7 Effektiv ressursmobilisering

Selv etter en omlegging som øker effektiviteten, og en opptrapping av offentlig finansiering, vil det være behov for mer finansiering for at utviklingsland skal nå bærekraftsmålene. Det må derfor mobiliseres nye pengestrømmer og investeringer. Gjennom smart og effektivmobilisering av privat kapital og nasjonal ressursmobilisering, som investeres effektivt, er det mulig å akselerere bærekraftig utvikling. Vi mener Norge bør ha som mål å mobilisere tilsvarende 0,7 prosent av BNI i private investeringer i bærekraftig utvikling ved hjelp av nye virkemidler og finansieringsmekanismer i norsk utviklingsfinansiering.

I dette kapittelet vil vi

• beskrive verktøy og tiltak for mobilisering av nasjonale ressurser, blant annet utvikling av skattesystemer og håndtering av ulovlig kapitalflyt, som må skje i tett samarbeid med lokale myndigheter
• vise hva Norge kan gjøre for økt mobilisering av privat kapital
• vurdere hvilke type finansiering som er best tilpasset ulike mål i kategori 1 og kategori 2

7.1 Finansiering av Norges internasjonale innsats

Ulike pengestrømmer følger ulik logikk. Det er et stort spenn fra den mest solidariske gavebistanden til kommersielle investeringer på markedsvilkår. Gjennom direkte investeringer og investeringer i kapasitetsbygging, styresett, rammevilkår og ulike typer garanti- og støtteordninger for å redusere politisk og finansiell risiko, kan offentlig utviklingsfinansiering utløse private investeringer og bidra til at staten øker sine inntekter gjennom skattlegging. Utviklingsfinansiering kan støtte opp under tiltak for bekjempelse av ulovlige kapitalstrømmer og korrupsjon. Det finnes i dag et bredt spekter av virkemidler og mekanismer for å mobilisere mer finansiering av bærekraftig utvikling. I det følgende vil vi drøfte ulike virkemidler som kan være effektive redskap for å øke mobiliseringen av privat og offentlig kapital.

De ulike kanalene og bruken av offentlige midler og gavebistand fordrer at man skiller mellom ulike formål. Dette er viktig for å unngå målforskyvning. Et ensidig fokus på ressursmobilisering og såkalt «crowding in» av private investeringer, vil kunne føre til målforskyvning ved at mer og mer av bistanden går til å avlaste risiko for private investeringer, som favoriserer visse land, grupper, selskaper og temaer fremfor andre.

7.2 Mobilisering av finansiering for 1a: Investeringer i fattigdomsreduksjon og utvikling

Gruppens utgangspunkt er at Norge må fortsette å finansiere kategori 1 (minst) langs de linjene som er skissert over (0,7 prosent av BNI og mer ved store kriser og humanitære behov), samtidig som vi må arbeide for at andre giverland også opprettholder sine forpliktelser til slik finansiering. Utover dette er det flere grep Norge kan ta for å mobilisere ekstra midler.

Multilaterale utviklingsbankers rolle

I de fleste av verdens minst utviklede land og sårbare stater vil det i overskuelig fremtid være et stort behov for ODA til kriserespons og investeringer som bidrar til langsiktig utvikling, klimatilpasning og forebygging av kriser. Dette er særlig viktig i gjeldstyngede land, der nedbetaling går på bekostning av tjenesteleveranser til befolkningen.

Det økte finansieringsbehovet har ført til debatt om hvordan utlånskapasiteten til utviklingsbankene kan utvides. En G20-ekspertgruppe som leverte sin rapport sommeren 2022, viser at Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene kan øke sitt utlånsrom ytterligere gjennom å låne mer i internasjonale kapitalmarkeder, med den kapitalen de allerede er tilført.142 Ved å ta mer risiko gjennom såkalt «balance sheet optimization». mener G20-gruppen det er mulig å låne mer uten å true utviklingsbankenes kredittvurdering, som i dag er på høyeste nivå, AAA. Dette er sentralt siden de fleste givere, Norge inkludert, ønsker å verne utviklingsbankenes kredittvurderingsnivå. Kredittvurderingen gjør at utviklingsbankene kan låne til gunstigst mulige vilkår, har tilgang til internasjonale kapitalmarkeder i tider med markedsuro og har status som prioritert kreditor. For å sikre dette og samtidig kunne øke lånevolumet vesentlig, er det nødvendig med økte bidrag fra eierne, enten i form av en ny eller ekstraordinær kapitalpåfylling, eller gjennom økte bidrag via fondsmekanismer og hybridkapital, som ikke endrer stemmevekten i bankenes styrer. Fondsmekanismer kan benyttes til å fremme særskilte prioriteringer, men kan samtidig bidra til fragmentering av bistanden, og gir ikke samme multiplikatoreffekt som påfyllinger av grunnkapital.

For landene i kategori 1a er Verdensbankens internasjonale utviklingsfond (IDA) et svært viktig verktøy. IDA gir konsesjonelle lån og gavebistand til lavinntektsland. Det er også kostnadseffektivt for giverne. En USD i grunnkapital gir et utlån på opp mot 4 USD, ettersom IDA kan låne i internasjonale kapitalmarkeder på toppen av den kapitalen giverne betaler inn. Norge bør sørge for god finansiering av IDA gjennom påfyllingsmekanismen, samtidig som det arbeides for en hensiktsmessig oppfølging av G20-anbefalingene. En økning i utlånskapasiteten i IDA (og den internasjonale banken for gjenoppbygging og utvikling (IBRD) diskutert under kategori 2), fremstår som et kostnadseffektivt finansieringsverktøy.

Nasjonal ressursmobilisering

Å bidra til å øke utviklingslands eget inntektsgrunnlag gjennom å tilrettelegge for skatteinngang, stanse utgående ulovlige kapitalstrømmer og redusere politiske og strukturelle hindringer for private lokale og internasjonale investeringer, er av stor betydning for et lands fattigdomsbekjempelse. Utviklingspartnere kan bidra med rådgivning og kapasitetsbygging der det foreligger politisk konsensus om å gjennomføre nødvendige reformer for effektiv skattlegging, bedre fordelingspolitikk og tilrettelegging for næringsliv og jobbskaping. Utviklingsbankene har en viktig rolle å spille i dette arbeidet.

Norge har en sterk posisjon internasjonalt i dette arbeidet og har hatt en uavhengig og tydelig profil i forhandlinger om skattesamarbeid. Norge har stått nærmere utviklingslands posisjoner enn en del andre vestlige land. Dette gir Norge et fortrinn som kan brukes til å utnytte effektivitetsgevinsten i å jobbe internasjonalt og samtidig bidra til å sette utviklingsland i stand til å dra nytte av internasjonale avtaleverk og åpenhet, samt tilrettelegge for private investeringer og vekst i lokal privat sektor, som berøres i neste avsnitt.

Parallelt med global innsats gjennom OECD og FN, der Norge må bidra til å inkludere utviklingsland, bør Norge fortsetter å trappe opp faglig samarbeid for å styrke kompetanse og kapasitet i offentlige institusjoner gjennom kunnskapsprogrammer der eksperter utveksler erfaringer, i samarbeidsland som ønsker å skape gode rammebetingelser for økonomisk vekst. Dette vil imidlertid kreve at det settes av ressurser i forvaltningen til langsiktig innsats der Norge velger å gå aktivt inn.

Mobilisering av private investeringer

Forsvinnende lite, rundt 0,2 prosent, av norske utenlandsinvesteringer går i dag til lavinntektsland. Hovedårsaken til dette er rammevilkårene og risikoprofilen til disse landene, samt manglende landkunnskap. Å endre dette slik at en større andel av norske og internasjonale private investeringer går til denne gruppen land, vil ikke være mulig uten å endre rammevilkårene i disse landene. Dette er et langsiktig prosjekt for nasjonal ressursmobilisering, der tradisjonell gavebistand og institusjonssamarbeid kan spille en vesentlig rolle. Samtidig finnes det en rekke eksempler på effektiv mobilisering av privat kapital til verdens minst utviklede land. Norfund investerer allerede i dag i land som DR Kongo, Somalia og Sudan, noe som viser at det er mulig å gjøre lønnsomme investeringer i fattige og sårbare stater. Dette arbeidet bør styrkes og videreutvikles.

En sentral del av økt mobilisering må være å sørge for økt effekt av hver krone brukt. Et eksempel på denne typen tenking er United States Agency for International Development (USAID) sine «Development Innovation Ventures» (DIV). Siden oppstarten har DIV finansiert over 200 prosjekter i mer enn 50 land. På tvers av prosjektene har DIV tiltrukket seg ytterligere finansiering fra private investorer og private stiftelser og har gjennom det bidratt til å skalere opp vellykkede prosjekter. DIV har oppnådd betydelige resultater innen en rekke områder. Tilsvarende mekanismer er satt opp internasjonalt, som for eksempel det frittstående «Global Innovation Fund» (GIF) eller franske myndigheters «Fund for Innovation in Development» (FID). Det finnes miljøer i Norge med teknologi og kompetanse som kan skaleres og bidra til utvikling. Norge bør vurdere å opprette en plattform for å bidra til dette, eller ta initiativ til en felles nordisk satsing. Tilsvarende innen det multilaterale systemet har Verdensbankens kontor for utviklingseffekt (Development Impact Evaluation – DIME) pilotert en modell de kaller «trial and adopt». DIME har testet modellen på tvers av Verdensbank-prosjekter i 64 land og kan vise til en betydelig økning i utviklingseffekt der deres modell for pilotering, eksperimentering og skalering er brukt.

7.3 Mobilisering av finansiering for 1b: Umiddelbar krisehjelp og stabilisering

På samme måte som i kategori 1a, vil det for land med behov for krisehjelp og stabilisering i all hovedsak være offentlige konsensjonelle midler som er den primære eksterne finansieringskilden. Vi har allerede identifisert sårbare stater som en særskilt utfordring. Det kan være nødvendig å ta kalkulert risiko i slike settinger, samtidig som det er effektivt å sette sammen humanitær bistand og langsiktig utviklingsfinansiering for å forebygge nye kriser, for dermed å bidra til mindre menneskelig lidelse og til at de humanitære kostnadene reduseres.

En innovativ finansieringsordning som kan bidra til rask og effektiv mobilisering av midler for respons på kriser, er forsikringsordninger for humanitære aktører og stater. Slike ordninger kan bidra til å minske risiko, til at utbetalinger kan gjøres raskere, og til at målgruppen kan nås tidligere. Dette kan igjen redde liv og på sikt føre til lavere langtidskostnader. Forsikringsordninger kan virke forebyggende ved at ordningene samkjøres med andre tiltak, som for eksempel utarbeidelse av responsplaner. Nytteverdien avhenger av et tilstrekkelig langsiktig perspektiv og bred forpliktelse fra givere. Forsikringsordninger er et tiltak som kan vurderes innført eller skalert opp der det er hensiktsmessig for resultatoppnåelse. Samkjøring med andre og eksisterende tiltak kommer i så fall til å være avgjørende for nytteverdi. Et eksempel på dette er såkalt «prognosebasert finansiering», der forsikring er basert på terskelverdier. Dette blir stadig oftere tatt i bruk av stater og humanitære aktører for å beskytte sårbare samfunn mot klimarisiko. På COP 27 ble seks nye initiativ av denne typen lansert. Prinsippet er at forsikringspremien blir utbetalt på grunnlag av forhåndsdefinerte verdier, for eksempel vannstand ved oversvømmelse eller vindstyrke under orkan. At man ikke trenger å gjøre en vurdering etter at krisen har inntruffet, gjør at forsikringspengene utbetales raskere i en krisesituasjon.

På lang sikt kan man anta at den totale kostnaden for forsikring blir den samme eller høyere enn eventuelle utbetalinger, grunnet forsikrerens behov for å dekke administrative kostnader og kapitalkostnader.Kostnadene må veies opp mot merverdien beskrevet over. At aktøren som kjøper forsikring, vet hvor mye midler som blir tilgjengeliggjort ved potensielle kriser, er en annen merverdi. Forutsigbarheten kan bidra til at humanitære aktører unngår å stenge ned programmer tidligere enn det som er hensiktsmessig, for å flytte midler til nye kriser. Det kan også bidra til at bønder har mulighet til å ta mer risiko, for eksempel ved å investere mer i matproduksjon, selv om de vet at den kan blir rammet av flom eller tørke.

Forsikringer som finansieringsverktøy er i en tidlig fase og trenger videreutvikling for å bli et effektivt verktøy. Et økende antall kriser grunnet klimaendringer vil gjøre at forsikringer ikke er lønnsomme, og noen klimarelaterte konsekvenser er det allerede umulig å forsikre seg mot. Denne type ordninger vil derfor være avhengige av konsesjonell finansiering, for eksempel gjennom fondsordninger.

Covid-19-pandemien utløste behov for rask mobilisering av finansiering. En lang rekke av evalueringer av det multilaterale systemets håndtering av pandemien har pekt på at systemet håndterte denne krisen godt, men at flere sentrale organisasjoner, som WHO og UNDP, i begynnelsen av pandemien måtte bruke veldig mye tid og krefter på å mobilisere ekstra midler.143 For å sikre effektiv ressursmobilisering i krisesituasjoner, er det nødvendig å få på plass finansieringsmekanismer som gjør det mulig å raskt kunne respondere på kriser. Dette kan gjøres på flere måter. Et viktig bidrag vil her være å øke kjernebevilgningen til et sett multilaterale organisasjoner, samtidig som disse gis mandat til og ansvar for å bygge opp det de selv anser for å være en buffer som gir tilstrekkelig fleksibilitet i krisesituasjoner.

7.4 Mobilisering av finansiering for kategori 2: Investeringer i globale fellesgoder for utvikling

Ressursmobilisering i kategori 2 bør være mer innovativ og ekspansiv enn det som er mulig i kategori 1. For investeringer i kategori 2 er det betydelig rom og behov for private investeringer, og det er her naturlig å se på verktøy som garantiordninger for å utløse flere og større private investeringer. I kategori 2 er klimafinansiering spesielt viktig, og her vil Verdensbankens og de regionale utviklingsbankene spille en sentral rolle.

Beregninger viser at investeringsmuligheter for minst 1 300 milliarder USD årlig frem til 2030 er på områder der det er naturlig med investeringer fra privat sektor.144 Den estimerte summen utgjør bare rundt en halv prosent av all tilgjengelig kapital i internasjonale kapitalmarkeder, men er høy sammenlignet med nivået på privat kapital som har nådd lav- og mellominntektsland de siste årene.145 Det er med andre ord helt nødvendig å finne nye måter å mobilisere privat kapital i stor skala til lav- og mellominntektsland på, dersom verden skal lykkes med å nå bærekraftsmålene.

Det finnes imidlertid flere typer risiko knyttet til private investeringer. Disse kan forklare hvorfor utviklingsland ikke har lyktes i å tiltrekke seg kapital i den størrelsesorden verden håpet på i 2015, da Verdensbanken lanserte «From Billions to Trillions: Transforming Development Finance Post-2015 Financing for Development». Investorer møter ulike typer risiko: markedsrisiko, operasjonell risiko, likviditetsrisiko, valutarisiko, kredittrisiko og politisk risiko. De første faktorene er private investorer normalt vant til å håndtere, spesielt i markeder der man er godt kjent. I ukjente markeder, eller ustabile markeder, kan også disse faktorene redusere private investorers vilje til å investere. Kredittrisiko (motparten gjør ikke opp for seg) eller politisk risiko, som for eksempel plutselige endringer i regulering av markeder eller manglende rettsikkerhet, vil være til hinder for private investeringer. I det følgende vurderes noen av virkemidlene som kan benyttes og økes for å nå målet om økte private investeringer, for eksempel i kapitalkrevende infrastruktur som fornybar energi.

Utviklingsbanker

Det pågår nå en større diskusjon om hvordan Verdensbanken kan eller bør bidra mer til klimafinansiering. IBRD er Verdensbankens vindu for mellominntektsland og høyere lavinntektsland. Banken låner i internasjonale kapitalmarkeder, som er mobilisering av privat kapital i praksis, til lav rente.146 Dette lånes videre ut til mellominntektsland med et lite påslag for å dekke administrative utgifter. For IBRD er potensialet av en oppfølging av G20-anbefalingene enda større enn for IDA. Ved å ta mer risiko og bruke innovative finansielle løsninger (som er en form for mobilisering av privat kapital) kan lånevolum økes vesentlig, men det er også her behov for økte bidrag fra eierne, enten i form av en ny eller ekstraordinær kapitalpåfylling eller gjennom økte bidrag via fondsmekanismer og hybridkapital. Det diskuteres om det skal innføres rentesubsidiering også for mellominntektsland, som et insentiv til å investere i klimatiltak som overgang fra kull til fornybar energi.

Hybridkapital er et annet eksempel på en innovativ finansiell løsning som det arbeides med i flere av utviklingsbankene. Det er lån som er strukturert slik at de regnes som egenkapital av kredittvurderingsselskapene og etter internasjonale regnskapsregler. Dermed kan hybridkapitalen gires, det vil si at utsteder kan låne på toppen i ordinære kapitalmarkeder. En mulighet for å sikre utviklingsbankene tilgang på lavere priset hybridkapital som Den afrikanske utviklingsbanken har foreslått, er at aksjonærene kan investere i Den afrikanske utviklingsbanken godkjente hybridkapital-instrument med IMFs «Special Drawing Rights» (SDR), som banken så kan bruke til å øke sin utlånskapital.

Garantiordninger

Ifølge OECD er garantier det mest effektive virkemiddelet for å mobilisere privat kapital til utviklingsland, og spesielt statsgarantier, som krever minimal kapitalavsetning.147 Ved å avlaste deler av risikoen for investorer, oppnår flere prosjekter en forventet lønnsomhet og risikoprofil som gjør at de kan realiseres med privat kommersiell kapital. Samtidig er det viktig å finne et balansepunkt som sikrer at garantiordninger ikke avlaster risiko som ligger innenfor det en privat aktør må forvente å ta selv, og som reflekterer den reelle risikoen ved prosjektet. Denne kalibreringen er utfordrende. Dette er likevel enklere for garantier enn for mange andre instrumenter brukt til å mobilisere privat kapital, deriblant tilskudd og subsidier, fordi en garanti kun gir utbetalinger når en investor påføres tap (og normalt kun for deler av tapet).

Det finnes flere virkemidler for å redusere ulike typer av risiko. Normalt vil kredittrisiko bli avlastet av investorenes banker ved at det utstedes remburser eller internasjonale garantier. Da forplikter bankene seg til å betale investorene dersom de opprinnelige motpartene ikke gjør det. Kommersielle banker vil normalt også avlaste investorene for valutarisiko, ved at man gjennom ulike typer terminforretninger får en garantert kontantstrøm i egen eller annen ønsket valuta. Det er en utfordring at kommersielle banker ikke er villige til å ta risiko når det gjelder forretninger i og mot fattige land, eller land med autoritære eller ustabile regimer. Ulike typer offentlige garantier med tilsvarende karakteristika kan da være løsninger for å utløse private investeringer.

Garantier virker risikoavlastende på ulike måter. Dersom utfordringen er å få finansiert et prosjekt som i utgangspunktet har akseptabel forventet lønnsomhet og risiko, kan ulike typer forskuddsgarantier virke utløsende, og gjøre prosjektet investerbart. Dersom utfordringen er lav tillit til den som skal betale (motparten), kan ulike typer betalingsgarantier vurderes. Dersom det er usikkerhet knyttet til om prosjektet kan gjennomføres, for eksempel på grunn av politisk risiko, kan ulike typer gjennomføringsgarantier vurderes. Dersom det er usikkerhet knyttet til det juridiske rammeverket, kan kontraktsgarantier vurderes. Det er viktig å ha god forståelse for hvilken risiko man påtar seg, samtidig som det må gjøres gode faglige vurderinger av hvilke investeringsprosjekter man støtter med garantier. Det kan være nyttig å «legge eggene i flere kurver», gjerne ved å investere i land og bransjer som er negativt korrelert, for dersom det går galt et sted vil det gjerne gå bedre et annet sted. Det kan også stilles ulike former for garantier for investeringer, ved at investorene uansett får hele eller deler av den forventede kontantstrømmen dersom denne skulle bortfalle eller bli redusert som følge av politisk inngripen i virksomheten.

Multilaterale aktører som The Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) og IFC, har kapasitet til å gå inn i store prosjekter, hvor de for eksempel kan dekke forskjellige typer av politisk risiko. Det kan dreie seg om garantier om at energi blir kjøpt når anlegget er bygget, eller for å imøtekomme likviditets- og kredittrisiko. Gjennom samtaler med private aktører, har det imidlertid kommet frem at IFC og MIGA oppleves som noe byråkratiske, lite fleksible og at saksbehandlingen tar for lang tid. Det innebærer at det ikke er kostnadssvarende for mindre prosjekter å benytte seg av deres garantier. Dette gjør at mange næringslivsaktører ikke har mulighet til å gå inn i gode investeringsprosjekter, siden selskaper er avhengige av å ikke binde opp kapital og ressurser for lenge. Sverige og USA har hatt sine garantiordninger til bistandsformål i over et tiår. Danmark har fulgt Sveriges eksempel og de to landene samarbeider nå på området. Statlige garantier etter svensk modell kan være et nyttig virkemiddel blant annet for å se klima- og utviklingsfinansiering i sammenheng. Statens risiko kontrolleres og minimeres gjennom garantipremier kalkulert ut fra forventet risiko. Svenske og amerikanske tapsutbetalinger har så langt aldri overskredet tapsavsetningene. Modellen er kostnadseffektiv ved at det ikke er behov for å avsette egne statlige midler til eventuelle tap, bortsett fra noe i oppstarten før porteføljen når et visst nivå.

Sveriges garantiordning har mobilisert hele 58 ganger ODA-innsatsen og nesten tre ganger garantivolumet.148 Gitt potensialet som ligger i et slikt instrument og oppsettet for å håndtere risiko, er dette noe som bør vurderes opprettet også av andre land, inkludert Norge, for å møte forventede behov for å finansiere et grønt skifte i utviklingsland. Gjennom et samarbeid med Sverige og eventuelt Danmark, vil man kunne skalere opp innsatser og trekke på hverandres kompetanse.

Direkte investeringer

Et annet virkemiddel er direkte investeringer gjennom statlige investeringsfond og investeringsplattformer. Statlige investeringsfonds styrke ligger i at de investerer der det er mangel på kapital, og at de bidrar katalytisk gjennom å bidra til at andre investorer investerer sammen med dem. Norfund eies og finansieres av den norske stat, og er myndighetenes viktigste redskap for å styrke privat sektor i utviklingsland og derigjennom bidra til å redusere fattigdom. Norfund fremstår som et effektivt instrument med gode resultater, som vil kunne skaleres og utvides til flere sektorer, blant annet fordi de bruker relativt stor andel egenkapitalinvesteringer sammenlignet med andre FDI. Hovedfokuset til Klimainvesteringsfondet som forvaltes av Norfund, er fornybar energi. Klimainvesteringsfondet utgjør i så måte et viktig finansieringsinstrument for klima og utvikling og vil kunne vokse til å bli et enda viktigere instrument for å øke tilgangen på grønn energi i utviklingsland.

Investeringsplattformer kan bidra til å mobilisere kapital fra aktører som ellers ikke har kapasitet eller vilje til å gå inn i et prosjekt. Markeder i utviklingsland eksponerer investorer for høyere og en annen type risiko enn hva de kjenner fra investeringer i mer utviklede markeder. I tillegg vil det ofte være svært kapasitetskrevende å finne og utvikle nye prosjekt som er egnet å investere i. Når investorer velger å ikke investere i utviklingsland, går landene glipp av kapital som kunne ha bidratt til utvikling. En investeringsplattform kan bidra til å redusere risikoen ved å gjøre forarbeidet igjennom lokalt nettverk og jobbe frem gode investeringsprosjekter. Gjennom å spre investeringene over flere sektorer, ulike land og ulike instrumenter, kan risiko reduseres. Avhengig av modellen kan investeringsplattformer også bidra til å støtte lokalt næringsliv, for eksempel gjennom å investere i og utvikle et lands finanssektor. Norske investorer ekspertgruppen hadde møte med, fortalte at uten en slik plattform ville de ikke gått inn med kapital i utviklingsland. Det offentlig-private partnerskapet (PPP), Abler Nordic, hvor Norfund er deleier sammen med det danske statlige investeringsfondet, IFU, og en rekke private investorer, ble trukket frem som et godt eksempel.

7.5 Norfund – belastning på statsbudsjettet og telling i 1-prosentmålet

75 prosent av overføringen fra statsbudsjettet til Norfund (inkludert Klimainvesteringsfondet) belastes ikke som utgift i statsregnskapet (90-postene). Det vil si at man ikke trenger å ha tilsvarende inntekter (skatteinntekter eller overføring fra SPU) for denne delen av kapitaliseringen av Norfund. Disse 75 prosentene anses som formuesplassering og balanseføres i kapitalregnskapet. Dette er basert på at staten forventer at formuesverdien bevares, inklusive en avkastning av Norfund som svarer til risikoen ved plasseringen.

Norfund har i snitt levert overskudd på sine investeringer, og 75/25 har ligget fast siden oppstarten. Forventet avkastning kan imidlertid endre seg. Hvis man skulle øke kapitalinnskudd til Norfund, eller endre Norfunds mandat/innretting, og Finansdepartementet så finner at forventet avkastning ikke er tilstrekkelig, så kan de endre praksis og føre (større deler av) kapitalinnskuddene som utgifter på 70-poster («over streken»).

Forskjellen på kapitalinnskuddene som formuesplassering og gavebistand som inntektsoverføring, vil komme tydelig frem ved en eventuell realisering. Det vil si et nedsalg med tilbakeføring av midlene til statskassen. Salgsbeløpet skal da føres som negativ ODA. Det vil i dette tilfellet være differansen mellom kapitalinnskuddet og salgsbeløpet som regnes som ODA. Uten nedsalg (realisering) skiller kapitalinnskuddet seg likevel fra ODA som er inntektsoverføringer (gavebistand), fordi formuen beholdes på statens hånd.

Ekspertgruppen mener at grunnet den lave risikoen ved plassering, og at det ikke er en reell utgift på statsbudsjettet, så bør kun 25 prosent av overføringen til Norfund telles som en del av én-prosenten som skal gå til investeringer i bærekraftig utvikling. Dette vil frigjøre et beløp tilsvarende formuesplasseringen, til andre effektive investeringer i bærekraftig utvikling.

7.6 Ambisjon om å mobilisere tilsvarende 0,7 prosent av BNI i privat kapital

Ekspertgruppen anbefaler at det settes et høyt ambisjonsnivå når det gjelder å legge til rette for, og mobilisere private investeringer. Vi foreslår en målsetting om å mobilisere ytterligere private ressurser tilsvarende 0,7 prosent av BNI i privat kapital over tid. Strategiske investeringer innenfor én-prosentrammen, som for eksempel å etablere en garantiordning, vil være viktige virkemidler. Men for å nå et volum av private investeringer i utviklingsland som virkelig monner, kreves en mer helhetlig tilnærming der næringslivet og offentlige aktører jobber sammen, utover den målrettede utviklingspolitikken. Bare slik kan man få mest mulig ut av samlede norske kompetanser og ressurser.

For å følge opp det ambisiøse målet om tilsvarende 0,7 prosent av BNI i private investeringer, vil det være hensiktsmessig å finne en omforent metode for å beregne hvor mye norske offentlige midler utløser av private investeringer i bærekraftig utvikling i utviklingsland. En metode for å måle omfanget, kan baseres på anslag og omtrentlige beregninger av total mobiliseringsinnsats i bred forstand, og inkludere spekteret fra direkte mobilisering til mer indirekte mobilisering og bruk av katalyserende virkemidler for å legge til rette for investeringer gjennom politiske og økonomiske rammebetingelser. Beregningene av utløst privat kapital vil gå langt utover det vi med sikkerhet kan attribuere direkte tilbake til norske offentlige midler. Poenget med ambisjonen er altså ikke å sette høye krav som skal overvåkes strengt. Intensjonen er å skape økt oppmerksomhet om mulighetene og behovene i utviklingsland, samt å legge til rette for og strekke det norske virkemiddelapparatet mot disse.

Allerede i dag følger Norge OECDs internasjonale standard for å måle mobilisert privat kapital utløst av offentlige midler. Dette er en avgrenset metode for å måle mobilisering, hvor hensikten er å unngå dobbeltelling mellom giverland og å slå fast den direkte årsakssammenhengen mellom offentlige midler og mobilisert privat kapital. OECDs standard for å måle privat mobilisering fanger derfor ikke opp all mobilisering utløst av offentlige midler (for eksempel det vi finansierer gjennom utviklingsbanker og fond), og heller ikke øvrige offentlige investeringer og anstrengelser hvor mobiliseringen ikke kan tilstrekkelig dokumenteres. I henhold til OECDs metodikk mobiliserte norsk bistand i 2021 1,4 milliarder kroner fra privat sektor, utløst av Norfunds investeringer. Det tilsvarte kun 0,03 prosent av BNI. Tallet gir som nevnt bare en begrenset indikasjon, men viser likevel behovet for å utløse flere private investeringer. Ekspertgruppens ambisjon om tilsvarende 0,7 prosent av BNI er mer avstemt mot behovene i utviklingsland og favner langt bredere – noe som innebærer en mer omfattende forståelse av hva det vil si å mobilisere. Over har vi pekt på bruk av garantier, økt støtte til Norfund og Klimainvesteringsfondet, samt støtte via utviklingsbankene som de mest effektive virkemidler og kanaler for å utløse privat kapital. Norge er nødt til å sette ambisiøse mål for ressursmobilisering utover bistanden, om vi virkelig skal gjøre en forskjell.

7.7 Andre virkemidler for ressursmobilisering

For å nå målet om å øke mobilisering av privat kapital, kreves det mer enn bare økt bruk av katalytisk bistand. Et gjennomgangstema i ekspertgruppens samtaler med ulike næringsliv, sivile samfunnsorganisasjoner og forskningsmiljøer har vært behovet for å kombinere katalytisk bistand med utvikling av plattformer for kunnskapsutveksling, sammenkobling av verdi- og innovasjonskjeder, og ikke minst innsatser innen skatt, arbeidsvilkår og andre regulatoriske forhold. Dette er forhold som ligger utenfor innovative finansieringsmekanismer, men som er avgjørende for at disse skal ha ønsket effekt.149

Utfordringen er å koble sammen ulike type tiltak og virkemidler for å skape rammevilkår som øker sannsynligheten for økte private investeringer som fører til fattigdomsreduksjon. Det kan handle om alt fra juridiske rammevilkår til lokalt ansattes kvalifikasjoner og tiltak som kan bidra til å skape et lokalt økosystem for investeringer. Norge gjør allerede en hel del, og har et bredt spekter av virkemidler, inkludert de som er beskrevet her – som Norfund – og tiltak vi foreslår, som garantiordninger. Andre deler av statsapparatet har ordninger for næringsutvikling og næringsfremme, og Kunnskapsbanken i Norad har flere relevante programmer, som Skatt for Utvikling. For å samle og bedre koordinere disse virkemidlene, forslår vi at det opprettes et Team Norway. Dette kan operere som en plattform eller nettverk, og vil kunne samle tilgjengelige og nye verktøy for målrettet og mer samstemt innsats langs hele verdikjeden for investeringer i utvalgte land, og i tett partnerskap med vertslandets myndigheter og eventuelt med lokalt næringsliv. Et Team Norway med fokus på utviklingsland kan inkludere ulike deler av norsk forvaltning med relevant kompetanse og verktøy, forskningsinstitusjoner, partene i arbeidslivet og næringslivsrepresentanter.

7.8 Konklusjon

I dette kapittelet har vi vist at det finnes effektive virkemidler for å mobilisere privat kapital. Konsesjonell støtte, i form av bistand, kommer til å fortsette å være viktig for bærekraftig utvikling. Parallelt med dette, er det nødvendig å mobilisere privat kapital for å kunne dekke de store behovene belyst tidligere i rapporten. Gitt potensialet i innovative finansieringsordninger – særlig garantier, direkte investeringer via Norfund, og andre tiltak – er det vår vurdering at Norge bør ha som ambisjon å øke mobilisering av privat kapital betraktelig.