8 Anbefalinger for veien videre
Gjennom utredningen har det blitt tydelig for utvalget at det er flere samfunnsverdier enn miljø som er viktige for å velge riktig løsning for U-864. Kystverket har også i sine tidligere anbefalinger pekt på at det er andre verdier som kan påvirke en endelig politisk beslutning (Kystverket 2014). Utvalgets oppfatning er at aspekter som er dekket av Kystverkets miljørisiko, har gitt et for snevert grunnlag for å belyse helhetlig fordeler og ulemper ved ulike løsninger. Med en bredere tilnærming vil anbefalingen av videre håndtering av U-864 kunne se annerledes ut.
Utvalgets mål er at valgt løsning for håndtering av U-864 samlet sett skal gi den beste løsningen for samfunnet med hensyn til miljø, liv og helse, samfunnsstabilitet, økonomi og kulturmiljø.
8.1 Sammenligning av alternative løsninger
Gitt kunnskapsgrunnlaget i dag er både tildekkingsalternativet og alternativet med heving av last (etterfulgt av tildekking) vurdert å være godt gjennomførbare løsninger med akseptabel og håndterbar risiko.
For alternativet med heving av vrak og last (etterfulgt av tildekking) vurderer utvalget at sannsynligheten for å øke mengden kvikksølv som blir hevet, er liten sammenlignet med heving av kun last. Heving av vrakdelene vil også gi utfordringer knyttet til ammunisjon om bord i vrakdelene. Det kan ikke ses bort ifra at hevingsoperasjonen vil kunne gi belastninger som fører til detonering av ammunisjon. Dette medfører at alternativet heving av vrak og last ikke anbefales av utvalget. Risiko for personell om bord i løftefartøyet vil ligge på et nivå som utvalget vurderer som uakseptabelt.
Tildekkingsalternativet vurderes gjennomgående å gi lavest risiko knyttet til både miljø, håndteringsoperasjon og økonomi. Samtidig er dette et alternativ som har hatt lite støtte i spesielt lokalsamfunnet på Fedje, og det alternativet som gir størst usikkerhet knyttet til konsekvenser for samfunnsstabilitet (valgt løsning for håndtering av U-864 skal medføre lavest mulig sosiale og psykologiske reaksjoner i befolkningen).
En optimal gjennomføring av alternativet med heving av last (etterfulgt av tildekking), vil etter utvalgets oppfatning kunne gi et bedre resultat totalt sett. Noen av de store usikkerhetene knyttet til kvikksølvlasten (mengde, form og plassering), ville trolig kunne reduseres og avklares ved detaljplanlegging og oppstart av en hevingsoperasjon. Avklaring av usikkerheter vil i seg selv bidra til å øke tryggheten i løsningene som gjennomføres, noe som også er positivt med tanke på langsiktige miljøkonsekvenser. Samtidig vil dette alternativet kunne redusere den totale mengden kvikksølv i området betydelig, uten at dette medfører en uakseptabel operasjonell risiko.
Heving av last etterfulgt av tildekking innebærer en langt mer kompleks operasjon enn bare tildekking. Den medfører også høyere operasjonell risiko for uønskede hendelser, noe som igjen øker risikoen for spredning av kvikksølvforurensing. Utvalget er av den oppfatning at spredningsmodellene som tidligere er benyttet (basert på verste fall-scenarioene) for heving av last og mudring, ikke gir et godt bilde av den faktiske risikoen ved tiltaket utvalget anbefaler. Risikoen for spredning av kvikksølv og sedimenter under heving av last vil være liten fordi last og masser oppbevares i tette konteinere under operasjonen. Omfanget av mudring som utvalget anbefaler, er dessuten en tiendedel av hva som ligger til grunn for spredningsmodellen (DNV 2008). Det antas derfor også at mengden kvikksølv som potensielt kan spres, reduseres tilsvarende.
Etter oppdatering og gjennomføring av nye risikovurderinger, basert på ny kunnskap og teknologibruk, mener også utvalget at den operasjonelle risikoen i alternativet heving av last etterfulgt av tildekking er lavere enn tidligere vurdert. I en helhetsvurdering som også tar i betraktning FNs bærekraftsmål og samfunnsstabilitet over tid (herunder lokalbefolkningens trygghetsoppfatning), mener utvalget at å forsøke å fjerne kvikksølvlast vil være det beste alternativet.
8.2 Anbefalt alternativ
Utvalget anbefaler en trinnvis prosess for håndtering av U-864, der mest mulig av lasten (kvikksølv) blir forsøkt fjernet fra vrakdelene og nærliggende sedimenter, før vraket og det mest forurensede området av sjøbunnen dekkes til. |
Som Kystverket har konkludert med i tidligere utredninger, ser også utvalget at både tildekkingsalternativet og heving av last etterfulgt av tildekking vil bidra til at målet oppnås. Det er i tidligere utredninger konkludert at tildekking anbefales, fordi dette alternativet anses som minst risikofylt.
Utvalgets vurderinger, støttet av nye samfunnsøkonomiske vurderinger og oppdaterte risikovurderinger, tilsier at heving av last kan være et bedre alternativ gitt en vellykket gjennomføring.
Det er ikke kommet frem informasjon i utvalgets arbeid som endrer forståelsen av langsiktig miljørisiko. Det er derimot utvalgets oppfatning at den kortsiktige miljørisikoen kan oppfattes lavere enn tidligere vurdert.
Utvalget besitter mye operasjonell erfaring og kompetanse fra olje- og gassindustrien, som gjennom en årrekke har gjennomført komplekse operasjoner offshore. Etter samtaler med ulike aktører og kompetansemiljøer er det utvalgets klare oppfatning at det gjennom en detaljert prosjektplanlegging med teknisk og operasjonell ekspertise vil kunne gjennomføres heving av last med en redusert operasjonell risiko sammenlignet med tidligere vurderinger.
Utvalget anerkjenner likevel at tildekking fremdeles er det alternativet som er minst risikofylt å gjennomføre. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at vektlegging av miljørisiko må ses i sammenheng med andre samfunnsverdier. I tillegg har utvalget identifisert teknologiutvikling og teknologitilpasning som gjør det mulig å innhente informasjon for å planlegge operasjoner bedre. Dette vil redusere risikoen ytterligere.
Det foreligger ingen klare juridiske føringer som tilsier at noen av alternativene er å foretrekke. Utvalget bemerker likevel at utviklingen innen internasjonale regler og rammeverk for – og dermed samfunnets forventninger til – ivaretagelse av bærekraftig utvikling er i rask endring. Det er stort fokus på at man skal «imøtekomme dagens behov uten å ødelegge muligheten for at kommende gerenasjoner skal få dekket sine behov» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2021). Blant annet har kvikksølvdirektivet blitt oppdatert, og det kreves nå at kvikksølv tas ut av kretsløpet. Dersom lasten heves, vil det metalliske kvikksølvet stabiliseres før lagring og dermed kunne utgjøre en mindre fare for miljøet og for menneskers helse.
Løsningen med å fjerne så mye kvikksølv som mulig for så å dekke til restforurensingen vil være en endelig løsning for området. Ved å håndtere og deponere kvikksølvet forskriftsmessig vil det oppnås en samfunnsmessig trygghet for at forurensingen ikke utgjør noen fare for mennesker eller miljø. Samtidig vil dette være en løsning som det kan være mulig å forbedre eller endre dersom regelverksendring eller andre hensyn skulle tilsi at det er hensiktsmessig (ved forsterking og forbedring av tildekkingslag). Interessenter, og da spesielt lokale interessenter, har blitt tillagt mer vekt i dette utvalgets arbeid sammenlignet med tidligere vurderinger. Ved å anerkjenne at kvikksølvlasten fra U-864 kan ha betydning for opplevd følelse av trygghet, og dermed for liv og helse for lokalbefolkningen og lokalt næringsliv, styrkes argumentet for å gjøre tiltak utover tildekking. Dette til tross for at lokalbefolkningen er liten, og at effektene ikke slår betydelig ut i et samfunnsøkonomisk perspektiv på nasjonalt nivå.
8.2.1 Forutsetninger for forventet effekt
Når det skal gjennomføres en trinnvis prosess for heving av last etterfulgt av tildekking, vil det være viktig med god kommunikasjon med alle direkte interessenter både i forkant av, under og etter tiltaket for å etablere forståelse av hva en trinnvis prosess innebærer, tydeliggjøre eksisterende usikkerheter samt avklare forventninger relatert til resultat og involvering.
En prosess for heving av last etterfulgt av tildekking er tidligere prosjektert i forprosjektet fra 2014 (Kystverket 2014). Ved en beslutning om gjennomføring er det viktig for utvalget å påpeke at en endelig prosess vil måtte detaljplanlegges av ansvarlig prosjekterende for å ivareta riktig kompetanse, utstyr, teknologi og prosjektledelse for hvert av stegene i prosessen. Prosessbeskrivelsen i figur 8.1 er ment å illustrere hvordan en prosess for å heve last etterfulgt av tildekking kan se ut.
Det er fortsatt usikkerhet knyttet til:
- hvor mye kvikksølv som fremdeles er om bord i U-864
- hvor kvikksølvet ligger, og hvilken tilstand kvikksølvbeholderne er i
- hvor mye ammunisjon som er om bord, og hvor den er
- hvilken teknisk tilstand vraket er i, og hvor stabilt det er
- hvor stor mengde forurensede sedimenter det er
- hva metyleringspotensialet for kvikksølv er i et utvidet området rundt U-864
Utvalget anerkjenner disse usikkerhetene. For hver fase i gjennomføringen kan det komme informasjon som viser at det ikke vil være forsvarlig eller hensiktsmessig å fullføre hevingen av lasten, og at arbeidet må avsluttes ved å tildekke U-864 og området rundt. Risikovurderingen for operasjonen må oppdateres for hver fase, og nye akseptkriterier for den neste aktiviteten må settes før arbeidet starter.
Forundersøkelser kan gi mer informasjon om ammunisjon inne i vrakseksjonene, og om grunnforhold og tilstanden på trykkskroget. Dette har stor betydning for hvilket utstyr og hvilke festeanordninger som kan benyttes for å gi tilkomst til kjølkassen, og for stabilisering av vraket.
Dersom det identifiseres synlig ammunisjon inkludert torpedoer under forundersøkelsen, vil Forsvaret også måtte kobles inn for råd og vurdering av videre håndtering. Med klarsignal fra Forsvaret med henblikk på ammunisjon kan de mest forurensede sedimentene rundt vrakseksjonene mudres for å sikre tilkomst til kjølkassen. Samtidig som mudringen pågår, må vrakseksjonene stabiliseres. Stabilisering av vrakseksjonene kan innebære en heving av vraket ut av sedimentene ved hjelp av for eksempel en bunnramme. Når vraket er stabilisert, kan det mudres helt inntil vraket for å få tilkomst til kjølen.
Med sikker tilgang til kjølen kan kjølkassen åpnes for å fastslå om kvikksølvbeholderne befinner seg der. Samtidig må man det forberedes for at kjølkassen kan være helt eller delvis ødelagt, og at kvikksølvbeholdere og flytende kvikksølv kan befinne seg i gropen hvor vrakseksjonen lå før den ble løftet ut av sedimentene.
Kvikksølvbeholdere kan ha rustet sammen og/eller rustet fast i kjølkassen. Det kan også være rustet hull i beholderne, slik at kvikksølv har rent ut eller at beholderne nærmest har gått i oppløsning. Dette betyr at en må være forberedt på å heve enkeltbeholdere, grupper av beholdere som har rustet sammen, eller suge opp kvikksølv som har lekket ut av beholderne.
Etter fjerning av kvikksølvet som befinner seg i kjølkassen, må det kartlegges hvilke områder det er nødvendig å dekke til for å oppnå bunnforhold med god kjemisk tilstand. Det kan også vurderes om de mest forurensede sedimentene skal mudres, men siden mudring er den største bidragsyteren til høyere kortsiktig miljørisiko, må ulempen med mudring vurderes nøye. Når forurensingsgraden er kartlagt, bestemmes det hvilket areal som skal dekkes til, og tildekking utføres. Et langtidsovervåkingsprogram etableres for å sikre at tildekkingen fungerer som planlagt.
Hvis forutsetningene for å fjerne kvikksølv på noe tidspunkt i prosessen ikke lenger er til stede (for høy risiko eller for liten mulighet for å lykkes), vil operasjonen med å heve last avsluttes. Dette kan for eksempel skyldes utfordringer knyttet til håndtering av ammunisjon, at det ikke finnes kvikksølv i kjølkassen, eller at det oppstår en uforutsett tilstand eller hendelse. Området som ikke har en kjemisk god tilstand (> 0,52 mg kvikksølv/kg), vil da dekkes til med rene masser.
Utvalget har vært i kontakt med kommersielle aktører som håndterer, transporterer og deponerer farlig avfall, og har blitt presentert teknologi for å stabilisere metallisk kvikksølv og rense de mest kvikksølvforurensede massene (Batrec 2022). Stabile kvikksølvforbindelser og forurensede sedimenter vil eksempelvis kunne deponeres i saltgruver i Tyskland. Deponeringen er en reversibel løsning, så hvis det i fremtiden er et ønske om å behandle massene på en annen måte, er dette mulig.
Eksport og transport av farlig avfall er underlagt regulering og avhengig av godkjenning og tillatelser. Det finnes kommersielle aktører som kan ivareta denne delen av prosessen.
Håndteringen av metallisk kvikksølv og kvikksølvforurensede materialer over vann før transport må også planlegges og gjennomføres etter gjeldende krav og forskrifter for arbeidsmiljø.
