3 Den lange historien om U-864 og utredningene

Forstørr bilde

Etter at U-864 ble funnet i 2003, har det, som illustrert i figur 3.1 U-864 tidskart, blitt gjennomført flere utredninger og undersøkelser i området hvor vraket ligger, på havbunnen utenfor Fedje.

Forstørr bilde

Figur 3.1 U-864 tidskart

Kilde: Kystverket

Mange fagmiljøer og enkeltpersoner har vært involvert i den lange historien om U-864. Samfunnet har brukt betydelige midler for å forsøke å komme frem til en god måte å håndtere U-864 og lasten på. Tall fra Kystverket viser at det er brukt 315 millioner kroner på undersøkelser i perioden fra 2003 til i dag. I tillegg kommer arbeidet dette utvalget har gjort, samt de utallige timene offentlige tjenesteorgan og ulike interessentgrupperinger har brukt på både betalt og ikke-betalt arbeid.

Vurderinger og anbefaling fra Kystverket, Det Norske Veritas (DNV), Norges Geotekniske Institutt (NGI) og Miljødirektoratet har i hele perioden vært i favør av tildekkingsalternativet. Politisk har det vært besluttet gjennomføring i tråd med denne anbefalingen, men det har også vært besluttet å gjennomføre heving på tvers av de faglige tilrådingene. Fremdeles er ikke endelige tiltak for å håndtere U-864 og lasten gjennomført.

Så hva er egentlig problemet?

I dag, snart 20 år etter at vraket ble lokalisert, er det fortsatt ulike oppfatninger om hva som er den beste løsningen for håndteringen av U-864. Det har vært klare forventninger fra flere hold om at noe må gjøres med vraket, lasten og forurensingen rundt. Likevel har endelig beslutning og iverksettelse av tiltak latt vente på seg. Det foreligger mange og grundige utredninger, undersøkelsesrapporter og ekspertuttalelser. Ved flere tilfeller er en beslutning tatt og forberedelser til tiltak iverksatt, men beslutningen har blitt utfordret, og nye undersøkelser/vurderinger har blitt initiert. Med unntak av etablert støttefylling og overvåking av forurensing er varige tiltak ennå ikke gjennomført.

Ikke minst for lokalsamfunnet på Fedje og omegn er det viktig at en endelig konklusjon nå kan trekkes. Hva er så grunnen til at synet på vurderinger og konklusjoner spriker så mye mellom fageksperter og befolkningen?

Det er fremdeles mange og til dels store usikkerheter forbundet med U-864 og lasten. Hvordan disse usikkerhetene vektlegges og håndteres, vil ha betydning for hvordan de ulike alternativene for tiltak oppfattes og konkluderes.

Kystverket, som har hatt ansvaret for utredningene og håndteringen av U-864 frem til 2020, fremhever at de er et fagdirektorat og at vurderingene de har gjort, er innenfor deres fagområde. De har definert håndteringen av U-864 som et miljøprosjekt, og har derfor i sitt arbeid hatt fokus på miljødimensjonen av håndteringen. Deres anbefalinger har i hvert tilfelle vært det tiltaket som har vist lavest risiko for spredning av kvikksølv (miljørisiko) under gjennomføringen av selve tiltaket. De påpeker samtidig at de alltid har fremhevet at det er andre momenter som bør vurderes i denne saken.

Dette ekspertutvalgets mandat ligger nært opp til hva Kystverkets oppdrag tidligere har vært. Slik utvalget ser det, er imidlertid problemstillingen rundt U-864 så sammensatt at det er vanskelig å konkludere basert på en enkelt eller et smalt sett av samfunnsverdier. Konklusjonen på problemstillingen vil kunne bli ulik om man vurderer flere verdidimensjoner, enten hver for seg eller samlet.

For å bedre fange opp denne utfordringen har utvalget valgt å tilnærme seg oppgaven gitt i mandatet på en bredere måte enn tidligere, og gjøre en mer helhetlig vurdering av hva som er den beste og mest varige løsningen for samfunnet. På samme måte har utvalget søkt å belyse og ta opp usikkerheter i valg og resultat mer konsistent.

3.1 Utvalgets mål

Utvalget har jobbet med en helthetlig tilnærming til problemstillingen med utgangspunkt i sitt mandat. Arbeidet har vært forankret i prinsipper som bærekraftig utvikling, føre-var-prinsippet og kunnskapsbasert forvaltning.

3.2 Dette var oppdraget vårt – og slik har vi tenkt

Da Samferdselsdepartementet i oktober 2020 nedsatte et ekspertutvalg for å vurdere håndteringen av U-864, ble det vektlagt å inkludere personer med ekspertise innen teknologi og med bakgrunn blant annet fra offshore- og subseabransjen i Norge. Et viktig element i oppdraget er å hente inn kunnskap om ny teknologi som kan gi mulighet for å heve vraket og/eller lasten med mindre risiko enn tidligere vurdert.

Kort oppsummert var utvalgets oppdrag i hovedsak rettet mot tre spørsmål eller områder (se mandat fra Samferdselsdepartementet i innledningen for fullstendige formuleringer):

• Finnes det ny informasjon som endrer vurderingene som er gjort (av de tre alternativene), når det gjelder den langsiktige miljørisikoen?
• Kan noen av hevingstiltakene gjennomføres med lavere kortsiktig miljørisiko enn tidligere vurdert? Her pekes det spesielt på å utnytte utvalgets ekspertise og nettverk til å vurdere ny og alternativ teknologi.
• Er Kystverkets anbefaling og rangering av miljøtiltak for håndtering av kvikksølvforurensingen dekkende for en sikker ivaretagelse av miljørisiko på kort og lang sikt?

Utvalget innledet sitt arbeid med å gjennomgå deler av det svært omfattende materialet som foreligger om U-864 fra tidligere undersøkelser, utredninger og analyser. Det ble også satt ned arbeidsgrupper, hver bestående av noen av utvalgets medlemmer, som spesielt tok opp og vurderte ulike problemstillinger. Disse arbeidsgruppenes fokusområder og arbeid er oppsummert i kapittel 4 i denne rapporten.

Gjennomgangen av eksisterende materiale og arbeidet i gruppene ga utvalget relevant informasjon og grunnlag for diskusjon og vurderinger på flere områder. Noen hovedutfordringer og nødvendige prioriteringer kom tydelig frem for utvalget:

• Det foreligger store mengder informasjon og undersøkelser. Utvalget har ikke hatt kapasitet til, forutsetninger for eller nytte av å gå i detalj i alle disse for å vurdere hvor gode eller riktige alle de tidligere konklusjonene har vært. I stedet valgte utvalget å bruke ressurser på å identifisere hvilke forhold som eventuelt ville kunne medføre at anbefalingen om tiltak ble en annen enn de anbefalingene som har blitt gitt tidligere.
• Det har gått mange år siden arbeidet med håndtering av U-864 startet. I perioden frem til i dag har samfunnets syn på miljø og bærekraftige løsninger endret seg, og både nasjonalt og internasjonalt har nye avtaler og reguleringer trådt i kraft. En gjennomgang av om rammebetingelsene for håndtering av U-864 var blitt endret etter tidligere vurderinger, var viktig som basis for videre vurderinger.
• Det foreligger flere analyser og risikovurderinger. Det var nødvendig å ta en helhetlig gjennomgang av hvordan disse har blitt brukt for å konkludere med anbefalte tiltak.
• Vurderingene som har ligget til grunn for (miljø-)risiko på kort og lang sikt, har i liten grad tatt hensyn til annen risiko enn direkte påvirkning på personell og miljø under tiltak. Samtidig er samfunnsmessig uro som skyldes andre verdier, som omdømme, næringsliv og følelser av utrygghet, betydelig medvirkende årsaksfaktorer til at tiltak har blitt utsatt til fordel for stadig nye utredninger og undersøkelser. Dette tilsier at utvalget må prioritere å gjøre vurderinger av punkt 3 i mandatet – altså hvorvidt tidligere vurderinger er dekkende for risikoen.
• Forutsetningene som har blitt lagt til grunn for å kunne gjennomføre en vellykket operasjon, og for å kunne vurdere tilhørende risikoforhold, er preget av betydelig usikkerhet. Spesielt er dette knyttet til kunnskap om hvor, og i hvilken tilstand, lasten befinner seg i dag (i og utenfor vraket), og tilstanden til vraket (med tanke på stabilitet, integritet og forflytning). For å kunne redusere noe av denne usikkerheten ønsket utvalget å gjennomføre undersøkelser for å få en bekreftelse på status og om mulig få tilgang på ny kunnskap om vrak, last og omgivelser.

I kapittel 4 og 5 presenteres resultatet fra informasjonsinnhentingen og vurderingene som er gjort, relatert til hovedområdene, samt hvilke slutninger utvalget har trukket fra resultatene.