5 Ny inndeling av norsk internasjonal innsats

Effektive investeringer og koordinerte internasjonale innsatser fordrer klare og entydige mål. Gitt problemenes og utfordringenes økende kompleksitet, beskrevet i kapittel 2, fragmenteringen av virkemidler og aktørbildet beskrevet i kapittel 3, og effektivitetsprinsippene presentert i kapittel 4, er det nødvendig å rydde i og justere mål og tilhørende investeringer i norsk utviklingspolitikk.

Vi foreslår et nytt finansieringsrammeverk bedre tilpasset de utfordringene vi står overfor. Det innebærer en tydeligere differensiering mellom ulike resultatmål og et mer finmasket system for vurdering av effektivitet. Dette vil gi færre målkonflikter, færre interessemotsetninger, ryddigere mandat og finansiering, samt mer strategiske tilnærminger. Begrunnelsen for vår inndeling følger altså av vårt overordnede argument om effektiv ressursbruk og klarere mål for ulike kategorier av utviklingsinvesteringer. Dette kan, på sikt, føre til noen av de gevinstene man har håpet på gjennom sterkere konsentrasjon av bistanden, men da innenfor ulike utviklingspolitiske kategorier.

I dette kapittelet vil vi

• operasjonalisere investeringsprinsippene presentert i forrige kapittel og komme med en konkret anbefaling for kategorisering av Norges internasjonale innsats. Vårt hovedprinsipp er at effektivitet fordrer at vi tilpasser virkemiddelapparatet til det nye problemkomplekset.

Vi foreslår et utviklingspolitisk rammeverk bestående av to hovedkategorier med prinsipielt ulike primære målsettinger og nedslagsfelt for Norges offentlige internasjonale investeringer i bærekraft:124

1. Investeringer i utvikling
1. Investeringer i fattigdomsreduksjon og utvikling
2. Umiddelbar krisehjelp og stabilisering
2. Investeringer i globale fellesgoder for utvikling

Den mest sentrale dimensjonen i vår klassifisering, er det som etter hvert har blitt et kontinuum i utviklingsfinansieringen: fra nasjonal fattigdomsreduksjon til innsatser for å håndtere globale utfordringer. Et tydeligere skille vil gjøre at investeringene orienteres mot ulike typer innsatser og ulike grupper av land. Aksen mellom kortsiktig krisehjelp og langsiktige utviklingsinvesteringer er en annen viktig dimensjon, i tillegg til inntektsnivå og sårbarhet i ulike grupper av land. Både humanitær innsats og langsiktige investeringer i bærekraftig utvikling er inkludert i kategori 1, ettersom vi i stadig flere kontekster må se disse i sammenheng, såkalt «helhetlig tilnærming» eller «nexus» (se boks 3.5). Ofte er det underliggende sårbarheter knyttet til langsiktige prosesser, som for eksempel konflikt eller klima, som driver de humanitære krisene og behovene. Utviklingssamarbeidets tradisjonelle struktur som bygger på idéen om at utvikling primært er en lineær og sekvensert prosess fra krise til gjenoppbygging og utvikling, er misvisende i mange av disse kontekstene.

Tabell 5.1 Et nytt rammeverk for norsk utviklingspolitikk

5.1 Kategori 1a: Investeringer i fattigdomsreduksjon og utvikling (re-fokusert ODA)

Bistandsmidler i denne kategorien bør benyttes der de kan utgjøre den største forskjellen for fattigdomsreduksjon. En rekke av verdens minst utviklede land opplever reduserte direkte utenlandsinvesteringer, økt inflasjon, økt gjeldsbyrde og økte kapitalkostnader for investeringer. Bistanden har derfor størst betydning for disse landene, i tillegg til for enkelte lavere mellominntektsland. Det har i praksis vært vanskelig å etterleve et slikt fokus, siden den internasjonale utviklingsagendaen stadig blir utvidet med nye mål – som regel knyttet til globale utfordringer.

Som det fremkommer av tabell 5.1, vil kategori 1a og prosentmålet knyttet til den, representere en vesentlig strengere praktisering av ODA-reglene enn tilfellet er i dag, med andre ord en re-fokusert bistand.125 Investeringene og innsatsene i kategorien vil være geografisk konsentrert om de minst utviklede landene, sårbare kontekster og enkelte lavere mellominntektsland. Vårt utgangspunkt for dette grepet, er at ODA-reglene, som beskrevet i kapittel 3, tillater en rekke tiltak som ikke nødvendigvis er de mest effektive for å redusere fattigdom i utviklingsland. Kategori 1a bør altså kun inkludere tiltak som antas å være blant de mest effektive bidragene til fattigdomsreduksjon.

Klimatilpasningstiltak i lavinntektsland og i de minst utviklede landene er inkludert i denne kategorien, fordi kostnader knyttet til klimarelaterte katastrofer og reversert utvikling som følge av klimaendringer, har en direkte, negativ effekt på fattigdomsreduksjon. For mange av de mest klimasårbare lavinntektslandene er også klimatilpasning og økonomisk vekst langt på vei integrert, ettersom viktige næringer som landbruk, må omstilles for å møte klimaendringene. Investeringer i fornybar energi i denne kategorien gjøres primært for å øke tilgang til energi som bidrar til utvikling og reduserer fattigdom, mens utslippsreduksjon er sekundært (se kategori 2). Dette er i tråd med prinsippet om å vektlegge effektivitet og klare resultatmål. Indirekte er dette også et viktig bidrag til bærekraft, ettersom en utviklingsbane som baseres på betydelige karbonutslipp, kan ha svært negative konsekvenser for utvikling på lengre sikt. Formålet her er å vekte fattigdomsreduksjon høyest, og dermed sikre klare mål og samtidig indikere hvilke land denne kategorien av bistand vil fokusere på (lavinntektsland, minst utviklede land, sårbare stater og enkelte mellominntektsland).

Innstrammingen vil medføre at en rekke bistandsfinansierte tiltak som er ODA-godkjent, faller utenfor kategori 1a. Dette gjelder tiltak for å møte globale utfordringer der fattigdomsreduksjon ikke er det primære målet, som for eksempel finansiering av utslippskutt (kategori 2). Klima- og miljøtiltak har etter hvert blitt en stor del av norsk bistand til mellominntektsland som Brasil, Colombia, Gabon, Indonesia, Kina og Peru, men også store lavinntektsland som DR Kongo, Etiopia, India og Pakistan.126 Her fremstår fattigdomsreduksjon som et sekundært formål. Flyktningutgifter i Norge har heller ikke fattigdomsreduksjon som det primære målet, og faller også ut av denne kategorien.

En mer rendyrket utviklingskategori for fattigdomsreduksjon vil prioritere land med mindre tilgang til ressurser og et prekært behov for gavebistand og lån med gaveelementer. Mer akutt humanitær innsats som anses som kortsiktig og midlertidig, vil falle innunder kategori 1b, mens mer langsiktig arbeid med å styrke nasjonale systemer for krisehåndtering og langsiktige, komplekse humanitære situasjoner, vil gå inn som en naturlig del av kategori 1a, jf. OECDs anbefalinger om nexus-tilnærminger i humanitære situasjoner.

5.2 Kategori 1b: Krisehjelp og stabilisering

Vi har valgt ikke å skille kategori 1a og 1b fra hverandre som andel av BNI, da de fattigste landene også i langt større grad enn andre land er preget av hyppigere kriser, enten i form av konflikt eller naturkatastrofer, og ettersom en større del av de globale fattigdomsutfordringene vil være i disse landene. Dette er en viktig årsak til at stadig flere utviklingsaktører forsøker å bygge bro mellom humanitær bistand, langsiktig utviklingssamarbeid og fredsengasjement (såkalt trippel nexus). Samtidig er det viktig å markere at det er to ulike kategorier. Kategori 1b er mer direkte drevet av kriser enn 1a og responsen er tuftet på humanitære prinsipper og skiller seg slik sett fra 1a. Flere kriser og økende konfliktnivå har bidratt til at finansieringsgapet mellom humanitære behov og faktisk mobilisert finansiering er økende. Vi ser også at ulike typer kriser samvirker og forsterker hverandre. Stadig mer av internasjonal og norsk bistand går derfor til kortsiktig humanitær innsats, og hvis trenden fortsetter, vil nødhjelpsbudsjetter som andel av bistanden, bli betydelig. Nye utviklingspolitiske initiativ for forebygging og bygging av motstandsdyktighet («resilience») har blitt løftet opp på agendaen uten at dette har medført substansielle endringer. Kun mellom én og to prosent av ODA i sårbare kontekster går til kriseforebygging, fredsbygging og katastrofeberedskap (såkalt «Disaster Risk Reduction»).127 Så lenge man ikke når målet om en mer helhetlig tilnærming som bygger på synergiene mellom det langsiktige og det kortsiktige, vil det meste av denne hjelpen ikke være å anse som «investeringer» (kategori 1a). Fortsatt økning i kategori 1b fordrer derfor nytenkning om forebygging og internasjonal oppbygning av internasjonal kriseberedskap fremfor dagens mer re-aktive finansieringssystem.

Dette er grunnen til at vi vektlegger forebygging, gjenoppbygging og langsiktighet i overgangen til kategori 1a, og at den samlede summen avsatt til kategori 1 må økes ved større kriser. På den måten vil ikke langsiktig utviklingssamarbeid påvirkes på en måte som reduserer den samfunnsmessige effekten av nedlagt innsats. Det innebærer at det ved større kriser bør hentes inn ressurser utover 0,7 prosent, slik det er gjort for Nansen-programmet til støtte for Ukraina. Slik sikrer vi oss mot at ekstraordinære behov fører til kutt og uforutsigbarhet i kategori 1a.

5.3 Kategori 2: Samarbeid om globale fellesgoder for utvikling

Stadig flere av fattige lands utviklingshindre krever investeringer og tiltak som i stor grad faller utenfor de fattigste landenes grenser. Kategori 2 har derfor som mål å forebygge og håndtere globale og overnasjonale utfordringer som rammer utviklingsland særlig hardt, men som ofte krever global kollektiv samhandling og større innsatser i høyere mellominntektsland. Dette er hensyn som er forankret i 2030-agendaen, og som kan sies å være forutsetninger for utvikling og fattigdomsreduksjon. Kategorien rommer blant annet klima- og miljøinnsats, bevaring av økosystemer, global helsesikkerhet, forskningssamarbeid, stabiliseringsinnsats, samt utvikling og overvåking av internasjonale regler og standarder og annet internasjonalt samarbeid. Den internasjonale «spill-over»-effekten av håndteringen av disse utfordringene, og i hvilken grad de undergraver forutsetninger for utvikling, varierer. Langt fra alle har et globalt nedslagsfelt, men de deler likevel en grenseoverskridende natur og dermed en potensiell negativ «smitteeffekt» på andre land og regioner.

Klimaendringer er vår tids største utfordring, og vi vet at disse endringene har stor innvirkning på lands utviklingsmuligheter. Rundt 3,5 milliarder mennesker lever i områder som gjør dem svært sårbare for klimaendringer. Uten investeringer i utslippsreduksjoner og tilpasning , vil risikoen for klimakatastrofer i løpet av kort tid øke i alle verdens regioner, og særlig i fattige land, noe som vil bidra ytterligere til å øke global ulikhet. Det er for eksempel ventet at klimaendringer vil koste Vietnam mellom 12 og 14 prosent av BNP i 2050.128 Flommen i Pakistan gjorde skader for minst 14,9 milliarder USD og førte samtidig til et direkte økonomisk tap på 15,2 milliarder USD.129 Uten betydelig innsats for å stoppe denne utviklingen, kan det bli svært vanskelig å oppnå målet om fattigdomsreduksjon under kategori 1a, og finansieringsbehovet i kategori 1b vil øke.

Kategori 2-investeringer vil ikke nødvendigvis være like effektive som kategori 1-investeringer for å møte umiddelbare utviklingsbehov i lavinntektsland og sårbare stater. Det ligger i de globale fellesgodenes natur at gevinsten av kostnadskrevende tiltak i dag, som regel innkasseres på sikt. I tillegg er gevinstene udelelige og går på tvers av landegrenser og inntektskategorier. Lavinntektsland har som regel ikke selv anledning til å prioritere innsats som krever en lang tidshorisont og tilgang til nødvendig og ofte kostbar teknologi. Det vil derfor være viktig at høyinntekts- og høyere mellominntektsland bidrar til å sikre innovasjons-, teknologi- og kunnskapsdeling.

5.3.1 Kriterier for kategori 2

For å møte behovene og løse de globale utfordringene som ligger i innretningen av kategori 2, må Norge øke investeringene i denne kategorien – noe som endrer rammene og betingelsene for utviklingssamarbeidet. Kategori 2 vil også være den kategorien der offentlige midler i større grad kan forventes å bidra til å mobilisere private investeringer. Dette fordrer en tydeliggjøring av kriterier og avgrensning.

Grunnleggende sett må alle investeringer innenfor kategori 2 hvile på prinsippene om bærekraft og effektivitet. Så selv om tiltakene i seg selv ikke har fattigdomsreduksjon som primærmål, må de utformes slik at de mest mulig effektivt bereder grunnen for fattigdomsreduksjon, samt forhindrer reversering av utvikling i fremtiden. Selv uten en direkte og umiddelbar fattigdomsreduserende effekt, vil altså effektive bidrag til disse grunnleggende forutsetningene for utvikling, falle inn under kategori 2. Et viktig premiss for tiltak i kategori 2, er at de håndterer problemstillinger som det vil bli langt vanskeligere og dyrere å gjøre noe med dersom håndtering av dem utsettes i tid. I tråd med vår diskusjon om globale fellesgoder, vil effektive preventive tiltak mot klimaendringer, pandemier og konflikt være langt mer kostnadseffektive enn en re-aktiv innsats når krisene først har inntruffet.

Stabilt klima er et globalt fellesgode som alle land vil nyte godt av, men konsekvensene av ikke å frembringe dette, vil ramme fattige land hardest. I tråd med ekspertgruppens anbefaling om mer entydige mål og klarere differensiering, vil kategori 2 inkludere tiltak som mest mulig effektivt forsyner utviklingsrelevante globale fellesgoder. Gitt effektivitetsprinsippet om at utviklingsland selv må ha et eierskap til investeringene, tror vi likevel at dette best sikres gjennom en klar kopling til partnerlandet. Det er spesielt påfallende at flere av de effektivitetsprinsippene det internasjonale samfunnet har etablert for bistanden i dag, ikke overholdes innenfor klimafinansieringen, som til dels er et kaotisk felt med mange små tilskudd og veldig mange investorer (fragmentering). Samtidig er kun en liten andel av klimafinansieringen forankret hos myndigheter.130

For at et tiltak med utslippsreduksjon som primærmål, skal kunne finansieres innenfor kategori 2, er derfor en kopling til lav- og mellominntektsland et krav. Koplingen kan sikres ved at tiltaket gjennomføres i et ODA-land og/eller i samarbeid med et eller flere ODA-lands myndigheter og/eller forskningsinstitusjoner, næringsliv eller organisasjoner – enten direkte eller gjennom sør-sør-samarbeid eller multilaterale institusjoner. Effektive klimatilpasningstiltak som ikke anses å ha en direkte kobling til fattigdomsreduksjon – som for eksempel bygging av diker eller andre forebyggende tiltak mot konsekvensene av klimaendringer i lav- og mellominntektsland – vil også falle innenfor denne kategorien. Dersom samme tiltak skjer i et høyinntektsland, uten noen form for samarbeid med eller særskilt relevans for et utviklingsland, kan det ikke inkluderes som del av Norges internasjonale innsats under kategori 2. Det samme gjelder utvikling av teknologi og forskning der relevansen for fattige land er usikker.

5.3.2 Kategori 2 i lys av dagens bistand og ODA-regelverket

Dagens ODA-direktiver og praktisering av dem sikrer ikke at ODA-godkjente tiltak i tilstrekkelig grad avgrenses til tiltak som gir effektiv fattigdomsreduksjon i utviklingsland. ODA er i dag følgelig ikke ensbetydende med effektive investeringer i bærekraftig utvikling. Donorlandene som møtes i DAC, har ikke klart å verne om en streng praktisering av ODA. Isteden ser vi at DAC-medlemmene over tid har utvannet ODA, noe som også Norge har bidratt til gjennom de siste tiårene.

Fleksibiliteten vi åpner opp for i kategori 2, er i kontrast basert på effektivitet, mens det geografiske filteret og krav til samarbeid er ment for å unngå en utglidning der vi støtter effektive tiltak med høyest relevans for høyinntektsland innenfor én-prosenten (se punkt 5.5.3 om globale fellesgoder med lav utviklingsrelevans). Kategorien er ikke desto mindre gjerdet inn av hensyn til fattigdomsreduksjon, eller det vi har valgt å omtale som grunnleggende forutsetninger for utvikling. Det betyr at tiltakene må utformes med henblikk på den samfunnsmessige og miljømessige avkastningen av investeringen for utviklingsland, selv om man primært adresserer et globalt fellesgode. Dette kan medføre at tiltaket helt eller delvis faller utenfor ODA-regelverket. Hensynet til effektivitet og fattigdomsorientering gjelder for alle tiltak og investeringer i kategori 2, uavhengig om det er innenfor eller utenfor dagens ODA-regelverk. Det er imidlertid svært viktig å påse at en noe bredere ramme for utviklingsfinansiering og rapportering (se eget kapittel 6 om rapportering) ikke resulterer i en mer utflytende bistand – og slik sett bidrar til å undergrave bistandens effektivitet og resultater. Den prestisjen det ligger i et høyt ODA-nivå, har etter vårt syn vannet ut ODA. Vår modell innebærer derfor en innstramming av dagens praksis, i tillegg til en opprydning i utviklingspolitiske ambisjoner og gråsoner. Vi tror dette vil bidra til å løse opp i den iboende tendensen til at jo mer som skal rapporteres som ODA (økt kvantitet), desto mindre effektiv blir bistanden (redusert kvalitet). Norge bør derfor arbeide internasjonalt for en strammere praktisering av ODA.

Selv om ODA-regelverket ikke vil være førende for kategorien, mener ekspertgruppen at tiltak innen kategori 2 innenfor én prosent av BNI i all hovedsak bør og vil være ODA-rapporterbart. Til dette er den eksisterende fleksibiliteten innenfor ODA til å forfølge ambisjoner om utviklingsrelevante globale fellesgoder stor nok. I sum vil det være svært viktig å påse at Norges samlede bidrag til bærekraftig utvikling ikke blir redusert. Det ville bryte med hovedbudskapet i vår rapport.

Videre er ikke en mer effektiv internasjonal innsats et argument for mindre penger. At Norge fortsetter å bli sett på som en generøs ODA-giver og jobber for å ivareta ODAs effektivitet og integritet, vil være viktig for å skape troverdighet rundt våre forpliktelser, og for Norges evne til å påvirke internasjonale prosesser. Vi mener at investeringsrammeverket og denne nye kategoriseringen sikrer at fremtidig norsk internasjonal innsats er mer effektiv enn dagens, samtidig som den kun helt unntaksvis vil inkludere tiltak som faller utenfor ODA-reglene innenfor én-prosenten.131 Dersom regjeringen følger opp anbefalingene i denne rapporten, vil Norge fortsatt rapportere én prosent, eller veldig nær én prosent, av BNI som ODA årlig.

Under følger tre grunner til at kategori 2 (innenfor én prosent av BNI) unntaksvis og i begrenset grad kan inneholde tiltak som ikke kan ODA-rapporteres:

1. Enkelttiltak som vil være effektive gitt kriteriene diskutert over, men som faller utenfor ODA-reglene, vil kunne vurderes. Dersom dette er tiltak som viser seg å være mer effektive enn tiltak som faller innenfor ODA- rammen, bør vi unntaksvis kunne investere i disse.
2. Punktet over vil gi politisk ledelse og forvaltningen mer fleksibilitet til å sikre mest mulig effektive investeringer i globale fellesgoder for utvikling.
3. Denne fleksibiliteten gjør at Norge kan være streng i egen tolkning av ODA-definisjonen. Norge kan da mer prinsipielt arbeide for en innstramming av ODA-direktivene og anvendelse av dem i DAC, med mål om å bevare og styrke ODAs integritet som mål for giverlands innsats for utviklingsland.

Gitt de store utfordringene beskrevet tidligere i rapporten, mener ekspertgruppen at det er helt nødvendig at finansieringen innenfor kategori 2 økes over tid (vi går nærmere inn i dette i punkt 5.4), utover 0,3 prosent av BNI, noe som vil føre til en total bistandsramme som går utover en prosent. Med økt innsats kan det åpnes opp for nye tiltak som ligger i randsonen eller utenfor ODA-regelverket. I tråd med vår idé om investeringer i bærekraft vil det være naturlig å vurdere nye satsinger som evner å skape partnerskap mellom offentlige og private aktører. I kapittel 7 beskriver vi for eksempel hvordan garantiordninger og private investeringer kan bidra.

En kan også se for seg nye former for samarbeid med mål om å frembringe og skalere opp ny teknologi av særlig relevans for utviklingsland. Det kan eksempelvis være satsinger som trekker veksler på norske og utenlandske forskningsmiljøer som kobles på næringslivet og aktører i utviklingsland, for eksempel i form av programmer à la «Forskningsdrevet innovasjon» særlig rettet mot utfordringer i utviklingsland. En kan også se for seg investeringer i såkalte «Blå skog»-initiativer, der kompetansemiljøer fra Norge og andre høyinntektsland kobles på aktører i utviklingsland for å redusere klimautslipp og samtidig bidra til klimatilpasning i lavtliggende landområder. Innenfor det globale helseområdet kan man se for seg innsatser innenfor global helsesikkerhet som krever investeringer i helseteknologi og -forskning, og som er særlig nyttig for utviklingsland, men som også bidrar til globale fellesgoder.

Dersom finansieringen av kategori 2 ikke økes som ekspertgruppen anbefaler, vil det i praksis være svært begrenset rom for ny og økt innsats for globale fellesgoder for utvikling. I kapittel 3 beskrev vi hvorfor klima fremover vil utgjøre en betydelig større andel av norsk bistand enn i dag. En stor del av klimatiltakene vil falle innenfor kategori 2, som uten økning utgjør 0,3 prosent av BNI. Med mindre det legges opp til at deler av klimafinansieringen legges utenfor én-prosentrammen, vil Norges eksisterende forpliktelser og lovnader innen klimafinansiering – for eksempel økningen fra syv milliarder kroner i 2020 til 14 milliarder kroner innen 2026 – gjøre rommet for investeringer i andre globale fellesgoder for utvikling, som for eksempel innsatser innen fred, nedrustning eller internasjonale kjøreregler for handel, svært trangt.

Regjeringens klima- og skoginitiativ (KoS) er et eksempel på et tiltak innenfor kategori 2. Et hovedprinsipp er resultatbasert finansiering, det vil si at utbetalinger skjer ut fra verifiserte reduksjoner i klimagassutslipp (utviklingsrelevant globalt fellesgode). For å få det godkjent som ODA, inneholder satstingen utviklingsmotiverte komponenter som det har prioritert i betydelig grad. KoS er ikke primært fattigdomsreduserende (kategori 1a) og viser hvordan kategori 2-andelen av én-prosenten kan romme effektive ODA-godkjente tiltak for utviklingsrelevante globale fellesgoder. I prinsippet åpner vår logikk opp for en løsere ODA-binding for KoS dersom ODA-reglene virker begrensende på effektivitet for primærmålet som er å redusere utslipp.

Andre eksempler på konkrete satsinger som muligens vil kunne oppnå større effektivitet gjennom større fleksibilitet i forhold til ODA-regelverket, kan være Norfunds og Klimainvesteringsfondets energiinvesteringer utenfor lavinntektsland. Det samme gjelder for investeringer i global helseberedskap og global innsats for bevaring av naturmangfold som har en særlig relevans og nytte for utviklingsland. Etter ekspertgruppens vurdering er det noen tiltak som i dag finansieres utenfor bistandsrammen som kunne høre hjemme i kategori 2, dersom en nøyere utredning vurderer de som effektive tiltak. Det gjelder støtte til nedrustningsarbeid og FNs fredsbevarende operasjoner.132

5.3.3 Investeringer i globale fellesgoder med lav utviklingsrelevans

Det vil være mange viktige bidrag til bærekraftsmålene som faller utenfor både kategori 1 og 2. Dette omfatter tiltak til støtte for globale fellesgoder som ikke er utformet med hensyn til hva som mest mulig effektivt legger grunnlaget for fattigdomsreduksjon, som ikke har størst mulig nytteverdi for fattige land, eller som ikke skjer i tett samarbeid med utviklingsland.

Produksjonen av globale fellesgoder har ofte en kompleks verdikjede som fordrer innsats innenfor områder som teknologi, diplomati, finans, forskning og utvikling av internasjonalt regelverk. Forsyningsveien til ulike globale fellesgoder kan ha ulike konsekvenser for ulike næringer, befolkninger og land. Investeringer i forskning og innovasjon i Norge kan potensielt være et viktig bidrag til å for eksempel redusere klimagassutslipp. Det samme gjelder energieffektivisering i for eksempel Frankrike eller i USA. Alle lands bidrag til bærekraftsmålene krever en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming. Derfor vil det i et bredere perspektiv være viktig å sikre samstemt politikk for bærekraftig utvikling. Internasjonale og normative bidrag til globale fellesgoder som høyinntektsland har like stor gevinst av, er etter vår vurdering likevel ikke naturlig å inkludere i kategorien for de mest utviklingsrelevante globale fellesgodene (kategori 2). Ekspertgruppen mener det er viktig å sette en grense for hvilke bidrag som kan inngå i kategori 2. Man må unngå en øvelse der «alt henger sammen med alt», og der fraværet av klare mål gjør det vanskelig å vurdere resultater og allokere begrensede ressurser for å oppnå størst mulig effekt.

I denne siste kategorien beskrevet i dette avsnittet, vil man kunne regne inn finansiering av karbonfangst og lagring i høyinntektsland, grunnforskning, internasjonalt samarbeid om bærekraftig havforvaltning, global cyber-sikkerhet, og regionale naturmangfoldstiltak i Europa. Dette vil være tiltak og investeringer som dekkes over statsbudsjettet i dag, og som utgjør viktige bidrag til globale fellesgoder utenfor bistandsrammen. For eksempel har Norad estimert at rundt en fjerdedel av norsk finansiering av FoU kan regnes som et globalt fellesgode.133

Flyktningutgifter i giverland faller etter vår mening utenfor både kategori 1 og 2. OECDs utviklingskomités rasjonale for å inkludere flyktningutgifter i ODA er «to reflect the financial effort of hosting refugees and the sharing of responsibility with developing countries that host the vast majority of the world’s refugees».134 Slike utgifter har imidlertid liten direkte relevans for utviklingsland, er ikke effektive bidrag til fattigdomsreduksjon og vekst, og innebærer heller ikke samarbeid med utviklingsland. Videre er dette finansiering for å møte en forpliktelse som påhviler Norge overfor personer som oppfyller vilkårene i Flyktningkonvensjonen.135

5.4 Opptrapping over tid

Hvor mye penger, målt i andel av BNI, som skal allokeres til de ulike kategoriene, er et politisk og ikke et faglig spørsmål. Ekspertgruppens hovedanliggende er derfor å indikere noen overordnede mål for de ulike kategoriene. Vi legger til grunn en stadig større faglig konsensus i FN, OECD og uavhengige ekspertmiljøer om at (i) behovet for investeringer i grønn omstilling er stort og vil øke, og at (ii) jo lenger man venter med en oppskalering av investeringer i klima- og miljøtiltak, desto dyrere vil det være å oppnå samme effekt, både når det gjelder klimastabilisering og fattigdomsreduksjon. Ifølge den siste synteserapporten fra FNs klimapanel, finnes de største finansieringsgapene og -mulighetene i utviklingsland, og økt støtte fra rike land er essensielt.136 Videre har det i flere klimaavtaler vært understreket at klimafinansiering skal komme i tillegg til allerede etablert ODA-finansering.137 Norge har lovet å doble klimafinansieringen til utviklingsland.

Under statspartskonferansen under FNs klimakonvensjon i Egypt (COP 27 ) besluttet man å opprette «new funding arrangements», inkludert et fond for «tap og skade». En rekke land befinner seg i en likviditetskrise. Mer enn halvparten av gjelden til klimasårbare land er resultat av ekstremvær og naturkatastrofer.138Dersom en stor andel av lands finansiering av håndtering av kriser og katastrofer lånefinansieres, blir det mindre nasjonale ressurser til den langsiktige økonomiske veksten og tilpasningen som er nødvendig. Det er på denne bakgrunn ekspertgruppen foreslår en opptrapping av tiltak under kategori 2, særlig knyttet til klima.

Tabell 5.2 Skjematisk fremstilling av foreslått utvikling i de to kategoriene over tid

Konsesjonell finansiering for kategori 1 og kategori 2 foreslås økt til totalt 1,4 prosent av BNI i 2032 (se tabell 5.2), og mer under 1b ved kriser. Samtidig vil privat kapital være viktig for å skape bærekraftig utvikling, både på grunn av utviklingsgevinster det kan gi i form av blant annet bærekraftige verdikjeder og arbeidsplasser, men også på grunn av behovet for en økning av ressurser i form av investeringer. Som vi vil diskutere i kapittel 7, foreslås det i tillegg å sette som mål å øke mobiliseringen av privat kapital til tilsvarende 0,7 prosent av BNI over tid.

5.5 Konklusjon

Ekspertgruppens vurdering er at norsk bistand og internasjonalt utviklingssamarbeid har blitt stadig mer kompleks, med stadig flere mål. Vi har derfor skissert et nytt rammeverk der målene for utviklingspolitikken gjøres tydeligere. Primært handler dette om å skape et tydeligere skille mellom ulike utviklingspolitiske ambisjoner. Dette vil legge til rette for mer rendyrkede innsatser fordi målene og tilhørende vurderinger av effektive tiltak, skilles tydeligere fra hverandre. I sum vil et slikt rammeverk være robust i møtet med de utfordringene som vil måtte håndteres nå og i fremtiden, og vil bidra til mer effekt for hver bistandskrone.