12 Handel og markedsadgang

Norge er verdens nest største eksportør av sjømat. De siste årene har sjømateksporten passert 100 milliarder kroner hvert år, hvorav om lag 70 pst. kommer fra oppdrettsnæringen. Arbeidet med å sikre markedsadgang til de viktigste markedene skjer gjennom ulike kanaler og har høy prioritet. Det er også et betydelig potensiale for eksport av norske løsninger til havbruk og oppdrett i andre land. På sikt kan også dette bli en viktig eksportnæring for Norge.

12.1 Eksport fra havbruksnæringen

I 2020 eksporterte Norge 1,2 mill. tonn laks og ørret, verdt 74 mrd. kroner. Eksporten av laks og ørret utgjorde nærmere 17 pst. av den samlede verdien av norsk fastlandseksport i 2020. Det er i stor grad økende priser, sammen med tidvis gunstig valutakurs, som har drevet frem stadig nye eksportrekorder for oppdrettsnæringen.

Norsk laks eksporteres til nærmere 100 ulike land. EU er det viktigste markedet, og mottar om lag 70 pst. av den norske laksen. Hele syv av de ti største eksportmarkedene ligger i EU. Polen er den største mottakeren, hvor laksen i stor grad bearbeides for videre eksport til andre EU-land. Tyskland regnes som det største konsummarkedet for norsk laks, selv om det bare er det niende største markedet for direkte eksport.

Den norske ørreten sendes til over 60 ulike land. Hviterussland har vært et av de viktigste ørretmarkedene siden det russiske markedet ble stengt i 2014. Ørret eksporteres også til land i EU, USA og til asiatiske land.

Forstørr bilde

Figur 12.1 Eksportutvikling for laks og ørret de siste ti årene, volum og verdi.

Kilde: Norges sjømatråd/SSB

Forstørr bilde

Figur 12.2 Største markeder for norsk laks i 2020, etter volum (tonn).

Kilde: Norges sjømatråd/SSB

Forstørr bilde

Figur 12.3 Største markeder for norsk ørret i 2020, etter volum (tonn).

Kilde: Norges sjømatråd/SSB

12.2 Global konkurransesituasjon

Norge er verdens ledende produsent av atlantisk laks og stod i 2020 for om lag halvparten av produksjonen globalt. Chile er nest største produsent med en produksjon på rundt 600 000 tonn. Øvrige produsenter er Skottland, Canada, Færøyene og Australia. Kontali analyse anslår at Norge vil beholde sin ledende posisjon i perioden 2020-2030.

Ny teknologi, som f. eks. offshore-teknologi og lukkede anlegg, kan gjøre at produksjonen øker noe i land som tradisjonelt ikke har drevet med oppdrett i fjordsystemer. På sikt forventes det også en økning i produksjonen av laks i landbaserte anlegg. Det er etablert eller planlegges landbaserte anlegg i en rekke land, som Norge, USA, Kina, Frankrike, Sverige, Danmark, Japan og Russland. Foreløpig utgjør produksjonen i landbaserte anlegg en liten andel av global produksjon. Det er knyttet stor usikkerhet til anslag for produksjonen fremover, men ifølge Kontali kan landbasert produksjon av laks utgjøre nærmere 500 000 tonn i 2030. Dette kan påvirke konkurransesituasjonen for norsk laks, særlig dersom produksjonen finner sted nærmere konsummarkedene.

Forstørr bilde

Figur 12.4 Global tilførsel av laks 2000-2030.

Kilde: Kontali analyse.

12.3 Markedsadgang

Arbeidet med å sikre markedsadgang skjer på flere områder; fra langsiktige internasjonale prosesser i WTO, Codex Alimentarius og internasjonale fora, til arbeid med frihandelsavtaler i regi av EFTA eller bilateralt gjennom kontakt med andre lands myndigheter i regi av departementene, ambassadene og Mattilsynet.

Tabell 12.1 Tollbetingelser for norsk laks og ørret i viktige markeder.

12.3.1 Toll og arbeidet med frihandelsavtaler

Norsk oppdrettsfisk møter innførselstoll i de fleste større markedene. Arbeidet for å redusere og avskaffe toll for norsk sjømat skjer i hovedsak gjennom forhandlinger om frihandelsavtaler. Unntaket er EU, hvor markedsadgang reguleres gjennom EØS-avtalens protokoll 9. For land vi ikke har frihandelsavtale med, eller der vi ikke har oppnådd preferansetoll i frihandelsavtalen, gjelder tollsatsene som er bundet gjennom WTO.

EU er vårt viktigste sjømatmarked, og om lag to tredjedeler av oppdrettsfisken eksporteres til EU. Norge møter EUs WTO-toll på 2 pst. for fersk og fryst hel og filet av laks, og toll på 13 pst. for røkt laks. Konkurrenter som Canada, Chile og Storbritannia har til sammenligning nulltoll for hel laks og filet til EU. Tollsatsen for røkt laks er handelshindrende for norske produsenter. EU har en betydelig industri for bearbeiding av røkt laks som i stor grad baserer seg på norsk råstoff. Produkter av ørret møter toll på 3,6-4 pst til EU. Norges sjømatråd estimerer at tollbelastningen for norsk laks og ørret til EU og Storbritannia utgjorde om lag 1,0 mrd. kroner i 2020.

Norge og Storbritannia avsluttet nylig forhandlinger om en frihandelsavtale. Avtalen har ikke trådt i kraft. For oppdrettsfisk viderefører avtalen i hovedsak tollsatsene Norge hadde da Storbritannia var EU-medlem. Norge er også i forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale med Kina. Forhandlingene er i den avsluttende fasen. I 2019 var Kina det største vekstmarkedet for norsk laks. Produkter fra Norge møter i dag toll, mens produkter fra konkurrenter som Chile møter nulltoll gjennom sin frihandelsavtale med Kina. Det forhandles for tiden også om avtaler gjennom EFTA med India, Malaysia og Vietnam. Handelsavtalen med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay) er forhandlet ferdig med gode resultater for laks og ørret. Norge har inngått en rekke frihandelsavtaler som gir eller vil gi nulltoll for viktige produkter av laks og ørret i markeder som Ukraina, Sør-Korea, Filippinene og Indonesia. Det arbeides med sikte på å starte bilaterale forhandlinger med Japan og modernisere flere eldre EFTA-avtaler.

12.3.2 Myndighetskrav til import

Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked. Dette innebærer at det norske regelverket på mattrygghetsområdet er harmonisert med EU sitt, og at norsk sjømat kan krysse grensen til EU uten veterinær grensekontroll eller dokumenter fra Mattilsynet. Dette gir norske eksportører stor fleksibilitet i samhandelen med EU. EØS-avtalen har stor betydning for havbruksnæringens markedsadgang til EU.

Ved eksport til tredjeland utenfor EU må norsk sjømat oppfylle importlandets krav. Det er legitimt å stille importkrav, men ifølge WTO-regelverket skal kravene være vitenskapelig basert, og ikke være strengere enn nødvendig for å sikre hensynet liv og helse, eller være utformet slik at de utgjør skjulte handelshindre. I praksis vil det ofte være vanskelig å si hvor grensen går mellom et legitimt importkrav og et skjult handelshinder. I Norge er det Mattilsynet som har ansvaret for mattryggheten, og de spiller derfor en sentral rolle for å sikre markedsadgangen for norsk sjømat.

Mattrygghet

De fleste land utenfor EU krever at importerte matvarer skal ledsages av et helsesertifikat fra myndighetene i eksportlandet. Norske helsesertifikater utstedes av Mattilsynet, og er en bekreftelse på at varene oppfyller visse kriterier som er avtalt mellom import- og eksportlandet. Det utstedes ca. 65 000 sertifikater årlig, hvorav 90 pst. er for sjømat. Antallet forventes å øke med om lag 10 000 som følge av at Storbritannia vil innførte krav om helsesertifikat fra og med 1. oktober 2021.

Importkravene som inngår i helsesertifikatet til hvert enkelt land er gjenstand for forhandlinger mellom Mattilsynet og matmyndighetene i importlandet. I økende grad ser vi at importland ønsker at Mattilsynet skal føre tilsyn etter importlandets regelverk. Et slikt regime vil være krevende å følge opp, både for bedriftene og Mattilsynet. Ved import til Norge og EU stilles tilsvarende strenge krav, herunder at varer importert fra tredjeland skal være i henhold til regelverket som er gjeldende i EØS-området.

Helsesertifikatet er i dag et fysisk dokument, som må utstedes innenfor Mattilsynets åpningstider og ligge ved forsendelsen i sin originale form når den ankommer importlandet. Ny teknologi og elektroniske løsninger kan gjøre utstedelsen av helsesertifikater mer effektivt, og gi norske eksportører større fleksibilitet i eksporten til tredjeland. Mattilsynet har de siste årene jobbet med å forenkle utstedelsen gjennom å ta bort forhåndsmeldinger, og har et langsiktig mål om en mer automatisk søknadsprosess og å legge til rette for elektroniske helsesertifikater til viktige markeder som for eksempel Storbritannia. Dette vil gjøre handelen mer effektiv og dagens avhengighet av fysiske sertifikater vil bortfalle.

Til markeder utenfor EU har Mattilsynet over 200 ulike modellsertifikater og ulike avtaler i bruk, mange av disse for sjømat. Selv om det finnes internasjonale standardsertifikater utviklet til for eksempel sjømat ønsker importlandene egne formularer. Denne trenden er fortsatt økende og krever særskilte forhandlinger, tilpasninger og vedlikehold. Regelverksendringer skal notifiseres i WTO, men det er ikke alltid like klart hva de praktiske konsekvensene blir før regelverket faktisk settes i verk. Å fange opp endringer så tidlig som mulig, og komme i aktiv dialog med importlandet før endringene trer i kraft, vil bli viktig i tiden fremover.

Fiskehelse og dyrevelferd

Fiskehelse har blitt en nøkkelfaktor for markedsadgang, og man ser at sykdoms- og smittestatus blir stadig mer vektlagt i form av særkrav ved omsetning av sjømat. Laksesykdommer som ILA og PD er listeførte sykdommer i Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE), noe som medfører at importland kan kreve dokumentert fravær av disse sykdommene ved import av levende laks, og andre produkter av laks dersom det er foreligger en viss sannsynlighet for at varene kan bringe med seg smitte. Beskyttelse av egne populasjoner av atlantisk laks er en legitim begrunnelse for å stille denne typen krav, og dette er årsaken til at det i dag er fiskehelsekrav knyttet til eksport til Kina, Australia og New Zealand. Men man ser også at land uten egne populasjoner av atlantisk laks, som Ukraina og Indonesia, på mer generelt grunnlag ønsker fravær av listeførte sykdommer. Erfaringsmessig er det vanskelig å forhandle seg bort fra denne typen særkrav, uavhengig av om kravene fra norsk side oppfattes som legitime. Det må forventes at flere land vil stille tilsvarende krav, og at resultatet av forhandlinger med ett land vil kunne danne presedens for hva man kan oppnå med andre land. Det har også betydning hva andre lakseproduserende land kan gå med på. Ny teknologi som muliggjør oppdrett av laks både på land og til havs, kan føre til at flere land vil få en legitim grunn til å beskytte egne oppdrettsinteresser på sikt.

ILA og PD utgjør ikke en fare for mattryggheten. Likevel har god fiskevelferd økende betydning for omdømmet både i inn- og utland. Per i dag opplever man ikke at det er forbrukerkrav knyttet til sykdom eller dødelighet for norsk oppdrettsfisk, men erfaringsmessig vet vi at fokus for forbrukerinteressene raskt kan endre seg. Norge bør etterstrebe å være verdensledende på god fiskehelse og –velferd, også for å sikre handel og markedsadgang. I den forbindelse er det viktig å sikre transparent dokumentasjon av sykdomsstatus. BarentsWatch er i dag et viktig verktøy for dette.

Listeføring

I utgangspunktet er alle produsenter som er godkjent for produksjon i Norge gjennom EØS-regelverket også godkjent for eksport. En rekke importland, som f.eks. Kina, Sør-Korea og Saudi-Arabia krever imidlertid at importerte produkter skal komme fra bedrifter som er godkjent for eksport til deres marked. Listene er ulikt utformet, krever ulike data og ligger på ulike plattformer, noe som gjør at det er et tidkrevende og ofte manuelt arbeid å holde listene oppdaterte. Det er et mål å jobbe for færrest mulig lister og en standardisert føring av de eksisterende listene. Det er gjennomført en innledende prosess rundt listeføring innenfor rammene av OPS Sjømat.

Tillit er en nøkkelfaktor for markedsadgang

Norge eksporterer sjømat til over 140 land på verdensbasis. Å formidle kunnskap om fiskehelse og mattrygghet til ulike importland er en forutsetning for markedsadgang, og kommunikasjonen må tilpasses den formen som importlandene krever. For å sikre god markedsadgang er det avgjørende at importlandet har tillit til Mattilsynets arbeid med å sikre trygg sjømat og at produktet stammer fra fisk med god fiskehelse og fiskevelferd. Importland gjennomfører besøk, inspeksjoner og revisjoner i Norge for både å lære og forstå hvordan offentlig kontroll gjennomføres i Norge og hvordan avtaleforpliktelsene mellom landene er fulgt opp. Under pandemien har flere av disse foregått digitalt, og det er grunn til å tro at det vil bli flere digitale møter og revisjoner fremover. Det vil være ressursbesparende, selv om arbeidet fortsatt vil kreve innsats i faglige forberedelser, gjennomføring og oppfølging, både i næringen og hos myndighetene, og tilpasses det enkelte lands spørsmål og krav.

Amerikanske krav til bifangst av sjøpattedyr

Importlandet kan også stille andre krav om hvordan maten er produsert. Amerikanske myndigheter har f. eks. innført et importregelverk for sjømat som betinger at alle eksporterende land må oppfylle en rekke krav til reduksjon av bifangst og dødelighet av sjøpattedyr, jf. U.S. Marine Mammal Protection Act (MMPA). Etter 1. januar 2023 skal det kun være tillatt å eksportere sjømat fra godkjente fiskerier eller havbruksaktivteter til USA. Det er eksporterende stater som søker om godkjenning til amerikanske myndigheter. Norske myndigheter har igangsatt en prosess for å oppnå godkjenning eksport til USA av produkter fra både oppdrettsfisk og villfanget fisk fra våre bestander. For å bli godkjent må det dokumenteres at et gitt fiskeri eller akvakulturvirksomhet er regulert etter samme standard som i USA når det gjelder bifangst og dødelighet av sjøpattedyr. Forskrift om regulering av sel på norskekysten ble endret i november 2019. Endringen omfattet i praksis et forbud mot å skyte sel ved oppdrettsanlegg i Norge. I 2017 utarbeidet Fiskeridirektoratet i samarbeid med Mattilsynet en veileder om dyrevelferdsmessig håndtering av hval i bl.a. oppdrettsmerder.

12.3.3 Markedskrav fra innkjøpere og forbrukere

En generell trend i markedene er at også innkjøpere og forbrukere i stadig større grad krever økt dokumentasjon på at maten de kjøper er trygg, sunn og bærekraftig produsert. Fremtidig markedsadgang er avhengig av at næringen er stand til å oppfylle kravene som etterspørres.

Dokumentasjon av miljøpåvirkning

I EU har Kommisjonen startet arbeidet med utvikling av regelverk om standardiserte beregningsmetoder for miljøbelastningen for ulike typer produkter og varer som omsettes i EØS, blant annet sjømat. Regelverket skal etter planen være iverksatt innen 2025. Formålet med regelverket at forbrukeren skal kunne sammenligne produkter i samme varekategori. I EU legges det opp til at uavhengige tredjeparter skal revidere miljøregnskapene. (Se også omtale av dette arbeidet i boks 5.6)

AquacultureStewardship Council

I flere land stiller private aktører krav til dokumentasjon om miljømessig bærekraft i produksjonen av oppdrettet fisk. Dette er gjerne innkjøpere og kunder i høyt betalende markeder i USA og EU. I Ifølge Aquaculture Stewardship Council (ASC), er 249 lokaliteter for laks i Norge sertifisert etter ASC sin standard. I tillegg er 8 lokaliteter for regnbueørret sertifisert gjennom ASC. ASC er en tredjeparts-sertifiseringsordning for en rekke oppdrettsarter, inkl. sjøgress. Standarden består av åtte prinsipper som skal sikre at man driver på en måte som har minst mulig miljømessig påvirkning, at man tar hensyn til nærområdene og at man har gode arbeidsforhold for ansatte.

12.4 Elektroniske fraktbrev

Fraktbrev er en bekreftelse på at det er inngått en transportavtale og skrives vanligvis ut i tre eksemplarer, ett til transportør, ett til avsender og ett som følger med godset. Fraktbrevet skal sikre at alle involverte parter i transportoppdraget får samme informasjon. Feil i fraktbrevet kan føre til feil lasting, lossing og annen håndtering av godset. Det er igangsatt et arbeid under paraplyen OPS Sjømat for å vurdere mulighetene for bruk av elektroniske fraktbrev. Elektroniske fraktbrev innebærer at aktuelle data vil kunne flyte digitalt sammen med fysisk transport av varer 24/7 innenlands og over landegrenser, i tillegg til å være gjenstand for elektronisk gjenbruk og flerbruk. Elektroniske fraktbrev ventes generelt å gi økt kontroll og overvåkning av gods under transport, økt sporbarhet av senere endringer i fraktbrevet, mer nøyaktige opplysninger og et sikrere grunnlag for å identifisere og autorisere partene via elektronisk signatur og autorative registre. Gevinsten ved å gå over til elektroniske fraktbrev regnes som stor, både hva gjelder tidsbruk, kostnader, reduksjon av feil og økt sikkherhet.

12.5 Markedsføring av norsk laks og ørret

Norges sjømatråd AS (Sjømatrådet) er et aksjeselskap som er heleid av Nærings- og fiskeridepartementet. Selskapet finansieres av en markedsavgift på fisk og fiskevarer, som varierer for ulike fiskeslag og produkter. Selskapet arbeider for å øke eksportverdien gjennom å øke etterspørselen etter norsk sjømat i utlandet.

I 2020 markedsførte Sjømatrådet norsk laks i 16 land. Sjømatrådets strategi for å øke eksporten av norsk laks har vært å arbeide for at den skal bli markedsledende utenlands. Dette forsøkes oppnådd gjennom å bygge en sterk og tydelig identitet til at laksen er produsert i Norge. Målet er at den norske laksen skal være godt kjent og foretrekkes i forhold til laks produsert i andre land. Det er viktig for Sjømatrådet å fremheve Norge som en produsent som legger vekt på miljø og bærekraft gjennom strenge reguleringer av havbruksproduksjon og en troverdig og stabil leverandør av laks.

Sjømatrådet har siden 2012 gjennomført en årlig, global forbrukerundersøkelse som viser utviklingen i bl.a. kjennskap til og preferanser for norske sjømatprodukter. Undersøkelsen viser at norsk laks er mest kjent og blir foretrukket i de fleste markeder der Sjømatrådet har markedsaktiviteter. I land som har lokal produksjon av laks, og i markeder der sushitradisjonen står sterkt, knytter forbrukerne laksen og ørret til sushi.

12.6 Eksport av havbruksteknologi

Det eksportrettede virkemiddelapparatet skal bidra til at leverandørbedrifter til havbruksnæringen lykkes med eksport. Team Norway er en samlebetegnelse på eksportrettede virkemidler som bistår norske selskaper i utlandet. I dag arbeider Team Norway med å fremme norske løsninger innen havbruk ute i verdensmarkedene. Innovasjon Norges eksportprogrammer tilbyr eksportrådgiving. Innovasjon Norges sine utekontor og utenriksstasjonene er klare til å bistå eksportører av norsk havbruksutstyr. Også relevante klynger bidrar til internasjonalisering av bransjen gjennom nettverksbygging, deltagelse på messer og delegasjoner til markedene.

Regjeringen arbeider med å forsterke Team Norway for å støtte norske eksportørers initiativ i verdensmarkedene. Formålet med arbeidet er at næringslivet og virkemiddelapparatet skal samarbeide om å utløse potensialet for økt norsk eksport, herunder av teknologi og utstyr til havbruk. Regjeringen ønsker at det er næringslivet selv som definerer hvilke land som er de mest aktuelle markedene for norsk havbruksutstyr. Virkemiddelapparatets oppgave er å støtte opp under næringslivets prioriteringer og behov.

12.7 Regjeringen vil

• arbeide for tollbetingelser i eksportmarkedene, som gjør norsk oppdrettsfisk konkurransedyktig. Nulltoll for oppdrettsfisk er en målsetting i alle nye frihandelsavtaler. Det tas initiativ overfor EU for å drøfte tollbetingelsene til EU-markedet
• legge til rette for markedsadgang gjennom dokumentasjon på mattygghet, fiskehelse og fiskevelferd
• legge til rette for eksport av norske sjømatprodukter til viktige markeder gjennom arbeid i globale standardsettende organisasjoner, bilateralt samarbeid og forhandlinger
• fortsette arbeidet med å effektivisere og digitalisere prosessene rundt listeføring og utstedelse av helsesertifkater for sjømat. Legge til rette for elektroniske helsesertifkater til viktige markeder

følge arbeidet i EU når det gjelder utvikling av regelverk om standardiserte beregningsmetoder for miljøbelastning for sjømat