2 Utvalget – mandat, sammensetning og arbeidsform
2.1 Bakgrunn for nedsettelse av utvalget
Samferdselsdepartementet har i sin oppnevnelse av ekspertutvalget for U-864 beskrevet bakgrunnen slik:
Den tyske ubåten U-864 ble senket av den britiske ubåten HMS Venturer den 9. februar 1945, ca. 2 nautiske mil vest for øya Fedje i Vestland fylke. Ubåten var på vei fra Tyskland, via Norge, til Japan med krigsmateriell. Ifølge historiske dokumenter kan U-864 ha fraktet ca. 67 tonn metallisk kvikksølv (i væskeform), lagret i stålbeholdere i kjølen. Deler av denne lasten er spredt ut på sjøbunnen omkring vraket, og dette fører til utlekking av kvikksølv til vannmassene omkring.
Prøvetagninger av sjøbunnen inntil vrakseksjonene har vist høyere konsentrasjoner av kvikksølv sammenlignet med normal bakgrunnsforurensning, og det ble i 2004 igangsatt et utredningsprogram med målsetting om å utrede et egnet tiltak for å redusere risiko fra forurensningskilden. I arbeidet med valg av miljøtiltak er det tre alternativer som har vært vurdert: tildekking, heving av last og heving av vrak og last. Hevingsalternativene innebærer også tildekking av sjøbunn for å håndtere kvikksølvforurensning som ikke lar seg fjerne i en hevingsoperasjon. Tildekking er det tiltaket som har vært vurdert å gi lavest risiko for spredning av kvikksølv.
Det er lokalt stor bekymring for konsekvensene av at kvikksølvet ikke blir fjernet, og ulike fagmiljøer hevder det er mulig å heve hele eller deler av lasten på en forsvarlig måte. I innstilling 13 (2018-2019) hadde transport- og kommunikasjonskomiteen på Stortinget følgende merknad til saken:
«Komitéen viser til at Kystverket anbefaler å tildekke U-864, og at regjeringen legger til grunn oppstart av dette arbeidet i 2019. Komitéen viser også til at det lokalt er stor bekymring for konsekvensene av at kvikksølvet ikke blir fjernet, og at det i noen fagmiljøer blir hevdet at det er mulig å heve hele eller deler av lasten, og at dette kan gjøres på en forsvarlig måte. Komitéen vil derfor be regjeringen vurdere om det har tilkommet ny informasjon eller ny teknologi som tilsier at heving av hele eller deler av lasten er miljømessig forsvarlig, før arbeidet med tildekking iverksettes.»
Saken er godt belyst og utredet fra 2003 og fram til i dag. Sentrale dokumenter er Kystverkets konseptvalgsutredning fra 2011 som er utarbeidet etter Finansdepartementets veiledere for KS-programmet, ekstern kvalitetssikring (KS1) av denne, utarbeidet av Metier og Møreforsking Molde AS i 2012, samt Kystverkets forprosjekt fra 2014. En oversikt over gjennomførte utredninger finnes på Nærings- og fiskeridepartementets og på Kystverkets hjemmesider:
https://www.regjeringen.no/no/tema/transport-og-kommunikasjon/kyst/u864/id525212/
https://kystverket.no/oljevern-og-miljoberedskap/ansvar-og-roller/skipsvrak/u-864/
2.2 Utvalgets mandat
Samferdselsdepartementet har gitt utvalget følgende mandat:
Utvalget skal gi departementet en tilrådning om tiltak for håndtering av vraket av U-864, kvikksølvlasten og kvikksølvforurenset havbunn rundt vraket.
Utvalgets tilrådning skal inneholde en vurdering av følgende:
- Foreligger det ny informasjon etter Kystverkets konseptvalgsutredning (2011) og forprosjekt (2014) som vil innebære en endring av vurderingene av miljørisiko på lang sikt for alternativene tildekking, heving av last og heving av vrak og last (med etterfølgende tildekking av gjenværende forurenset sjøbunn i begge hevingsalternativ)?
- Kan heving av last eller vrak og last gjennomføres med en lavere miljørisiko på kort sikt enn det Kystverket har vurdert i konseptvalgutredningen (2011) og i forprosjektet (2014)? Her skal utvalget vurdere konsepter fra de nevnte utredningene eller andre/nye alternativer som bl.a. er foreslått av fagmiljøer innenfor subsea. Det forutsettes videre at utvalget trekker inn og nyttiggjør seg kompetanse fra fagmiljø med «hands-on» erfaring fra offshoreindustrien, eksempelvis design og installasjon av plattformer, grunnundersøkelser, instrumentering, tildekking av sjøbunn og maritime løfteoperasjoner. Miljørisikoen må vurderes opp imot tildekkingsalternativet fra de ovenfor nevnte utredningene.
- Er Kystverkets anbefaling og rangering av miljøtiltak for håndtering av kvikksølvforurensingen dekkende for en sikker ivaretagelse av miljørisiko på kort og lang sikt?
- Eksisterende utredningsarbeid skal legges til grunn i utvalgets vurderinger, men utredningene skal ikke være bindende eller begrensende for utvalgets arbeid. Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor de økonomiske rammene for utvalgsarbeidet.
- Minimumskravene til utredninger som fremkommer av punkt 2-1 i utrednings-
instruksen må adresseres særskilt i vurderingene. Dette innebærer at utvalget må: - beskrive problemstillingen og formulere hva som skal oppnås
- utrede relevante tiltak
- kartlegge prinsipielle spørsmål
- beskrive forventede virkninger av det de tiltakene som vurderes for alle som berøres, herunder nytte- og kostnadsvirkninger
- begrunne anbefalte tiltak
- redegjøre for forutsetningene for at det anbefalte tiltaket skal få forventet effekt.
Den økonomiske rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt.
Utvalget skal avgi sin rapport til Samferdselsdepartementet innen 1.11.2021.1
2.2.1 Endringer i utvalgets oppdragsgiver, mandat og frist
I forhold til utvalgets opprinnelige mandat er flere endringer skjedd underveis:
- Utvalget anmodet Samferdselsdepartementet (SD) i notat av 8. oktober 2021 om å få gjennomføre en survey som beskrevet i samme notat, og ba om at utvalgets frist for å levere sin rapport ble utsatt til 1. juli 2022.
- Samferdselsdepartementet ga sin tilslutning til utvalgets anmodninger i brev datert 21. oktober 2021.
- I forbindelse med valget og regjeringsskiftet høsten 2021, ble oppdragsgiveransvaret overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet.
- I mai 2022 søkte utvalget om utsettelse av fristen for overrekkelse av sin rapport. Begrunnelsen for søknaden var manglende ressurser etter at to medlemmer valgte å trekke seg fra utvalget i november/desember 2021. Nærings- og fiskeridepartementet ga sin tilslutning til utvalgets forespørsel, og ny frist for overrekkelse ble 20. september 2022.
2.3 Medlemmer i utvalget
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Gro Kielland, utvalgsleder, styreleder og styremedlem i diverse selskaper. Kielland har lang erfaring fra oljeindustrien og bred erfaring fra områdene prosjektledelse, operasjoner, HMS, drift og generell ledelse. Hun er utdannet sivilingeniør (maskin) fra NTNU.
Martha Kold Bakkevig, styremedlem og styreleder i ulike selskaper innenfor shipping, subsea og energibransjen. Bakkevig har lang erfaring fra oljeservice- og subsea-industrien innen både administrasjon og styrearbeid. Hun er utdannet ved NTNU (dr.scient.) og Handelshøyskolen BI (dr.oecon.).
Per Buset, Dept. Manager, Top Hole Drilling and P&A Activities, TechnipFMC, tidligere TIOS-Group. Buset er utdannet petroleumsingeniør og har jobbet kontinuerlig med boring og komplettering av subsea oljebrønner i nærmere 40 år samt med subsea-utstyr (templater og manifolder). Han har også vært involvert i og ledet større subsea-konstruksjonsjobber, inkludert diverse bergingsoppdrag.
Sylvia Frantzen, forsker ved Havforskningsinstituttet. Frantzen er marinbiolog med lang erfaring fra ulike overvåkingsprosjekter for kvikksølv og andre miljøgifter i sjømat. Hun har blant annet ledet arbeidet med overvåking av kvikksølv i sjømat ved U-864 siden 2009.
Kristin Magnussen, partner i Menon. Magnussen er ph.d. i miljø- og ressursøkonomi fra NMBU, med spesialisering i miljø- og samfunnsøkonomiske analyser, herunder verdsetting av miljøgoder. Hun var medlem i utvalget t.o.m. 6. desember 2021.
Viktor Nilsen-Nygaard, Marine Manager, Leading Engineer Marine Operations, Equinor. Nilsen-Nygaard er sivilingeniør (mechanical engineering) fra universitetet i Glasgow og har 32 års erfaring fra planlegging og ledelse innen installasjon og fjerning av plattformer, strukturdesign og analyser. Han var tidligere medlem av NORSOK ekspertgruppe EGN, med ansvar for marine operasjoner.
Deborah Oughton, direktør for Centre for Environmental Radioactivity (CERAD) og professor i kjernekjemi/miljøkjemi ved NMBU. Oughton har jobbet med miljørisiko ved radionuklider og andre miljøstressorer, inkludert etiske og samfunnsmessige aspekter.
Øyvind Voie, forskningsleder ved Forsvarets forskningsinstitutt, med doktorgrad i toksikologi fra Universitetet i Oslo. Voie har lang erfaring innen helse- og miljørisikovurdering og har bl.a. publisert arbeider om risikovurdering av krigsetterlatenskaper og dumpet ammunisjon. Han var medlem i utvalget t.o.m. 1. desember 2021.
Eric Waymel, Offshore Operations Manager, TechnipFMC. Waymel har 24 års erfaring med offshore olje- og gassoperasjoner og er ekspert på gruppenivå for marine operasjoner. Han er utdannet MSc (offshore engineering) fra universitetet i Cranfield og diplomingeniør fra École Supérieure d’Ingénieurs de Marseille.
Arnt Johnsen, sjefsforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt. Johnsen er utdannet toksikolog fra Universitet i Oslo. Han har i en årrekke jobbet med forurensing knyttet til ammunisjon, med både risikovurdering og kjemisk analyse, og leder nå arbeid knyttet til krigsetterlatenskaper. Johnsen har også arbeidet med andre typer forurensinger, som PCB, olje og metaller, samt helserisiko knyttet til eksponering for røykgasser ved bruk av våpen og ammunisjon. Han har vært medlem i utvalget siden 18. mars 2022.
Utvalget er uavhengig, og medlemmene har representert kun seg selv.
Kristin Magnussen og Øyvind Voie deltok i utvalgets første fase, men valgte å trekke seg da ekspertutvalgets mandat ble forlenget til 1. juli 2022. Øyvind Voie ble etter hvert erstattet av Arnt Johnsen i utvalgets andre fase.
2.4 Utvalgets arbeidsform
Ekspertutvalget har i alt gjennomført 30 plenumsmøter. I tillegg har arbeidsgruppene i utvalget hatt høy aktivitet med ukentlige eksterne og interne arbeidsmøter. På grunn av koronasituasjonen har de aller fleste av møtene vært gjennomført digitalt.
I løpet av utredningsperioden har utvalget totalt hatt tolv arbeidsgrupper som har vært ansvarlige for fokusområdene tildekking, dykking, interessenter, kvikksølvspredning, mudring, ny teknologi, ammunisjon, rammebetingelser, risikovurdering, rammeverk for vurderinger, ROV og survey. Arbeidsgruppene har arbeidet selvstendig med informasjonsinnhenting og gjennomført eksterne møter etter behov, som de deretter har presentert resultatet fra i utvalgsmøtene. Se vedlegg A for en fullstendig oversikt over eksterne møter og deltakere på disse.
Utvalget startet sitt arbeid med en gjennomgang av tidligere utførte aktiviteter knyttet til U-864. I henhold til mandatet var hovedfokus de nyeste utredningene fra henholdsvis 2011 og 2014. Noe av det historiske materialet ble presentert av Kystverket, som frem til 2020 var ansvarlig for å anbefale løsning for videre håndtering av U-864.
Utvalget mottok helt fra starten av mange henvendelser fra ulike interessenter. Disse henvendelsene var bakgrunnen for at utvalget tidlig valgte å slippe til eksterne aktører i deler av utvalgets møter. Hensikten med dette var å få innblikk i både historiske begivenheter, ulike synspunkter og ikke minst, mulige nye teknologier og muligheter for håndtering av U-864.
Gjennom møtene med ulike aktører, gjennomgangen av tidligere utredninger og resultatene fra den eksterne vurderingen av tidligere risikovurderinger fremkom det etter hvert et behov for mer informasjon om tilstanden til vraket, lasten og omgivelsene på havbunnen rundt U-864. Utover våren og sommeren 2021 så utvalget det nødvendig å kartlegge hvilke muligheter som forelå for å innhente essensiell informasjon om vraket og omgivelsene, herunder spesielt om ny teknologi og kunnskap kunne bidra til mer spesifikk og detaljert informasjon enn tidligere. Utvalget inviterte til og gjennomførte en markedsdialog (vedlegg B) med den hensikt å kartlegge både tilgjengelig teknologi, tilgjengelighet og kostnadsaspekter relatert til en mulig undersøkelse for å innhente mer informasjon om vrak og omgivelser. Totalt ti leverandører leverte innspill, som ble fulgt opp i separate møter i august 2021.
Resultatet av markedsdialogen ble et utvidet mandat med mulighet til å gjennomføre en begrenset survey i februar 2022 for å søke å få en bekreftelse på vrakets status og redusere usikkerhetsnivået i vurderingene utvalget skulle gjøre.
Utvalgsleder har gjennom hele utredningen hatt dialog med ordfører på Fedje. I september 2021 besøkte utvalget Fedje, der det ble arrangert innspillsmøter med grupper fra lokalbefolkningen. Utvalget ble også invitert til en lunsj arrangert av ordføreren på Fedje, sammen med ordførerkollegiet fra Fedjes nabokommuner.
Figur 2.1 Ekspertutvalget på besøk på Fedje. Fra venstre: Sylvia Frantzen, Kristin Magnussen, Martha Kold Bakkevig, Gro Kielland, Eric Waymel, Viktor Nilsen-Nygaard, Per Buset og Øyvind Voie.
Kilde: Fotograf Gunn Berit Wiik, Strilen
For å sikre innblikk i og forståelse av synspunktene til bredden av interessenter valgte utvalget høsten 2021 å gjennomføre et digitalt innspillsmøte, der alle interesserte kunne melde seg på for å presentere sine synspunkter. Totalt tolv ulike aktører la frem sine synspunkter i dette møtet i september 2021, både fagpersoner, interesseorganisasjoner og kommersielle aktører.
Et møte med Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) for å gjennomgå resultater fra surveyen ble kombinert med et besøk til Kystverket i Horten for å se på vrakdeler og kvikksølvbeholdere.
I tillegg har utvalget hatt møter og diskusjoner med alle eksterne aktører som har bidratt med underlag til utvalgets rapport.