4 Sentrale rammebetingelser for havbruksnæringen

Havbruksnæringen er underlagt et omfattende regelverk som forvaltes av ulike forvaltningsorganer. I dette kapittelet gis en oversikt over de mest sentrale reglene for etablering og drift, som et bakteppe for vurderinger i senere kapitler, for eksempel av forenklingsbehov. Norsk havbruksnæring er forskningsbasert og blant de mest industrialiserte marine matproduksjoner i verden. Utviklingen har særlig lykkes fordi det har vært et nært samarbeid mellom næring, forvaltning og forskning. I kapittel 4.2 redegjøres det for den næringsrettede forsknings- og innovasjonspolitikken og hvordan denne skal bygge opp under ønsket vekst innenfor bærekraftige rammer.

4.1 Dagens regelverk

Sentrale regler for etablering og drift av akvakultur fremgår av akvakulturloven, matloven og dyrevelferdsloven. For fiskehelsepersonell gjelder i tillegg dyrehelsepersonelloven. Mattilsynet håndhever matloven og dyrevelferdsloven, mens Fiskeridirektoratet håndhever akvakulturloven. Etatene samarbeider nært med Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet, som har ansvar for å yte forskningsbasert forvaltningsstøtte og bidra med spisskompetanse, og med Vitenskapskomitéen for mat og miljø (VKM), som utfører risikovurderinger. Etatene samarbeider også med en rekke andre miljøer både nasjonalt og internasjonalt.

Matloven skal sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn langs hele produksjonskjeden, samt miljøvennlig produksjon. Dyrevelferdsloven har som formål å fremme god dyrevelferd og respekt for dyr, mens dyrehelsepersonelloven skal bidra til at dyrehelsepersonell utøver forsvarlig virksomhet. Mattilsynets forvaltningsrolle omfatter på denne måten alle leddene i verdikjeden – både fiskehelse, fiskevelferd, bærekraftig produksjon, trygg og sunn sjømat, tilrettelegging for eksport og tilgang til markedene.

Gjennom veterinæravtalen er Norge bundet av EØS-regelverket om mattrygghet og dyrevelferd. Dette legger en del premisser for vårt nasjonale handlingsrom og regelverksstruktur. Levende dyr er definert som «varer» i det indre markedet, noe som medfører at smittevern kan komme i konflikt med prinsippet om fri flyt av varer. Fravær av visse sykdommer kan på den andre siden være grunnlag for importkontroll og andre handelsrestriksjoner. EUs «Animal Health Law» (forordning (EU) 2016/429) trådte i kraft i EU 21. april 2021. Forordningen viderefører i hovedsak regler som er innlemmet i EØS-avtalen samtidig som den styrker det forebyggende arbeidet med å redusere antall sykdomsutbrudd gjennom bedre biosikkerhetstiltak, overvåking, kunnskap og beredskap.

For å drive akvakultur behøves en akvakulturtillatelse. Tillatelsen gir rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang. Dette reguleres av akvakulturloven, som skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten. Loven gir også hjemmel til å kreve at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal gjennomføre miljøundersøkelser.

Hver enkelt akvakulturtillatelse er avgrenset av «maksimal tillatt biomasse» (MTB) (antall kilo levende fisk). Omfanget av biomassen som et selskap kan inneha, er først og fremst avhengig av type og antall tillatelser. I tillegg er det satt en MTB på hver enkelt lokalitet, som først og fremst er avhengig av lokalitetens (miljømessige) bæreevne og muligheten for å ivareta oppdrettsfiskens helse og velferd. Tillatelser til annet oppdrett enn fisk kan avgrenses på andre måter, gjerne i dekar. Dette gjelder for eksempel tillatelser til tang og tare.

Boks 4.1 Søknadsprosess for drift av akvakultur

Fylkeskommunen behandler som koordinerende myndighet søknader om klarering av akvakulturlokalitet. Kommunen registrerer og offentliggjør søknaden med en fire ukers høringsfrist for allmenheten, og avklarer forholdet til kommunens arealplan. I tillegg til dette involveres flere etater som behandler søknaden etter hvert sitt regelverk. Søknadsprosessen er illustrert i figuren nedenfor.

Forstørr bilde

Figur 4.1 Illustrasjon av søknadsprosessen for drift av akvakultur.

Det er et mål at regelverket skal være mest mulig teknologinøytralt, slik at det legger til rette for innovasjon i næringen. I fremtidig regelverk for akvakulturinstallasjonene vil det i større grad bli tatt sikte på å stille funksjonskrav, dvs. resultatet som skal oppnås, fremfor krav om bruken av spesifikke kriterier.

Forslag til ny forskrift om teknisk standard for akvakulturanlegg i sjø, innsjø og vassdrag (NYTEK22) er sendt på høring.8 Forslaget stiller i stor utstrekning funksjonskrav, og vil i større grad legge til rette for utvikling og bruk av ny teknologi.

4.2 Forsknings- og innovasjonspolitikken

4.2.1 Forskning er en integrert del av havbrukspolitikken

Næringens utfordringer har opp gjennom årene blitt møtt med målrettet FoU-innsats, og løsningene er i stor grad kunnskapsbaserte. Som en følge av dette har Norge på flere områder utviklet robuste og globalt ledende kunnskapsmiljøer innenfor blant annet fiskehelse, genetikk og fiskeernæring. Teknologimiljøene som er utviklet rundt andre havbaserte næringer, har bidratt til overføring av kompetanse og sikrer at norsk havbruksnæring er langt fremme internasjonalt.

Regjeringens overordnede næringspolitiske mål er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi innenfor bærekraftige rammer. Samspill mellom forskning, næringsliv og forvaltning er avgjørende for å lykkes og kunnskapsbasen blir stadig viktigere for å sikre havbruksnæringen markedsadgang.

Forskning og innovasjon skjer i et samspill med regionale virkemidler. Flere fylkeskommuner har prioritert havbruk i sine strategier for smart spesialisering, som er en metode for næringsutvikling innad i en region.

4.2.2 Havbruksforskning er en nasjonal prioritet

Forskning og utvikling er, og vil fortsatt være, viktig for å utvikle de gode, fremtidsrettede løsningene. For marin sektor er det helt sentralt at forsknings- og innovasjonspolitikken bidrar til å styrke bærekraften i dagens produksjon og til å utvikle nye muligheter langs kysten og til havs, det være seg biologisk kunnskap, ny teknolog eller nye tjenester. Innsatsen i FoU-politikken er rettet mot felles utfordringer, slik som fiskehelse og miljø, ernæring og bærekraftig fôr, kvalitet, teknologiske muligheter, marked og gode samfunnsløsninger, uavhengig av art og teknologiløsning.

Forskningsrådet har en betydelig portefølje innen havbruksforskning, fra grunnleggende forskning innen områder som fiskehelse, til løsninger for sosial, økonomisk og miljømessig bærekraftig vekst og utvikling. Innsatsen retter seg mot hele forskningssystemet, fra universiteter, høgskoler og offentlig finansiering av forskningsinstitutter, til private bedrifter både i produsent- og leverandørleddet.

Forskningsrådet, Innovasjon Norge, Siva og Enova har etablert samarbeidet «Grønn plattform» for å gi grønne prosjekter én felles inngang til ordningene i det næringsrettede virkemiddelapparatet. Gjennom dette samarbeidet tilbys offentlig delfinansiering av store helhetlige forsknings- og innovasjonsprosjekter som kan bidra til grønn omstilling. (Ordningen er nærmere omtalt i kap. 7.4.)

Videre har de forvaltningsrettede forskningsinstituttene, som Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet, en sentral rolle i å levere forskningsbasert kunnskap til Nærings- og fiskeridepartementet, Mattilsynet og Fiskeridirektoratet, som grunnlag for kunnskapsbasert forvaltning. Norge leverer også mye kunnskap til matforvaltningen i EU som grunnlag for risikovurderinger på fôrråstoff og sjømat.

Det pågår en betydelig utvikling av teknologi som åpner for nye produksjonsformer og at nye områder kan tas i bruk. Parallelt er det behov for å utvikle kunnskapsgrunnlaget som gir en bærekraftig produksjon med et godt oppdrettsmiljø for fisken. Det vil kreve stor forskningsinnsats for å sikre dette. Videre kan denne utviklingen utfordre gjeldende regelverk. En mer strategisk bruk av følgeforskning kan være et egnet virkemiddel for å få forståelse for utfordringer som vil kunne komme, og slik styrke muligheten til å løse disse på en god måte.

Sjømatnæringen finansierer også forskning gjennom en lovpålagt avgift forvaltet av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering AS (FHF). Videre er sjømatnæringen en betydelig bruker av SkatteFUNN. SkatteFUNN er en rettighetsbasert skattefradragsordning for å motivere bedrifter til forskning og utvikling. Bedrifter kan få inntil 19 pst. fradrag i skatt per år for kostnader knyttet til gjennomføring av forsknings- og utviklingsarbeid i godkjent prosjekt. Forskningsrådet har ansvar for å godkjenne prosjektsøknadenes FoU-innhold, mens skattemyndighetene godkjenner endelige prosjektkostnader og beregner støttebeløpet ved skatteavregningen.

Forstørr bilde

Figur 4.2 Driftsutgifter til FoU innenfor havbruk etter forskningsområder 2009-2019 i Mill. kr. Faste 2015-priser.

Kilde: Forskningsrådet, NIFU og SSB, FoU-statistikk

Fiskeri og havbruk var den nest største næringen i SkatteFUNN-ordningen og utgjorde 10 pst., kun slått av IKT-næringen som utgjorde 18 pst. av de aktive prosjektene. Det var 658 aktive prosjekter i næringen Fiskeri og havbruk i 2020 av totalt 6 311 i SkatteFUNN-ordningen, se tabellen under. I tillegg er vel 30 pst. av prosjektene under næringen Næringsmiddelindustri knyttet til marine råvarer.

Tabell 4.1 Antall prosjekter, budsjetterte kostnader og budsjettert skattefradrag i næringene fiskeri, havbruk og næringsmiddelindustri (marin) i 2020.

Kilde: Forskningsrådet.

4.2.3 Internasjonalt forskningssamarbeid bidrar til havbruksutvikling

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for både å kunne være med på å definere og løse større og mer sammensatte problemstillinger, fra forurensning, plast og teknologiutvikling, til nye bærekraftige fôrkilder og mattrygghet. Videre fremmer internasjonalt forskningssamarbeid kvalitet og tilgang til internasjonal relevant kunnskap for havbruksproduksjon og styrker rekrutteringen av forskertalenter.

Norge deltar aktivt i forsknings- og innovasjonssamarbeidet i EU. De havrettede «blå» programmene i EU i perioden 2021–27 omfatter blant annet partnerskapet for en bærekraftig blå økonomi og den delen av Horisont Europa som omhandler mat, bioøkonomi, naturressurser, jordbruk og miljø (klynge 6). Samarbeidet gir hurtigere svar og løsninger på sentrale utfordringer enn om hvert enkelt land håndterer det alene. Det er en nær sammenheng mellom europeiske forskning- og innovasjonsaktiviteter og utformingen av regelverk og standarder som har betydning for markedsadgang og utviklingen av norsk havbruk. Deltagelse fra norske forskningsmiljøer er derfor viktig i en bred sammenheng.

EU ser forsknings- og innovasjonsprogrammene som viktige verktøy i gjenoppbyggingen av Europa etter Covid 19-pandemien og for å bidra til et bærekraftig næringsliv som ledd i EUs grønne giv. Bærekraftige matsystemer er et prioritert område. Aktiv norsk deltakelse her vil være viktig, noe som også vil kunne åpne nye markeder for kunnskapsbaserte bærekraftige løsninger. Sentralt i den grønne omstillingen blir dokumentasjon av bærekraft, fra finansering til produksjon og produkt, enten disse er produsert i Europa eller blir importert. Dette vil sette rammer for norsk oppdrettsproduksjon. Samtidig har EU, som omtalt i kapittel 2, en større næringsinteresse og tyngre kompetanse på matproduksjon på land enn i sjø. God norsk deltakelse i relevante forskningsprosjekter er derfor viktig for at beslutninger blir tatt med tilstrekkelig innsikt i, og kunnskap om, sjømatproduksjon.

Marine tema er integrert i EUs forsknings- og innovasjonssatsing på mat, miljø og klima. Per mai 2020 har Norge en returandel på 4,7 pst. innenfor «mat, hav og bioøkonomi», og innenfor «klima, miljø, naturressurser og råmaterialer». Totalt tilsvarer dette en retur på 127,8 mill. euro i programmet for «mat, hav og bioøkonomi» og 105,3 mill. euro innenfor programmet for «klima, miljø, naturressurser og råmaterialer».

EU har blant annet ambisjoner om å øke produksjonen av arter lengre ned i næringskjeden, som tare og nye bærekraftige fôrkilder. Videre arbeider EU med å fjerne produksjonshindringer mellom forskjellige deler av bioøkonomien.

Hvis vi kun ser på marine prosjekter, har Norge per november 2019 mottatt 75 mill. euro relatert til marin forskning, tilsvarende rundt 8 pst. av midlene. Nesten hvert tiende prosjekt med norsk deltakelse i Horisont 2020 har innslag av marin forskning. I dette ligger forskning på økosystem, havets ressurser og muligheter innenfor fiskeri og havbruk, og effekter av havbruk på omliggende miljø.

FNs generalforsamling har bestemt at 2021–2030 skal være FNs tiår for havforskning for bærekraftig utvikling. Norges forskningsråd har ved hjelp av en ekspertgruppe gjennomført en omfattende konsultasjonsrunde med de norske forskningsmiljøene for å gi innspill til forskningsagendaen, som nå gjenspeiler betydningen av sjømat for lokal, regional og global matforsyning. Dette perspektivet fører til oppmerksomhet om utvikling av havromsteknologi som vil kunne skape nye muligheter for bærekraftig næringsvirksomhet på havet, bl.a. i havbruket.

4.2.4 Åpen forskning

For at kunnskapen skal kunne komme bredest mulig til nytte, er det et krav om at offentlig finansiert forskning skal være åpent tilgjengelig. Begrepet «åpen forskning» omfatter hele forskningsprosessen, og bygger på grunnleggende forskningsetiske normer som skal gi god forskningskvalitet og sikre samfunnets tillit til forskning og forskningsresultater. Det handler om å gjøre forskningen mer transparent og enklere å etterprøve ved at forskningsdata, programvare og kildekode gjøres tilgjengelig. Dette har aktualisert behovet for å standardisere data på en slik måte at dataene blir åpne for viderebruk og kan bli forstått likt.

Tilgjengeliggjøring av offentlige data og god tilgang til sanntidsdata bør sees som et bidrag til nasjonal kunnskap og innovasjon. Gjennom videre bruk vil verdien av disse dataene kunne utvikles, raffineres og kvalitetssikres, hvor flerbruk og tilførsel av ulik kompetanse i tolkningen av data slik kan bidra til ny kunnskap og forståelse og slik øke verdien av dataene.

Der hvor forskningstemaet er egnet for standardisering, vil allmenne standarder sikre åpenhet, at kvaliteten på dataene blir spesifisert og at dataene blir tilgjengelige for videre bruk. Dette vil øke nytteverdien av forskningen, stimulere til næringsutvikling og styrke internasjonal markedsadgang. Hvis næringen deltar aktivt når standarder utvikles, kan det gi et konkurransefortrinn og bidra til at norskutviklede grønne løsninger når et større marked.

4.3 Regjeringen vil

• videreføre satsingen på havbruksforskning, herunder forskning på nye arter og fiskefôr/nye fôringredienser
• fortsatt bidra til bruk av følgeforskning, for eksempel i teknologiutviklingen
• delta i EUs blå programmer og sikre at norske innspill hensyntar sentrale kunnskapsbehov for norsk havbruksnæring. Vurdere å ta lederroller i satsinger og partnerskap der dette gir best måloppnåelse9
• gjøre det enklest mulig for norsk havbruksnæring å få oversikt over mulighetene og de konkrete utlysningene i det europeiske forskningssamarbeidet
• bidra til å lede støttegruppen for forskningstiåret (Ocean Decade Alliance)