6 Internasjonal rapportering

I mandatet bes ekspertgruppen gi råd om hvordan Norge best mulig kan bidra i den internasjonale diskusjonen om tilstrekkelig internasjonal finansering både til økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland, og til globale fellesgoder. Dette inkluderer råd om rapporteringssystemer det kan oppnås internasjonal enighet om, og hva slags partnere og arenaer som er mest relevante. Som vist i kapittel 5, vil det være naturlig å rapportere norsk bistand både innenfor ODA og innenfor TOSSD. Her forklarer vi i større detalj hvorfor dette er viktig, og hvordan dette bør følges opp.

I dette kapittelet vil vi

• vise at OECD-DAC fortsatt er viktig for å sikre kvalitet i norsk og internasjonal bistand
• vise at det er behov for et rammeverk i tillegg til ODA-rammeverket for å rapportere norsk innsats for bærekraftig utvikling
• diskutere om TOSSD svarer på behovet for å ramme inn den norske innsatsen for samarbeid om globale fellesgoder for utvikling

Utviklingskomiteen i OECD har gjennom mange tiår registrert og kartlagt medlemslandenes bistand og utviklingsfinansiering. Dette har gitt et unikt innblikk i viktige trender. Dette rapporteringsarbeidet har også vært en viktig nøkkel for å vurdere kvalitet og effektivitet, og ODA er det viktigste internasjonale målet for giverlands innsats for utviklingsland. Men ODAs integritet og relevans som mål for giverlands innsats for velferd og økonomisk vekst i utviklingsland er under press (som diskutert i kapittel 3). En økende andel av internasjonal bistand har blitt allokert til initiativer som støtter opp om globale fellesgoder, og bestrebelsene på å strekke bistanden for å møte nye behov undergraver effektiviteten og troverdigheten til utviklingssamarbeidet. Dette er bakgrunnen for våre forslag i kapittel 5 om et nytt norsk rammeverk, hvor ODA praktiseres strengere, samtidig som man utvikler nye systemer som i større grad reflekterer et endret internasjonalt bilde.

Norge bør jobbe internasjonalt for å sikre ODAs integritet gjennom en refokusering med mål om at ODA benyttes der den kan utgjøre den største forskjellen for fattigdomsreduksjon. Det har i praksis vært vanskelig å etterleve et slikt fokus, siden den internasjonale utviklingsagendaen stadig blir utvidet med nye mål. ODA-reglene, slik de praktiseres i dag, tillater en rekke tiltak som ikke nødvendigvis har velferd og utvikling i utviklingsland som hovedformål. Det klareste eksempelet vi trekker opp i rapporten er flyktningutgifter i giverland, men vi antyder også andre innsatser og målsettinger som Norge bør arbeide for å få skilt ut av ODA.

Samtidig er det nødvendig at all norsk finansiering for utvikling er gjenstand for ekstern vurdering og overvåkning og er basert på omforente internasjonale prinsipper og anbefalinger om effektivitet og god praksis. OECDs utviklingskomité er fremdeles den internasjonale arenaen som sikrer dette best, og OECDs utviklingsdirektorat er et unikt fagmiljø for oppfølging av internasjonalt anerkjente kjøreregler for utviklingssamarbeidet. Imidlertid kritiseres DAC for å være for giverstyrt og er ikke i tilstrekkelig grad åpen for innflytelse fra utviklingsland. Ekspertgruppen mener at DAC bør åpne mer opp for at utviklingsland får større innflytelse i arbeidet med å videreutvikle ODA.

DACs fagfellevurderinger av medlemslands utviklingssamarbeid, utført av andre medlemsland (peer reviews), er et viktig instrument for å overvåke innrettingen og kvaliteten på utviklingssamarbeidet. Norske investeringer i bærekraftig utvikling må stå i et forhold til, og jevnlig kunne underlegges gjennomgang. I DACs fagfellegjennomganger tas det endrede utviklingsfinansieringslandskapet og nylige internasjonale forpliktelser i betraktning. At gjennomgangene også har vurdert samstemthet («policy coherence for sustainable development»), har vært et viktig bidrag til å se Norges internasjonale innsats under ett – også utover ODA. Det vil være viktig å styrke dette arbeidet i tråd med øvrige anbefalinger om et bredere perspektiv på utviklingssamarbeid.

6.1 ODA-rapportering

Norsk offentlig utviklings- og klimasamarbeid må kunne rapporteres innenfor internasjonalt anerkjente rammeverk for utviklingsfinansiering. Det er viktig for å sikre en tydelig innramming av norske investeringer, og for å kunne overvåke og ha oversikt over innsatsen. Kategori 1a og 1b skal kunne rapporteres som ODA, ettersom kategori 1 innebærer en innstramming av ODA-praksis. Også det aller meste av kategori 2 vil kunne rapporteres som ODA, slik ODA-reglene tolkes av OECDs utviklingskomité. Men som allerede indikert, vil vår forståelse av investeringer i bærekraftig utvikling i kategori 2 i noen tilfeller kunne gå lenger enn ODA-reglene tillater. Ekspertgruppens vurdering er altså at kategori 2, med de kriteriene vi har etablert i kapittel 5, svarer ut mandatets punkt om «unntak fra ODA-regelverket» som «unntaksvis» og «i begrenset grad» kan tas over bistandsbudsjettet.139 Disse unntakene skal ifølge mandatet også virke fattigdomsreduserende. Her er det viktig å understreke at ekspertgruppen ikke anser at ODA-godkjenning innenfor dagens DAC-regelverk er tilstrekkelig for å oppfylle kravet om «fattigdomsreduksjon». Hvis dette var tilfellet, ville ikke ODA-reglementet i dag godtatt aktiviteter som flyktningutgifter og opplysningskampanjer i høyinntektsland. Vårt perspektiv på fattigdom og utvikling i kategori 2, inkluderer problemstillinger som – dersom de ikke løses – vil undergrave nasjonale innsatser for fattigdomsreduksjon. Derfor mener vi at investeringer som ligger utenfor ODA-rammen, men tett opp til intensjonen, bør kunne finansieres innenfor bistandsbudsjettet dersom økt fleksibilitet i enkelte tilfeller kan bidra til å nå målsettingen under kategori 2 mer effektivt. Det er altså etter vårt syn kun under kategori 2 at man vil kunne vurdere å finansiere tiltak som ikke kan ODA-rapporteres. I praksis tror vi kravene til effektivitet og bærekraft, og det geografiske kriteriet om kopling til utviklingsland, samt det allerede store rommet for å rapportere ulike utviklingsinvesteringer innenfor ODA, vil gjøre at unntakene innenfor én-prosenten nettopp blir «unntaksvise» og «begrensede».Vi har diskutert noen eksempler på ikke-ODA-tiltak innen klimafinansiering som kan vurderes opp mot kriteriene for kategori 2 og effektivitetsprinsippene. Også innen global helse finnes eksempler på tiltak som kan vurderes, som vaksinekoalisjonen CEPI og fondet for pandemiberedskap. Innen fred og sikkerhet kan ikke-ODA-andelen av FNs fredsbevarende operasjoner samt nedrustningsarbeid, vurderes. Et ytterligere eksempel er finansiering av digitale fellesgoder som er særlig rettet mot utviklingsland. Dette er ikke en liste over anbefalte tiltak, men eksempler på tiltak som ikke alltid kan fullt ut ODA-rapporteres, men som kan vurderes finansiert innenfor rammene av kategori 2 og eventuelt innenfor én-prosenten. Alle enkeltinvesteringer i bærekraftig utvikling må vurderes grundig opp mot alternative og potensielt mer effektive tiltak og investeringer.

6.2 Rapportering innenfor TOSSD

TOSSD (se omtale i kapittel 4) er et rammeverk for å kartlegge internasjonale ressursstrømmer til bærekraftig utvikling, som inkluderer men går utover ODA, og som ikke er giverstyrt. TOSSD gir oversikt over sør-sør-samarbeid og annen innsats for utvikling fra «nye givere», og er derfor et rammeverk for utviklingsfinansiering som bedre reflekterer det nye utviklingsfinansieringslandskapet. Imidlertid treffer ikke TOSSD helt på behovet for å ramme inn og begrense den norske innsatsen for samarbeid om globale fellesgoder for utvikling. I TOSSDs pilar II inngår ikke bare internasjonale innsatser, men også tiltak i giverland som er av «transnasjonal» nytte, herunder klimatiltak. All beskyttelse eller forsterkning av klimagass-reservoarer (for eksempel karbonfangst og lagring) kan innenfor dette rammeverket rapporteres som TOSSD, med den begrunnelse at det er til nytte «for alle verdens land».140 Det har vært diskusjoner i og utenfor TOSSD Task force om definisjonen og omfanget av pilar II. Flere medlemmer i TOSSD Task Force har uttrykt at det er behov for å etablere en ny pilar III for dermed å skille tydeligere mellom globale og regionale utgifter «for utviklingsland» (pilar II) og tilsvarende utgifter som ikke har særskilt relevans for utviklingsland (pilar III). FNs arbeidsgruppe for bærekraftsmål 17.3.1 la på samme vis vekt på utfordringene med å forene globale fellesgoder, som alle land drar nytte av, med det spesifikke målet (17.3.1) om å mobilisere ressurser for utviklingsland.141 Dette er en av grunnene til at TOSSD-rammeverket ikke benyttes fullt ut som rapportering for dette bærekraftsmålet.

TOSSD omfatter dessuten en rekke ulike typer ressursoverføringer, som lån til markedsbetingelser og eksportkreditt, noe som skaper utfordringer med tanke på å bruke TOSSD som et mål for samlet innsats. Hvis Norge skal kunne presentere sin samlede innsats for globale fellesgoder for utvikling internasjonalt, vil det kreve en klargjøring av kriteriene for hvordan globale fellesgoder med særlig relevans for utviklingsland rapporteres og skilles fra andre fellesgoder. Det vil også avhenge av at man innen TOSSD utvikler et tydelig giverperspektiv i tillegg til mottakerperspektivet, slik at det er nyttig for å vise giverlands innats. Videre bør det også etableres gode mekanismer for å sikre kvalitet og effektivitet. Det er ekspertgruppens vurdering at TOSSD er viktig, ikke minst for å sikre en mer inkluderende og genuint universell arena for å rapportere og diskutere bistand. På sikt representerer derfor TOSSD en mulighet til å definere en nyttig innramming for norske investeringer i bærekraftig utvikling, avhengig av hvilken retning og hvilke beslutninger det nye forumet for TOSSD tar.

6.3 Konklusjon

I en fase der vi ser at utviklingsfinansiering og investeringer i bærekraftig utvikling sprenger rammene for ODA, er det svært viktig at vi styrker en videreutvikling av internasjonale mekanismer for kartlegging, transparens og kvalitetsvurderinger av utviklingsfinansiering. Til dette trenger vi OECD-DAC og fortsatt ODA. For å bevare ODA, bør Norge jobbe internasjonalt for en innstramming av reglene, og for at utviklingsland får mer innflytelse når ODA-regler diskuteres. Nye mål og nye aktører i utviklingssamarbeidet krever samtidig et nytt rammeverk for rapportering i tillegg til ODA. Gitt at systemet innrettes på en hensiktsmessig måte, bør TOSSD på sikt fylle rollen som rapporteringssystem for investeringer i bærekraftig utvikling. Norge bør aktivt påvirke internasjonale diskusjoner om utviklingen av TOSSD, og støtte opp om bred deltakelse i en inkluderende styringsstruktur for TOSSD.