7 Utvalgets svar på oppdraget
I Innst. 13 S (2018–2019) ga transport- og kommunikasjonskomiteen følgende merknad til saken om U-864:
Komitéen viser til at Kystverket anbefaler å tildekke U-864, og at regjeringen legger til grunn oppstart av dette arbeidet i 2019. Komitéen viser også til at det lokalt er stor bekymring for konsekvensene av at kvikksølvet ikke blir fjernet, og at det i noen fagmiljøer blir hevdet at det er mulig å heve hele eller deler av lasten, og at dette kan gjøres på en forsvarlig måte. Komitéen vil derfor be regjeringen vurdere om det har tilkommet ny informasjon eller ny teknologi som tilsier at heving av hele eller deler av lasten er miljømessig forsvarlig, før arbeidet med tildekking iverksettes (Stortinget 2019, 47).
Utvalgets oppdrag fra Samferdselsdepartementet har som mål å svare ut denne merknaden.
Utvalgets utredning konkluderer med at det finnes både metoder, teknologi, kompetanse og utstyr som muliggjør å heve lasten fra U-864, noe som også har vært konklusjonen i tidligere utredninger. Kjernen i uenighetene har imidlertid vært hvorvidt en slik operasjon kan gjennomføres (miljømessig) forsvarlig. Utvalgets vurdering er at en slik operasjon kan utføres på en forsvarlig måte, gitt en trinnvis gjennomføring der en rekke forutsetninger må innfris underveis i operasjonen. Dersom gitte forutsetninger for det enkelte trinn under operasjonen ikke blir oppfylt, vil det være mulig å terminere videre gjennomføring og erstatte videre operasjon med tildekking. Grunnen til at en slik tilnærming er nødvendig, er at det er knyttet svært store usikkerheter til både kvikksølvets og vrakets tilstand og hvor kvikksølvet befinner seg, samt til nødvendig håndtering av potensielt større mengder eksplosiver fra vraket.
I mandatet bes utvalget spesielt om å vurdere tre forhold: langsiktig miljørisiko, kortsiktig miljørisiko og Kystverkets tidligere vurderinger.
7.1 Langsiktig miljørisiko
I mandatet er utvalgets oppdrag knyttet til langsiktig miljørisiko formulert slik:
Foreligger det ny informasjon etter Kystverkets konseptvalgutredning (2011) og forprosjekt (2014) som vil innebære en endring av vurderingene av miljørisiko på lang sikt for alternativene tildekking, heving av last og heving av vrak og last (med etterfølgende tildekking av gjenværende forurenset sjøbunn i begge hevingsalternativ)?
Utvalget har gjennom sitt arbeid ikke funnet ny informasjon som vesentlig endrer vurderingene av miljørisiko på lang sikt for de tre ulike alternativene etter Kystverkets konseptvalgutredning (2011) og forprosjekt (2014).
For alternativet tildekking har det fra ulike hold vært stilt spørsmål ved både risiko for metylering av kvikksølvet under tildekkingen, utlekkingspotensialet og potensialet for hendelser som vil kunne ødelegge tildekkingen, og eksponere sjømiljøet for større kvikksølvmengder. Utvalget har ikke funnet at det er noen større risiko forbundet med slike forhold enn det tidligere utredninger har konkludert med. Det er også muligheter for at ny kunnskap om materialegenskaper og tildekkingsmetoder gir anledning til å ytterligere forbedre og «forsterke» en tildekking både på gjennomføringstidspunktet og ved senere tilfeller om nødvendig.
Slik ny kunnskap vil komme alle de ulike alternativene til nytte siden det er forutsatt at tildekking uansett vil måtte være siste ledd i håndteringsoperasjonene. Verken uthenting og heving av last eller heving av vrakseksjoner vil realistisk sett kunne fjerne «alt» kvikksølv og eventuell annen forurensing. Siden tildekkingen vurderes å ha svært høy effektivitet og gi liten utlekking, vurderes forskjellene i langsiktig miljøeffekt for de tre alternativene ikke å ha signifikant betydning.
7.2 Kortsiktig miljørisiko
Utvalgets oppdrag knyttet til kortsiktig miljørisiko slik det er formulert i mandatet:
Kan heving av last eller vrak og last gjennomføres med en lavere miljørisiko på kort sikt enn det Kystverket har vurdert i konseptvalgutredningen (2011) og i forprosjektet (2014)? Her skal utvalget vurdere konsepter fra de nevnte utredningene eller andre/nye alternativer som bl.a. er foreslått av fagmiljøer innenfor subsea. Det forutsettes videre at utvalget trekker inn og nyttiggjør seg kompetanse fra fagmiljø med «hands-on» erfaring fra offshoreindustrien, eksempelvis design og installasjon av plattformer, grunnundersøkelser, instrumentering, tildekking av sjøbunn og maritime løfteoperasjoner. Miljørisikoen må vurderes opp imot tildekkingsalternativet fra de ovenfor nevnte utredningene.
Utvalget har ikke i sitt arbeid funnet nye konsepter for heving av last eller last og vrak som er modne nok til å vurderes som alternative løsninger for håndteringen i dag. Imidlertid vurderer utvalget, basert på erfaringer og kompetanse fra egne fagfelt og teknologisk utvikling de siste årene, at heving av last kan gjennomføres med en mindre kortsiktig (miljø)risiko enn tidligere vurderinger tilsier. Dette knyttes både til stabiliseringsmuligheter for vraket, uthenting av lasten, og gjennomføring av selve hevingen samt håndteringen av denne. Dette forutsetter at en hevingsoperasjon gjennomføres med en trinnvis tilnærming, der risiko og nødvendige sikringstiltak for neste trinn vurderes grundig før eventuell iverksettelse, og der operasjonen kan avsluttes og erstattes med tildekking dersom oppdatert informasjon tilsier at dette er hensiktsmessig.
Det er videre vurdert at heving av vrak og last vil medføre en høyere risiko for liv og helse for personell involvert i en slik operasjon enn tidligere vurdert. Dette er knyttet til nye analyser og vurderinger av risiko relatert til håndteringen av torpedoer og annen ammunisjon som antas å være til stede i vraket. Det antas også at dette vil gi en noe økt kortsiktig (miljø)risiko
Utvalget vurderer det altså slik at alternativet heving av last etterfulgt av tildekking kan gjennomføres med en kortsiktig miljørisiko som er noe lavere enn tidligere utredninger har konkludert med. Sett opp mot tildekkingsalternativet understrekes det likevel at kortsiktig miljørisiko ved begge hevingsalternativene kan være høyere, gitt den operasjonelle risikoen. Begge hevingsalternativene er komplekse operasjoner med mulighet for uønskede hendelser, og som dessuten vil bli etterfulgt av tildekking, noe som tilsier et behov for flere operasjoner og en lengre gjennomføringsperiode enn kun tildekking.
7.3 Kystverkets vurderinger
I mandatet blir utvalget også bedt om å vurdere Kystverkets tidligere vurderinger:
Er Kystverkets anbefaling og rangering av miljøtiltak for håndtering av kvikksølvforurensingen dekkende for en sikker ivaretagelse av miljørisiko på kort og lang sikt?
Kystverket har lagt betydelig vekt på miljørisiko i sine vurderinger. Miljøvurderingene har i stor grad vært rettet mot å unngå forurensing, og mot konsekvenser av forurensing i det ytre miljøet på og rundt Fedje. I tidligere utredninger har de tre alternativene blitt vurdert som miljøtiltak ved U-864, hvor tildekking har blitt vurdert som det samfunnsøkonomisk sett mest gunstige tiltaket, begrunnet med lavere tiltakskostnad og lavere miljørisiko på kort sikt. Alle de tre alternativene er videre vurdert å ha samme miljøkonsekvens på lang sikt og å tilfredsstille samfunnsmålet om at «miljøet rundt U-864 skal være og forbli som det som er typisk for kyststrømmen på Vestlandet». Gitt et tilsvarende fokus har utvalget vanskelig for å se at anbefalinger og rangeringer av tiltak fra konseptvalgutredningen i 2011 og forprosjektet i 2014 bør endres. Utvalget har i avsnittene over pekt på justeringer i risikovurderingene i eksisterende alternativer, og på at flere tiltak kan iverksettes for å redusere risiko knyttet til hevingsalternativene. Dette er likevel i seg selv ikke nok grunnlag til å endre rangeringen eller anbefalingene fra 2011 og 2014.
Imidlertid har Kystverket i sine rapporter pekt på at det kan foreligge flere aspekter ved problemstillingen enn forurensing og direkte effekter av denne, og at en bredere vurdering kan påvirke en anbefaling om tiltak for U-864. Det er utvalgets klare oppfatning at håndteringen av U-864 er mer enn et miljøprosjekt slik begrepet «miljø» i stor grad har blitt brukt i tidligere vurderinger. Dette understøttes også av det faktum at valg av tiltak stadig utfordres, og at «endelig» håndtering ennå ikke er iverksatt. Utvalget mener det er nødvendig å se på håndteringen av U-864 i et større perspektiv og med et mer helhetlig risikobilde for å komme frem til en håndtering som oppleves som akseptabel for de fleste interessentene i saken.
Samfunnets fokus på bærekraft og bærekraftig utvikling har økt betydelig i løpet av årene siden Kystverkets utredninger i 2011 og 2014. Agenda 2030 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2021) og FNs bærekraftsmål fra 2015 (FN-sambandet 2022) har naturlig nok ikke vært en del av grunnlaget for vurderinger tidligere, mens det i dag er tydelige forventninger til nettopp dette når miljøtiltak og samfunnsviktige tiltak skal gjennomføres. Utvalget mener at denne dimensjonen har en naturlig plass i helhetsvurderingen når endelig håndtering av U-864 skal velges. Virkninger som ikke ble inkludert i tidligere analyser, for eksempel opplevd risiko i lokalmiljøet og omdømmeeffekter for lokalt og nasjonalt næringsliv, har betydning for hvordan hevingsalternativene kan vurderes (Frisell 2022), og må veies sammen med andre aspekter knyttet til miljø, sikkerhet og økonomi. Utvalget har derfor lagt en bredere vurdering til grunn for sin anbefaling enn utredningene i 2011 og 2014.
I tillegg til at nye aspekter vektlegges, har det fra ulike hold vært hevdet at den operasjonelle risikoen knyttet til gjennomføring av hevingsalternativene tidligere har vært vurdert høyere enn det som er reelt. Utvalget besitter mange års erfaring og kompetanse fra komplekse marine operasjoner fra olje- og gassindustrien og er enig i denne vurderingen. Det er også snart åtte år siden Kystverket gjennomførte sin siste vurdering (Forprosjekt 2014), og utvalget har konstatert at det har skjedd en utvikling i industrien og teknologien i denne perioden.
Samtidig er det fremdeles usikkerheter relatert til U-864, hvor mye kvikksølv som var om bord, hvor mye kvikksølv som fortsatt er i vraket, og teknisk tilstand på vraket og annen last som eksempelvis ammunisjon. Det er utvalgets vurdering at det er mulig å øke kunnskapsgrunnlaget når det gjelder disse usikkerhetene, ved hjelp av eksisterende ekspertise og teknologi. Dersom det blir valgt å forsøke å gjennomføre hevingstiltak, bør det både gjøres grundige forundersøkelser samt innhentes ytterligere informasjon etter hvert som tiltaksprogresjon gjør det mulig å supplere kunnskapen (jf. kapittel 5).
Utvalget kan ikke se at Kystverkets tidligere anbefalinger og rangeringer er mangelfulle sett fra kun et miljøperspektiv, som var deres mandat. Det er imidlertid utvalgets klare formening at valg av tiltak må vurderes i et bredere perspektiv enn tidligere, der flere aspekter og konsekvenser for ulike interessentgrupper inngår i helhetsvurderingen.