8 Konklusjon og anbefalinger

Vi står ved et veiskille. Fattigdommen øker globalt, og klimaendringenes konsekvenser gjør seg allerede gjeldende i fattige land. Demokrati, menneskerettigheter og det sivile samfunn undergraves i stadig flere land. Det er med andre ord mye som står på spill, og valgene vi tar nå vil påvirke betingelsene for bærekraftig utvikling i lang tid fremover. Dette gjelder for kampen mot fattigdom, for klimaendringene og hva slags styresett som blir dominerende i ulike regioner.

Som et av verdens rikeste land, har Norge et moralsk ansvar og større mulighet til å påvirke denne utviklingen enn de aller fleste andre. Norge har også en lang tradisjon med et høyt nivå på bistanden. Dette har gitt Norge betydelig innflytelse og et godt omdømme, som også har hjulpet norske interesser. Vi er imidlertid på vei inn i en ny situasjon, hvor vår finansielle rikdom i økende grad er avhengig ikke bare av nye og voksende markeder, men også av politisk stabilitet og forebygging og håndtering av globale trusler og kriser.150 Covid-19-pandemien viste med all tydelighet hvordan vi påvirkes av hendelser i andre verdensdeler.

Krigen i Ukraina har i tillegg medført en kraftig økning av inntekter fra olje og gass. Dette har ytterligere forsterket forventningene til Norge som en stor bidragsyter både til fattigdomsreduksjon og til å håndtere globale utfordringer. Signaler om redusert bistand eller en ytterligere utvanning av ODA-regelverket, vil kunne sette Norges omdømme i fare og svekke den internasjonale innflytelsen Norge har på en rekke områder.

Bidrag til å skape utvikling i fattige land og til å håndtere og forebygge klimaendringer, er en investering i en felles fremtid, både for utviklingsland og for oss. Vi foreslår derfor en kursendring i utviklingspolitikken, hvor bidrag til fattigdomsreduksjon og håndtering og forebygging av klimaendringer og andre globale utfordringer, forstås som, nettopp, investeringer.

Dette innebærer for det første en betydelig oppskalering av innsatsen. En oppskalering er samfunnsøkonomisk lønnsomt, fordi investeringer i å dempe klimaendringer og redusere konsekvensene av dem nå, er vesentlig billigere enn å håndtere dem når de allerede har slått inn. Den foreslåtte økningen er begrunnet i langsiktige, opplyste egeninteresser. Den bør derfor heller ikke komme på bekostning av, men i tillegg til de midler Norge har forpliktet seg til å gi til fattigdomsreduksjon, bekjempe ulikhet og yte humanitær bistand i fattige land. Et høyt ODA-nivå til slik innsats er like viktig om ikke viktigere enn før. I tillegg til en økning av offentlige midler, vil det være viktig å bruke disse midlene til å mobilisere privat kapital gjennom blant annet garantiordninger. Privat kapital bør imidlertid ikke inngå i bistandsregnskapet.

Det innebærer, for det andre, en ny måte å tenke om bistand på, hvor ressursene må vurderes som investeringer som skal gi størst mulig sosial avkastning. Vi foreslår derfor at det etableres et investeringsrammeverk med klare målformuleringer og kriterier for å sikre mest mulig effektive tiltak for å nå politisk formulerte mål på ulike nivåer i forvaltningen. Dette må ikke medføre større administrasjonsbyrde for partnere, men sikre effektiv allokering av bistandsmidlene og muligheter for justeringer for å nå mål.

For det tredje innebærer det at virkemiddelapparatet organiseres for å sikre samstemthet gjennom etableringen av Team Norway, som kan kombinere regulatorisk arbeid nasjonalt i utviklingsland og internasjonalt med helhetlig tilnærming til overordnede mål der forskningsmiljøer, offentlige aktører, sivilsamfunnet og partene i arbeidslivet jobber sammen. Et slikt fokus på samstemthet og en helhetlig tilnærming er nødvendig for å få mest mulig ut av ressursene – både i form av finansiering og kompetanse – Norge har tilgjengelig for å utvikle og skalere opp investeringer og gode løsninger i utviklingsland.

Anbefalinger

Vårt mandat er å gi råd om; (i) hvordan man bør følge opp Hurdalsplattformens formulering om å bruke én prosent av BNI til internasjonal innsats for å nå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft; (ii) hvordan Norge kan bidra i internasjonale diskusjoner om å sikre tilstrekkelig internasjonal finansering til utvikling og til globale fellesgoder, samt råd om rapporteringssystemer det kan oppnås internasjonal enighet om, og; (iii) mulige unntak fra ODA-regelverket i bistandsbudsjettet. Våre anbefalinger er ment å svare ut disse tre punktene.

Bistand til fattige land handler om noe mer enn solidaritet. Det er en investering i felles fremtid. Samtidig har vi et begrenset tidsvindu for å forebygge og håndtere klimaendringene som vil være avgjørende i kampen mot fattigdom og økende ulikhet. For å sikre politisk diskusjon og forankring, samt utrede og beslutte forvaltningsmessige og budsjettmessige konsekvenser av de konkrete anbefalingene i denne rapporten, foreslår ekspertgruppen at det utarbeides en Stortingsmelding om de veivalg Norge står overfor i utviklingspolitikken.

Et nytt rammeverk for utviklingspolitikken: Investere i bærekraftig utvikling

1. Investeringsprinsipper for resultater og effektivitet
2. For å sikre genuine partnerskap og mer effektiv måloppnåelse foreslår vi et nytt rammeverk for hvordan man tenker om, vurderer, og følger opp bruken av knappe bistandsmidler organisert rundt investeringsprinsipper som skal sikre høyest mulig sosial avkastning. Det innebærer følgende:
• Følge prinsipper om entydige mål og effektivitetskrav, langsiktighet og tålmodighet, og aktiv styring og oppfølging.
• Etablere et investeringsrammeverk for å vurdere hvilke tiltak og kanaler som er mest effektive for å nå gitte politiske mål.
• Utarbeidelse av en «investeringsinstruks» for gjennomføring av gode vurderinger i forvaltningen av norsk bistand.
• Økt fokus på likeverdige partnerskap med politisk forankring i utviklingsland (lokalisering).
• Klargjøring av målene i utviklingspolitikken og etablering av to ulike kategorier for utviklingspolitikken med fokus på henholdsvis utvikling og fattigdomsreduksjon (Kategori 1), og globale fellesgoder med særlig relevans for utviklingsland (Kategori 2).
• Foreta en helhetlig gjennomgang av den samlede norske bistandsporteføljen med utgangspunkt i rapportens investeringsprinsipper og vurderingskriteriene i «investeringsinstruksen».
3. Fra 1 til om lag 2 prosent: Fattigdomsreduksjon og globale utfordringer
4. Vi foreslår en dobling over tid av total norsk innsats for å investere i en felles fremtid fra 1 prosent av BNI til om lag 2 prosent av BNI. For å sikre effektivitet og resultater trengs klare målsettinger. Derfor foreslår vi en to-deling av utviklingspolitikken.
• Kategori 1 (a-b) har et overordnet mål om fattigdomsreduksjon (1a) og nødhjelp ved humanitære kriser (1b).
• Kategori 1 utgjør en vesentlig strengere praktisering av ODA-regler enn i dag. Kun de tiltakene som anses å være effektive i forhold til de overordnede målene, inkluderes. I tråd med dette bør utgifter til å dekke flyktningkostnader i Norge finansieres utenfor bistandsbudsjettet.
• Kategori 1a og 1b foreslås til å utgjøre til sammen minst 0,7 prosent av BNI i tråd med FNs vedtak, og mer i perioder med større humanitære kriser og behov.
• Kategori 2 har som målsetting å bidra til å løse globale utfordringer som rammer utviklingsland særlig hardt, som for eksempel klimaendringer. Kategori 2 settes til 0,3 prosent av BNI, men i tråd med anbefalinger fra FNs klimapanel og Paris-avtalen fra 2015 anbefaler vi at denne kategorien økes over tid, med gradvis opptrapping til 0,7 prosent av BNI innen 2032.
• Økningen i kategori 2 over tid skal ikke gå på bekostning av, men i tillegg til, bistand under kategori 1.
5. Mål om tilsvarende 0,7 prosent av BNI i mobilisering av privat kapital for bærekraftig utvikling
6. Offentlig bistandsmidler utgjør kun en liten del av de investeringene som er nødvendige for å nå bærekraftsmålene. Derfor foreslås det en målsetting om å mobilisere ytterligere private ressurser tilsvarende 0,7 prosent av BNI over tid. Tiltak for å nå dette målet inkluderer følgende:
• Etablere eller videreutvikle ordninger med garantier for å utløse private investeringer i samarbeid med nordiske land.
• Øke påfylling av Norfund og Klimainvesteringsfondet og vurdere nye sektorer som for eksempel helse og utdanning. Kun den delen av påfyllingene som er en utgift og ikke en ren formuesplassering, bør regnes som del av bistandsbudsjettet.
• Øke bruken av investeringsplattformer som reduserer kostnader og risiko, og som bidrar til økte investeringer i lokalt næringsliv i utviklingsland.
• I tillegg til å mobilisere privat kapital, bør bruken av innovative mekanismer for å håndtere risiko som for eksempel naturkatastrofer vurderes, inkludert bruk av forsikringsordninger for å redusere risiko og minske responstid under kriser.
7. Effektive kanaler for offentlig bistand
8. Hva som er en effektiv kanal for offentlig bistand, vil avhenge av målene som skal oppnås. Et fungerende multilateralt system er avgjørende for å nå målene om fattigdomsreduksjon og bevaring av globale fellesgoder. Finansiering via utviklingsbankene – Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene – er fra et mobiliseringsperspektiv mer effektivt enn andre kanaler fordi en bistandskrone inn gir fire bistandskroner til lavinntektsland. Utviklingsbankene har også en rolle å spille for å nå målet om økte private investeringer fra punkt 3. Likeledes vil finansiering via FN-organisasjoner være en god kanal for å kombinere operativt utviklingsarbeid med normativt arbeid.
• Norge bør prioritere å øke påfyllingen gjennom Verdensbankens CrisisFacility og tilsvarende mekanismer i Den afrikanske utviklingsbanken. Økt utlånskapasitet fra disse institusjonene øker sannsynligheten for at utviklingsland investerer i grønn utvikling og reduserer risikoen for gjeldsproblemer sammenliknet med andre långivere.
• Norge bør aktivt følge opp og støtte G20 sine anbefalinger om å øke utlånsvolumet i utviklingsbankene innenfor rammene av eksisterende kapital, uten at det går på bekostning av bankenes kredittvurdering.
• Norge bør aktivt støtte FNs generalsekretærs visjon for «inkluderende multilateralisme». I tråd med investeringsrammeverket bør Norge bidra til å sikre klarere mål for ulike deler av FN-systemet, og arbeide for mer effektive multilaterale løsninger, blant annet gjennom styrking av kjernestøtte, mindre øremerking og reduksjon av fordyrende og unødvendige mellomledd.
• Norge bør særlig støtte de delene av FN-systemet som mest effektivt leverer resultater men uten å undergrave FNs viktige rolle som normgiver og legitim og representativ aktør.
• Der hvor sivilsamfunnsorganisasjoner er de mest effektive leverandørene av humanitær bistand, utviklingsprogrammer og styrking av demokrati og styresett, bør Norge fortsette å støtte disse.
9. Mobilisere hele virkemiddelapparatet
10. Norge har mer enn finansielle ressurser, og for å lykkes må kompetanse og virkemidler kobles sammen på en måte som gjør at ulike tiltak og investeringer trekker i samme retning. Det bør vurderes å etablere et «Team Norway» rettet mot utviklingsland som kobler sammen hele virkemiddelapparatet. Dette vil innebære:
• En helhetlig og tverrsektoriell tilnærming for å sikre samstemthet. Dette krever koordinering på et høyt politisk nivå med tydelig ansvar for å følge opp strategier og handlingsplaner.
• Norsk bilateral innsats i kategori 2 bør konsentreres i land med direkte tilstedeværelse.
• Økt fokus på nasjonal ressursmobilisering gjennom skattelegging og kamp mot korrupsjon og ulovlig kapitalflyt som integrert del av annen innsats i et land eller sektor. Dette er viktig ikke bare for å etablere gode rammevilkår for økonomisk vekst via private investeringer – nasjonale som internasjonale – men også for å utvikle en samfunnskontrakt mellom stat og borgere.
• Sikre lokalt eierskap og samarbeid med lands myndigheter.
• Støtte til forskning, sivilt samfunn, demokrati og godt styresett som integrert del av arbeidet for å bidra til bærekraftig utvikling.
• Fokus på å skape arbeidsplasser som er anstendige og der partene i arbeidslivet er representert.
• Etablering av innovasjons- og verdikjeder i utviklingsland etter modell fra Norge og Europa for å skape koblinger mellom forskning og innovasjon av særlig relevans for utviklingsland.
• Støtte til regulatorisk arbeid for å redusere risiko knyttet til investeringer, støtte til utvikling av lokal kompetanse og næringsutvikling og etablering av «investorplattformer» som kan bidra til å bygge økosystem for investeringer.
11. Internasjonale rapporteringssystemer: ODA og TOSSD
12. Rapporteringssystemer er viktige for å sikre internasjonal oppslutning om og mobilisering for felles mål. Det er også viktig for å samle sammenliknbare data som er nødvendige for kvalitetssikring og læring over tid. OECDs utviklingskomité har en viktig funksjon i å fastsette ODA-reglene, men sikrer ikke tilstrekkelig deltakelse og innflytelse fra land som mottar bistandsmidler.
• For vurderinger og som grunnlag for allokeringer av bistandsbudsjettet i Norge, fremstår fortsatt OECD-DAC som den mest sentrale kanalen. Utviklingsland bør få en plass ved bordet og innflytelse når ODA-regler skal diskuteres.
• Norge bør jobbe internasjonalt for strammere praktisering av ODA-reglene.
• Gitt at systemet innrettes på en hensiktsmessig måte, bør TOSSD på sikt fylle rollen som rapporteringssystem for investeringer i bærekraftig utvikling. Norge bør aktivt påvirke internasjonale diskusjoner om utviklingen av TOSSD som måleinstrument og kilde til data om bistand, og støtte opp om en bred deltakelse fra utviklingsland i TOSSD sin styringsstruktur.
• Norge bør jobbe for at det i TOSSD lages et skille mellom investeringer i globale fellesgoder med betydelige nytte for utviklingsland og investeringer i globale fellesgoder i høyinntektsland som ikke har betydelig nytte for utviklingsland.
• For at Norges totale investeringer i bærekraftig utvikling, også det som ligger utenfor ODA, skal kunne synliggjøres og overvåkes nasjonalt og internasjonalt, bør Norge sammen med andre land jobbe for at det innenfor TOSSD også utvikles et hensiktsmessig giverperspektiv.
13. Unntak fra ODA-regler på bistandsbudsjettet
14. Vår forståelse av investeringer i bærekraftig utvikling vil i noen tilfeller kunne gå utenfor dagens ODA-regler. Under kategori 2 – Samarbeid om globale fellesgoder med særlig relevans for utviklingsland – vil nye tiltak kunne innrettes på en måte som gjør at de ikke lenger er i tråd med ODA- regelverket. Dette betyr at:
• Kategori 1 skjermes for unntak fra dagens ODA-regelverk.
• I praksis vil kravene til effektivitet og bærekraft, og det geografiske kriteriet om kopling til utviklingsland, samt det allerede store rommet for utviklingsinvesteringer innenfor ODA, gjøre at unntakene nettopp blir «unntaksvis» og svært «begrensede». Fleksibiliteten vi åpner opp for, vil først og fremst være aktuell når kategori 2 øker ut over én-prosenten.
• Det bør unntaksvis kunne brukes midler på bistandsbudsjettet under kategori 2 til internasjonal finansiering av sosial, økonomisk, miljømessig og politisk bærekraft som ligger i grenseland eller utenfor ODA-regelverket. Det bør være et absolutt krav at tiltakene har en fattigdomsreduserende effekt og bidrar til høyere effektivitet gjennom økt finansiell fleksibilitet, enn alternative tiltak innenfor ODA-rammeverket.
• Det åpnes for justering av innretting eller finansiering av eksisterende tiltak på bistandsbudsjettet, som vil bidra til mer effektiv måloppnåelse i kategori 2 om det ikke må tilpasses ODA-regler. Dette kan være relevant for Klima- og skogprosjektet, Norfund, Klimainvesteringsfondet og organisasjoner med bredt eller globalt nedslagsfelt.
• Norge bør jobbe for at tiltak som er unntak fra ODA-reglene på bistandsbudsjettet, inngår i OECDs utviklingsdirektorats verktøy for å vurdere effektiv bistand. Tiltakene bør evalueres som del av Peer Reviewsfor å sikre eventuelle ex-post justeringer.
• Finansieringen må være offentlig og konsesjonell.