbud er derfor usikker. Dahl (2014) finner at sannsynligheten for å være i arbeid to år etter fødselen økte betydelig etter at kontantstøtten for toåringer ble fjernet. En masteroppgave som undersøkte samme endring, finner at avviklingen hadde positive effekter på arbeidstilbudet blant mødre med middels utdanning- eller inntektsnivå (Weierud, 2015). Studien finner imidlertid ingen tilsvarende positiv effekt for mødre med lavest inntekt eller som ikke hadde fullført videregående utdanning.

Kostnadseffektivitet

Kunnskapsdepartementet har tidligere anslått at å bytte ut kontantstøtten med en ventestøtte vil føre til høyere etterspørsel etter barnehageplasser, og anslår at en slik endring vil føre til at de må opprettes om lag 2 500 flere barnehageplasser. Det understrekes at usikkerheten om hvordan en slik omlegging vil påvirke barnehageetterspørselen er høy. Samlet anslås dette alternativet å ville gi merutgifter på 155 mill. kroner i helårsvirkning.

Sett opp mot dagens kontantstøtteordning vurderes en ventestøtte å være et mer kostnadseffektivt tiltak for å sikre at foreldre ikke risikerer å stå utenfor verken foreldrepenger eller kontantstøtte. I likhet med kontantstøtten vurderes en ventestøtte likevel å være lite egnet til å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier.

Administrative konsekvenser

En ventestøtte som innebærer at alle foreldre uten rett på barnehageplass vil kunne motta ytelsen antas å ha om lag tilsvarende administrative utgifter som dagens kontantstøtteordning. Alternativet vil antakelig kreve engangsutgifter i innføringsåret.

Oppslutning om ytelsen

Delen av befolkningen som ønsker at kontantstøtten skal bidra til å sikre foreldres valgfrihet og redusere foreldres kostnader ved å være hjemme med barnet fremfor å jobbe, vil antakelig ikke støtte å erstatte kontantstøtten med en ventestøtte. Dette er hensikten i kontantstøtteloven og kan derfor antas å ha hatt en viss oppslutning på tidspunktet loven ble innført. For de som først og fremst er opptatt av at foreldre som ikke har fått barnehageplass bør kompenseres økonomisk for dette, vil holdningene til ventestøtte trolig være positive eller likegyldige. De som er opptatt av at foreldre ikke bør motta kontantytelser for å velge og stå utenfor arbeidslivet og ikke ha barnet i barnehage, vil derimot være positive til en slik ordning.

Løpende/kvartalsvis barnehageopptak

Et annet alternativ kan være å avvikle kontantstøtten og heller innføre løpende barnehageopptak. Dette alternativet omtales i kapittel 10.

8.4 Foreldrefradrag

Foreldre har krav på fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn de bor sammen med, som er elleve år eller yngre. Formålet er å kompensere foreldre i arbeid eller utdanning som må bruke deler av familieinntekten til pass og stell av barn. For barn med særskilte behov kan det gis fradrag for barn over elleve år. Øvre grense for fradraget er 25 000 kroner for ett barn og 15 000 kroner per barn utover det første. I 2023 innebærer fradraget at skatten reduseres med inntil 5 500 kroner for ett barn og inntil 3 330 kroner per barn utover det første. Hvor mye lavere skatt foreldrene får avhenger dermed av størrelsen på utgiftene til barnepass og inntektene til foreldrene.

8.4.1 Vurdering av foreldrefradraget

Virkninger for barn i fattige familier

Foreldrefradraget styrker familieøkonomien til mange småbarnsforeldre og senker kostnaden til blant annet barnehage og SFO. Ordningen kan dermed bidra til å nå målet om å bedre barns levekår og livskvalitet ved at foreldre får større mulighet til å investere i barna og/eller ved at det økte økonomiske handlingsrommet kan bidra til redusert stress i familien. Videre kan ordningen stimulere til at flere velger å ha barna sine i barnehage, noe som kan bidra til å nå målet å gi barn like muligheter til læring og utvikling.

Fordelingseffekter

Foreldrefradraget har isolert sett negative fordelingseffekter ettersom foreldre med lavere inntekter har lavere skatteprosent og derfor får en mindre skattereduksjon enn foreldre med høyere inntekter. Utgifter til barnehage og SFO er forhåndsfylt i selvangivelsen, men andre utgifter til pass og stell av barn må foreldre fylle ut selv. For barnefamilier som har andre utgifter utover barnehage og SFO, kan dette føre til at enkelte går glipp av deler av skattefradraget. I tillegg er det over tid innført en rekke moderasjonsordninger for lavinntektsfamilier for både barnehage og SFO. Dette innebærer at mange familier med lav inntekt vil ha lave utgifter til barnepass, og de kan derfor heller ikke få fradrag for slike utgifter.

Andel husholdninger med barn som mottar foreldrefradraget fordeler seg i dag ganske likt etter inntekt. Unntaket er persentil 1-3, og til viss del 1-6, som skiller seg fra andre lavinntektsgrupper som vi har omtalt tidligere i kapittel 3. Kapitalinntekter utgjør blant annet en uvanlig høy andel av inntekten for denne gruppen.

Figur 8.1 Gjennomsnittlig utbetaling av foreldrefradraget

Forstørr bilde

Note: Fordelingen av gjennomsnittlig foreldrefradrag (kroner) for etter inntekt i 2021.Fradrag som gis for utgifter til pass av barn som ved utgangen av inntektsåret er 11 år eller yngre, og/eller barn som er 12 år eller eldre med særskilt behov for omsorg og pleie. Kan også gis for utgifter til fritidsordning. Desil- og persentilinndelinger basert på inntekt per forbruksenhet for privathusholdninger. Se boks 3.1. Inntekt justert for antall forbruksenheter i husholdninger (EU-skala). Lavinntekt definert som husholdninger med inntekt under 60 prosent av median (per forbruksenhet). Studenthusholdninger og aleneboende barn under 18 år er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå, Inntekts- og formuesstatistikk.

Til tross for at andelen husholdninger som mottar foreldrefradraget er relativt jevnt fordelt etter inntekt mottar husholdinger i den nederste delen av inntektsfordelingen et lavere nivå på fradraget. Figur 8.1 viser at lavinntektsfamilier i gjennomsnitt mottar 18 300 kroner i fradrag, sammenlignet med alle husholdninger med barn som i gjennomsnitt mottar 28 300 kroner.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Foreldrefradraget reduserer kostnadene ved barnepass, og kan slik legge til rette for at foreldrene skal kunne være i jobb mens de har barn. I tillegg øker skattereduksjonen med høyere inntekt opp til et nivå der foreldrene utnytter fradraget fullt ut. For foreldre med lavere inntekter gir dette også positive arbeidsinsentiver gjennom lavere marginalskatt, som trekker i retning av økt arbeidstilbud (substitusjonseffekt). For foreldre med så høy inntekt at de utnytter fradraget fullt ut, påvirkes ikke marginalskatten av foreldrefradraget. Den økte inntekten fra fradraget kan likevel redusere arbeidstilbudet noe (inntektseffekt).

Kostnadseffektivitet

I 2022 var utgiftene til foreldrefradraget på 1,9 mrd. kroner. Skattefradraget vurderes å være et lite kostnadseffektivt virkemiddel for å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier, selv om ordningen kan bidra til å øke arbeidstilbudet blant foreldre med lave inntekter noe. Skatteutvalget (NOU 2022: 20) har ikke vurdert endringer i ulike fradrag og særordninger i skattesystemet, men peker på at det er mange gode grunner til å begrense bruken av slike særordninger. To av grunnene som trekkes fram er at formålet bak den enkelte særordning som oftest kan nås mer målrettet gjennom direkte støtte på statsbudsjettets utgiftsside og at høyinntektsgrupper i større grad enn andre får nytte av fradragene og særordningene.

Administrative konsekvenser

Skattefradragsordninger er ofte komplekse og krever manuell kontroll av opplysningene. Dette gjelder særlig informasjon som ikke kan mottas fra tredjeparter.

Oppslutning om ytelsen

Foreldrefradraget er et universelt fradrag som alle barnefamilier som møter kriteriene har krav på. Dette kan bidra til bred oppslutning om ordningen. Samtidig kan det fremstå urimelig at høyinntektsfamilier, som kan antas å ha mindre behov for fradraget, får større utbytte av fradraget.

8.4.2 Alternativer til foreldrefradraget

Avvikle foreldrefradraget og øke barnetrygden

Et alternativ kan være å avvikle foreldrefradraget og bruke innsparingen til å øke barnetrygden.

Virkninger for barn i fattige familier

Å avvikle foreldrefradraget og øke barnetrygden vil i større grad enn foreldrefradraget treffe barnefamilier nederst i inntektsfordelingen, og vil slik kunne være et mer treffsikkert tiltak for å bedre målgruppens levekår og livskvalitet. Omlegging fra foreldrefradrag til økt barnetrygd vil i mindre grad være målrettet mot å øke barnehage- og SFO-deltakelsen blant barn i fattige familier. Her vurderer ekspertgruppen imidlertid at dagens moderasjons- og maksprisordninger er bedre egnet til å stimulere til økt bruk av disse tjenestene blant lavinntektsfamilier.

Fordelingseffekter

Å avvikle foreldrefradraget og øke barnetrygden vil innebære en omfordeling fra foreldre med høyere inntekter til de med lavere inntekter. Foreldre med lave inntekter og som ikke har fått tilstrekkelig nytte av fradraget vil få økt disponibel inntekt, mens foreldre med høyere inntekter vil få lavere disponibel inntekt sammenlignet med i dag.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Avvikling av foreldrefradraget vil gi økt marginalskatt på arbeid, og vil slik kunne ha en negativ effekt på arbeidstilbudet til foreldre som i dag drar nytte av fradraget (substitusjonseffekt). En omdisponering av foreldrefradraget til økt barnetrygd vil øke den disponible inntekten til barnefamilier med lave inntekter og redusere disponibel inntekt for barnefamilier med høye inntekter. Endringene i inntekt vil dra i retning av at familier med lav inntekt vil redusere arbeidstilbudet sitt og at for familier med høy inntekt vil øke arbeidstilbudet sitt (inntektseffekt). Samlet antas forslaget å ha en svak negativ effekt på foreldres arbeidstilbud.

Kostnadseffektivitet

Å avvikle foreldrefradraget vil gi en innsparing på om lag 1,9 mrd. kroner. En omlegging av støtten gjennom avvikling av foreldrefradraget og økt barnetrygd vurderes å være et mer kostnadseffektivt tiltak for å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier sett opp mot dagens ordning.

Administrative konsekvenser

Avvikling av foreldrefradraget vil kunne bidra til å forenkle skattesystemet og den offentlige støtten til barnefamilier, og kan slik bidra til reduserte utgifter til forvaltning. Det kan også være administrativt besparende både for barnehager og skolefritidsordninger som i dag er pliktige til å innrapportere foreldres/foresattes utgifter til pass.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen vurderer at en omlegging av foreldrefradraget til økt barnetrygd kan bli møtt med noe motstand fra barnefamilier som taper økonomisk på endringen. Samtidig kan det for mange også fremstå urimelig at barnefamiliene med de høyeste inntektene i dag får størst utbytte av ordningen.

8.5 Økonomisk sosialhjelp

Økonomisk stønad er etter sosialtjenesteloven en subsidiær og skjønnsmessig stønad, som skal være en midlertidig løsning for personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold. Om lag én av fire sosialhjelpsmottakere har forsørgeransvar for barn, og sosialhjelpen fungerer for disse familiene enten som supplement til andre inntektskilder eller som hovedinntekt. I 2020 var andelen barn i familier med årlig lavinntekt som mottok sosialhjelp 34 prosent.

8.5.1 Vurdering av dagens praksis

Virkninger for barn i fattige familier

Sosialhjelp skal være en midlertidig, kommunal ytelse som skal sikre et forsvarlig livsopphold. All inntekt, unntatt barnetrygd og barns inntekt fra arbeid i fritid og skoleferier, kan legges til grunn når man beregner sosialhjelp. For familier med varierende inntekt kan størrelsen på ytelsen og utbetalingene være uforutsigbare. Ytelsen er ment å ligge på et nivå som barnefamilier ikke skal være avhengig av over lengre tid. I dag er det likevel flere barn som vokser opp i familier som er langtidsmottakere av sosialhjelp (NAV, 2019). Langvarig mottak av sosialhjelp kan for mange barnefamilier skape en utfordrende økonomisk situasjon, som blant annet kan forsterke den negative sammenhengen mellom økonomisk stress og barns levekår og livskvalitet.

Behovene til barn i familier som har rett på sosialhjelp vil variere. Dette gjelder særlig etter hvor i landet familiene bor, ettersom det er store geografiske forskjeller i bokostnader. Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er derfor at det skal gjøres konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. I rundskrivet til lov om sosiale tjenester gis det også anvisninger om hvordan barns interesser og behov skal ivaretas særskilt. Det står for eksempel at «Hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi». Dette betyr at det ved utmåling av sosialhjelp skal legges til rette for at barna i familiene får mulighet til læring og utvikling gjennom deltakelse i barnehage, skole, SFO og fritidsaktiviteter.

Selv om alle kommuner i prinsippet står fritt til å utforme egne veiledende satser for sosialhjelp, fastsetter staten i hvert år statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad med satser for ulike husstandstyper. Det finnes egne veiledende satser for barn og unge. Satsene kan gi saksbehandlere hos NAV en pekepinn på hvilke nivåer som bør legges til grunn for utmåling av stønaden, samtidig som retningslinjene skal betraktes som et veiledende utgangspunkt for skjønnet som utøves. Satsene er standardiserte og svært nøkterne. Mangel på individuelle og skjønnsmessige vurderinger kan dermed innebære at barns behov ikke blir tilstrekkelig ivaretatt ved utmåling av ytelsen.

I 2012 gjennomførte statens helsetilsyn et tilsyn med kommunenes utmåling av økonomisk stønad til husstander med barn. Rapporten fra helsetilsynet konkluderte med at barna ikke ble godt nok ivaretatt når foreldre søker økonomisk stønad og at dette er alvorlig for barna (Helsetilsynet, 2013). Helsetilsynet viste til at barnas behov kan ivaretas med konkrete ytelser, men også ved oppfølging av foreldre som ikke klarer å disponere penger slik at barnas behov tilgodeses. Statens helsetilsyn gjennomfører i 2022–2023 et nytt landsomfattende tilsyn med NAV-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad. Flere av tilsynsrapportene publisert så langt viser at barns behov i mange tilfeller fortsatt ikke blir tilstrekkelig kartlagt og ivaretatt ved vurdering og utmåling av sosialhjelp.

Fordelingseffekter

Sosialhjelp er velferdsstatens siste sikkerhetsnett når det gjelder økonomiske ytelser. Slik utgjør den en viktig kilde til inntekt for barnefamilier som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom yrkesinntekt eller andre ytelser. Blant barn i familier med årlig lavinntekt utgjorde sosialhjelp i snitt 5,2 prosent av samlet husholdningsinntekt i 2021. Barnefamilier utgjør 50 prosent av sosialhjelpsmottakere, og i 2020 var det 34 prosent av barn i lavinntektsfamilier hvor foreldrene mottok sosialhjelp.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Sosialhjelp er en behovsprøvd ytelse. All inntekt kan tas med i beregning av stønadsbehov, og arbeidsinntekt kan derfor medføre redusert utbetaling av sosialhjelp. Dette innebærer at insentivene til arbeid isolert sett er svake (substitusjonseffekt). Nivået på sosialhjelpen er imidlertid gjennomgående lavere enn nivået på andre trygdeytelser, og gevinstene av å komme i arbeid er derfor større sammenlignet med andre inntektssikringsordninger (inntektseffekt).

Kostnadseffektivitet

I 2022 ble det utbetalt om lag 7,4 mrd. kroner i sosialhjelp. Fordi sosialhjelp er forbeholdt personer som ikke kan sørge for eget livsopphold, er det en treffsikker og målrettet ordning rettet mot de mest økonomisk vanskeligstilte gruppene. Dette gjør ordningen til en relativt kostnadseffektiv ytelse sammenlignet med ytelser som omfatter større målgrupper. Samtidig er det mange barnefamilier som mottar sosialhjelp i tillegg til andre livsoppholdsytelser, noe som kan gi grunn til å stille spørsmål ved om det er en kostnadseffektiv samordning mellom andre ytelser og sosialhjelp. Dette må sees i sammenheng med fordelingen av ressurser mellom statlige og kommunale ordninger, der en reduksjon i statlige ytelser vil kunne øke behovet kommunale ytelser.

Administrative konsekvenser

Sosialhjelp er en skjønnsbasert ytelse og har dermed relativt høye administrasjonskostnader sett opp mot standardiserte ytelser.

Oppslutning om ytelsen

Det er grunn til å anta at det er stor oppslutning om å opprettholde det nedre sikkerhetsnettet i velferdsstaten. Samtidig vil støtten til å øke sosialhjelpssatsene trolig være avhengig av lønnsnivået for lavlønte yrker, samt være begrenset av at en stor andel sosialhjelpsmottakere vurderes som arbeidsføre. Generelle holdninger om at det bør stilles krav for å motta ytelservil også spille inn.

8.5.2 Alternative innretninger

Ekspertgruppen vil peke på viktigheten av at barns behov i større grad blir ivaretatt og tatt hensyn til i arbeids- og velferdsforvaltningen, og særlig ved vurdering og utmåling av sosialhjelp til barnefamilier. I tildelingsbrevet for 2023 har Arbeids- og inkluderingsdepartementet gitt Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å styrke barne- og familieperspektivet i NAV. Arbeids- og velferdsdirektoratet har på bakgrunn av innspill fra Barneombudet også varslet at de vil utarbeide en normativ veileder for hvordan barneperspektivet skal anvendes i NAV sin praksis, der reglene i Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon stadfestes og konkretiseres. Direktoratet legger opp til at veilederen skal omfatte både sosialtjenesteområdet og den statlige forvaltningen.

NAV-kontorene har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger, og kommuner kan i dag fastsette egne veiledende satser for sosialhjelp. Ekspertgruppen merker seg at mange NAV-kontorer likevel i stor grad følger de statlige veiledende retningslinjene for sosialhjelp. Det er derfor viktig at de veiledende satsene for barn i tilstrekkelig grad reflekterer barns behov og gir mulighet til et forsvarlig livsopphold. Ekspertgruppen er kjent med at Forbruksforskningsinstituttet SIFO på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet skal foreta en oppdatert utredning av det faglige grunnlaget for de veiledende satsene. Vi vil understreke viktigheten av at satsene er faglig funderte og tilstrekkelig høye til sikre et forsvarlig livsopphold.

Tydeliggjøre hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven

I tillegg til å følge opp arbeidet med å styrke barne- og familieperspektivet i arbeids- og velferdsforvaltningen og vurdere de statlige veiledende satsene for sosialhjelp, er det et alternativ å tydeliggjøre hensynet til barnets beste gjennom en egen bestemmelse i sosialtjenesteloven. Ekspertgruppen har mottatt flere innspill om dette, blant annet fra Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken og flere frivillige organisasjoner.

Virkninger for barn i fattige familier

I 2009 ble det, etter en flertallsmerknad fra arbeids- og sosialkomiteens innstilling til ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Prop. 13 L (2009–2010)), vedtatt en egen bestemmelse i formålsparagrafen til sosialtjenesteloven om at loven skal bidra til at barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Bestemmelsen var begrunnet i at det er viktig å ha fokus på behovene barn og unge har for samordning av bistand fra ulike deler av hjelpeapparatet.

En ny bestemmelse om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelser om ytelser til barnefamilier vil kunne gi økt bevissthet rundt barns rettigheter i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette vil kunne bidra til at det i større grad tas hensyn til barns behov ved vurdering av oppfølging og utmåling av stønader. Mulige virkninger kan være økte satser for å sikre barna i familiene en levestandard og livsvilkår som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige og sosiale utvikling, i tråd med Barnekonvensjonens artikkel 27, men også bidra til at NAV lettere kan identifisere andre hjelpebehov i familiene. Det kan også tenkes at tydeliggjøring av hensynet til barnets beste kan bidra til at det i økende grad fattes vedtak for lengre perioder, noe som vil kunne gi økt forutsigbarhet og redusere stress i familiene.

En egen barnets beste-bestemmelse vil imidlertid ikke automatisk føre til at hensynet til barns behov blir bedre ivaretatt. En slik bestemmelse vil antakeligvis også måtte kombineres med tiltak for å øke kompetansen og operasjonalisere hensynet til barnets beste i saksbehandlingen. Da hensynet til barnets beste ble tatt inn i utlendingsloven, ble dette kombinert med midler til barnefaglig kompetansehevning. Barneombudet vurderer at barneperspektivet som følge av disse to grepene i dag er bedre innarbeidet i saksbehandlingen. En Fafo-evaluering av utlendingsforvaltningens arbeid med barn og barnefaglig kompetanse gir samme indikasjoner (Lillevik et al., 2021).

I et lovarbeid knyttet til å ta inn bestemmelser om hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven, må det også vurderes hvorvidt det er andre rettigheter for barn som bør synliggjøres i særlovgivningen. Det er også et spørsmål om hensynet til barnets beste kun skal tas inn i sosialtjenesteloven, eller om det samme bør vurderes i NAV-loven og i folketrygdloven. At bestemmelsen kun tas inn i sosialtjenesteloven, men ikke i NAV- og Folketrygdloven, vil kunne gi et inntrykk av at det kun er gjennom sosialtjenesteloven at hensynet til barnets beste skal vurderes.

Fordelingseffekter

Ved at NAV-kontorene i større grad kartlegger og ivaretar barns behov ved utmåling av sosialhjelp, antar ekspertgruppen at gjennomsnittlige sosialhjelpsutbetalinger til barnefamilier vil kunne øke. En rapport fra Kommunerevisjonen i Oslo fra 2022 finner for eksempel at NAV-kontorenes saksbehandling i flere bydeler ikke var i tråd med regelverket og at behovsberegningene ved utmåling av økonomisk stønad ikke var basert på familienes faktiske økonomiske situasjon (Kommunerevisjonen, 2022). Dette utgjorde en risiko for at hvert enkelt barns behov ikke ble tilstrekkelig ivaretatt. Blant annet hadde flere NAV-kontorer en praksis om at det som hovedregel kun skulle gis stønad til livsopphold for inntil tre barn.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Økte sosialhjelpssatser til barnefamilier kan svekke foreldrenes insentiver til arbeid, både som følge av at foreldrene kan øke forbruket uten å delta i arbeidsmarkedet (inntektseffekt), men også som følge av at ytelsen beregnes mot økt inntekt (substitusjonseffekt). For eksempel finner Bradtzæg et al. (2006) at jobbsannsynligheten for norske sosialhjelpsmottakere øker med lavere satser. Samtidig pekes det på at barnefamilier som følge av forsørgerbyrden har større insentiver til å delta i arbeidslivet sammenlignet med andre grupper.

Andersen et al. (2019) har undersøkt effekter av en reform i Danmark i 2002 der nivået på stønaden til flyktninger ble halvert og finner at kuttet i ytelsene førte til en økning i arbeidsdeltakelsen blant gruppen fra 10 til 19 prosent. De positive arbeidstilbudseffektene var imidlertid kortvarige, og totalinntektene til mottakergruppen som ikke kom seg ut i arbeid ble betydelig redusert. Kuttet i ytelsene for barnefamiliene der foreldre ikke var i jobb hadde store negative konsekvenser for barna, blant annet gjennom lavere barnehagedeltakelse, dårlige språkresultater, lavere utdanningsnivå og lavere yrkesdeltakelse som voksne.

Kostnadseffektivitet

Forslaget om en egen bestemmelse om barnets beste i sosialtjenesteloven vil kunne gi økte utgifter til sosialhjelp i kommunene. Tiltak som bidrar til å styrke barne- og familieperspektivet i arbeids- og velferdsforvaltningen kan samtidig føre til at barnefamilier får et mer tilpasset og effektivt tilbud, noe som vil være mer kostnadseffektivt på kort sikt og samtidig bidra til å forebygge fremtidige sosiale problemer. Et stønadsnivå som i større grad reflekterer familienes faktiske forbruksbehov vil også kunne øke foreldrenes mulighet til å investere i barnas oppvekst, noe som vil kunne gi gevinster på sikt. Samtidig er det er det behov for mer kunnskap om i hvilken grad økte sosialhjelpsinntekter kommer barna til gode.

Administrative konsekvenser

For at en egen bestemmelse om hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven skal ha effekt, må dette trolig kombineres med kompetansehevende tiltak i NAV. Dette vil kreve administrative utgifter på kort sikt, men kan samtidig bidra mer effektiv forvaltning og redusere de administrative kostnadene på lengre sikt. Dersom bestemmelsen fører til at det i større grad fattes vedtak om sosialhjelp for lengre perioder, kan dette også bidra til å fristille saksbehandlingsressurser i NAV.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen viser her til at det ser ut til å være stor støtte til ytelser og tjenester rettet mot barn i befolkningen, og legger til grunn at økte satser som følge av hensynet til barnets beste vil ha legitimitet.

8.6 Bostøtte

Bostøtten er en ordning for å sikre husstander med lav inntekt og høye boutgifter en tilfredsstillende bolig. Det er en rettighetsbasert ordning, hvor rundt 80 000–90 000 personer mottar støtte hver måned. Ni av ti som mottar bostøtte er leietakere, og rundt 30 prosent er barnefamilier. I 2021 var andelen husholdninger som mottok bostøtte 4,7 prosent. I 2020 var andelen barn i familier med årlig lavinntekt og som mottok bostøtte 41 prosent. Gjennomsnittlig utbetaling var før covid-19-pandemien rundt 2 800 kroner i måneden, og rundt 3 200 kroner i snitt etter ordningen ble styrket i forbindelse med pandemien.

Bostøtten forvaltes av Husbanken i samarbeid med kommunene, og beregnes ut fra godkjente boutgifter, brutto skattepliktige inntekter og antall personer i husstanden. Støtten gis som en prosentandel av differansen mellom en egenandel fastsatt på bakgrunn av inntekt og antall i husstanden, samt boutgifter begrenset av behovsprøvde boutgiftstak.

8.6.1 Vurdering av dagens bostøtteordning

Virkninger for barn i fattige familier

Gode og stabile boforhold er avgjørende for barns levekår og livskvalitet her og nå. Tilfredsstillende boligforhold kan trolig også bedre barnas muligheter på sikt. Boutgifter utgjør en stor andel av lavinntektshusholdningers totale utgifter. En reduksjon av boligutgifter for disse gruppene vil kunne bidra til at fattige barnefamilier enten kan bli boende i nåværende bolig eller skaffe seg en mer egnet bolig.

I dag er det store geografiske variasjoner i barnefamiliers boutgiftsbelastning. Dagens bostøtteordning sikrer at ytelsen går til familier som både har lav inntekt og høye boutgifter, og vurderes derfor å være en relativt treffsikker ytelse for barn i fattige familier. Evalueringer tyder på at bostøttemottakerne i stor grad bruker bostøtten til boformål og slik bidrar til bedre boforhold for økonomisk vanskeligstilte (Ekhaugen et al., 2017). Samtidig er bostøtten behovsprøvd og søknadsbasert. Dette utgjør en risiko for at enkelte grupper som kan vurderes å ha stor nytte av bostøtte faller utenfor ordningen og at barnefamilier med rett på bostøtte ikke mottar ytelsen fordi de ikke har søkt om den. For eksempel viser statistikk at personer med rett til bostøtte på grunn av lav inntekt fra arbeid, i mindre grad mottar bostøtte enn de som har lav inntekt fra overføringer (Ekhaugen et al., 2017). Videre ser det ut til at andelen bostøttemottakere er særlig lav blant husholdninger som tjener aller minst (Revold, 2019).

Bostøtten utbetales i dag på bakgrunn av månedlige inntektsopplysninger, noe som innebærer at utbetalingene vil kunne oppleves uforutsigbare for husholdninger med variable månedsinntekter. Variable inntekter kan for eksempel skyldes arbeidsavklaringspenger og dagpenger som utbetales hver 14. dag, noe som innebærer enten to eller tre utbetalinger per måned. Foreldre som ønsker å øke arbeidstilbudet sitt og dermed får økt inntekt, vil også kunne oppleve å få mindre bostøtte neste måned. Strøjobber og sesongarbeid, samt utbetaling av feriepenger og etterbetalinger er andre mulige årsaker til at månedlig inntekt kan variere.

En annen problemstilling er at eventuell inntekt til husstandsmedlemmer over 18 år som går på videregående skole inngår i beregningen av bostøtte. Dette kan være uheldig for arbeidsinsentivene til ungdommene og motvirke tilknytning til arbeidsmarkedet.

I hvilken grad bostøtten bidrar til å bedre forholdene til barn i fattige familier, avhenger videre av nivået på ytelsen sett opp mot faktisk boutgifter, samt forutsigbarhet. Formålet med ordningens egenandelskrav og boutgiftstak er å sikre at mottakerne kun får støtte til hva som anses som rimelige boutgifter. Ekspertgruppen for bostøtten poengterte imidlertid i sin rapport i 2022 at nåværende utregning av boutgiftstak og egenandel ikke tar høyde for faktiske bokostnader i byene og andre pressområder. Den tar heller ikke hensyn til den disponible inntekten barnefamiliene sitter igjen med etter egenandelen er trukket fra (Ekspertgruppe for bostøtten, 2022).

Fordelingseffekter

Bostøtten er en kontantytelse forbeholdt lavinntektshusholdninger med høye boutgifter og har isolert sett relativt store positive fordelingsvirkninger. Beregninger fra SSB viser at bostøtten i 2021 utgjorde 2,6 prosent av den totale husholdningsinntekten i barnefamilier med årlig lavinntekt. Til sammenligning utgjorde dette 0,1 prosent for alle husholdninger med barn i 2021. Inntektsgrensen for bostøtten er høyere for barnefamilier, og barnefamilier kan dermed motta mer i bostøtte sammenlignet med andre husstander. Samtidig ilegges et ekstra husholdningsmedlem i bostøtteordningen relativt liten vekt, noe som innebærer at det kan argumenteres for at ordningen i liten grad tar hensyn til behov hos store barnefamilier. Minimumsegenandelen i bostøtten medfører at husholdninger med svært lave eller ingen inntekter ikke har rett på bostøtte. Ettersom dagens boutgiftstak ikke hensyntar reelle bokostnader i de største kommunene, er fordelingen av bostøtten i dag også mer i favør av områder med lave bokostnader.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Bostøtten er en behovsprøvd ordning med en øvre inntektsgrense, som illustrert i figur 8.2. For stønadsmottakere med en inntekt over knekkpunkt B, starter en progressiv avkortning av bostøtten. Denne progressive avkortningen gjøres trinnvis (antakeligvis av historiske administrative årsaker) og kan føre til at mottakere av bostøtten opplever at det å få høyere inntekt gjennom arbeid gjør at de sitter igjen med mindre disponibel inntekt på grunn av tapet i bostøtten. Dette innebærer en marginalskatt på over 100 prosent, der substitusjonseffekten for familier i bestemte inntektsintervaller fører til at det ikke vil lønne seg for foreldrene å øke arbeidsinntekten sin. Bostøtten øker også inntekten til mottakerne, noe som gjør det mindre nødvendig å arbeide for å opprettholde samme levestandard (inntektseffekt).

På tross av potensielt store negative arbeidstilbudseffekter som følge av den progressive og trappevise avkortningen i dagens bostøtteordning, har norske studier ikke funnet at ordningen fører til tilpasninger i arbeidstilbudet til mottakerne (Arciniegas, 2019; Nordvik, 2012). Datagrunnlaget fra studiene er imidlertid fra før 2017 da bostøtten ble beregnet på bakgrunn av årlige inntektsopplysninger, og ikke fra månedlige inntekter slik som i dag. At avkortningen av bostøtten ikke kom før året etter, bidro sannsynligvis til å dempe de negative arbeidsinntektene i ordningen. Kostøl og Mogstad (2014) viser at å la mottakere av uføretrygd beholde mer trygd når de øker sin arbeidsinntekt, har en positiv effekt på arbeidsdeltakelse og reduserer folketrygdens kostnader. Overførbarheten til bostøtten er usikker.

Figur 8.2 Illustrasjon av sammenhengen mellom inntekt og egenandel for alle husstandstyper unntatt alderspensjonister og uføretrygdede. Årsbeløp første halvår i 2022

Forstørr bilde

Kommunal- og distriktsdepartementet

Kostnadseffektivitet

I 2022 ble det utbetalt om lag 4,6 mrd. kroner i bostøtte. Gitt målet om å sikre gode boforhold for personer med lavinntekt og høye boutgifter, er bostøtten i hovedsak en kostnadseffektiv ordning. Et alternativ til dagens bostøtteordning kan være å øke inntektene til barnefamilier gjennom andre ytelser, for eksempel gjennom en økning i minstesatsene til inntektssikringsordningene. En slik ordning ville imidlertid ført til at grupper med lave boutgifter vil motta en støtte de ikke nødvendigvis har behov for og ville vært betydelig mer kostbar sammenlignet med dagens ordning. For at bostøtten skal være tilpasset geografiske forskjeller i bokostnader, er den i dag også delt inn i ulike kommunegrupper. Dette legger også til rette for at ordningen treffer husholdningene med størst behov for støtte til å dekke nødvendige boutgifter.

Administrative konsekvenser

Ettersom bostøtten er behovsprøvd, er den også relativt komplisert å administrere sett opp mot universelle ytelser. I dag er bostøtten imidlertid nesten helautomatisert, noe som bidrar til å redusere administrative kostnader. Det er anslått at om lag 20 årsverk medgår til arbeidet med bostøtte i Husbanken. Kommunene dekker utgiftene til egen administrasjon av ordningen som blant annet innebærer å tilgjengeliggjøre informasjon om ordningen, kvalitetssikre søknader og bistå i klagesaker.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen legger til grunn at det er stor støtte til at bostøtten bør være forbeholdt lavinntektshusholdninger med høye boutgifter. Selv om en universell bostøtteordning teoretisk sett kunne bidratt til å øke støtten for ordningen blant øvre inntektsgrupper, antar ekspertgruppen at hensynet til kostnadseffektivitet veier tungt. Det er i tillegg et poeng å se bostøtteordningen opp mot skattefordelene som gis til boligeiere med høyere inntekt og boliglån, gitt at mottakerne av bostøtte i 9 av 10 tilfeller leier bolig.

8.6.2 Alternative innretninger

I 2022 leverte en ekspertgruppe om bostøtte sine anbefalinger om endringer i ytelsen. Ekspertgruppen vurderer at flere av anbefalingene i rapporten fra denne ekspertgruppen vil være målrettede og i favør av barnefamiliene som mottar støtte. Dette gjelder blant annet anbefalingen om å gjennomgå størrelsene på boutgiftstakene på ny, for å sikre at taket tar utgangspunkt i faktiske bokostnader og hva som anses som rimelige boligbehov for ulike husholdninger. Videre anbefalte ekspertgruppen å forenkle beregningene for egenandelen for ytelsen og gå vekk fra dagens progressive og trinnvise avkortningsregler som gir svært uheldige arbeidsinsentiver. Et alternativ er å knytte egenandelen til livsoppholdsutgifter, noe som vil dreie støtten mot grupper med lave inntekter og høye utgifter, herunder barnefamilier. Ekspertgruppen vurderer også at eventuell arbeidsinntekt fra husstandsmedlemmer over 18 år som fortsatt går på videregående skole, ikke bør inngå i inntektsgrunnlaget for beregningen av bostøtte.

Samtidig løser forslagene fra Ekspertgruppen for bostøtten ikke utfordringene knyttet til uforutsigbarhet i utbetalingene til barnefamiliene per måned, og heller ikke i tilstrekkelig grad de negative økonomiske insentivene til arbeid som dagens bostøtte fører med seg. I det følgende drøfter vi en alternativ innretning som gir økt forutsigbarhet ved utbetaling av bostøtte til barnefamilier over tid, i tillegg til bedre arbeidsinsentiver.

Fast utbetaling over 6 måneder for barnefamilier

Et alternativ er å innrette bostøtten slik at mottakere med barn mottar en forutsigbar, fast støtte et halvt år fram i tid, utbetalt månedlig. Støtten avkortes eller tilbakebetales ikke om inntekten til mottakeren øker i løpet av stønadsperioden.

Dette kan gjøres ved at man ved en utbetaling på seks måneder fram i tid tar utgangspunkt i et vektet snitt av inntekten for de siste seks månedene før søknad og øker vektingen av den månedlige inntekten jo nærmere man kommer søknadstidspunktet. Dagens modell for beregning av nivå på støtten beholdes, fortrinnsvis med forbedringer slik Ekspertgruppen for bostøtten har foreslått. Dette vil være lignende en løsning som den Svenske Offentlige Utredningen om den tilsvarende svenske ordningen foreslo i 2021.47 En slik modell vil bidra til å utjevne eventuelle variasjoner i inntektsnivå, men også sikre en høyere inntekt dersom en nylig har fått et inntektsfall som følge av å for eksempel miste jobben eller bli syk. Man bør også vurdere om det skal være mulig å øke støtten dersom det oppstår et stort fall i inntekt i løpet av perioden eller et betydelig skifte i boligbehov. For eksempel kan støtten beregnes på nytt og økes dersom en opplever en 15 prosents inntektsreduksjon eller mer over to måneder.

Endringen i utbetaling og behovsprøving må kunne løses innenfor dagens ordning som administreres av Husbanken, og ikke i en ny, parallell ytelse. I den digitale søknadsprosessen bør det automatisk beregnes og fastsettes utbetaling etter den nye modellen når det framgår av søknaden at mottaker har barn. Denne tilpasningen av dagens bostøtte foreslås primært for barnefamilier grunnet barnas behov for stabile boforhold og for at foreldrene skal ha en forutsigbar inntekt, men kan også som en alternativ løsning gjøres gjeldende for alle mottakere.

Virkninger for barn i fattige familier

Forslagets hovedhensikt er å øke forutsigbarheten for barnefamilier og gjennom det redusere økonomisk stress for foreldrene og de negative effektene dette har for barna. Dagens modell der foreldre må søke på nytt hver måned og hvor støtten utbetales på bakgrunn av månedlige inntektsopplysninger er uheldig for barna. Den inngår i et bilde av kompliserte og kaotiske ytelser som ekspertgruppen har mottatt mange innspill om. Tall fra Husbanken viser at det er en stor andel av barnefamilier som mottar bostøtte over flere måneder.

At barnefamiliene kan beholde bostøtten uavhengig av om annen inntekt øker i løpet av perioden på seks måneder, vil for mange barnefamilier innebære en mulighet til å redusere stress i familien. Forslaget vil også innebære at den totale disponible inntekten i disse seks månedene øker, selv om neste periodes stønadsnivå blir redusert. Denne økningen vil kunne innebære at foreldre har mulighet til å investere ytterligere i barnets oppvekst. Forutsigbarheten i inntekt kan også gjøre bostøttemottakerne til mer attraktive leietakere. Samlet sett kan dette bidra til å bedre boforholdene til barna og gi økte muligheter for læring og utvikling.

Fordelingseffekter

Ekspertgruppen anslår at alternativet vil innebære små omfordelingseffekter blant mottakere av bostøtten da det ikke innebærer noen endringer i beregning av stønadsnivået. Alternativet vil likevel ha en positiv fordelingseffekt for barnefamilier som i dag ville fått støtten avkortet ved økt inntekt. Ettersom forslaget innebærer at barnefamilier kan beholde bostøtten, uavhengig av om de får økt inntekt gjennom arbeid, vil en del av den totale bevilgningen kunne gå til barnefamilier som har mindre behov for bostøtte.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Den alternative innretningen for barnefamilier vil kunne ha positive effekter på foreldrenes arbeidstilbud sammenlignet med dagens modell der støtten avkortes, ettersom de i en periode vil beholde bostøtten selv om inntekten øker som følge av økt arbeidsdeltakelse. Dette vil bidra til å dempe den negative effekten på arbeidstilbudet (substitusjonseffekt). For gruppen barnefamilier som sikres en høyere inntekt enn det de ville fått ved dagens innretning, kan alternativet på kort sikt likevel ha negative inntektseffekter på arbeidstilbudet sammenlignet med dagens modell (inntektseffekt). Effekten antas likevel å være liten da nivået vil korrigeres når neste seks måneders stønadsperiode skal beregnes.

Videre åpner alternativet for at foreldre kan tilpasse arbeidstilbudet sitt i en seks måneders periode slik at de møter kriteriene for å motta bostøtte, for å så øke arbeidstilbudet sitt igjen etter de får innvilget bostøtte. Ekspertgruppen anslår imidlertid at en slik tilpasning vil være svært begrenset ettersom familiene da vil måtte leve med lave inntekter over en lengre periode før de kan motta bostøtte.

Kostnadseffektivitet

Alternativet innebærer at barnefamilier vil kunne motta mer bostøtte sammenlignet med dagens modell om de skulle få en høyere inntekt i løpet av den halvårlige stønadsperioden, og slik gjøre ordningen mindre kostnadseffektiv sammenlignet med dagens ordning. Samtidig vil et økt arbeidstilbud blant foreldrene også kunne bidra til økt skatteproveny og et redusert behov for overføringer. En mer forutsigbar bostøtte til barnefamilier kan tenkes å være mer kostnadseffektivt på sikt ved at foreldre får bedre tid til å forsøke seg i arbeidslivet før de mister inntekten fra bostøtten.

Det er utfordrende å gjøre presise kostnadsvurderinger av budsjetteffekten ved å holde beregningen av bostøtten fast i seks måneder da en slik modell for beregning og utbetaling ikke har vært benyttet i Norge. I tillegg avhenger den totale kostnaden av interaksjonen med andre deler av bostøtteordningen. Kommunal- og distriktsdepartementet har i en vurdering av ekspertgruppens forslag pekt på endringen i bostøtte i 2017 som en mulig referanse for å vurdere kostnaden. Før 2017 ble inntektsgrunnlaget for bostøtteberegningen stort sett hentet fra siste skatteoppgjør og dermed oppdatert en gang i året. Da dagens modell med innhenting av inntektstall for hver enkelt måned ble innført fra 1. januar 2017, gikk de årlige utbetalingene til barnefamilier ned med 138 mill. kroner.

Det vil være behov for å gjennomføre nye beregninger av kostnader for forslaget om å holde bostøttenivået fast i seks måneder. Ekspertgruppens forslag innebærer å kun legge seks måneders inntekt til grunn i stedet for et helt års inntekt, samt å vekte månedene i halvårsperioden ulikt, med større vekt på tiden nærmere søknadstidspunktet. Videre vil forslaget om å ikke avkorte stønadsnivået om inntekten skulle øke i den første seksmånedersperioden fortsatt føre til en reduksjon i utbetaling ved de neste seks månedene. Dette vil kunne medføre at helårseffekten av en slik ordning ikke medfører store økte kostnader.

Administrative konsekvenser

Den alternative innretningen innebærer regelverksendringer som må iverksettes i Husbanken. Endringen vil innebære en investeringskostnad knyttet til utviklingen av en ny modell for beregning av stønad. Ekspertgruppen har ikke gjort noen beregning av hva denne kostnaden vil være.

Ekspertgruppens forslag til endring vil kunne medføre at ordningen oppfattes som mer kompleks. For barnefamiliene vil endringen antakelig oppleves som en administrativ forenkling og føre til mer forutsigbarhet da man ikke lenger må søke hver måned og frykte for å få støtten avkortet.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen antar at oppslutningen om en mer forutsigbar støtte for barnefamilier der inntekten holdes fast i seks måneder vil være delt. På den ene siden vil mange trolig være enig i at det av hensyn til barna kan være riktig å sikre en mer forutsigbar støtte for denne gruppen. På den andre siden kan reglene oppfattes som urettferdige med hensyn til bostøttemottakere uten barn.

8.7 Barnetillegg

Flere av trygdeytelsene for foreldre som står utenfor eller delvis utenfor arbeidsmarkedet har et eget barnetillegg, herunder arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og kvalifiseringsstønad. Det kan også gis barnetillegg til personer som midlertidig er uten arbeid, og som mottar dagpenger eller tiltakspenger. Sistnevnte omtales ikke nærmere under, men bør vurderes ved oppfølging av ekspertgruppens anbefalinger.

Tabell 8.2 viser hvordan andelen mottakere med barnetillegg fordeler seg på inntekt, målt i størrelser på ytelsen i G. De fleste som mottar AAP, uføretrygd og KVP med barnetillegg, mottar en ytelse på mellom 2 og 4 G. Mottakere av uføretrygd og AAP med barnetillegg utgjør de største mottakergruppene.

Tabell 8.2 Størrelsen på ytelsen fordelt etter grunnbeløp, fordelt på alle som mottok hele året. Prosentfordeling. 2022.

8.7.1 Vurdering av dagens barnetillegg (AAP, KVP og uføretrygd)

Arbeidsavklaringspenger (AAP) ble innført fra mars 2010 og erstattet de tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Ved innføringen av AAP ble det diskutert om barnetillegget skulle være standardisert eller behovsprøvd, samt hva nivået burde være. Av hensyn til arbeidsinsentivene og at et standardisert barnetillegg er enklere å administrere og forstå, ble det vedtatt at det skulle gis et standardisert barnetillegg. Barnetillegget ble fastsatt til 27 kroner per barn per dag (7 020 kroner per år). Barnetillegget kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av mottakernes grunnlag for AAP. I tillegg reduseres AAP inkludert barnetilleggene mot arbeid.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad ble innført fra 1. november 2007 som et ledd i NAV-reformen. Ved innføringen av ordningen som en rettighetsbasert ytelse, ble det bestemt at barnetillegget skulle utgjøre 27 kroner per dag per barn. Også for KVP reduseres stønaden inkludert barnetilleggene mot arbeid.

Som følge av den sterke prisveksten og de økte levekostnadene som husholdningene opplevde i løpet av 2022, ble det i forhandlingene om statsbudsjettet for 2023 vedtatt å øke barnetillegget for arbeidsavklaringspenger, dagpenger og kvalifiseringsstønaden til 35 kroner per barn per dag (9 100 kroner i året).

Barnetillegget for uføre ble innført i 1967 og har siden blitt økt i flere omganger. Dagens nivå med 40 prosent av 1 G per barn (47 488 kroner i året i 2023) har vært gjeldende siden 1. mai 2002.48

Virkninger for barn i fattige familier

Arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsstønad og uføretrygd skal sikre inntekt og økonomisk trygghet for personer som midlertidig eller varig ikke er i stand til å jobbe.

Både AAP og uføretrygd ytes med 66 prosent av tidligere inntekt inntil 6G, noe som innebærer en betydelig reduksjon fra tidligere inntekt, mens KVP utgjør 2G. For mange barnefamilier vil en slik inntektsreduksjon gjøre det utfordrende å sikre barna gode levekår og livskvalitet. En sentral målsetting for barnetilleggene har dermed vært å bidra til et større økonomisk handlingsrom for forsørgere.

Fordelingseffekter

Tall fra SSB viser at i 2021 utgjorde uføretrygd, AAP og KVP henholdsvis 9 prosent, 7 prosent og 1 prosent av den totale inntekten til husholdninger med barn med årlig lavinntekt (Hattrem, 2022). Dette til sammenligning med henholdsvis 2,1 og 0,1 prosent for alle husholdninger med barn. Behovsprøvd barnetillegg gir isolert sett en mer målrettet fordelingsprofil i favør av barnefamilier med lav inntekt og flere barn, og barnetilleggene for AAP og KVP har svakere fordelingseffekter enn barnetillegget for uføretrygd.

Lavinntektsandelen er høyest blant AAP- og KVP-mottakere, noe som kan tyde på at barnetillegget for uføretrygd bidrar til et høyere inntektsnivå i familier der hovedinntektstaker mottar uføretrygd. Siden barnetillegget til arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønaden ikke justeres årlig med anslått prisvekst eller vekst i grunnbeløpet i folketrygden, har barnetillegget falt i realverdi siden innføringen av ordningene i 2010. Som for barnetrygden betyr dette at barnetilleggene i disse ytelsene i mindre grad enn før bidrar til å dekke utgifter til forsørgelse av barn.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Barnetilleggene påvirker størrelsen på inntektssikringsordningene, og kan ha en negativ effekt på foreldrenes arbeidstilbud (inntektseffekt). Ved økt arbeidsdeltakelse vil de fleste likevel kunne få økt samlet inntekt. Økt arbeidsinnsats vil imidlertid føre til en avkortning av ytelsen, inklusive barnetillegget, og kan slik ha en negativ effekt på foreldrenes arbeidstilbud (substitusjonseffekt). Dette gjelder særlig personer med utsikter til lavt lønnede jobber eller deltidsjobber, samt personer med mange barn.

Sammenlignet med de standardiserte barnetilleggene til AAP og KVP gir avkortingsreglene for barnetillegget til uføretrygden en større reduksjon i de økonomiske insentivene til å øke arbeidsinnsatsen (substitusjonseffekt). Dette øker risikoen for å skape fattigdomsfeller. I enkelte tilfeller kan mottakere av uføretrygd med lav inntekt og flere barn få en trygd som tilsvarer mer enn 100 prosent av tidligere inntekt. Store forskjeller i nivået på barnetillegget for AAP og uføretrygd kan også potensielt føre til at enkelte foreldre reduserer sin innsats for å bli værende i arbeid eller komme tilbake til arbeid. Uføre har imidlertid en varig nedsatt arbeidsevne, noe som gir begrensede muligheter til å øke sin inntekt sammenlignet med andre midlertidig ytelser.

Studier som undersøker effekter av uføretrygd på arbeidstilbudet i Norge tilsier at en del uføretrygdede har en viss arbeidsevne, men at den er begrenset (Kostøl & Mogstad, 2015). Videre er det gjennomført studier som viser at en reduksjon i avkortningen av uføretrygd bidrar til at uføre jobber mer (Autor et al., 2019; Kostøl & Mogstad, 2014; Myhre, 2021). I en analyse av effekter av en tidligere øvre grense for utbetalt uføretrygd, som ble innført i 2016 og avviklet i 2022, finner Arbeids- og velferdsdirektoratet ingen samlet effekt av regelendringene på uføretrygd (Lamøy, 2022). Menn og mottakere av gradert uføretrygd jobbet imidlertid noe mer etter det øvre taket ble innført. Samtidig viser samme rapport at endringen førte til et betydelig kutt i barnetillegget for uføre med flere barn, og at dette inntektstapet ikke så ut til å bli kompensert for gjennom økt arbeidsinntekt.

Kostnadseffektivitet

I 2022 var utgiftene til barnetillegg til AAP, uføretrygd og KVP henholdsvis 540 mill. kroner, 1,8 mrd. kroner og 54 mill. kroner. De standardiserte barnetilleggene er kostnadseffektive i den forstand at de kun treffer barnefamilier med lavinntekt. Det er også et spørsmål om tilleggene, spesielt for AAP og KVP, er tilstrekkelig høye til at de gir foreldre nederst i inntektsfordelingen mulighet til å sikre gode levekår og god livskvalitet for barna, og om det i dag gis barnetillegg til barnefamilier som i mindre grad har behov for det. Den høyere kompensasjonsgraden og den behovsprøvde innretningen for barnetillegget i uføretrygden innebærer at tillegget isolert sett når lavinntektsgruppen mer effektivt.

Foreldrene må søke om barnetilleggene fra NAV. Søknadsprosessen varierer noe for de ulike ytelsene, noe som kan gjøre det krevende for enkelte å orientere seg og sikre at man får ytelsen man har rett på. Dette er noe som kan svekke kostnadseffektiviteten i ytelsene.

Administrative konsekvenser

Folketrygden er omfattende, og i motsetning til økonomisk sosialhjelp er satsene for både AAP, KVP og uføretrygd standardiserte med klare regler for vilkår og utmåling. Dette gjør trygdeytelsene effektive å forvalte og bidrar til å redusere risiko for menneskelige feil eller ubegrunnet forskjellsbehandling. Behovsprøving er mer komplisert både å administrere og forstå for mottakerne, og barnetilleggene for uføretrygd har derfor høyere administrasjonskostnader sammenlignet med de standardiserte barnetilleggene for AAP og KVP. Avkortningsreglene for barnetillegget for uføretrygd er også svært kompliserte, noe som kan gjøre det vanskelig og uoversiktlig for mottakerne å forstå hvordan en økning i personinntekten eller endringer i antall barn vil påvirke utbetalt barnetillegg.

Oppslutning om ytelsen

Ekspertgruppen legger til grunn at barnetilleggene i trygdeytelsene, som innebærer økte kompensasjonsgrader til barnefamilier, har høy legitimitet i befolkningen. Når det gjelder hvorvidt barnetilleggene bør være standardiserte eller behovsprøves, tyder tidligere høringsrunder på at meningene om barnetilleggene er delt.

8.7.2 Alternative innretninger av barnetilleggene

Avvikle barnetilleggene og øke barnetrygden

Utfordringer med dagens innretning av barnetilleggene er at de varierer mellom ytelser, har høye administrasjonskostnader og gir innlåsningseffekter. En mulighet er å i større grad standardisere barnetilleggene, slik som flertallet i Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) anbefalte. Ekspertgruppen har valgt å ikke drøfte dette alternativet her, men viser til vurderingene gjort av Barnefamilieutvalget.

Et annet alternativ er å avvikle barnetilleggene mot en økning i barnetrygden. Mindretallet i Barnefamilieutvalget anbefalte at barnetilleggene i trygdeordningene fjernes og at budsjetteffektene av dette benyttes til å forsterke en målrettet barnetrygd. De viste til at lavinntektshusholdninger på denne måten likebehandles uavhengig av inntektskilde, og insentivene til å ta arbeid forsterkes. Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7) pekte også på at særlig det behovsprøvde barnetillegget i uføreordningen har en negativ virkning på insentivene til arbeid, men at barnetillegg likevel kan være et viktig virkemiddel for å motvirke fattigdom blant barnefamilier.

Virkninger for barn i fattige familier

Dersom avvikling av barnetilleggene og økning av barnetrygden skal gjøres provenynøytralt og under dagens universelle og ikke-skattbare innretning, vil dette innebære en betydelig reduksjon i inntekten til barnefamilier som i dag mottar barnetillegg. Ettersom dette er en gruppe som allerede er overrepresentert i lavinntektsstatistikken, vurderes dette å være et lite treffsikkert alternativ for å bedre levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier. Lavere inntekt vil redusere foreldrenes mulighet til å dekke materielle og sosiale behov hos barna, samt til å gjøre investeringer i barns læring og utvikling.

Et alternativ er å kombinere avvikling av barnetilleggene med skattlegging og en betydelig økning av barnetrygden, slik at ingen mottakere av barnetillegg kommer dårligere ut. Dette alternativet drøftes i delkapittel 8.9.

Fordelingseffekter

Avvikling av barnetillegget gjennom å øke barnetrygden vil med dagens barnetrygdinnretning ha negative fordelingsvirkninger for barnefamilier som mottar AAP, KVP eller uføretrygd og positive effekter for barnefamilier som i dag ikke mottar disse ytelsene.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Avvikling av barnetilleggene gjennom å øke barnetrygden vil styrke arbeidsinsentiver ved at ytelsen ikke avkortes mot økt inntekt eller arbeidstid (substitusjonseffekt). For de mottakerne av barnetillegg som vil sitte igjen med lavere inntekt, vil arbeidstilbudet kunne øke noe (inntektseffekt). Det er samtidig viktig å påpeke at mottakere av AAP og uføretrygd har begrenset arbeidsevne og de positive arbeidstilbudseffektene vil derfor trolig være begrenset.

Kostnadseffektivitet

Ved å avvikle barnetilleggene og øke barnetrygden vil barnefamilier som i dag mottar barnetillegg gjennom de tre ytelsene få lavere inntekter, noe som anses lite kostnadseffektivt for å styrke levekårene og livskvaliteten til barn i fattige familier.

Administrative konsekvenser

Avvikling av barnetilleggene kombinert med en økning av barnetrygden vil trolig gi administrative besparelser i NAV, og vil innebære en forenkling for barnefamilier som i dag mottar barnetillegg. Samtidig kan lavere inntekter for barnefamilier som i dag mottar barnetillegg øke behovet for andre ytelser, for eksempel sosialhjelp.

Oppslutning om ytelsen

En omlegging fra barnetillegg til økt barnetrygd under dagens innretning er forventet å bli oppfattet som et lite treffsikkert tiltak for å styrke økonomien til fattige barnefamilier.

8.8 Barn og familiers møte med kontantytelsene

Foreldre i fattige familier kan ha sammensatte utfordringer, og det kan være hensiktsmessig og effektivt med ulike ytelser som retter seg mot hver av disse utfordringene. Samtidig er det viktig å vurdere hvordan ytelsene virker sammen og hvordan de oppleves av foreldrene som har behov for dem. Basert på vurderingene av kontantytelsene over og innspill fra barn og unge, frivillige og offentlige instanser, har ekspertgruppen identifisert tre viktige utfordringer i omfanget og innretningen av kontantytelsene. Dette er utfordringer som kan ha betydning for barnas livskvalitet og muligheter for læring, utvikling og helse, og for foreldres insentiver til arbeid.

Figur 8.3 Utforutsigbare og kaotiske kontatnytelser

Forstørr bilde

Publikasjon i prosjektet Nye Mønstre. Mølland et al. (2023). Economic composition and income volatility of Norwegian low-income families–a mixed method study of its implications. Nordic Journal ofSocial Research, 14(1), 1-22.

8.8.1 Uforutsigbare og kaotiske kontantytelser

Ekspertgruppen vurderer at omfanget av kontantytelser rettet mot fattige barnefamilier er stort og uoversiktlig. Dette kan gjøre det vanskelig å vite hvilke ytelser man har rett på, og føre til at foreldre med rett på ytelser ikke får benyttet seg av disse. Dette gjelder særlig barnefamilier som har rett på en kombinasjon av søknadsbaserte ytelser, slik som bostøtte, sosialhjelp, uføretrygd, AAP og KVP. Statsforvalteren i Oslo og Viken har gitt innspill om at de erfarer at søknadsprosessen kan oppleves belastende og medføre stress for familier. Søknadsbaserte ytelser krever derfor god informasjon til målgruppen og en lav terskel for å søke.

Videre avkortes en del av ytelsene mot inntekt og mot hverandre. Det innebærer at om inntekten eller ytelse øker kan det føre til at andre ytelser justeres ned. For eksempel kan økt inntekt gi lavere bostøtte og lavere barnetillegg til uføretrygden. Økt bostøtte kan gi lavere sosialhjelp, og en økning i AAP og KVP kan igjen føre til avkortning i bostøtte og sosialhjelp. Dette kan for en del familier skape usikkerhet og uforutsigbarhet i hvordan økonomien vil være fra måned til måned. At ytelsene har ulike utbetalingstidspunkter kan også forsterke opplevelsen av kaos og lite forutsigbarhet.

Samlet gir dette et system som for mange kan oppleves som kaotisk, uforutsigbart og som gjør det vanskelig å planlegge. Ekspertgruppen antar dette påvirker barnas levekår og utvikling på flere måter. For det første kan det øke foreldrenes stressnivå som i sin tur påvirker foreldrenes evne til å gi barna trygghet, omsorg og tilhørighet. Foreldrenes stressnivå kan også påvirke barnas utvikling direkte gjennom at barnets stressfunksjoner endres. For det andre kan det at foreldrene ikke har oversikt over økonomien sin påvirke deres muligheter til å investere i barna. Det kan for eksempel innebære at foreldre ikke har kapasitet til å melde på og følge barnet på fritidsaktiviteter, eller til å sette av tid til å investere i barnet gjennom høytlesning eller andre stimulerende aktiviteter.

8.8.2 Innlåsningseffekter/fattigdomsfeller

En annen utfordring er at omfanget og innretningen på ytelsene skaper uheldige fattigdomsfeller ved at foreldre i noen situasjoner møter svært høye marginalskatter. Med det mener vi at avkortingen mot inntekt i noen tilfeller kan være så stor at det ikke lønner seg for foreldre å jobbe. I enkelte tilfeller kan marginalskatten være over 100 prosent. Dette innebærer at den økonomiske gevinsten ved å arbeide eller øke antall arbeidstimer er svært liten fordi man da samtidig får redusert eller mister rett til ytelser. Selv om den økonomiske gevinsten av å arbeide etter all sannsynlighet vil være større på lang sikt, kan dette likevel ha store negative virkninger for foreldrenes arbeidstilbud. Fattigdomsfellene oppstår både gjennom innretningen av enkelte ytelser, slik som i dagens bostøtteordning, og av at en del foreldre mottar flere behovsprøvde ytelser som avkortes mot hverandre. Dette gjelder ytelser som bostøtte, barnetillegget i uføretrygd, samt sosialhjelp.

8.8.3 For lave ytelser til en del familier

Alle barn har rett på gode levekår og god livskvalitet. Dette målet er ikke forenlig med betydelig stress og uforutsigbarhet knyttet til økonomi og bosituasjon i hjemmet. Ekspertgruppen viser til at inntektsulikhetene er økende og at det er økende andel barn som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt. Ekspertgruppen vurderer at nivået på kontantytelsene ikke er tilstrekkelig for å sikre at alle barnefamilier får ta del i velstandsutviklingen i samfunnet.

At verdien av enkelte stønadsordninger er svekket over tid er antakelig en av årsakene til dette. Dette gjelder særlig barnetrygden og barnetilleggene i AAP og KVP, men innstramminger i vilkår for å motta andre ytelser kan også ha betydning. Selv om bruk av sosialhjelp kombinert med andre inntektssikringsordninger gjør det mulig å gi tilpasset støtte til familiens og barnas behov, særlig ut fra hvor i landet de bor, vurderer ekspertgruppen en høy bruk av behovsprøvde ytelser som problematisk.

8.9 Hensiktsmessige endringer i kontantytelser

På bakgrunn av vurderingene i kapittel 8 vil ekspertgruppen i det følgende drøfte hensiktsmessige endringer i innrettingen og sammensetningen av dagens kontantytelser. I drøftingen har ekspertgruppen lagt vekt på hva som kan gjøres for å løse de identifiserte utfordringene, herunder bidra til forenkling og forutsigbarhet, færre fattigdomsfeller og økt treffsikkerhet i fordelingen av ytelsene.

8.9.1 Ekspertgruppens helhetlige vurdering

Ekspertgruppen viser til at barnetrygden er den enkeltytelsen som har størst betydning for å redusere lavinntekt blant barnefamilier. Barnetrygden gis til alle barnefamilier og utbetales automatisk. Samtidig gjør dagens skattefrie innretning barnetrygden til en kostbar ytelse, som det vil være krevende å øke i år med stramme budsjett. Det kan derfor være behov for å prioritere grupper med størst behov for økonomisk støtte til å dekke utgifter knyttet til å ha barn. Ekspertgruppen anbefaler likevel ikke å behovsprøve barnetrygden, av hensyn til barnetrygdens legitimitet og de negative insentivene til arbeid som behovsprøvde ordninger gir. Den bør beholdes som en universell ordning, men gjøres mer omfordelende ved å skattlegges og økes.

Ekspertgruppen vurderer at dagens aldersdifferensierte satser i barnetrygden er svakt begrunnet og at satsene bør jevnes ut. Videre bør den som hovedregel deles likt mellom foreldre med delt foreldreansvar, både for å støtte opp under prinsippet om likestilt foreldreskap og for å hindre uheldige tilpasninger ved skattlegging. I tillegg bør foreldrefradraget, som i mindre grad kommer de fattigste til gode, avvikles og midlene bør omdisponeres til økt barnetrygd. Ekspertgruppen peker videre på at barnetilleggene i dagens trygdeytelser bidrar til å komplisere ytelsene, treffer stønadsmottakerne ulikt og kan skape fattigdomsfeller.

I dag behovsprøves bostøtten hver måned, noe som bidrar til uforutsigbarhet og negative arbeidsinsentiver for foreldre. Ekspertgruppen vurderer at barnefamilier av hensyn til barna har et særlig behov for en forutsigbar inntektssituasjon, og at det derfor bør gis vedtak om bostøtte for perioder på seks måneder for barneforsørgere. Nivået behovsprøves da basert på inntekt for seks måneder tilbake i tid.

Selv om NAV ved utmåling av sosialhjelp skal ta særlig hensyn til barns behov, blir det fra flere hold pekt på at dette ikke gjøres i tilstrekkelig grad i dag. I tillegg til pågående arbeid i NAV med å styrke barne- og familieperspektivet i arbeids- og velferdsforvaltningen, vurderer ekspertgruppen at hensynet til barnets beste bør tas inn som en egen bestemmelse i sosialtjenesteloven.

I dag utbetales mange av de offentlige kontantytelsene på ulike datoer, noe som kan forsterke følelsen av uforutsigbarhet og kaos blant mottakerne. Ekspertgruppen mener ytelsene i større grad bør samkjøres slik at de utbetales på samme dato for å øke den økonomiske forutsigbarheten for barnefamilier med lave inntekter. Utfordringene som ekspertgruppen har identifisert tilsier også at det kan være behov for å gjennomgå ytelsesforvaltningen i stort.

Ekspertgruppen vil også peke på at det er godt dokumentert at barnehagedeltakelse for barn i lavinntektsfamilier har positive konsekvenser for deres læring, utvikling og helse, og mener derfor at det er uheldig at foreldre i dag gjennom kontantstøtten får betalt for å ikke ha barn i barnehage. Endringer i kontantstøtten bør imidlertid ses i sammenheng med foreldres rett til barnehageplass og drøftes derfor nærmere i kapittel 9.

Tabell 8.3 Ekspertgruppens forslag til endringer i kontantytelser

8.9.2 Ekspertgruppens forslag til endringer i kontantytelser

Basert på de helhetlige vurderingene ovenfor har ekspertgruppen med bistand fra SSB trinnvis regnet på ulike modeller for endringer i barnetrygden, som vist i tabell 8.4. SSB har benyttet modellen LOTTE-skatt.51 Den trinnvise fremstillingen vil gi innsikt i hvordan hver modell bidrar til å øke barnetrygden. Beregningene tar ikke hensyn til tilpasninger i arbeidsmarkedet.

Tabell 8.4 viser nivåene på barnetrygden for endringstrinnene som ligger i forslaget. Alle modellene fra og med modell 2 bygger på en utjevning av dagens aldersdifferensierte satser vist i modell 1, som er en lik sats på 17 232 kroner i året. Skattlegging av barnetrygden gir et stort utslag på nivået på barnetrygden, som vist i modell 2. Med skattlegging kan barnetrygden økes fra 17 232 kroner til 26 537 kroner i året (gitt lik sats for alle barn). En provenynøytral avvikling av foreldrefradraget og omdisponering til barnetrygden bidrar til å øke den ytterligere med 2 240 kroner til 28 777 kroner i året (modell 3). Endringene til og med modell 3 er provenynøytrale, hvilket betyr at de ikke vil bidra til økte utgifter knyttet til barnetrygden.

Under dagens innretning utbetales barnetrygden i hovedsak til fødemor. Under en skattlegging av barnetrygden vil en slik innretning kunne føre til en høyere marginalskatt til denne gruppen. Tilpasninger kan da svekke omfordelingseffekter og gi ulike arbeidsinsentiver for foreldrene. Fordi marginalskatten til menn i gjennomsnitt er noe høyere enn marginalskatten til kvinner, vil en lik fordeling mellom foreldre øke skattene og gi rom for å øke barnetrygden ytterligere sammenlignet med modell 2 i tabell 8.4 her nedenfor. SSB har imidlertid ikke hatt mulighet til å vurdere effektene av modell 3 og 4 under forutsetningen om lik fordeling.

I modell 4 økes barnetrygden ytterligere slik at desil 1-7 får lik eller høyere disponibel inntekt sammenlignet med i dag. Da må barnetrygden økes med 2 758 kroner, til 31 535 kroner i året. Dette alternativet vil øke utgiftene med 2,4 mrd. kroner, i tillegg til omdisponeringen av midler fra foreldrefradrag og skattlegging.

Tabell 8.4 Oversikt over de ulike modellene som ekspertgruppen har vurdert

SSB skattemodeller LOTTE-Skatt, sammenstilling av ekspertgruppen.

Med premiss om at barnetrygden skattlegges og de aldersdifferensierte satsene jevnes ut, vurderes nedenfor modell 2-4 opp mot hverandre, sammen med forslaget om endringer i bostøtten og sosialtjenesteloven. I slutten av kapittelet oppsummeres ekspertgruppens endelige anbefalinger til endringer i kontantytelsene.

Virkninger for barn i fattige familier

De foreslåtte endringene i barnetrygden innebærer at barnefamilier med lave inntekter vil sitte igjen med en større del av barnetrygden etter skatt, sett opp mot barnefamilier med høyere inntekter. Økte og mer forutsigbare inntekter til barnefamilier nederst i inntektsfordelingen vil kunne bedre barnas levekår og livskvalitet i barndommen og øke deres muligheter på lang sikt, som vist i kapittel 5. En universell barnetrygd vil være særlig egnet til å gi forutsigbarhet og bidra til redusert økonomisk stress blant fattige barnefamilier.

Ekspertgruppen mener at innretningen på de ulike barnetilleggene i trygdeytelsene kompliserer ytelsessystemet og kan forsterke opplevelsen av økonomisk uforutsigbarhet i familiene. Å avvikle barnetilleggene og omdisponere midlene til å øke barnetrygden vil bidra til økt forutsigbarhet. Imidlertid vil enkelte barnefamilier som mottar barnetillegg fra trygdeytelsene få redusert inntekt, noe som vil kunne gå utover barna. Dersom ingen trygdemottakere skal komme dårligere ut, må barnetrygden økes ytterligere. Som følge av begrensinger i SSBs register om barnetilleggene, har det ikke vært mulig å beregne hvor mye barnetrygden må økes for å sikre at en avvikling i barnetilleggene ikke gjør at noen kommer dårligere ut. Ekspertgruppen mener derfor at virkningene bør utredes nærmere.

Et seks måneders vedtak om bostøtte vil videre øke forutsigbarheten for barnefamilier, og gjennom det redusere økonomisk stress for foreldrene og de negative effektene dette har for barna. En egen bestemmelse om barnets beste i sosialtjenesteloven vil også kunne øke bevisstheten rundt barns rettigheter i arbeids- og velferdsforvaltningen og bidra til at til barns behov hensyntas bedre i utmåling av sosialhjelp.

Fordelingseffekter

Satsutjevning av den aldersdifferensierte barnetrygden innebærer en omfordeling fra småbarnsfamilier til familier med eldre barn. Fordi barnetrygden skattlegges og økes, vil dette imidlertid fra og med modell 2 ikke føre til reduserte inntekter for småbarnsfamiliene nederst i inntektsfordelingen.

Tabell 8.5 viser de anslåtte fordelingsvirkningene for barnefamilier av de ulike modellene. Inntektsendringene er sammenlignet med dagens disponible inntekt, og alle positive tall er økt disponibel inntekt. Modell 2-4 innebærer en flatere inntektsfordeling mellom barnefamiliene i Norge, da barnetrygden fordeles i henhold til progressive skattesatser. Av tabellen fremkommer det at desil 4 til 10 sitter igjen med lavere inntekter etter skatt i modell 2 og 3. En del familier vil kunne oppleve økt økonomisk stress og vanskeligheter som følge av en inntektsreduksjon, spesielt om dette sammenfaller med prisøkning og økte renteutgifter i samfunnet. Ekspertgruppen vurderer at dette taler for at barnefamilier med middels inntekt ikke bør sitte igjen med lavere inntekter som følge av skattlegging. Dersom desil 1-7 skal komme like godt eller bedre ut (modell 4) innebærer dette en omfordeling fra skattebetalere uten barn til familier med barn, samt en ytterligere omfordeling fra barnefamilier med høye inntekter. Modellen gir fortsatt størst omfordeling til barnefamilier nederst i inntektsfordelingen.

Tabell 8.5 Anslåtte relative fordelingsvirkninger av ulike endringer i barnetrygden

Note: Anslåtte relative fordelingsvirkninger av ulike endringer i barnetrygden for personer i husholdninger med barn inndelt etter desilgrupper for ekvivalent bruttoinntekt inkl. skattefrie ytelser (normalisert EU-skala), gjennomsnittstall. Positive tall er økt disponibel inntekt. Gjennomsnittlig endring i ekvivalent disponibel inntekt (normalisert EU-skala) sett i forhold til ekvivalent bruttoinntekt inkl. skattefrie ytelser. Kilde: SSB skattemodeller LOTTE-Skatt, sammenstilling av ekpsertgruppen.

Tabell 8.6 Anslåtte endringer i barnetrygd fratrukket endring i skatt for mottakere av barnetrygd

Statistisk sentralbyrå, modell LOTTE-Skatt, sammenstilling av ekspertgruppen.

Fordelingseffektene vil som nevnt kunne svekkes dersom barnetrygden ikke deles likt mellom foreldrene, siden det da kun er én forelders inntekt som ligger til grunn for skattlegging. Ved å dele barnetrygden likt mellom foreldrene kan barnetrygden økes ytterligere. Dette vil føre til en ytterligere omfordeling fra familier der far har høyere inntekt enn mor, sett opp mot modell 2.

Tabell 8.6 viser anslåtte nettoendringer i utbetaling av årlig barnetrygd for mottakere, og per barn, for de ulike modellene ekspertgruppen har vurdert. Nettoendring i utbetaling er det som er igjen etter at endret skatt er fratrukket økningen i barnetrygden. I modell 4 i tabell 8.6 kommer alle mottakere bedre ut enn i dag. Det er fordi tabellen kun viser konsekvenser for mottakere og ikke for husholdningen som helhet. Det er i hovedsak mødre som er mottakere av barnetrygd og som kommer bedre ut. Samtidig kommer far (samboeren) dårligere ut på grunn av økt skatt grunnet fjerning av foreldrefradraget. Fars (samboers) ulempe er større enn fordelen for mottakeren (mor) for de med høyest inntekt. Effekten for husholdningen samlet er vist i tabell 8.5, der det framgår at konsekvensene for husholdningen som helhet vil være negativ for desil 8-10.

Videre viser beregningene at skattlegging av barnetrygden vil redusere andelen barn i familier med årlig lavinntekt fra 11,7 prosent til 7 prosent (modell 2). Dersom foreldrefradraget avvikles og barnetrygden økes ytterligere, vil andelen reduseres ytterligere til 6,6 prosent. Andel barn i familier med årlig lavinntekt reduseres ytterligere, til 6,0 prosent, dersom det skal sikres at disponibel inntekt for barnefamilier i desil 1-7 lik eller bedre enn i dag (modell 4) og barnetrygden økes ytterligere.

Tabell 8.7 Konsekvenser for andel barn i lavinntektsfamilier

SSB skattemodeller LOTTE-Skatt, sammenstilling av ekspertgruppen. Viser årlig lavinntekt (data basert på år 2020 framført til år 2023).

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Økt barnetrygd innebærer et redusert behov for andre inntekter, som for eksempel fra arbeid, og vil slik kunne redusere arbeidsinsentivene blant foreldre (inntektseffekt). Skattlegging av barnetrygden vil også gi økte effektive skattesatser for mottakere av barnetrygd, noe som vil svekke arbeidsinsentivene for foreldre (substitusjonseffekt). Dersom barnetrygden skal økes ytterligere slik at desil 1-7 ikke skal komme dårligere ut (modell 4), vil dette også innebære økt marginalskatt for personer uten barn. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor store de negative arbeidstilbudseffektene vil være. Effekter ved skattlegging av barnetrygden er anslått å være mindre sammenlignet med alternativet om å behovsprøve barnetrygden.

Ekspertgruppen har også synliggjort hvordan barnetilleggene i trygdeytelsene kan skape uheldige innlåsningseffekter. Konsekvensene ved å avvikle barnetilleggene må utredes nærmere, men kan innebære at lavinntektsfamilier i større grad likebehandles uavhengig av inntektskilde, noe som vil bidra til å forsterke insentivene til arbeid fremfor trygd. Videre vil økte satser for ordinær barnetrygd kunne redusere behovet for behovsprøvde ytelser som bostøtte og sosialhjelp, og slik ha positive arbeidstilbudseffekter.

I dag skal barnetrygden etter sosialtjenesteloven holdes utenfor inntektsgrunnlaget for vurdering og utmåling av sosialhjelp. Barnetrygden er også unntatt fra inntektsberegningene for bostøtte. Ved en skattlagt barnetrygd kan den samlede kompensasjonsgraden for sosialhjelps- og bostøttemottakere ende opp med å bli uforholdsmessig høy, noe som tilsier at det bør gjøres en ny vurdering av lovbestemmelsen om å holde barnetrygden utenfor inntektsgrunnlaget for sosialhjelp. Videre vil en inkludering av barnets beste i sosialtjenesteloven kunne gi økt sosialhjelp, noe som isolert sett kan bidra til reduserte arbeidsinsentiver for foreldrene.

Forslaget om å fatte vedtak om bostøtte for en periode på seks måneder vil på den andre siden gjøre det enklere å etablere seg på arbeidsmarkedet før bostøtten reduseres eller kuttes. Ekspertgruppen peker også på viktigheten av å jevne ut dagens progressive avkortningsregler i bostøtteordningen.

Kostnadseffektivitet

En barnetrygd som skattlegges vil gi en mer treffsikker og kostnadseffektiv støtte til barnefamilier med lave inntekter sammenlignet med dagens ordning, samtidig som ordningen fortsatt vil bidra positivt for alle barnefamilier. Behovsprøving av barnetrygden ville isolert sett vært et mer kostnadseffektivt alternativ for å sikre inntektene til barnefamilier med lavest inntekt, men de negative arbeidstilbudseffektene ved en slik innretning kan være negative og kan derfor gjøre alternativet lite lønnsomt.

En mer forutsigbar bostøtte til barnefamilier vil på sin side være mindre kostnadseffektiv enn dagens innretting på kort sikt, men vurderes å kunne ha positive langsiktige effekter for foreldrenes arbeidstilbud. En omlegging av foreldrefradraget til økt barnetrygd vil være en mer kostnadseffektiv måte å nå barnefamilier med lave inntekter på, mens reduksjon og avvikling av barnetilleggene vil kunne ha motsatt effekt. Skattlegging av barnetrygden vil delvis kompensere for dette, men ikke for alle som i dag mottar barnetillegg.

Forslaget om en egen bestemmelse om barnets beste i sosialtjenesteloven kan gi økte utgifter til sosialhjelp på kort sikt, men kan også bidra til at barns behov i større grad blir kartlagt og ivaretatt i familiers møte med NAV. Dette vil bidra til å styrke levekårene og livskvalitet til barna på kort sikt, men kan også ha langsiktige samfunnsøkonomiske gevinster.

Administrative konsekvenser

Skattlegging av barnetrygden vil gi enkelte administrative kostnader, men disse vurderes i hovedsak å være engangskostnader. De administrative konsekvensene vil antakelig være betydelig mindre sett opp mot det behovsprøvde alternativet. Avvikling av skattefradraget og reduksjon og avvikling av barnetilleggene kan på sin side gi administrative besparelser og bidra til forenklinger i den offentlige støtten til barnefamilier, både for brukere og forvaltere.

Forslaget om en mer forutsigbar bostøtte til barnefamilier vil gjøre ordningen noe mer kompleks og krevende å forvalte, med påfølgende administrative kostnader, men innebærer også færre søknadsrunder for barnefamilier. Ekspertgruppen vurderer også at en egen bestemmelse om hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven, kombinert med en veileder for hvordan barneperspektivet i NAV skal anvendes i praksis, vil kunne bidra til mer effektiv saksbehandling i NAV.

Oppslutning om ytelsene

En skattlagt barnetrygd vil fortsatt komme alle barnefamilier til gode, og dermed antakelig ha større legitimitet i befolkningen sammenlignet med å behovsprøve barnetrygden. Det at barnefamilier med størst behov sitter igjen med en større andel av støtten, kan bidra til god oppslutning om ordningen, men modell 2 og 3 kan ha lav oppslutning siden barnefamilier med middels inntekt får lavere inntekt etter skatt. Dette taler for at det kan være hensiktsmessig å sikre at disse familiene ikke kommer dårligere ut, som med modell 4, som i tillegg gir en ytterligere reduksjon i fattigdom.

Alternativet om å redusere og avvikle barnetilleggene og øke barnetrygden ytterligere bør undersøkes videre. Gitt dagens ordning vil enkelte trygdemottakere som mottar barnetillegg kunne få redusert inntekt. Dette gjelder særlig uføre som i dag mottar fullt barnetillegg. Ekspertgruppen peker på at dette er en gruppe med allerede lave inntekter, og vurderer derfor at en modell som innebærer lavere inntekter for uføre med barn trolig vil ha lav legitimitet i befolkningen. Dersom ingen trygdemottakere skal komme dårligere ut, må barnetrygden økes ytterligere. Siden det er begrensinger i SSBs registre over barnetilleggene har ekspertgruppen ikke kunnet utrede i hvor stor grad den må økes.

Når det gjelder de andre forslagene til endringer, antar ekspertgruppen at disse i liten grad vil påvirke legitimiteten i den offentlige støtten til barnefamilier generelt, og fattige barnefamilier spesielt.

8.9.3 Oppsummering

Ekspertgruppen anbefaler modell 4 for satsutjevning og skattlegging av barnetrygden, som innebærer å avvikle foreldrefradraget og sikre at desil 1-7 får lik eller bedre disponibel inntekt. I tillegg anbefaler ekspertgruppen at barnetrygden som hovedregel bør deles likt mellom foreldrene. Modellen kombineres med forslaget om en mer forutsigbar bostøtteordning for barnefamilier og med en egen bestemmelse om hensynet til barnets beste i sosialtjenesteloven.

Ekspertgruppen legger særlig vekt på at barn i familier med middels inntekter også kan ha stor nytte av barnetrygden, og at lik eller økt disponibel inntekt til denne gruppen også vil kunne bidra til å opprettholde ordningens legitimitet i befolkningen. Modellen vil også kompensere for bortfallet av inntekt ved avvikling av foreldrefradraget.

Modellen innebærer at barnetrygden i større grad enn i dag vil være avgjørende for fattige barnefamiliers inntektssikring. Ekspertgruppen anbefaler derfor også at det forskriftsfestes at barnetrygden justeres i takt med prisstigningen ved å følge grunnbeløpet G i Folketrygden.

Ekspertgruppen mener at de ulike innretningene og satsene for barnetilleggene i trygdeytelsene er kompliserte og kan gi uheldige insentiver til arbeid. Det å avvikle tilleggene og øke barnetrygden ville løst flere av disse utfordringene. Dette vil imidlertid innebære lavere inntekter til en del trygdemottakere med barn, som allerede har lave inntekter. Dersom barnetilleggene skal avvikles, bør barnetrygden økes ytterligere. Dette bør utredes videre.

9 Vurdering av tjenester

9.1 Innledning

Dette kapittelet vurderer hvordan de mest sentrale tjenestene for barnefamilier i større grad kan i) styrke barns levekår og livskvalitet på kort sikt, og ii) gi like muligheter for læring, utvikling og god helse på lengre sikt. I likhet med kapittel 9 vurderer ekspertgruppen hvordan endringer i tjenestene i større grad kan møte målgruppens behov sett opp mot hensynene til kost-nytte, fordelingsvirkninger, arbeidstilbudsvirkninger, administrative konsekvenser og oppslutningen om tjenestene.

I delkapittel 9.2 til 9.8 peker ekspertgruppen på hva som vurderes å være de største utfordringene i tjenestene for å møte behovene til barn som vokser opp i fattige familier og drøfter mulige tiltak og prioriteringer. Dette omfatter utfordringer knyttet til helsestasjon, barnehage, skole, fritidsaktiviteter, tett og helhetlig oppfølging, barnevern og områdesatsinger. Til slutt oppsummeres ekspertgruppens forslag til helhetlige grep for å styrke tjenestenes rolle i å utjevne og kompensere for en oppvekst i fattigdom.

Ekspertgruppen vil fremheve den viktige jobben som frivillige organisasjoner og ideelle aktører gjør for vanskeligstilte grupper, inkludert økonomisk vanskeligstilte barnefamilier. Tjenestene og tilbudene skal være et supplement til offentlige tjenester og ytelser, og ekspertgruppen er opptatt av at arbeidet som utføres av frivillige ikke skal erstatte lovpålagte oppgaver og tjenester. I dag er de fleste fritidsaktiviteter for barn og unge drevet av frivillige organisasjoner, og et godt samarbeid mellom frivilligheten og kommunen er i mange tilfeller avgjørende for å kunne gi barn i fattige familier gode tilbud og tilpasset hjelp.

På bakgrunn av andre ekspertgruppers arbeid, er det i dette kapittelet gjort enkelte avgrensninger knyttet til tjenestene og tiltakene som vurderes. Regjeringen har satt ned en egen ekspertgruppe om hvordan barnehage og skole bidrar til sosial utjevning og mobilitet. Alternativene som drøftes under barnehage og skole er derfor avgrenset mot arbeidet til denne ekspertgruppen. Dette gjelder blant annet mer systematisk pedagogisk arbeid i barnehagen, spesialundervisning, tiltak for å støtte mer systematisk opp om elevenes sosiale og emosjonelle utvikling, samt bruk av fleksibel undervisning i skolen. På bakgrunn av dette har vi valgt å avgrense vurderingene av barnehage, skole og SFO til tiltak for å øke deltakelsen på disse arenaene og til å styrke laget rundt eleven. En viktig avveining som gjøres er hvorvidt ekspertgruppen vurderer at eventuelle endringer bør iverksettes nasjonalt, eller om endringene først bør testes ut for å få mer kunnskap om effekter for barn og unge. For enkelte forslag har ekspertgruppen også foreslått en prioritering av hvilke endringer som bør iverksettes først.

Ekspertgruppen har også, som beskrevet tidligere i rapporten, avgrenset sitt arbeid innen helsetjenester til enkelte universelle tjenester som er spesielt viktige for barn og unge, herunder helsestasjon- og skolehelsetjenesten. Det samme gjelder for barnevernet, der barnevernsutvalget nylig leverte sin rapport med anbefalinger om hvordan styrke rettssikkerheten i barnevernet (NOU 2023: 7).

9.2 Helsestasjon

9.2.1 Dagens utfordring

Barns første tre leveår utgjør en viktig periode for å utvikle god helse, sosiale ferdigheter og et godt grunnlag for læring (Knudsen et al., 2006). Foreldre er de viktigste omsorgspersonene i et barns liv. Oppfølgingen barnet får i hjemmet har store konsekvenser for deres læring, utvikling og helse. Alle foreldre kan ha god nytte av råd og hjelp i denne fasen. Foreldre med lite nettverk, språkbarrierer eller lav utdanning kan ha et særlig behov for veiledning og støtte. I kapittel 6 er det dokumentert at foreldre med lav utdanning i gjennomsnitt bruker mindre tid på lesing og andre læringsaktiviteter med barna sine, noe som kan tenkes å skyldes økonomisk stress eller kunnskapsbarrierer.

Helsestasjonen er for de fleste barnefamilier den første offentlige tjenesten som møter familiene regelmessig. Helsestasjonen når stort sett alle barn og deres familier og har dermed mulighet til å fange opp og tilby bistand i barnets første leveår. Den er også en viktig inngangsport for å tilby støtte til foreldre med utfordringer knyttet til å forsørge og gi omsorg til barnet. Kontakten helsestasjonen har med foreldre tidlig i barnets liv kan være viktig for å sette inn tidlig og forebyggende innsats.

I kapittel 6 gjennomgås mange studier som viser at foreldreveiledning kan ha positive effekter, men hvor det ikke undersøkt om dette kan bidra til reduserte sosiale forskjeller i barns utvikling i Norge. Det pågående forskningsprosjektet Sammen på vei kan gi mer innsikt i hvordan tettere oppfølging med hjemmebesøk for mødre fungerer i Norge, men tilbudet gis bare til foreldre med særlig sammensatte utfordringer.52

Familier kan også ha behov for hjelp fra det øvrige stønad- og tjenesteapparatet i barnets tidlige leveår. Helsestasjonen skal samarbeide med andre offentlige tjenester og henvise til det øvrige hjelpetilbudet ved behov, samt være en oppsøkende virksomhet til barn og familier med behov for ekstra oppfølging. I 2013 ble det gjennomført et landsomfattende tilsyn av helsestasjonstjenesten til barn i alderen 0-6 år (Helsetilsynet, 2014). I om lag 70 prosent av kommunene ble det avdekket lovbrudd i forbindelse med krav om å sikre helhetlige tjenester til dem som har behov for dette.

9.2.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Ekspertgruppen mener det er et potensial for å i større grad utnytte den høye deltakelsen og kontaktflaten helsestasjoner har til å gi den støtten fattige familier trenger i barnets første år. Samtidig er det behov for mer kunnskap fra Norge om hva som vil være de mest virksomme tiltakene for å bedre barnas mulighet for læring, utvikling og helse i tidlig alder. Aktuelle tiltak kan både være å gi systematisk foreldreveiledning som en del av konsultasjonene og organisere helsestasjonstilbudet slik at det gis helhetlig og tett oppfølging til familier med ekstra behov. På bakgrunn av dette vurderer ekspertgruppen to tiltak nedenfor: 1) Utprøving av veiledning i foreldrerollen og 2) Mer kunnskap gjennom testing av tverrfaglig innsats i helsestasjonen.

Utprøving av mer systematisk foreldreveiledning

Et tiltak som kan gi bedre utnyttelse av helsestasjonen for barn i fattige familier er mer systematisk foreldreveiledning som en del av oppfølgingen av barnet på helsestasjonen. Dette kan gjøres ved å utvikle en veiledningsressurs som helsesykepleierne bruker i møte med foreldre, som en del av de faste konsultasjonene. Helsesykepleier bruker allerede i dag tid på foreldreveiledning, men en veiledende ressurs kan gjøre dette arbeidet mer systematisk og i tråd med beste praksis. Ettersom det mangler kunnskap om hva slags effekt en slik modell vil ha i norsk kontekst, bør tiltaket prøves ut. Se boks 9.1 for forslag om hvordan dette kan gjøres.

Virkninger for barn i fattige familier

Kontakten helsesykepleiere har med småbarnsforeldre gir en mulighet til å gi tidlig støtte og veiledning til familier der foreldre er usikre i foreldrerollen. Som omtalt i kapittel 6, viser evalueringer av foreldrestøttende tiltak at støtte og rådgiving kan forbedre hjemmemiljø, redusere vold i familien og stimulere til økte kognitive ferdigheter for barnet.

Ekspertgruppen vurderer at et lavterskeltilbud om foreldrestøtte i møtet med helsestasjonen kan forbedre barns levekår og livskvalitet, samt muligheter for læring, utvikling og helse. Aktuelle temaer eller råd kan være grensesetting, høytlesning, ernæring og samvær med barnet. Et integrert veiledningstilbud i helsesykepleiers daglige virke vil også kunne gjøre det enklere å identifisere småbarnsforeldre som vil ha behov for ekstra oppfølging og veiledning.

Fordelingseffekter

Tiltaket vil kunne bidra til å trygge alle foreldre i rollen som omsorgsperson, men vil trolig ha særlig positive effekter for foreldre som føler seg usikre i foreldrerollen og har behov for ekstra støtte.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Veiledning i foreldrerollen antas ikke å påvirke foreldres arbeidstilbud, utover mulige positive effekter dersom foreldrenes helse bedres. Det er imidlertid lite kunnskap om dette i litteraturen, og eventuelle effekter antas å være små.

Kost-nytte

Tiltaket vil kreve midler til utvikling av veiledningsressurser, utprøving og evaluering. Helsesykepleiere gir allerede i dag foreldreveiledning som en del av helsestasjonskonsultasjonene. Tiltaket innebærer å prøve ut hvordan dette kan gjøres mer systematisk og kunnskapsbasert. Det vil dermed ikke være nødvendig å utvide konsultasjonstiden eller erstatte andre oppgaver. På bakgrunn av dette antas kostnadene ved selve tiltaket å være små.

Dersom tiltaket viser seg å ha gode effekter på barns læring, utvikling og helse, kan det potensielt være stor samfunnsøkonomisk nytte i tiltaket. Tiltak rettet mot små barn kan være særlig effektive fordi barna er i en viktig utviklingsfase. Tiltaket kan styrke barnets forutsetninger for god kognitiv, fysisk og sosial utvikling gjennom barnehage og skole. Tiltaket kan også gi offentlige besparelser i form av reduserte utgifter til barnevern og spesialundervisning i barndommen, samt til helsetjenester og trygdeytelser som voksne.

Administrative konsekvenser

Forslaget innebærer at helsesykepleierne må lese og ta i bruk veiledningsmateriellet for foreldreveiledningen. Ettersom det foreslås at veiledningen gis som en del av konsultasjonene, antar ekspertgruppen at de administrative konsekvensene vil være små.

Oppslutning om tjenesten

Ekspertgruppen antar at tilbud som styrker hjemmemiljø for barn i sårbare familier vil være tiltak som kan få bred oppslutning. Samtidig vil det være viktig at tiltaket ikke oppleves som inngripende eller mistenkeliggjørende for foreldre.

Utprøving av tverrfaglig innsats i helsestasjonen

Et annet mulig tiltak for å styrke helsestasjonstilbudet er økt tverrfaglig innsats i helsestasjonen, for å i større grad gi foreldre og barna et helhetlig og tilpasset tjenestetilbud. Dette kan organiseres innad i helsestasjonstjenesten, men også som et helhetlig samarbeid mellom ulike tjenester. I dag er det allerede mange kommuner som inkluderer helsestasjonen som en tjeneste i tverrfaglig og helhetlig hjelp til barnefamilier med særlig behov for dette. For eksempel har flere kommuner etablert Familiens Hus som fysisk samlokaliserer flere tjenester til barn på ett sted, inkludert helsestasjon, barneverntjenesten, familieveiledning, jordmor og skolehelsetjenesten. Selv om modeller kan fungere forskjellig i ulike sammenhenger, er det viktig å systematisere og dokumentere kunnskap om mulige samarbeidsformer.

Det mangler kunnskap om effekter av slike modeller i dag og disse bør dermed prøves ut systematisk (se boks 9.2). I 2023 skal et nasjonalt kompetansemiljø for helsestasjoner og skole etableres. Dette miljøet kan spille en viktig rolle i å organisere og legge til rette for forskning på tverrfaglig innsats i helsestasjonstilbudet.

Virkninger for barn i fattige familier

Et fragmentert tjenestetilbud kan forsterke foreldres opplevelse av stress og kaos, spesielt i en krevende periode etter fødsel. Bedre tverrfaglig innsats og samarbeid vil kunne gjøre tjenestene mer effektive, både hver for seg og samlet sett, og bidra til at flere foreldre og barn får den hjelpen de har behov for. Større samhandling mellom andre tjenester for barn og helsestasjonen gjør det også mulig å tidligere fange opp foreldre og barn som sliter og gi riktig hjelp raskt. Dette vil kunne ha store positive konsekvenser for barns læring, utvikling og helse, inkludert for barn i fattige familier.

Den brede tilliten og kjennskapen til helsestasjonen kan gjøre terskelen lavere for foreldre til å motta støtte fra andre tjenester (Brodtkorb et al., 2018). Helstasjonen vurderes å være en særlig egnet tjeneste for å informere foreldre om barnehagetilbud og om eksisterende moderasjonsordninger for foreldrebetaling, noe som de nasjonale faglige retningslinjene for helsestasjonen også anbefaler. I forbindelse med en evaluering av moderasjonsordningene for barnehage, var det kun 1 av 5 kommuner som oppga at de benyttet helsestasjonene til å informere om støtteordningene for barnehage (Trætteberg & Lidén, 2018). Samarbeid mellom helsestasjonen og NAV er også en mulig måte å bidra til at familier får tidlig hjelp til tjenester og ytelser de har behov for.

Fordelingseffekter

Mer kunnskap om hva som kan forbedre tverrfaglig arbeid og samarbeid mellom ulike tjenester kan bidra til å forbedre det offentlige tilbudet til familier med små barn. Tiltaket vil slik kunne komme alle familier til gode, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn, men vil ha særlig positive konsekvenser for barnefamilier med lavinntekt og som har behov for hjelp fra flere tjenester.

Kost-nytte

Kostnadene ved selve utprøvingen anses å ikke være særlig store da det allerede tas i bruk ulike modeller i kommunene. Kostnadene knytter seg dermed i hovedsak til kunnskapsinnhentingen. Det kan også være behov for å inkludere nye kommuner i utprøvingen og tildele prosjekttilskudd til de aktuelle kommunene som deltar i forsøket.

Det ligger potensielt store gevinster i tett og helhetlig samarbeid mellom tjenester rettet mot barnefamilier i barnets tidlige leveår. Dersom barnet og familiene fanges opp og gis forebyggende hjelp tidlig, vil dette kunne spare samfunnet for betydelige kostnader på sikt.

Administrative konsekvenser

Dersom nye kommuner skal prøve ut ulike modeller, vil dette ha administrative konsekvenser for organiseringen av tjenestene i kommunene. Dette kan innebære å fysisk flytte på ressurser og tjenester, men også å endre sammensetning av fagressurser og måten samarbeidet organiseres på.

Oppslutning om tjenesten

Bedre samordning og samarbeid mellom tjenester kan bidra til å styrke oppslutningen og tilliten til helsestasjonen. Samtidig er det viktig at samordningen med andre tjenester balanseres opp mot hensynet til å bevare tilliten til helsestasjon, slik at foreldre ikke skyr bruk av helsestasjon for å slippe spørsmål om økonomi eller andre vanskelige forhold. Det må derfor sikres at andre tjenesters tilgjengelighet og rolle i samarbeid med helsestasjonen blir oppfattet som et støttende tilbud.

Standardisere kartlegging og registrering av barn på helsestasjon

For å kunne utvikle gode og målrettede tiltak for tidlig innsats, er det behov for mer kunnskap om barns utvikling før de når skolealder. I dag foregår det kartlegging både ved helsestasjoner og barnehager, men kartleggingsverktøyene er i liten grad standardiserte eller validerte gjennom forskningen (NOU 2019: 3). Ekspertgruppen mener derfor at kartlegging av barn på helsestasjon bør standardiseres og registreres på en måte som ivaretar personvernet. Samtidig bør det være mulig å identifisere hvilke områder og grupper som har et særlig behov for tidlig innsats.

9.3 Barnehage

9.3.1 Dagens utfordring

I kapittel 6 viser vi at det er godt dokumentert at barnehage er en tjeneste med positive effekter på barns læring, utvikling og helse. Effektene ser ut til å være særlig positive for barn i lavinntektsfamilier og kan slik bidra til å motvirke at fattigdom og sosiale utfordringer går i arv. Barnehagen er en arena for lek og vennskap og kan være et viktig bidrag til god livskvalitet før skolestart. Samtidig er det utfordringer knyttet til hvordan barnehagedeltakelsen fordeler seg på ulike inntektsgrupper. I tillegg kan det være store variasjoner i det pedagogiske tilbudet ved forskjellige barnehager og udekkede behov for spesialundervisning i tidlige år.

Lavere deltakelse i barnehagen blant barn i fattige familier

Kapittel 3 viser at andelen barn i fattige familier som går i barnehage er lavere enn i befolkningen ellers. I 2016, da forrige barnetilsynsundersøkelse ble gjennomført, var andelen barn fra 1-2 år fra lavinntektsfamilier som ikke gikk i barnehage 40 prosent. Blant barn i samme aldersgruppe fra familier uten lavinntekt, var andelen 13 prosent. Videre ser det ut til at jo lavere inntekt familiene har, jo større er andelen barn som ikke går i barnehage (Statistisk sentralbyrå, 2017). Det samme mønsteret er synlig blant foreldre med ulikt utdanningsnivå, og det er tydelige forskjeller i barnehagedeltakelsen blant barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn.

Den lavere barnehagedeltakelsen blant barn i fattige familier kan skyldes flere ulike årsaker.

Aktuelle barrierer kan være:

• Søking krever aktiv innsats og det kan være utfordrende å forstå systemet
• Det kan være vanskelig å orientere seg om når barnet har rett på barnehageplass, hvordan og hvor man søker, hva en barnehageplass koster og hvilke modernasjonsordninger foreldre kan ha rett på.
• Kunnskap og holdninger om barnehage
• Noen foreldre kan mangle kunnskap om hva det innebærer for barn å gå i barnehage og hvilke fordeler dette kan ha for barnet. Dette kan være særlig gjeldende for nyankomne barnefamilier (Lund, 2022). Holdninger til omsorg for små barn kan være en annen årsak til at barna ikke går i barnehage.
• Kostnaden for barnehageplass
• Det er mulig at moderasjonsordninger ikke er treffsikre nok eller tilstrekkelig tilgjengelige. Kunnskapsdepartementet anslår at flere tusen barn med rett til moderasjon ikke drar nytte av denne retten. En evaluering av moderasjonsordningene finner en litt større sannsynlighet for å gå i barnehagen dersom man kvalifiserer for prismoderasjon (Østbakken, 2019). Dette indikerer at pris påvirker valget om å gå i barnehage.
• Kontantstøtten øker den relative prisen på barnehageplass
• Dagens kontantstøtte gis til familier som har barn mellom 1 og 2 år og som ikke deltar i barnehage. Foreldre må i dag avstå fra 7500 kroner i kontantstøtte dersom de sender barnet i barnehage, i tillegg til å betale for barnehageplass. For foreldre som står utenfor arbeidslivet øker derfor kontantstøtten den relative prisen på barnehage.
• Tilgang på barnehageplass for ettåringer
• I dag avhenger retten på barnehageplass av hvilken måned barnet er født. Barn født før august har ikke rett på barnehageplass før august samme året de fyller ett år. Barn født i desember har ikke rett på barnehageplass før august året etter at de har fylt ett år. Mangel på barnehageplass kan derfor være en hindring for tidlig barnehagedeltakelse.

Variasjoner i det pedagogiske tilbudet

I dag stilles det krav til kvaliteten i barnehager i Norge, blant annet gjennom lov om barnehager (barnehageloven) og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen). Rammeplanen er imidlertid svært overordnet og lite konkret i sin beskrivelse av hvilke læringsopplevelser barn skal ha i den norske barnehagen. Den er også lik for barn i alle aldre. Dette åpner for mange tolkningsmuligheter og stor variasjon i grad av systematisk pedagogisk arbeid mellom barnehager (Rege et al., 2018; Utdanningsdirektoratet, 2017), og kan føre til at de positive konsekvensene for barns læring, utvikling og helse i for stor grad avhenger av den enkelte barnehage.

Dagens barnehagehverdag har stort rom for fri lek som er viktig for barns læring, trivsel, livsglede og mestringsfølelse. Ekspertgruppen vurderer at den frie leken må ivaretas. Samtidig viser forskning at det er viktig å bruke leken for læring gjennom engasjerende aktiviteter som stimulerer språkutvikling, matematikk og sosiale og emosjonelle ferdigheter (Duncan et al., 2022). Det kan være ressurskrevende for barnehagene å utvikle engasjerende og alderstilpassede lek- og læringsaktiviteter for å konkretisere rammeplanen, spesielt i levekårsutsatte områder der barnehagen ofte må håndtere flere behov hos barna og har større ressursutfordringer. Den senere tid har Utdanningsdirektoratet utviklet en rekke ressurser som kan bistå i barnehagene i deres pedagogiske arbeid. Dette er positivt, men ekspertgruppen vurderer likevel at ressursene i for liten grad bidrar til å bistå barnehagene med konkrete ideer til alderstilpassede læringsaktiviteter.

Udekkede behov for spesialundervisning

Lærevansker bidrar til at fattigdom går i arv. Lærevansker har en genetisk komponent, og foreldre med lærevansker kan ha større utfordringer med å følge opp barns læring (van Bergen et al., 2014). Andelen barn med særskilte behov i barnehagen er betydelig større i levekårsutsatte byområder sammenlignet med andre områder (Iversen et al., 2020; Iversen & Nyhus, 2022). Dette indikerer en overrepresentasjon blant barn i fattige familier. I dag er det trolig mange barn som har spesialpedagogiske behov, men som ikke får spesialpedagogisk hjelp i barnehagen (Lekhal, 2020). Det ser også ut til å være store variasjoner mellom tilbudet som gis i ulike barnehager. En analyse av levekårsutsatte bydeler i Oslo viser at bydelene bruker mindre ressurser per barn med ekstra behov (Iversen & Nyhus, 2022). Dette kan skyldes mer effektiv ressursbruk grunnet en høyere andel barn med ekstra behov, men også knapphet på ressurser for å dekke det reelle behovet. Tidlig identifikasjon og målrettede tiltak vil kunne bidra til å redusere konsekvensene av lærevansker gjennom skolegangen.

I 2018 leverte et ekspertutvalg (Nordahl-utvalget) rapporten «Inkluderende fellesskap for barn og unge» som påpeker at spesialundervisning har for dårlig kvalitet og settes inn for sent i skoleløpet. Ekspertgruppen om barn i fattige familier stiller seg bak denne vurderingen. Melby-Lervåg (2021) stilte i etterkant av rapporten flere kritiske spørsmål til de tiltakene som Nordahl-utvalget foreslår. Ikke minst peker hun på at utvalget har oversett eller utelatt vesentlig kunnskapsgrunnlag for mange av forslagene, knyttet til viktigheten av utredning, en forskningsbasert forståelse av årsaker til lærevansker, og evidensgrunnlaget for tiltak. Ekspertgruppen om barn i fattige familier mener derfor at tiltak basert på konklusjonene fra Nordahl-utvalgets rapport må vurderes på nytt i lys av et oppdatert evidensgrunnlag.

9.3.2 Mulige tiltak og prioritereringer

Ekspertgruppen vurderer at offentlig innsats som bidrar til å øke barnehagedeltakelse for barn i lavinntektsfamilier og sikrer et godt pedagogisk tilbud i barnehagen, bør være prioriterte områder i innsatsen mot fattigdom.

Prinsippet bør i større grad være lik rett til og lik bruk av barnehagen. Dagens modell for opptak og foreldrebetaling er verken rettferdig eller effektivt organisert for å øke barnehagedeltakelsen for barn i fattige familier. Barn som er født i desember – mai er betydelig eldre før de har rett til å starte i barnehage sammenlignet med de som er født i august – november, som har rett til å starte fra fylte ett år. Verst slår det ut for barn født i desember, der barnehageretten gir ni måneder mindre tid i barnehagen før skolestart sammenlignet med barn født i november. Selv om forskjellene avtar utover skoleløpet, er det flere studier som viser at barn som er født sent på året gjør det dårligere på skolen (Rolf Vegar & Julius Kristjan, 2018; Solli, 2017).

Dagens barnehageopptak er avhengig av at foreldre aktivt orienterer seg og søker om barnehageplass. Dagens behovsprøving av retten til gratis kjernetid mot inntekt kommer ikke familier som havner rett over lavinntektsgrensen til gode, benyttes ikke av alle som har rett på moderasjon og omfatter ikke ettåringer.

Ekspertgruppen mener det også er grunn til å vurdere behovet for et nasjonalt løft gjennom et læreplanarbeid for barnehagen, hvor rammeplanen konkretiseres med alderstilpassede læringsaktiviteter. I tillegg vurderer ekspertgruppen at det kan være behov å tildele økte ressurser til spesialpedagogiske tilbud i levekårsutsatte områder. Dette vil bidra til å sikre at barn med ekstra behov får et likeverdig tilbud uavhengig av bosted, og at tilbudet er tilstrekkelig til å gi best mulig oppfølgning av barn med lærevansker. I februar satte regjeringen ned en ekspertgruppe som skal vurdere hvordan barnehage, skole og SFO kan bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Systematisk pedagogisk arbeid i barnehagen og behov for konkretisering av rammeplanen, samt fordeling av ressurser til det spesialpedagogiske tilbudet i barnehage og skole, er relevante tiltak å drøfte for denne ekspertgruppen. Vi vil derfor ikke gå nærmere inn på disse tiltakene i denne rapporten.

Videre vurderer ekspertgruppen flere grep som vi mener kan bidra til likere rett og bruk av barnehagetilbudet, uavhengig av familieinntekt.

Ny modell for barnehageopptak: løpende, automatisk tildeling av barnehageplass med gratis kjernetid for alle

En alternativ modell med ny organisering av barnehageopptak og foreldrebetaling er:

1. Løpende opptak og rett til barnehageplass i løpet av måneden barnet fyller ett år
2. Automatisk tildeling av tilbud om barnehageplass, kombinert med målrettet informasjon om barnehage gjennom helsestasjonen
3. Innføring av universell gratis kjernetid i barnehage, tilsvarende 20 timer i uken
4. Dagens to moderasjonsordninger erstattes av en ny moderasjonsordning for barnefamilier med lav inntekt
5. Kontantstøtten avvikles

Forslaget om løpende barnehageopptak og rett til barnehage fra ett år vil gi alle barn lik rett til plass og tilbud i barnehagen. Automatisk tildeling av tilbud om barnehageplass bør gis til alle barn, samtidig som det må innebære en mulighet for at foreldre kan melde inn preferanser for barnehage. Det vil fremdeles være mulig for foreldre å takke nei til barnehageplass.

Forslaget om universell gratis kjernetid gir barnet 20 timer gratis barnehage i uken. Ekspertgruppen vurderer at dette kan finansieres ved å øke prisen på timene rundt kjernetiden. For foreldre med middels og høye inntekter, vil dette innebære at prisen for en fulltidsplass vil være like høy som i dag.

Ordningen med gratis kjernetid skal gjelde fra barnet er ett år, i motsetning til dagens behovsprøvde modell som kun gjelder for barn i alderen to til fem år. De fire timene barn får gratis må tidfestes til midten av dagen for å gi barnehagene forutsigbarhet til bemanning og planlegging av pedagogisk innhold. Det må være mulig for familier å kun velge deltidsplass som tilsvarer den gratis kjernetiden.

Gradvis innføring av ny modell for barnehageopptak

Som synliggjort under kost-nytte-vurderingene av tiltaket nedenfor, vil innføring av den nye modellen for barnehageopptak gi betydelige offentlige merutgifter og økt bemanningsbehov. Ekspertgruppen vurderer at modellen bør innføres trinnvis, med mål om full implementering:

Trinn 1:

• Gi barn født i desember rett til barnehage i løpet av måneden barnet fyller ett år
• Automatisk tilbud om barnehageplass, inkludert målrettet informasjon om barnehage gjennom helsestasjonen etter fødsel
• Universell gratis kjernetid, tilsvarende 4 timer per dag
• Ny moderasjonsordning for barnefamilier med lave inntekter som erstatter de to eksisterende moderasjonsordningene

Trinn 2:

• Utvide retten til barnehage for barn født i januar til mars, slik at de har rett på barnehage i løpet av måneden barnet fyller ett år

Trinn 3:

• Utvide retten til barnehage slik at alle barn har rett på barnehage i løpet av måneden barnet fyller ett år
• Avvikle kontantstøtten

Virkninger for barn i fattige familier

Ekspertgruppen vurderer at den nye helhetlige modellen for barnehageopptak og foreldrebetaling vil bidra til økt barnehagedeltakelse, særlig blant barn i fattige familier. Som vist i kapittel 6 vil dette øke målgruppens muligheter til læring og utvikling og slik bidra til å forebygge at fattigdom går i arv. Barnehagen kan også være en viktig arena for lek og vennskap og dermed bidra til bedre levekår og økt livskvalitet for barna.

Tiltakene presenteres som en helhetlig modell ettersom årsakene til at barn i fattige familier ikke går i barnehagen er sammensatte. Tiltakene kan forsterke hverandre, men har samtidig trolig effekt hver for seg. Modellen må også ses i sammenheng med forslaget om å avvikle kontantstøtten, da barnet vil ha rett på barnehageplass når foreldrepengeperioden avsluttes.

Rett til barnehageplass ved ett år sikrer lik rett til barnehage for alle barn. Forslaget vil kreve økt bemanning i barnehagen blant de yngste barna, men vil samtidig bidra til at det ikke blir for mange barn som begynner samtidig i barnehagen i august. Dette vil legge til rette for bedre tilvenning og tilknytning. Den positive effekten av rett til barnehage fra ett år vil kunne forsterkes ytterligere av at barn i lavinntektsfamilier er overrepresentert blant barn som blir født i desember, januar og februar (se figur 9.1). Dette er de mest ugunstige månedene å bli født med hensyn til rett på barnehageplass. Samme mønster gjelder tilbake til 2015 og mulig lenger. En mulig årsak til dette er at foreldre med høyere sosioøkonomisk bakgrunn i større grad tilpasser når de får barn.

Figur 9.1 Barn i lavinntektsfamilier som andel av alle barn født i 2021 etter fødselsmåned, 2021

Forstørr bilde

Note: Lavinntektsgruppen definert ved inntekt per forbruksenhet under 60 prosent av median.

SSB, Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger. Barn i studenthusholdninger ekskludert.

Automatisk tildeling av tilbud om barnehageplass kan bidra til at flere foreldre velger å ha barn i barnehage fra tidlig alder, ved at man ikke lenger må søke om dette. Som omtalt tidligere i kapittelet vurderes helsestasjonen som en egnet tjeneste for å nå ut til foreldre med informasjon om barnehagetilbudet. Forskningen indikerer også at bistand til hjelp av søknad om barnehageplass kan være med på å øke deltakelsen (Drange & Telle, 2015; Hermes et al., 2021). Videre kan automatisk tilbud om barnehageplass motvirke opphopning av barn og familier med levekårsutfordringer i samme barnehage, som følge av at foreldre med lignende bakgrunn søker seg til samme barnehage.

Universell gratis kjernetid innebærer at barnefamilier som kun ønsker å benytte seg av gratis kjernetid, vil få automatisk og gratis tilbud om dette. I dag må foreldre med lav inntekt søke på de to moderasjonsordningene, i tillegg til at barnefamilier med inntekt rett over inntektsgrensen ikke har rett på prisreduksjon. Ekspertgruppen vurderer at gratis kjernetid kombinert med automatisk tilbud vil stimulere til at flere foreldre som ellers ikke ville hatt barn i barnehage, vil benytte seg av gratis kjernetid i barnehage. Som omtalt ovenfor er det støtte i forskningen for at prisreduksjon kan ha positiv effekt på barnehagedeltakelse (Drange & Telle, 2015; Østbakken, 2019).

Samtidig bør dagens to moderasjonsordninger erstattes av en ny og automatisert ordning som gir rimeligere eller gratis heltidsplass i barnehage for barnefamilier med lav inntekt. Ekspertgruppen viser her til Barnehagen for en ny tid – Nasjonal barnehagestrategi mot 2023, hvor regjeringen har varslet en gjennomgang og forbedring av dagens moderasjonsordninger. En ny moderasjonsordning bør tilbys automatisk og vil innebære en betydelig forenkling for lavinntektsfamilier som i dag må søke på og forholde seg til to ulike moderasjonsordninger.

Kjernetiden bør videre fastsettes til timene midt på dagen, noe som vil muliggjøre fast tid for felles pedagogisk opplegg i barnehagen. Under dagens behovsprøvde ordning er dette ikke et krav, og modellen kan derfor øke sannsynligheten for at barn i fattige familier deltar i et felles pedagogisk opplegg. På den andre siden kan en tidfesting av timene også medføre ulemper i form av mindre fleksibilitet for enkelte foreldre som i hovedsak er på jobb før eller etter kjernetiden. Ekspertgruppen viser her til at det også foreslås en ny moderasjonsordning som gir rimeligere eller gratis heltidsplass for barnefamilier med lav inntekt.

Fordelingseffekter

Modellen består i hovedsak av universelle endringer som gir lik rett til barnehageplass for alle, men innebærer også rimeligere barnehageplass for barnefamilier med lav inntekt. Ved innføring av universell gratis kjernetid, vil foreldre som kun ønsker at barnet skal ha deltidsplass i barnehagen få gratis barnehageplass. Familier med middels og høye inntekter som allerede betaler for heltidsplass i barnehage, vil betale om lag samme pris som i dag. En ny moderasjonsordning for barnefamilier med lavinntekt vil samtidig ha positive fordelingseffekter for fattige barnefamilier.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

De ulike elementene i den nye modellen for opptak og foreldrebetaling vil kunne ha ulik effekt på foreldrenes arbeidstilbud. Dersom tiltaket finansieres gjennom skatteøkninger, kan dette ha negative arbeidstilbudseffekter som følge av økte marginalskatter.

Løpende opptak i barnehagen antas å stimulere til økt arbeidstilbud da foreldre uten barnehageplass ikke lenger må se seg nødt til å ta ulønnet permisjon fram til barnet har rett på barnehageplass. Andelen foreldre som tar ulønnet permisjon har økt, og blant disse mottar mange kontantstøtte.53 For foreldre som jobber heltid, vil ulønnet permisjon i kombinasjon med kontantstøtte for de fleste innebære en reduksjon i inntekt. For foreldre med svakere tilknytning til arbeidsmarkedet kan det også være ekstra krevende å komme tilbake i jobb etter å ha tatt ulønnet permisjon.

For forslaget om universell gratis kjernetid, er det mer uklart hva effekten på arbeidstilbudet vil være. På den ene siden kan tilbud om universell gratis kjernetid gjøre det enklere for foreldre å gå fra å være hjemme med barn til å jobbe deltid. At kjernetiden i barnehagen blir gratis, mens prisen på timene rundt kjernetiden øker, innebærer samtidig at den relative prisen mellom heltidsplass og kjernetid øker. Dette kan føre til at flere foreldre som i dag jobber heltid velger å kun benytte seg av kjernetidtilbudet, noe som kan resultere i økt deltidsarbeid. Ekspertgruppen antar likevel at disse effektene vil være små. Da det foreslås at kjernetiden fastsettes til faste tidspunkter på dagen, vil dette begrense foreldres mulighet for å gå fra heltid til deltid. Ekspertgruppen viser også til at det er varslet at regjeringen i statsbudsjettet vil foreslå å redusere maksimalprisen i for barnehage til 2000 kroner i måneden, noe som vil redusere prisforskjellene mellom kjernetid og heltidsplass. Alternativt kan forslaget om universell gratis kjernetid finansieres over statsbudsjettet. Prisen på heltidsplass vil da reduseres for alle barnefamilier, noe som vil gi lavere prisforskjeller mellom kjernetid og timene rundt kjernetiden.

I dag er det kun barnefamilier med inntekt under en bestemt inntektsgrense som har rett til gratis kjernetid i barnehage. Dersom foreldrene havner over inntektsgrensen, mister de retten til gratis kjernetid. Dette reduserer avkastningen av økt arbeid og gir negative arbeidsinsentiver. Ekspertgruppen vurderer at en ny moderasjonsordning, som gir foreldre med lave inntekter rimeligere eller gratis barnehage utover kjernetiden, bør utformes på en måte som ikke gir slike høye marginalkostnader. Et alternativ er at moderasjonen i foreldrebetalingen i stedet for en absolutt inntektsgrense fases gradvis ut med økt inntekt. En evaluering av moderasjonsordningene fant ikke noen positiv effekt av prisreduksjon og gratis kjernetid på sysselsetting totalt sett, men blant sysselsatte fant evalueringen en svak negativ effekt på mødres heltidsarbeid (Østbakken, 2019). Det er uvisst hvorfor, men det pekes på at en årsak kan være at økt disponibel inntekt fra redusert foreldrebetaling ble tatt ut i økt fritid.

Nytte – kostnad

Som vist i kapittel 6 kan økt barnehagedeltakelse gi store samfunnsøkonomiske gevinster. Nyttevirkningene realiseres først og fremst gjennom positive effekter på barnas utdanningsnivå, arbeidstilknytning og inntekter som voksne (Bustamante et al., 2022; Drange & Havnes, 2019; Havnes & Mogstad, 2011, 2015). Effektene er særlig store for barn fra familier med lavinntekt og lav utdanning. Ved dette ligger det også potensielt store gevinster i form av reduserte utgifter til spesialundervisning, helseutgifter og trygdeutgifter. Forslaget vil også kunne innebære reduserte helsekostnader som følge av opphopning av fødsler i sommermånedene. I et forsøk på å måle avkastningen av investeringer i ferdighetsstimulerende førskoletiltak, har Senter for Økonomisk Forskning (SØF) tidligere anslått brutto gevinster på 1,4 til 4,5 kroner for hver krone investert. Disse beregningene er i tråd med andre kost-nytte analyser av førskoletiltak i Europa (van Huizen et al., 2019).

Kunnskapsdepartementet har på forespørsel fra ekspertgruppen gjennomført kostnadsanslag for hvert av trinnene, med unntak av eventuelle merkostnader knyttet til gratis universell kjernetid og ny moderasjonsordning for barnefamilier med lave inntekter. Tabell 9.1 gir en oversikt over kostnadsanslagene og merutgiftene knyttet til de ulike trinnene. Kostnadene tar utgangspunkt i effekten av økt etterspørsel av barnehageplasser og hva disse plassene vil koste. I tillegg inngår innsparinger knyttet til redusert bruk av kontantstøtte i trinn 1 og 2, og avvikling av kontantstøtten i trinn 3. Ekspertgruppen mottok beregningene før regjeringen varslet forslag om å redusere maksprisen for foreldrebetaling i barnehage med 1000 kroner i måneden i 2024-budsjettet, og det er derfor grunn til å anta at kostnadene knyttet til modellen vil være lavere. En økning i barnehagedeltakelsen og tidligere barnehageoppstart vil stille nye krav til bemanning og stabilitet i barnegruppen, noe som vil gi økte kostnader.54

Forslaget med universell gratis kjernetid vil også trolig føre til at enkelte foreldre velger å gå fra heltids- til deltidsplass, noe som vil gi reduserte inntekter fra foreldrebetaling. I tillegg vil mulig økt deltidsarbeid blant foreldre gi reduserte skatteinntekter. Disse kostandene er usikre og ikke medregnet i kostnadsanslaget. Om man alternativt finansierer gratis universell kjernetid over statsbudsjettet, og ikke gjennom å øke prisene på timene rundt kjernetiden, er dette anslått å ha en merutgift på 4,3 milliarder kroner. Dette er basert på dagens makspris på 3000 kroner. Når det gjelder andre innsparinger og mulige inntjeninger av forslaget, er det ikke tatt høyde for økte skatteinntekter som følge av økt arbeidsdeltakelse blant foreldre. Løpende opptak vil kunne redusere bruken av ulønnet permisjon, og et bedre barnehagetilbud vil kunne gjøre det enklere for foreldre å komme i arbeid.

Selv om barnehagedeltakelsen i dag allerede er høy, og særlig blant barn i alderen tre til fem år, mener ekspertgruppen at det er viktig å prioritere dette tiltaket. Det er fordi deltakelsen er lavest blant barn i alderen ett til to år, og at det i 2016 var rundt 40 prosent av barna i lavinntektsgruppen som ikke gikk i barnehage. Ettersom det er godt dokumentert at dette er en gruppe hvor de positive virkningene av barnehagedeltakelse på skoleresultater og fremtidig arbeidsinntekt er særlig store, tilsier dette at det fortsatt ligger store gevinster i å øke barnehagedeltakelsen for denne gruppen.

Forslaget må også vurderes i lys av nyere analyser som tyder på at den sosiale mobiliteten blant barn som vokser opp i de nederste inntektsgruppene ser ut til å være nedadgående (Markussen & Røed, 2020, 2023). I den nyeste analysen fra Markussen og Røed, som ser på betydningen av familiebakgrunn for barns skoleresultater, blir det særlig pekt hvordan offentlige investeringer i barnehager har hatt positive effekter på barns skoleresultater. For barn i fattige familier som ikke går i barnehage eller som begynner i barnehagen senere enn de fleste andre, er det sannsynlig at dette hindrer sosial mobilitet.

Administrative konsekvenser

Forslaget vil kunne føre til kapasitetsutfordringer i sektoren, spesielt på kort sikt, blant annet som følge av behov for å ansette flere barnehagelærere og finne egnede lokaler. Dette må særlig ses i lys av de eksisterende bemanningsutfordringene som barnehager allerede står ovenfor og det økende behovet for flere ansatte i andre kommunale tjenester. De senere årene har det vært et større press på helse- og omsorgstjenestene, og den demografiske utviklingen gjør at behovet for økt sysselsetting i denne sektoren også vil øke.

Samtidig er barnekullene synkende, noe som kan bidra til å dempe kapasitetsutfordringer i barnehagesektoren. Ekspertgruppen vurderer at de synkende barnetallene gjør tidspunktene særlig egnet til å innføre løpende eller flere barnehageopptak. Ekspertgruppen vil også understreke at økte investeringer i barnehagen bør være en del av løsningen på de fremtidige utfordringene knyttet til ressursmangel. Da personellbehovene i kommunene vil øke, vil det være særlig viktig å prioritere ordninger og tiltak som på en effektiv måte bidrar til å motvirke fremtidig utenforskap fra arbeidslivet.

For universell gratis kjernetid vil det også for noen barnehager innebære en tilpasning av det pedagogiske innholdet, agenda for dagen og nødvendig tilstedeværelse som følge av en felles kjernetid midt på dagen. For løpende opptak og automatisk tildeling vil det være behov for endringer i systemet for tildeling av barnehageplasser, samt i rutiner for mottak av barn i barnehagen gjennom hele året. Ekspertgruppen har ikke hatt mulighet til å innhente anslag over merutgiftene knyttet til dette.

En ny moderasjonsordning for barnefamilier med lavinntekt vil innebære en forenkling sammenlignet med dagens to moderasjonsordninger, som kan redusere de administrative kostnadene i kommunene.

Oppslutning om tjenesten

Å endre inntak i barnehagen fra en søknadsbasert modell til automatisk tildeling vil kunne forsterke foreldrenes og befolkningens opplevelse av barnehage som rettighet. Slik vil dette kunne gi økt oppslutning og tillit til barnehagetilbudet. Ekspertgruppen antar at en del foreldre vil kunne oppleve å få automatisk tildelt en bestemt barnehageplass som inngripende, og forventer at forslag om økt statlig regulering av barnehagetilbudet vil kunne møte motstand i deler av sektoren. Det vil derfor være viktig å gi foreldrene tydelig informasjon om at barnehage fortsatt er et frivillig tilbud og at det vil være mulig å legge inn preferanser for barnehageplass.

Løpende opptak vil også kunne styrke befolkningens oppslutning om barnehagen som en tjeneste som overtar barnepass etter perioden for foreldrepenger er ferdig. Tiltaket vil således bidra til en mer sømløs overgang fra hjem til barnehage og arbeid for foreldre, og dermed økt oppslutning om velferdsstaten.

9.4 Skole

9.4.1 Dagens utfordring

I kapittel 6 viser vi at skole og utdanning er av stor betydning for å gi barn og unge likere muligheter og forebygge at fattigdom går i arv. Likevel er det fortsatt tydelige sosiale forskjeller i barn og unges læringsresultater og senere utdanningsnivå. Foreldrenes utdanningsnivå er den klart største forklaringsfaktoren, men det er også dokumentert store forskjeller basert på familieinntekt (Ekren & Arnesen, 2022; Ekren & Grendal, 2021). Nyere forskning viser videre at forskjellene i skoleresultater i Norge har økt og at de øker gjennom skolegangen (Sandsør et al., 2023). Resultater fra en norsk rapport tyder også på at en større andel barn i fattige familier, sammenlignet med andre familier, mottar spesialundervisning (Sandbæk & Pedersen, 2010).

Årsakene til sosial ulikhet i skolen er sammensatte, og det er utfordrende å peke på hva som er de viktigste driverne bak de økte forskjellene. Samtidig finnes det, som synliggjort i kapittel 6, betydelig med forskning som peker på viktigheten av aktiv og lekbasert læring i de første skoleårene. I tillegg kan målrettede tiltak for å styrke elevers sosiale og emosjonelle kompetanse bidra til å utjevne forskjeller i lærings- og utviklingsmuligheter hos elever med ulik familiebakgrunn. Nyere forskning viser også lovende resultater av tilpasset opplæring og smågruppeundervisning. Ekspertgruppen vurderer derfor at det finnes et stort potensialt for å redusere dagens prestasjonsgap i skolen og styrke barn i fattige familiers muligheter for læring og utvikling.

I en undersøkelse fra 2018 kom det fram at 84 prosent av spurte førsteklasselærere var helt eller delvis enig i at førsteklassingenes skoledag var for teoretisk (Ertesvåg et al., 2018). En nyere evaluering av seksårsreformen finner at det er mer bokstavlæring og organisert lek i førsteklasserommet enn for tjue år siden, samt at det er mindre frilek og mindre fleksibilitet i timelengde (Bjørnestad et al., 2022). Det brukes mer tid enn før på tilrettelagt lek og at lærer forteller og gjennomgår. Det er likevel mye variasjon i aktiviteter i dag og betydelige forskjeller mellom lærere i hvordan tiden brukes.

Fordi alle barn går på skole, er skolen en egnet arena for å identifisere barn som kan ha behov for støtte eller tjenester fra det offentlige, slik at det kan settes inn tiltak så tidlig som mulig. I dag faller dette ansvaret ofte på læreren. Dette kan være en krevende oppgave som lærere kan mangle kapasitet og kompetanse til å følge opp. Skolen kan spille en større rolle i å identifisere og koordinere støtte til elevene fra ulike offentlige tjenester. Samtidig må ikke dette gå på bekostning av lærernes og skolens primære oppgaver.

Tilsyn har også avdekket at gratisprinsippet, som innebærer at skoler ikke kan kreve betaling eller dugnader for å dekke kostnader til undervisningsmateriell eller aktiviteter i skolens regi, i flere tilfeller ikke blir overholdt. I dag må elever også ta med egen mat på skolen, noe som kan bidra til å forsterke sosiale forskjeller.

SFO er et frivillig tilbud før og etter skoletid, som er delvis finansiert gjennom foreldrebetaling. I 2022-2023 gikk 7 av 10 barn i 1.–4. trinn på SFO, men det er store variasjoner mellom trinn og fylker.55 I tillegg velger mange skoler å organisere leksehjelptilbudet sitt gjennom SFO. På tross av at det er innført 12 timer gratis SFO for elever på 1. og 2. trinn, kan foreldrebetaling være en årsak til at foreldre i dag ikke benytter seg av tilbudet. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at rundt en tredel av de som ikke benyttet seg av tilbudet i 2022 oppga pris som en årsak (Udir, 2020).

9.4.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Smågruppeundervisning, tilrettelegging for sosial og emosjonell utvikling

Forskning viser at mer fleksibilitet i skolen med mer smågruppeundervisning kan bidra til at elever får opplæring på sitt nivå og opplever mestring på alle trinn. Dette er en undervisningstype som barn i fattige familier kan ha særlig stort utbytte av. I tillegg ligger det et potensiale i at skolen jobber mer systematisk for å støtte opp under elevenes sosiale og emosjonelle utvikling. Regjeringen har satt ned en ekspertgruppe som skal vurdere hvordan barnehage, skole og SFO kan bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Mer fleksibel undervisning og grep i skolen for å styrke barns sosiale og emosjonelle kompetanse, er momenter som vil drøftes av denne ekspertgruppen. Vi vil derfor ikke gå nærmere inn på disse tiltakene i denne rapporten.

Ivaretakelse av gratisprinsippet

Ekspertgruppen vil videre peke på viktigheten av at skoler overholder gratisprinsippet, som slår fast at alle aktiviteter i grunnopplæringen skal være gratis. Kostnader knyttet til blant annet turer, arrangementer, fotografering eller mat i skolens regi er særlig store for barnefamilier med lave inntekter. Dette kan skape utenforskap og forsterke sosiale forskjeller mellom elever. Gratis skolemåltid er et enkelttiltak ekspertgruppen har mottatt svært mange innspill om. Regjeringen har i Hurdalsplattformen varslet at de vil innføre et daglig sunt, enkelt skolemåltid. Det nyeste kunnskapsgrunnlaget viser at det høy evidens i internasjonal forskning for at gratis skolemat har positive effekter på helse, læring og inntekt, men funnene ser ut til å være lite overførbare til norske forhold (Hovdenak et al., 2023). Dette taler for at tiltaket bør testes ut før det implementeres nasjonalt. Samtidig vurderer ekspertgruppen at gratisprinsippet bør innebære at dagens skolemelkordning er tilgjengelig for alle, uavhengig av foreldrenes økonomi. I dag gir Tine skolene mulighet til å dele ut et gratis melkeabonnement, noe som etter all sannsynlighet ikke dekker behovet.

Utprøving av å integrere SFO i skoledagen for 1.-4. trinn

Et alternativ til dagens inndeling mellom skole og SFO er å integrere SFO i skoledagen, slik at den gir mer rom for variert læring og aktivitet. Integrering av SFO i skolehverdagen kan organiseres ved å spre undervisningstimene utover en lengre skoledag, samtidig som SFO-tiden også spres utover dagen. Dette innebærer ikke at antallet obligatoriske undervisningstimer øker, men betyr at elever som i dag ikke går på SFO vil tilbringe mer tid på skolen. Forslaget betyr at dagens SFO-tid blir obligatorisk og gratis, og at lengden for skoledagen utvides tilsvarende skoletimene og SFO-timene totalt. Samtidig bør timene på SFO i større grad fylles med meningsfullt, variert innhold som lek, fysisk aktivitet og estetiske fag, blant annet ved å ta opp i seg tilbud fra kulturskolen og idrettsaktiviteter. Se boks 9.3 for nærmere detaljering av forskningsforslaget.

Virkninger for barn i fattige familier

Forslaget om å integrere SFO i skoledagen vil innebære at flere barn i fattige familier vil få mulighet til å ta del i lek, kultur- og fritidsaktiviteter og estetiske fag sammen med jevnaldrende. En skolehverdag med mer kreative aktiviteter og sosiale fellesskap kan bedre målgruppens levekår og livskvalitet. For foreldre med lav inntekt og som i dag betaler for SFO, vil en integrering av SFO-tilbudet i skolen bidra til å styrke den økonomiske situasjonen til familiene. Dette kan bidra til å redusere økonomisk stress i familiene og frigjøre inntekt som kan benyttes til andre investeringer i barnets oppvekst.

At SFO-tiden spres utover skoledagen kan også bidra til å kompensere for ulike forutsetninger for læring og progresjon, og slik bidra til barnets læring og utvikling. Forskning drøftet i kapittel 6 viser blant annet at pauser med lek og aktivitet kan forbedre elevenes oppmerksomhet og konsentrasjonsevne. En lengre skoledag vil også kunne gjøre det enklere for lærere å tilrettelegge for ekstra oppfølging til elever som henger etter i undervisningsfagene.

Som vist i kapittel 6 finner forskningen ikke positive effekter av SFO-deltakelse for barnas læring og utvikling. Aktivitetene og kvaliteten på SFO-timene bør derfor utvikles og forbedres. Dette innebærer et behov for økt kompetanse blant ansatte og en tettere integrering av undervisning, fysisk aktivitet, fritidsaktiviteter og leksehjelp. For elever på 1. trinn vil økt lek i løpet av skoledagen kunne gjøre overgangen mellom barnehage og skole mindre, i tråd med intensjonene da seksåringene i 1997 begynte på skolen. Integrering av SFO i skoledagen vil også føre til at barn fra familier som har økonomiske utfordringer med å betale foreldrebidrag for SFO blir inkludert.

Fordelingseffekter

Forslaget vil ha positive fordelingseffekter for barnefamilier med barn fra 1.–4. trinn. Ved skattefinansiering vil integrering av SFO i skoledagen innebære en omfordeling fra husholdninger uten barn i SFO-alder til familier med barn på 1.–4. trinn. Fraværet av foreldrebetaling vil komme alle barnefamilier med barn i SFO til gode, men vil kunne ha særlig betydning for fattige familiers økonomiske situasjon.

Det er videre grunn til å anta at den alternative organiseringen av skolehverdagen vil kunne ha særlig positive konsekvenser for barn med foreldre med færre ressurser til å følge opp barnas læring og utvikling hjemme.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Ved å innlemme SFO i skolehverdagen og gjøre timene på skolen obligatorisk og gratis, vil gevinstene av å jobbe øke, noe som vil kunne bidra til økt arbeidsdeltakelse. Samtidig vil foreldre som er i jobb og allerede betaler for SFO få bedre råd. Dette kan føre til at enkelte foreldre velger å ta ut mer fritid.

Kost-nytte

Et viktig mål med utprøvingen vil være å få dokumentert effektene og kostnader for å kunne gjøre en nytte-kostnadsvurdering. Utprøving av å integrere SFO i skoletilbudet vil blant annet kreve utgifter knyttet til omorganisering av skolehverdagen, flere personalressurser og evaluering av forsøket. Kostnadene vil avhenge av størrelsen på utprøvingen, og nytten vil avhenge av i hvilken grad tiltaket bidrar til bedre skoleresultater.

Falch m.fl. (2009) har tidligere estimert at en økning fra 70 til 80 prosent i andelen som gjennomfører videregående skole vil kunne spare samfunnet mellom 5,4 og 8,8 mrd. kroner årlig. Tidligere økonomiske analyser har videre anslått at effektene av ferdighetsstimulerende førskoletiltak vil kunne gi brutto gevinster på 1,4 – 4,5 kroner for hver krone investert (Bremnes et al., 2006). Beregningene inkluderer ikke er potensielle nyttevirkninger i form av redusert kriminalitet og bedre helse.

I spørsmål til statsbudsjettet for 2022 ble det anslått at kostnadene ved gratis SFO for småskoletrinnet der alle elever i et årskull deltar, vil koste staten om lag 7,6 mrd. kroner i året.56 En nasjonal implementering av forslaget vil også gi merkostnader knyttet til et kompetanseløft blant SFO-ansatte, et mer variert tilbud i innholdet i SFO, samt kostnader knyttet til administrative tilpasninger.

Administrative konsekvenser

Integreringen i SFO vil innebære administrative konsekvenser knyttet til arbeidstid for lærere og SFO-ansatte. Årsakene til dette er at undervisningstimene vil bli spredd utover større deler av dagen og at SFO-ansatte vil måtte være til stede gjennom hele dagen. Samtidig vil endringen også kunne lede til at SFO som arbeidsplass blir mer attraktiv, da skoler i større grad vil måtte tilby flere fulltidsstillinger.

Oppslutning om tjenesten

En ulempe med forslaget vil være en mindre fleksibel ordning som følge av obligatorisk deltakelse i større deler av hverdagen, både for barn, foresatte, lærere og SFO-ansatte. At lærere vil måtte forvente å være disponible over en lenger periode på skolen er forventet å møte motstand.

Utprøvinger av å styrke laget rundt eleven

Et annet tiltak for å bedre skolens evne til å møte behovene til barn i fattige familier er å styrke laget rundt eleven. Laget rundt eleven er et begrep som brukes for å vise behovet for, og nytten av en tverrfaglig sammensetning av profesjoner i skolen. Dette innebærer å øke kapasiteten og utvikle effektive modeller for samarbeid mellom miljøterapeuter, helsesykepleiere, lærere og andre relevante yrkesgrupper internt på skolen, samt eksternt med andre offentlige tjenester. Eksempler på andre relevante skoleressurser er NAV-veiledere, PP-tjenesten og ungdomsloser.

Det er behov for kunnskap om effekter av ulike arbeidsmodeller for tverrfaglig samarbeid i laget rundt eleven, og det bør derfor prøves ut ulike modeller for samarbeidsformer internt på skolen og eksternt med andre offentlige tjenester. Se boks 9.4 for et forslag til hvordan utprøvingene kan gjennomføres.

Virkninger for barn i fattige familier

Dersom skolen har ansatte med kompetanse som utfyller og supplerer lærernes pedagogiske kompetanse, kan man i større grad identifisere og møte behov hos barn med ulike utfordringer og koordinere innsatsen med andre offentlige tjenester. Miljøterapeuter med sosialfaglig kompetanse kan være en god investering for å møte behovene til barn i fattige familier. Dette vil kunne frigjøre tid hos lærere og sikre at barn med behov for støtte får hjelp av fagpersonale med relevant kompetanse.

Det er en utfordring at det i dag mangler en forventning om at det skal være en tverrfaglig profesjonsgruppe i skolen som inkluderer flere enn helsesykepleier. Laget rundt eleven kan derfor bli noe tilfeldig, både med hensyn til kompetansen laget utgjør og de ulike fagpersonenes faktiske bidrag. Det innebærer en risiko for at den tverrfaglige effekten ikke blir utnyttet fullt ut (Borg, 2014). Laget, og spesielt miljøterapeuter, kan jobbe individrettet mot elever som sliter med skoleprestasjoner eller sosial deltakelse, og mer generelt for å styrke det psykososiale læringsmiljøet og forebygge utenforskap, mobbing og mistrivsel. Laget rundt eleven kan også bidra til å styrke skole-hjem-samarbeidet og arbeide for å øke familiers kjennskap til lokale fritidstilbud og relevante ordninger.

Som beskrevet i kapittel 6 er det et begrenset antall studier som undersøker effekter av å inkludere flere faggrupper i skole. Evalueringer fra prosjekter i Norge med mål om å styrke laget rundt eleven har vist uklare og blandede resultater. Det er derfor behov for mer kunnskap om hvordan man effektivt innretter laget rundt eleven. Det bør utvikles og testes ulike modeller for sammenstilling av kompetanse og for samarbeid internt og eksternt.

Fordelingseffekter

Mer tverrfaglig kompetanse i skolen, som styrker laget rundt eleven, vil ha særlig positive effekter for barn med behov for hjelp fra flere ulike tjenester, og som har utfordringer i skolehverdagen i form av skolefravær, mistrivsel, vanskelige forhold i hjemmet eller psykiske vansker. Forslaget vil også kunne frigi mer tid til lærere til å drive undervisning og kan slik tenkes å ha positive læringseffekter for alle barn.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Å styrke laget rundt eleven antas å ha få eller ingen effekter på foreldrenes insentiver til å arbeide.

Kost-nytte

Tiltaket vil kreve kostnader knyttet til forskning og evaluering av effekter av ulike samarbeidsmodeller og sammensetning av ansattressurser. Hvor store kostnader som vil knytte seg til å øke laget rundt eleven vil være avhengig av hvilken modell som velges og hvor store økninger i personalressurser som det er behov. Dette vil trolig variere basert på eksisterende ressurser i ulike skoler og må vurderes nærmere ved utprøvinger av tiltak.

Kostnadene av at utsatte barn og unge med behov for støtte og oppfølging fra flere tjenester ikke får den hjelpen de trenger er store. Prosjektet City Connects i Boston viste store økonomiske gevinster av å ansette skolekoordinatorer (Bowden, 2015), men det mangler kunnskap om effekter av slike modeller i Norge.

Administrative konsekvenser

Forslaget vil ha administrative konsekvenser gjennom organisering og ansettelser for å sikre et lag rundt eleven. Økt samarbeid og tverrfaglighet kan også bidra til at behov hos barna oppdages raskere og til at utfordringer i skolen løses mer effektivt. Dette kan dra i retning av reduserte administrative kostnader.

Oppslutning om tjenesten

Tiltak som bidrar til at lærere får mer tid til å undervise, samtidig som barn får tilpasset hjelp og støtte fra voksne med riktig fagkompetanse, vurderes å ha et potensiale for god oppslutning.

9.5 Sosial deltakelse og fritidstilbud

9.5.1 Dagens utfordring

Barn har etter barnekonvensjonens artikkel 31 rett til hvile, fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet. Det følger at Norge er forpliktet til å tilrettelegge for at alle barn kan få delta, også barn i fattige familier. Innsats som bidrar til at barn i fattige familier kan delta i fritidsaktiviteter er det området ekspertgruppen har fått flest innspill om at bør prioriteres, og dette løftes særlig høyt i innspill fra ungdomsråd.

Det er en tydelig sosial gradient i barn og unges deltakelse i sosiale aktiviteter på fritiden. Deltakelsen blant barn fra familier der foreldrene har lav inntekt og utdanning er lavere enn deltakelsen til barn fra familier der foreldrene har høyere inntekt og utdanning (Andersen & Bakken, 2018; Bakken, 2022; Jacobsen et al., 2021).

Det kan være flere årsaker til at barn og unge fra fattige familier i mindre grad deltar i fritidsaktiviteter. Disse kan enten knyttes direkte eller indirekte til økonomiske årsaker eller handle om andre forhold i familiene. Betydningen av individuelle faktorer vil også i stor grad avhenge av tilgjengelighet, pris og kvalitet på det lokale fritidstilbudet, samt andre strukturelle faktorer. Nedenfor omtales barrierene som ekspertgruppen vurderer som mest sentrale.

Økonomiske barrierer

For noen familier kan kostnadene i de organiserte fritidsaktivitetene være så høye at foreldrene ikke har mulighet til å dekke utgifter til barnas fritidsaktiviteter. Kostnadene kan være knyttet til treningsavgifter og medlemsavgifter (Andersen & Bakken, 2018), eller til utstyr, treningsleir/cup og transport (With og Thorsen, 2018).

Andelen som oppgir økonomi som barriere er høyere blant familier med årlig lavinntekt sammenlignet med barnefamilier for øvrig (With & Thorsen, 2018). I kapittel 3 viser vi at det også er flere ungdommer med lav sosioøkonomisk bakgrunn som oppgir at foreldre eller foresatte ofte mangler penger til å betale for formelle eller uformelle fritidsaktiviteter. Samtidig kan den sosiale ulikheten i barn og unges deltakelse i fritidsaktiviteter trolig ikke forklares ut fra kostnadsnivået alene. I flere undersøkelser om hvorfor barn ikke deltar eller slutter på fritidsaktivitete er det en relativt liten andel foreldre, lag og foreninger som oppgir kostnader som den viktigste årsaken (Arnesen et al., 2022; Ødegård et al., 2016).

Sosiale faktorer og informasjonsbarrierer

Barn av foreldre som selv har deltatt eller deltar i fritidsaktiviteter har større sannsynlighet for å delta i organiserte fritidsaktiviteter. Deltakelse er gjerne avhengig av at foreldrene har oversikt og er kjent med det eksisterende aktivitetstilbudet. For foreldre med minoritetsbakgrunn kan dette være en særlig barriere (Ødegård, 2014). For familier med økonomiske begrensninger, kapasitetsbegrensninger eller en stressende livssituasjon, kan krav til foreldreinvolvering også være en barriere.

Fritidstaktørenes og kommunenes kapasitet til å inkludere

For kommuner og frivillige aktører kan mangel på ressurser og tilstrekkelig finansiering gjøre det vanskelig å prioritere arbeidet for å inkludere barn og unge i fritidsaktiviteter. Offentlige fritidstilbud og det kommunale arbeidet på fritidsområdet er i liten grad lovregulert. Dette betyr at det i hovedsak er opp til hver enkelt kommune å prioritere midler til inkluderingsarbeid og fritidstilbud lokalt. I dag er det også mange ulike tilskuddsordninger med overlappende målgrupper og formål, noe som kan gjøre at prosessen med å søke tilskudd oppleves ressurskrevende og uoversiktlig.

9.5.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Ekspertgruppen vil trekke frem at en givende og meningsfull fritid er en viktig faktor for å sikre gode levekår hos barn. Både stat og kommune er forpliktet til å legge til rette for at alle barn får mulighet til å delta i fritidsaktiviteter. Årsakene til den sosiale gradienten i barn og unges deltakelse er sammensatte og det er derfor ikke åpenbart hvilke tiltak som vil være mest effektive for å gi barn i fattige familier likere muligheter til å delta i fritidsaktiviteter. Det er gjort lite forskning på hvilke typer inkluderingstiltak som er mest treffsikre for å redusere barrierer for deltakelse. I tillegg er det, som synliggjort i kapittel 6, behov for mer kunnskap om hvilken betydning deltakelse i fritidsaktiviteter har for barn og unges læring, utvikling og helse.

Ekspertgruppens vurdering av tiltak fokuserer på hvordan en kan utvikle kunnskap om effektive tiltak for å øke deltakelsen i organiserte fritidsaktiviteter og sikre at offentlige midler forvaltes effektivt. Tiltakene må sees i sammenheng med at ekspertgruppens forslag om å øke barnetrygden, spesielt for barn mellom 6-18 år, kan gi familiene bedre råd til fritidsaktiviteter. Det samme gjelder forslaget om å ta inn en egen bestemmelse om barnets beste i sosialtjenesteloven.

Utprøving av effektive tiltak for inkludering i fritidsaktiviteter

Et mulig forslag er å systematisk prøve ut ulike tiltak for å inkludere barn og unge i fritidsaktiviteter, med tilhørende forskning. Den naturlige variasjonen som følger av inkluderingstiltak som omfattes av Tilskudd til inkludering av barn og unge kan potensielt brukes som utgangspunkt for naturlige eksperimenter, der erfaringer fra tiltakene dokumenteres og systematiseres. Samtidig bør det gjennomføres randomiserte, kontrollerte forsøk for å teste ut effekten av ulike tiltak for inkludering i fritidsdeltakelse. Se boks 9.5 for et eksempel på hvordan et forskningsprosjekt kan utformes. Som tidligere nevnt har miljøterapeuter en viktig rolle i skolen og kan bidra til økt fritidsdeltakelse gjennom dialog med barn og foreldre.

Utover tiltak som retter seg mot å inkludere flere barn og unge i organiserte fritidsaktiviteter, vil ekspertgruppen peke på behovet ungdom fra fattige familier kan ha for sosiale møteplasser og gratis lavterskeltilbud. Trangboddhet og lav boligstandard er blant faktorene som kan forsterke dette behovet. Eksempler på slike arenaer er ungdoms- og fritidsklubber, biblioteker tilpasset ungdom, åpen skole eller ungdomskafeer. Vi anbefaler derfor utvidelser av slike arenaer der dette mangler.

Virkninger for barn i fattige familier

Økt kunnskap om virkninger av inkluderingstiltak vil hjelpe offentlige myndigheter og fritidstilbydere med å prioritere tiltak som har best effekt for at flere barn som vokser opp i fattige familier får mulighet til å delta i fritidsaktiviteter. Å ikke ha mulighet til å delta, som en direkte eller indirekte konsekvens av familieøkonomi, kan bidra til sosialt utenforskap. Ekspertgruppen vurderer muligheten for å delta i fritidsaktiviteter til å være svært viktig for å bedre barn i levekår og livskvalitet for barn i fattige familier.

Som beskrevet i kapittel 6 finnes det gode teoretiske begrunnelser for at mulighetene fritidsaktiviteter gir til å utvide sosialt nettverk og øke fysisk aktivitet kan bidra til bedre helse og bedre framtidige muligheter i arbeidslivet. Ekspertgruppen vurderer at det er god mulighet for at fritidsaktiviteter slik motvirker at fattigdom går i arv på lang sikt, men at det er behov for mer kunnskap om dette.

Fordelingseffekter

Ekspertgruppen vurderer at både universelle og behovsprøvde tiltak vil være aktuelle for utprøving. Begge former for tiltak vil fordele ressurser til barn i relevante aldersgrupper og vil trolig ha størst effekt for barn fra fattige familier. Tilbud rettet mot spesifikke grupper kan også være aktuelt, gjennom å fordele ressurser til målgruppen.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Inkluderingstiltak, som reduserer fritidskostnader for foreldre som allerede betaler for fritidsaktiviteter, vil kunne gjøre at foreldre får bedre økonomi og kan redusere arbeidsmengden. Ekspertgruppen antar at effekten av dette vil være svak, ettersom fritidskostnader ikke utgjør en veldig stor andel av familiers samlede utgifter. Videre kan barn og unges fritidsdeltakelse på kveldstid frigjøre tid for foreldre til å søke arbeid eller jobbe.

Kost-nytte

Forslaget vil kreve utgifter knyttet til forskning, og ekspertgruppen legger til grunn at det vil være mulig å omdisponere midler til dette fra Tilskudd til inkludering av barn og unge. Ekspertgruppen vurderer at økt kunnskap om hvilke inkluderingstiltak som i størst grad bidrar til at flere barn og unge får mulighet til å delta i organiserte fritidsaktiviteter vil være viktig for å kunne utforme kostnadseffektive inkluderingstiltak.

De potensielle samfunnsøkonomiske gevinstene ligger i mulige effekter på barn og unges helse gjennom økt livskvalitet og fysisk aktivitet, men også gjennom tilegning av erfaringer og kompetanse som kan være viktige for å lykkes på skolen og i arbeidslivet som voksen. Mer forskning på langsiktige effekter av barn og unges deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter vil være viktig for å kunne gjøre en kost-nytte-vurdering av ulike inkluderingstiltak.

Administrative konsekvenser

Utprøving av tiltak med påfølgende evaluering vil ha enkelte administrative kostnader gjennom forvaltning og oppfølging av resultatene.

Oppslutning om tjenesten

Ekspertgruppen har mottatt et stort antall innspill om viktigheten av å inkludere barn fra fattige familier i organiserte fritidsaktiviteter. Det antas derfor at tiltak som bidrar til økt kunnskap om virkninger av tiltak vil ha stor legitimitet i befolkningen.

Endre dagens finansieringsmodell for inkluderingsinnsatsen

Ekspertgruppen har fått flere innspill om utfordringer knyttet til komplekse og uforutsigbare tilskudd rettet mot inkludering av barn og unge. Dette er innspill som er tråd med resultater fra flere undersøkelser om hvordan kommuner og andre tilskuddsmottakere opplever de statlige tilskuddsordningene (Fløtten & Hansen, 2018; Myksvoll & Arnesen, 2023).

I dag kan kommuner søke på tilskudd til ulike inkluderingstiltak gjennom Tilskudd til inkludering av barn og unge. Kommuner behøver kun å sende inn én søknad og mottar ett tilskuddsbeløp, men må samtidig søke om individuelle og spesifiserte aktivitetstyper. Dette krever detaljerte beskrivelser av tiltakene i søknad, men også årlig rapportering til tilskuddsforvalter om bruk av tilskuddet og vurdering av måloppnåelse. Søknader fra frivillige og private aktører som kan knyttes til én kommune, skal i hovedsak rangeres av den kommunen som søknaden tilhører. Frivillige organisasjoner som gjennomfører samme aktiviteter i flere ulike kommuner, kan søke direkte til Bufdir og vurderes ikke av kommunene.

Et alternativ til denne modellen er at alle kommuner tildeles tilskudd basert på noen objektive kriterier, og at det blir opp til hver enkelt kommune å vurdere hvilke inkluderingstiltak tilskuddet skal benyttes til. Dette kan omfatte tilskudd til lokale tiltak i både offentlig og frivillig regi. I dag går om lag halvparten av tildelingen til nasjonale frivillige organisasjoner som har søkt gjennom organisasjonens sentralledd. En mulig innretning er at 50 prosent av tildelingen går til kommunene, og at 50 prosent blir satt av til inkluderingstiltak i regi av nasjonale frivillige organisasjoner.

Virkninger for barn i fattige familier

Selv om Tilskudd til inkludering av barn og unge er innrettet slik at kommuner kan prioritere tiltak basert på lokale behov, kan disse midlene komme i tillegg til lokale tilskuddsordninger eller tiltak som faller utenfor tilskuddsordningen. Dette kan gjøre innsatsen fragmentert og lite oversiktlig, og kan føre til at de mest treffsikre tiltakene ikke blir prioritert. Ved å gi kommunene ansvar for å fordele midler videre til lokale frivillige og andre ideelle aktører, må kommunene i større grad se den statlige innsatsen i sammenheng med egne kommunale tilskudd. At tilskuddet til kommunene ikke lengre blir prosjektbaserte med en tidsavgrenset prosjektperiode, vil også bidra til økt forutsigbarhet til kommunene. Ekspertgruppen vurderer at dette vil kunne tilrettelegge for bedre og mer samordnet innsats for å inkludere barn og unge i fritidsaktiviteter.

For å sikre at midlene går til inkluderingstiltak rettet mot barn og unge i kommunen, bør det likevel være krav om at midlene brukes i tråd med formålet for tilskuddet. Dette forutsetter også at kommunene må rapportere til tilskuddsforvalter på bruk av tilskuddet. Ekspertgruppen vurderer at dette trolig vil kunne gjøres langt enklere enn under dagens innretning.

Fordelingseffekter

Ekspertgruppen vurderer at en endret finansieringsmodell vil stimulere til en mer helthetlig og samordnet innsats for å inkludere barn og unge i fritidsaktiviteter i kommunene. Det antas at dette i større grad vil kunne komme barn og unge med størst behov for tiltak til gode.

Ved fordeling av tilskuddet tas det i dag hensyn til antall barn og unge i kommunene og indikatorer for omfang av utenforskap blant barn og unge, inkludert andel barn i familier med vedvarende lavinntekt. Ekspertgruppen vurderer at disse fordelingskriteriene kan beholdes i en ny finansieringsmodell, der 50 prosent av tilskuddet fordeles til kommunene basert på objektive kriterier. Ettersom kommunene ikke lenger vil behøve å sende inn en detaljert søknad, vil det trolig være flere kommuner som ønsker å motta tilskudd fra ordningen. I 2023 ble det sendt inn minst en søknad fra 283 av 356 kommuner. Dersom alle kommunene mottar tilskudd, vil dette innebære et noe lavere beløp per kommune.

I dag fremgår det også av forskriften for ordningen at midlene blant annet skal fordeles mellom offentlige instanser og aktører i sivilsamfunnet, og mellom de ulike aktivitetstypene. En endring i finansieringsmodellen for Tilskudd til inkludering av barn og unge innebærer at det i større grad vil være opp til kommunene hvordan midlene skal fordeles. En mulig konsekvens av dette er at kommunene velger å fordele en større andel av midlene til inkluderingstiltak i offentlig regi. Ekspertgruppen vil her peke på at frivillige innsats er høyt verdsatt i kommunene. Vi antar derfor at de aller fleste kommuner vil se nytten av å tildele en betydelig del av midlene til frivillige aktører.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Ekspertgruppen vurderer at endringene i finansieringsmodell vil ha få eller ingen konsekvenser for foreldres insentiver til å delta i arbeidsmarkedet.

Kost-nytte

Forslaget er en endret finansieringsmodell basert på eksisterende bevilgning, noe som betyr at tiltaket kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme. Beslutningene om hva midlene skal benyttes til tas nærmere målgruppen, noe som tilrettelegger for at tiltakene i større grad er tilpasset barnas behov. Dette vil være i tråd med nærhetsprinsippet, jf. kommuneloven § 2-2, og vil kunne medføre at midlene disponeres mer effektivt sett opp mot målet med tilskuddet.

I likhet med forslaget om å prøve ut ulike inkluderingstiltak, ligger den potensielle samfunnsøkonomiske nytten i mulige langsiktige konsekvenser for barn og unges læring, utvikling og helse.

Administrative konsekvenser

En endring i finansieringsmodellen vil kreve administrative ressurser til å gjennomføre omleggingen på statlig nivå og til å fordele midler videre til frivillig sektor på kommunalt nivå. Samtidig vil forslaget kunne gi store langsiktige administrative besparelser i kommunene, som følge av mindre ressurser til søknadsskriving og økt koordinering av den kommunale innsatsen for å inkludere barn og unge.

Oppslutning om tjenesten

Ekspertgruppen antar at det vil være stor støtte fra kommunene til omleggingen. Forslaget kan møte noe motstand fra frivillige og ideelle aktører som i dag mottar statlige midler, ettersom denne tildelingen i større grad vil bli avhengig av kommunale prioriteringer.

9.6 Tett og helhetlig oppfølging

9.6.1 Dagens utfordring

Årsakene til fattigdom er sammensatte og henger ofte sammen og kan forsterke hverandre. Tjenester og ytelser som retter seg mot å løse et problem, kan mislykkes hvis ikke helheten i tilbudet fungerer. Fattige barnefamilier er en heterogen gruppe, og utfordringene og behovet for hjelp fra tjenestene vil derfor variere. I dag er tjenestene pliktet til å samarbeide og gi et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, blant annet gjennom rett til individuell plan. Plikten til å sikre barn og unge et helhetlig og tilpasset tjenestetilbud er også tydeliggjort i velferdstjenestelovgivningen. Disse lovendringene hadde bakgrunn i «0-24-samarbeidet», som fra 2015 til 2021 var et samarbeid mellom flere departementer og underliggende etater. Målet var å oppnå bedre samordnede tjenester og en mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge.

9.6.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Det finnes flere initiativer med mål om å koordinere innsatsen på tvers av tjenestetilbudet for familier og barn. Som omtalt i kapittel 6 er det gjennomført utprøvinger av familiekoordinatorer i arbeids- og velferdstjenesten. I perioden 2016 til 2018 ble det gjennomført en systematisk utprøving av familiekoordinatorer i NAV gjennom modellen Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier (HOLF). I dag pågår det en utprøving av familiekoordinatorer og Familiens plan gjennom modellen Nye mønstre – trygg oppvekst i Agder og Stavanger kommune. En fellesnevner for disse modellene er at de legger vekt på helhetlig, sosialfaglig arbeid i arbeids- og velferdstjenestenes møte med familiene.

Selv om den kvantitative evalueringen av HOLF ikke viste tydelige effekter etter et år, var det mange familier som opplevde møtet med familiekoordinatorer som positivt. Mange NAV-kontorer har valgt å beholde familiekoordinatorene etter prosjektet ble avsluttet, noe som tyder på at modellen oppleves nyttig. I 2022 ble det gjennomført en undersøkelse ved de 29 kontorene som prøvde ut familiekoordinator og det arbeides med å analyse resultatene. Når det gjelder utprøving av Nye mønstre – Trygg oppvekst, er det for tidlig å si noe om effekter av modellen med bruk av familiekoordinatorer og familieplan. Ekspertgruppen vil peke på at heller ikke her vil forskningsprosjektet kunne slå fast kausale effekter av bruk av familiekoordinatorer, da det ikke er lagt opp til bruk av kontrollfamilier.

Systematisk utprøving av familiekoordinatorer

Et mulig tiltak er å systematisk prøve ut familiekoordinatorer på en måte som gjør det mulig å måle effekter for familiene og barna. Dette kan gjøres i et randomisert kontrollert forsøk hvor noen barnefamilier får tildelt en familiekoordinator, mens andre tilsvarende barnefamilier mottar ordinær oppfølging fra NAV. Se boks 9.6 for hvordan dette kan gjennomføres.

Virkninger for barn i fattige familier

Mange fattige familier har komplekse og sammensatte utfordringer. I slike situasjoner vil det være behov for en helhetlig tilnærming for å finne gode løsninger. Et fragmentert og komplisert hjelpeapparat kan øke stress hos foreldre, skape et mer konfliktfylt hjemmemiljø og føre til at familier ikke får nyttiggjort seg de gode tilbudene som allerede eksisterer. Familiekoordinatorer kan bistå med støtte og praktisk hjelp som kan hjelpe til å redusere stress for familiene. I tillegg kan familienes økonomiske situasjon bedres som følge av veiledning i hvilke tjenester og ytelser de kan ha rett på. I kapittel 6 viser vi til at foreldre som har mottatt familiekoordinatorer har opplevd dette positivt. Dette kan videre ha positive virkninger for barnas levekår og livskvalitet. En helhetlig tilnærming er også en måte å sikre at barnas og familiens behov ivaretas i møte med NAV.

Familiekoordinatorer kan også legge til rette for at barnet får delta i barnehage og fritidsaktiviteter, og dermed bidra til stimulerende aktiviteter og aktiviteter som bidrar til læring og utvikling for barnet. Selv om ekspertgruppen vurderer disse utfallene som sannsynlige, er det imidlertid ikke dokumentert om familiekoordinator er en effektiv måte å nå disse målene. Fordi det er et kostbart tiltak, kan en utprøving gi mer klarhet i om familiekoordinatorer har ønsket virkning.

Fordelingseffekter

Forslaget er et målrettet tiltak som fordeler tid og ressurser til barnefamilier med sammensatte utfordringer. Ved å hjelpe familiene til å få ytelser og tjenester de allerede har rett på, kan tiltaket bidra til at disse i større grad gis til familier som har behov for dem.

Foreldenes insentiver til å jobbe

En viktig målsetning med bruk av familiekoordinatorer har vært å styrke foreldrenes muligheter til å komme i arbeid, eksempelvis gjennom å støtte og veilede foreldrene gjennom ulike kvalifiseringstiltak. Gjennom utprøvingen av HOLF la familiekoordinatorene likevel først og fremst vekt på forhold som de opplevde var til hinder for at foreldrene kunne komme i arbeid, for eksempel boforhold, økonomi eller tilsyn for barn. Selv om evalueringen av HOLF-prosjektet ikke viste signifikante effekter på arbeid og inntekt i prosjektperioden, utelukkes det ikke at familiekoordinatorer kan ha positive effekter på arbeidsdeltakelse på sikt.

Kost-nytte

Ettersom bruk av familiekoordinatorer innebærer tett og helhetlig oppfølging av en familie over tid, er tiltaket relativt kostnadskrevende. I en utprøving vil kostnadene være av mindre skala, men må dekke tilskudd til deltakende kommuner, innsamling av data og evaluering. De samfunnsøkonomiske gevinstene er likevel potensielt store, da det har som formål å hjelpe flere individer samtidig og på flere områder. For barna ligger samfunnsøkonomiske gevinster i at deres muligheter til læring, utvikling og god helse vil kunne slå positivt ut for inntekt og arbeid som voksne. I tillegg kan bruk av familiekoordinatorer gi offentlige besparelser gjennom at foreldre kan hjelpes raskere inn i arbeid. Redusert familiestress kan også bedre foreldrenes psykiske helse og omsorgsevne, og dermed redusere langsiktige offentlige kostnader.

Administrative konsekvenser

For kommunene vil utprøvingen enten innebære at det ansettes nye familiekoordinatorer, eller en omorganisering av eksisterende ansattressurser i tjenestene. Bruk av familiekoordinatorer kan også bidra til at hjelpen blir mer effektiv, noe som vil kunne redusere administrative kostnader på sikt.

Oppslutning om tjenesten

Tiltak som støtter opp under målet om å gi barnefamilier med utfordringer helhetlig og tilpasset hjelp antas å ha stor legitimitet i befolkningen. Samtidig vil det være viktig at familiekoordinatorene fungerer som en del av hjelpeapparatet og ikke blir oppfattet å stå i konflikt med andre deler av tjenestene.

9.7 Barnevernet

9.7.1 Dagens utfordring

Barnevernet skal fremme en trygg barndom og gode oppvekstsvilkår for barn og ungdom. Barnevernstjenesten inkluderer både hjelpetiltak i hjem der foreldre har ansvaret for barna, samt omsorgsovertakelse utenfor hjemmet for barn som lever i en klart uholdbar situasjon.

I kapittel 3 blir det beskrevet at barn i fattige familier har en større sannsynlighet for å motta tjenester fra barnevernet, selv om dette kun gjelder en liten andel av lavinntektsfamilier. En sentral utfordring som treffer ekspertgruppens mandat er at det i dag mangler forskning på i hvilken grad de ulike tiltakene i barnevernet kan gjøre livssituasjonen og levekår bedre for barna. Kunnskapen om hvilke tiltak som fungerer best er også mangelfull.

Barnevernstjenester er et område der det er krevende å måle effekter, blant annet fordi barn som mottar disse tjenestene er i en spesielt sårbar situasjon. Det er vanskelig å forutsi hvordan barnas utvikling hadde vært hvis de ikke hadde mottatt tjenesten. Det er imidlertid behov for utprøving og evaluering av hvordan tiltak virker ulikt for ulike grupper i barnevernet.

Kojan og Storhaug (2021) konkluderer med at det er behov for forskning om virkning av barnevernstiltak for grupper med ulik sosioøkonomisk status. I tillegg anbefaler de følgeforskning for utprøving og evaluering av lokale modeller for å følge opp barn og familier som er i en utsatt sosioøkonomisk situasjon. Behovet for forskning på effekten av barnevernstjenestens tiltak er også en av konklusjonene i Barnevernsutvalgets rapport Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet (NOU 2023: 7).

Rapporten fra Kojan og Storhaug om barnevern og sosioøkonomisk ulikhet peker også på at ansvarsdelingen mellom barnevernstjenesten og NAV kan oppleves uklar. Selv om det er utarbeidet felles retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret, fremgår det blant annet fra intervjuer med barnevernsarbeidere at mange legger til grunn at NAV ivaretar behov knyttet til økonomiske utfordringer.57 Dette kan innebære en risiko for at økonomiske utfordringer ikke blir tematisert i barnevernet, eller barnevernet og NAV ikke samarbeider godt nok om utfordringer knyttet til økonomi.

1. januar 2022 trådte Barnevernsreformen i kraft. Den innebærer at kommunene får mer ansvar på barnevernsområdet. Reformens hovedmål er at flere barn og unge med behov skal få rett hjelp til rett tid, og at tjenestetilbudet i større grad skal tilpasses lokale behov.

9.7.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Ettersom Barnevernsutvalget leverte sin NOU i mars 2023, vil ikke ekspertgruppen foreslå egne tiltak på området. I stedet vil vi trekke frem deler i utredningen som er spesielt relevant for ekspertgruppens mandat og arbeid. Ekspertgruppen har ikke hatt mulighet til å vurdere ansvarsdelingen mellom barnevernet og NAV, men vil peke på at et godt samarbeid mellom tjenestene er avgjørende for å sikre at barn i fattige familier blir godt ivaretatt.

Ekspertgruppen støtter særlig anbefalingene fra Barnevernutvalgets utredning som viser til behov for bedre kunnskap. Det eksisterer i dag et svært begrenset kunnskapsgrunnlag for å avgjøre i hvilken grad tiltakene i barnevernet treffer og om tiltakene har effekt. Ekspertgruppen ser derfor behov for at det prioriteres midler og ressurser til å gjennomføre forsøk og pilotering av tiltak i forkant av at tiltak iverksettes nasjonalt. Det er flere anbefalinger i Barnevernsutvalgets utredning som støtter opp om dette (blant annet forslag 15).

I forlengelsen av behovet for forskning og kunnskap peker utvalget på behovet for statistikk og basisinformasjon om barn i utsatte situasjoner (forslag 112). Ekspertgruppen støtter også tiltakene i Barnevernsutvalget som adresserer barns rettigheter, og særlig forslag 10 om å lovfeste en momentliste i barnevernsloven bestemmelse § 1-3 om barnets beste. Dette har en sammenheng med behovet for å inkludere hensynet til barnets behov i sosialtjenesteloven, som ekspertgruppen omtaler i kapittel 9.

9.8 Områdesatsninger og nabolagstiltak

9.8.1 Dagens utfordring

I dag er det store geografiske forskjeller i omfanget av barn som vokser opp i fattige familier. Tallet er høyest i bykommunene, og i enkelte byområder er andelen betydelig. Områdene kan ha økte utfordringer knyttet til dårlig bokvalitet og trangboddhet, mangel på tilgang til gode fritidsaktiviteter og møteplasser, lav sysselsetting og høyere kriminalitet. Som omtalt i kapittel 6 tyder forskningen på at levekårsutfordringer i nabolag kan virke sammen og ha effekt for barns helse, utvikling og læring.

Levekårsutfordringer kan påvirke utgiftene til ulike velferdstjenester. En analyse fra NTNU Samfunnsforskning tyder på at utsatte byområder har høyere utgifter innenfor flere sektorer (Iversen et al., 2020). I dag kompenseres kommunene for levekårsforskjeller gjennom inntektssystemet. Dette gjelder eksempelvis utgifter til barnehage, skole og sosiale tjenester. I 2011 ble det også innført et eget storbytilskudd som skal kompensere for forhold som ikke fanges opp av utgiftsutjevningen.

I tillegg gis det flere øremerkede tilskudd til kommuner med større levekårsutfordringer, blant annet gjennom statlige områdesatsinger. Områdesatsingene kommer som tillegg til ordinær drift og skal i dag ivareta mange behov. For å sikre forutsigbarhet er satsingene forankret i flerårige intensjonsavtaler mellom stat og kommune. I dag er midlene blant annet rettet mot å forbedre bo- og nærmiljø, møteplasser og kulturaktiviteter, integrering, offentlig tjenesteutvikling og skoleresultater. Andre mål er å forebygge utenforskap og kriminalitet, og styrke folkehelsen og arbeidsdeltakelsen.

I kapittel 6 beskriver vi hvordan noen områdesatsinger blir mer vellykkede enn andre, og det mangler kunnskap i norsk sammenheng om hvordan sikre gode effekter (Andersen og Brattbakk, 2020). Det finnes likevel mange eksempler på positive erfaringer fra områdesatsinger, som økt innovasjon og samarbeid (NOU 2020: 16), bedre omdømme (Rambøll, 2020), økt barnehagedeltakelse (Drange & Telle, 2015) og bedre helse (Lorentzen et al., 2005). By- og levekårsutvalget pekte på at områdesatsingene er innrettet ulikt og med forskjellige mål, noe som kan gjøre det uklart om erfaringer fra én kommune er relevante for andre kommuner (NOU 2020: 16).

9.8.2 Mulige tiltak og prioriteringer

Utprøving av tiltak gjennom flere områdesatsinger

Et mulig tiltak er å utvide områdesatsingene til flere byer eller kommuner og prøve ut ulike modeller mer systematisk for å få kunnskap om hvordan modellene fungerer. I dag er det pågående statlige områdesatsinger i Oslo, Drammen, Bergen, Stavanger og Trondheim. I 2023 er det også satt av midler til nye områdesatsinger i flere kommuner. Ekspertgruppen peker på viktigheten av at områdesatsinger har en sterk lokal forankring, med god kartlegging og dialog med eksisterende ressurser i nabolaget.

Det kan også være aktuelt å prøve ut områdesatsinger i flere levekårsutsatte områder i kommuner som allerede har områdesatsinger.

Dette vil være i tråd med varslede prioriteringer i St. meld 28 (2022–2023) Gode bysamfunn med små skilnader, der regjeringen har varslet en utvidelse av antall områdesatsninger og at det skal gjennomføres effektevalueringer i samarbeid med kommunene.58

Virkninger for barn i fattige familier

Kvaliteten på nabolaget kan ha betydning for barns skoleresultater, utdanning og arbeidsliv i Norge (Markussen og Røed, 2018; Borgen og Zachrisson, 2023). Ekspertgruppen vurderer at områdesatsingene har et særlig potensial for å prøve ut nye modeller og stimulere til innovasjon i tjenestene, noe som kan ha positive virkninger for barns muligheter til læring, utvikling og god helse.

By- og levekårsutvalget har pekt på at områdesatsinger kan være et viktig tiltak for å bedre innbyggernes levekår og livskvalitet, men at de tidsavgrensede og begrensede satsingene er mindre egnet som virkemiddel for å løse store strukturelle utfordringer i byutvikling eller levekår. Ekspertgruppen vurderer dermed at det er viktig at målene med områdesatsingene er tydelige og realistiske, samt at det eksisterer gode strukturer for å dele kunnskap om gode tiltak på tvers av kommuner og forvaltningsnivåer.

Fordelingseffekter

Flere områdesatsinger vil ha positive fordelingseffekter for kommuner og byområder med levekårsutfordringer. Tiltak som bidrar til å bedre bo- og nærmiljøer vil komme alle innbyggerne i området til gode, men vil kunne ha særlig betydning for grupper med eller færre sosiale og økonomiske ressurser. For barn og unge som vokser opp i fattige familier og bor trangt, kan trygge byrom og flere sosiale tilbud være særlig viktige.

At utsatte områder blir mer attraktive, kan samtidig føre til innflytting av andre grupper med høyere inntekter og bedre levekår. I verste fall kan dette føre til en økning i boligprisene slik at nåværende innbyggere ikke lenger har råd til å kjøpe bolig eller fortsette å leie bolig i området. Ekspertgruppen vurderer imidlertid at dagens størrelse på tilskuddene gjennom områdesatsingene er av så lite omfang til at andre faktorer er viktigere for boligprisutviklingen.

Foreldrenes insentiver til å jobbe

Ekspertgruppen deler By- og levekårsutvalgets vurdering om at økt arbeidsdeltakelse ikke bør være et hovedmål med områdesatsingene. Samtidig kan områdesatsingene i noen tilfeller være et egnet virkemiddel for å prøve ut modeller som kan bidra til at flere levekårsutsatte grupper kommer i jobb. At levekårsutsatte byområder utbedres og oppgraderes kan også gjøre områdene mer attraktive for næringslivet, noe som kan øke lokale arbeidsmuligheter. Ekspertgruppen vurderer likevel de potensielle positive effektene av områdesatsingene på foreldrenes arbeidsdeltakelse som begrenset.

Kost-nytte

Målrettet ressursbruk mot geografiske områder med størst behov kan være mer kostnadseffektivt sett opp mot tiltak og tjenester som gjelder for hele landet. I dag er de statlige områdesatsingene samfinansiert av stat og kommune og utgjør en relativt liten del av kommunebudsjettet. Samtidig gjør mangelen på kunnskap om effekter av tiltak det utfordrende å slå fast om de samfunnsøkonomiske gevinstene av tiltakene er større enn kostnadene.

Beregninger gjort i sammenheng med områderettet innsats i Storbritannia tyder på at slik innsats kan gi positive samfunnsgevinster i form av bedre helse og trivsel (NOU 2020: 16). Dette vil likevel avhenge av effekten av tiltakene i områdesatsingene og i hvilken grad dette bidrar til økt nytte og reduserte utgifter.

Administrative konsekvenser

Flere områdesatsinger vil ha administrative konsekvenser knyttet til forvaltning og oppfølging av tilskuddet og innsatsen. Økt kunnskap om hvilke modeller og tiltak som virker gjennom utprøving kan bidra til en mer effektiv forvaltning på sikt.

Oppslutning om ytelsen

At offentlig ressursbruk prioriteres til områder med større behov, antas å ha høy legitimitet i befolkningen. For ambisiøse mål for hva områdesatsingene skal gi av resultater vil imidlertid kunne redusere støtten, ved at det fremstår som at virkemiddelet ikke gir de ønskede positive virkningene.

9.9 Hensiktsmessige endringer i tjenestene

På bakgrunn av vurderingene i kapittel 9 vil ekspertgruppen videre drøfte hensiktsmessige endringer i organisering og finansiering av dagens tjenester. I drøftingen har ekspertgruppen lagt vekt på hva som kan gjøres for å løse utfordringene barn og tjenestene står ovenfor knyttet til hver sektor, samt hvordan man kan sikre et mer helhetlig tjenestetilbud gjennom hele barnets oppvekst.

9.9.1 Ekspertgruppens forslag til endringer

Foreldres oppfølging i de tidlige årene legger et viktig grunnlag for barns trivsel, helse, læring og utvikling. Helsestasjoner har en bred kontaktflate og kan bidra med samtaleveiledning og råd til foreldre i denne viktige fasen av barnets liv. For å styrke den tidlige innsatsen for barn i fattige familier, foreslår ekspertgruppen utprøvinger av mer systematisk veiledning i forelderrollen som en del av helsestasjonskonsultasjonene. I tillegg kan det være behov for økt samordning av ulike tjenester for barnefamilier, og ekspertgruppen foreslår derfor utprøvinger av ulike modeller for tverrfaglig innsats.

Ekspertgruppen mener at det er viktig å gi flere barn fra fattige familier mulighet til å delta i barnehage for å gi et bedre utgangspunkt før skole. Forskningen viser at barnehage kan redusere sannsynligheten for at fattigdom går i arv og forbedre skoleresultatene for barn fra fattige familier. Kompliserte søknadsprosesser, informasjonsmangel, pris og mangel på tilgjengelig plass kan imidlertid være viktige barrierer til barnehagedeltakelse. Ekspertgruppens forslag om rett til barnehage fra ett år, løpende automatisk barnehageopptak og universell gratis kjernetid vil bidra til å løse mange av disse utfordringene.

Skolen er en viktig arena for læring og utvikling for alle barn. I dag vurderer imidlertid ekspertgruppen at undervisningen i småskolen inneholder for lite rom for barns utfoldelse gjennom lek, kreativitet og fysisk aktivitet. Derfor foreslår vi en utprøving av å integrere SFO i skolen og bruke muligheten til å legge inn mer pauser og en større variasjon i aktiviteter. Dette antas å være særlig viktig for barn i fattige familier, som har et større behov for muligheter til å utvikle sine sosiale og emosjonelle ferdigheter i skolen. Videre har barn sosiale behov og særlig barn med levekårsutfordringer kan ha behov for utenomfaglig oppfølging. Ekspertgruppen anbefaler derfor utprøvinger av modeller for å øke den tverrfaglige innsatsen i skolen og styrke laget rundt eleven.

Utenfor skolen utgjør organiserte fritidsaktiviteter en viktig arena for barns mulighet til å etablere vennskap, være i fysisk aktivitet og få nye opplevelser og ferdigheter. Det er imidlertid store forskjeller i deltakelse basert på familiens sosiale og økonomiske bakgrunn. Ekspertgruppen anbefaler derfor systematisk utprøving av ulike tiltak for inkludering av barn fra fattige familier. Vi anbefaler særlig utprøving av tiltak som reduserer økonomiske barrierer knyttet til deltakeravgift, utstyr og transport, samt tiltak som adresserer informasjonsbarrierer og barrierer knyttet til foreldreinvolvering. Ekspertgruppen foreslår også å gjøre endringer i statlige tilskudd slik at en større del av midlene til inkludering fordeles direkte til kommunene. Dette kan bidra til at midlene prioriteres i tråd med lokale behov.

Gjennom hele barnets oppvekst er velferdstjenestene til stede som et sikkerhetsnett for lavinntektsfamilier. Familier med behov for hjelp fra flere tjenester møter et komplekst tjeneste- og ytelsessystem, og kan ha behov for sosialfaglig støtte. Ekspertgruppens forslag til endringer i kontantytelsene, som beskrevet i kapittel 8, vil kunne bidra til å redusere kompleksiteten og uforutsigbarheten i ytelsene noe. Det vil likevel fortsatt være behov for økt koordinering og hjelp for å støtte familier i krevende situasjoner. Det foreslås derfor en systematisk utprøving av familiekoordinatorer som bygger på erfaring fra modeller som HOLF og Nye Mønstre – trygg oppvekst.

Innsats kan også målrettes mot områder med stor andel barn i fattige familier, for å forbedre nabolagene og oppvekstmiljøene de bor i. Ekspertgruppen foreslår å sette i gang flere områdesatsninger for å bedre levekårene til barn og unge. Ettersom det mangler kunnskap om områdesatsingers effekter for barn og unge, anbefales det at nye områdesatsninger følges opp med effektevalueringer og kvalitativ forskning.

9.9.2 Vurdering av nytte og kostnader ved ekspertgruppens samlede forslag

Ekspertgruppen har innhentet kostnadsberegninger for ny modell for barnehageopptak, hvor vi anbefaler full iverksettelse. For de andre tiltakene, hvor vi anbefaler systematisk utprøving, har vi ikke regnet på kostnader. Vi understreker at slike beregninger må gjøres i videre utforming og utprøvinger av tiltak.

En ny modell med løpende barnehageopptak, automatisk tilbud om plass og universell gratis kjernetid er anbefalt innført, men med trinnvis innføring av rett til barnehageplass fra fylte ett år. Første trinn, som innebærer å gi desemberbarna rett på plass et år etter fødsel, er tiltaket beregnet å ha en årlig totalkostnad på 900 mill. kroner. Trinn 2 og 3, som innebærer å utvide retten til barnehageplass ytterligere, slik at alle barn til slutt vil ha rett på barnehageplass etter fylte ett år, er beregnet å ha en kostnad på ytterligere 3,6 mrd. kroner hver.

I kapittel 7 beskriver vi hvordan det kan være krevende å prioritere tidlig og forebyggende offentlige innsats rettet mot barn, ettersom de forventede gevinstene av tiltakene i hovedsak ikke vil realiseres før barna er voksne. Ekspertgruppen vil likevel peke på at det i forskningslitteraturen er svært godt dokumentert at innsats som tidlig styrker barn og unges muligheter for læring, utvikling og god helse har et stort potensial for å være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette gjelder særlig førskoletiltak, der de langsiktige gevinstene kan vise seg å være fire ganger så store som kostnadene. I tillegg til å styrke barn i fattige familiers muligheter til å delta i arbeidslivet og ha god helse som voksne, kan forslagene redusere offentlige utgifter til reparerende, kostnadskrevende tiltak og trygdeutgifter.

9.9.3 Endring i fordeling av ansvar og tiltak mellom forvaltningsnivå

Ekspertgruppen er i mandatet bedt å vurdere om det er behov for noen endringer i fordeling av ansvar og tiltak mellom ulike forvaltningsnivå. Kommunen står sentralt i innsatsen for barn i fattige familier, og tjenestene som ekspertgruppen vurderer er det primært kommunene som er ansvarlig for. Ekspertgruppen foreslår ingen større endring i denne fordelingen, men har foreslått noen endringer i finansieringen av den kommunale innsatsen. Ekspertgruppen foreslår å fordele en større del av den nasjonale tilskuddsordningen for barn og unge direkte til kommunene. For områdesatsninger peker ekspertgruppen på et behov for å tydeliggjøre hva som skal inngå av målsetninger i satsningene versus hva som bør finansieres gjennom de generelle overføringene til kommunen.