1 Utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi

1.1 Mål og utfordringer

Hovedmålet for Regjeringens økonomiske politikk er arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Med utgangspunkt i den norske samfunnsmodellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene, bidra til en mer rettferdig fordeling og til et arbeidsliv basert på samarbeid og forhandlinger, der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som bidrar til at vi ikke undergraver kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på miljø- og klimahensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et produktivt næringsliv og en velfungerende offentlig sektor.

Norge er et godt land å leve i. Vi har et høyt inntektsnivå, og vi kommer godt ut på internasjonale målinger av livskvalitet. Velstanden er jevnere fordelt enn i de fleste andre land, og inntektsforskjeller går i mindre grad i arv. Omfattende offentlige velferdsordninger understøttes av solide statsfinanser. Kombinasjonen av god vekstevne, jevn fordeling og gode offentlige ordninger er sentrale kjennetegn ved den norske samfunnsmodellen. Dette må vi ta vare på.

Vårt høye inntektsnivå er et resultat av mer enn 150 år med økonomisk vekst. Veksten i velstand skyldes først og fremst at vi bruker arbeidskraft og produksjonsmidler på en mer effektiv måte. Vi har en omstillingsdyktig og produktiv økonomi. Arbeidsstyrken er godt kvalifisert, og yrkesdeltakelsen er høy. Effektive nasjonale markeder og åpenhet mot internasjonale markeder bidrar til gode rammebetingelser for næringslivet.

Våre omfattende velferdsordninger krever et relativt høyt skattenivå. Vi har erfart at et slikt skattenivå kan kombineres med god økonomisk vekst når vi har et effektivt skattesystem med brede skattebaser og gode vilkår for næringsvirksomhet.

Det makroøkonomiske rammeverket legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. Med Statens pensjonsfond utland trekkes et skille mellom opptjeningen av inntektene fra petroleumsvirksomheten og bruken av dem. Handlingsregelen for finanspolitikken håndterer deretter petroleumsinntektene slik at kortsiktige svingninger jevnes ut, samtidig som inntektene også kommer framtidige generasjoner til gode. Pengepolitikken bidrar til lav og stabil inflasjon og motvirker svingninger i produksjon og sysselsetting. I arbeidet med finansiell stabilitet legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god adferd gjennom regulering og tilsyn.

Vår felles arbeidsinnsats er grunnlaget for velferdssamfunnet. Norge har høy sysselsetting og lav ledighet. Fra 1970 til i dag er yrkesaktiviteten steget betydelig som følge av kvinners økte deltakelse i det betalte arbeidslivet. Å delta i arbeidslivet gir den enkelte økonomisk selvstendighet. Ingenting betyr mer for å bekjempe fattigdom, heve folks levestandard og bedre livskvaliteten enn arbeid. Høy sysselsetting gjør oss også bedre rustet til å møte velferdsutfordringer i framtiden.

Sysselsettings- og inntektspolitikken skal bidra til høy yrkesdeltaking, lav arbeidsledighet og god utnyttelse av arbeidskraften. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom regjeringen og partene i arbeidslivet spiller en sentral rolle. Norge har høy organisasjonsgrad, en relativt koordinert lønnsdannelse, et velregulert arbeidsliv og et trepartssamarbeid med sterk medvirkning fra arbeidstakerne både på bedrifts- og samfunnsnivå. Det legger til rette for at næringslivet og organisasjonene tar et medansvar for samfunnsutviklingen, særlig for at arbeidsledigheten kan holdes lav. Det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til utjevning og tillit mellom folk. Slik sosial kapital er viktig for velferdssamfunnets økonomiske og sosiale bæreevne.

Vi har et velferdssamfunn med gode ordninger for inntektssikring og et godt offentlig tilbud av tjenester. Det omfatter en betydelig offentlig satsing på helse- og omsorgstjenester, barnehager, utdanning og forskning. Velferdsordningene er søkt utformet slik at de kan bidra til velferd for den enkelte, jevn fordeling og god økonomisk vekst. Et omfattende sosialt sikkerhetsnett gir økonomisk trygghet for arbeidstakere og bedrer omstillingsevnen i økonomien.

Norge ville aldri nådd dagens velstandsnivå uten handel og annet økonomisk samkvem med andre land. Særlig sentralt står EØS-samarbeidet med fri bevegelse av arbeid, kapital, varer og tjenester. Teknologiske nyvinninger ute skaper nye muligheter dersom vi selv evner å ta dem i bruk. Det krever god omstillings- og konkurranseevne. Samtidig vil endringer i produksjon og etterspørsel i andre land i stor grad bestemme utviklingen i prisene på vår eksport og import.

En tettere sammenvevd verden har også brakt med seg økt innvandring. Mange innvandrere får opphold i Norge av humanitære eller familiære årsaker, men de siste årene har arbeid vært den viktigste årsaken til innvandring. Et mer mangfoldig samfunn innebærer både muligheter og utfordringer. Det er særlig viktig at innvandrerne deltar i arbeidslivet og at vi unngår sosial dumping.

De siste 40 årene har petroleumsvirksomheten satt sitt preg på utviklingen i norsk økonomi. Den særlig høye lønnsomheten i næringen gir både en betydelig etterspørsel etter varer og tjenester fra fastlandsøkonomien og store inntekter til staten. Det siste tiåret har oppgang i prisene på olje og gass gitt Norges disponible realinntekt et solid løft.

Den samlede produksjonen av olje og gass på norsk sokkel ser ut til å ha passert toppen. Etterspørselen fra petroleumsnæringen vil etter hvert gå ned, men det er usikkert når og hvor raskt det vil skje. Det ligger an til at staten i lang tid framover fortsatt vil få betydelige inntekter fra petroleumsvirksomheten, og pensjonsfondet kan vokse i flere tiår. Om 15-20 år vil likevel fondet trolig gradvis bidra mindre til finansieringen av offentlige utgifter målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Stigende levealder fører til at befolkningen vil eldes både i Norge og i de fleste andre tradisjonelle industriland. Stigende levealder er et tegn på et godt samfunn. Samtidig kan det bli en utfordring for arbeidsinnsats og statsfinanser hvis avgangsalderen fra arbeidslivet ikke endrer seg tilsvarende. Selv om avkastningen av pensjonsfondet gir et viktig bidrag til å finansiere offentlig sektors utgifter, er fondet langt fra stort nok til å løse utfordringene ved en aldrende befolkning.

Langvarig økonomisk vekst har gitt store deler av verden høyere inntekter og økt velferd, men den økte produksjonen har også skapt miljøproblemer. Uten omfattende internasjonale tiltak for å redusere utslippene av klimagasser vil klimaendringene kunne bli vidtrekkende. Havnivåstiging vil gjøre lavtliggende områder sårbare for oversvømmelser. I tillegg vil faren for ekstreme værhendelser øke. Utviklingslandene er særlig sårbare for en slik utvikling.

Klimaproblemet kan bare løses gjennom bred internasjonal samhandling. Det enkelte land har likevel et ansvar for å føre en aktiv nasjonal politikk for å redusere utslippene av klimagasser. En omstilling av Norge til et lavutslippsamfunn vil legge føringer på vår økonomiske utvikling.

Valgene vi tar i dag har konsekvenser på kort sikt, men påvirker også rommet for framtidige handlinger. Derfor må den løpende politikken vurderes i et langsiktig perspektiv. Det krever analyser av drivkreftene bak utviklingen og innsikt i konsekvensene av ulike valg. Perspektivmeldingen 2013 skal bidra til dette. Den omhandler rammer og utfordringer for en bærekraftig politikk, og hvilke valgmuligheter vi har i møte med utfordringene. Langsiktige utviklingstrekk, herunder aldring av befolkningen og utfasing av petroleumsvirksomheten, står sentralt.

1.2 Høy velstand i en omskiftelig verden

1.2.1 En liten åpen økonomi

Norge har et høyere inntektsnivå enn de aller fleste andre land. Medregnet petroleumsvirksomheten er BNP per innbygger om lag 20 pst. høyere enn i USA. Også hvis vi bare ser på fastlands-BNP ligger vi høyt. Figur 1.1 viser BNP per innbygger splittet opp i arbeidsinnsats per innbygger og BNP per timeverk. Det framgår at arbeidsinnsatsen er lavere i Norge enn i USA og EU. Vi får imidlertid mer igjen for hver arbeidet time. Avstanden til EU er særlig stor. Det er dels fordi vår produktivitet er høy, og dels fordi vi får gode priser på det vi selger til andre land.

Kilde: OECD.

Et lite land som Norge har spesielt stort utbytte av den arbeidsdelingen internasjonal handel gir mulighet for. De senere årene har Norge blitt knyttet enda tettere sammen med andre land gjennom handel, arbeidsinnvandring og kapitalstrømmer. Åpning av grenser og lavere kostnader ved handel endrer tilbud av og etterspørsel etter varer og tjenester på verdensmarkedet. Folkerike land som Kina, India og Brasil er blitt sterkere integrert i verdensøkonomien. Det har økt antallet mennesker som deltar i det internasjonale varebyttet. Markedene blir større. Dette øker spesialiseringsgevinstene ved internasjonal handel. Den kraftige veksten i asiatiske land forskyver samtidig det økonomiske tyngdepunktet i verden.

Vårt ressursgrunnlag og vår næringsstruktur gjør at vi påvirkes annerledes av utviklingen i framvoksende økonomier enn andre land i OECD-området. Siden slutten av 1990-tallet har raskt økende etterspørsel, særlig fra land i Asia, gitt prisoppgang på viktige norske eksportprodukter. Samtidig er vår import vridd i retning av billigere forbruksvarer fra de samme landene. Dette har gitt en betydelig forbedring av vårt bytteforhold overfor utlandet, samtidig som denne importen i liten grad konkurrerer med varer vi selv produserer. Kjøpekraften for husholdningene har økt, samtidig som lønnsomheten i næringslivet har holdt seg oppe.

Den videre utviklingen i prisene på vår import og eksport er usikker, ikke minst gjelder dette oljeprisen. Dersom veksten i verdensøkonomien bremser kraftig opp, kan olje- og gassprisene falle mye. Teknologiutvikling, nye energikilder og mer omfattende prising av utslipp av klimagasser kan også påvirke olje- og gassprisene framover. Utviklingen i disse prisene har stor betydning både for aktiviteten i petroleumsvirksomheten og for landets og statens inntekter.

Samtidig får avkastningen i internasjonale kapitalmarkeder økende betydning for vårt inntektsnivå etter hvert som pensjonsfondet vokser. For å redusere samlet risiko er fondets investeringer spredt på ulike aktivaklasser og et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Vi må likevel være forberedt på at avkastningen av investeringene vil kunne svinge mye også framover.

Sentrale utviklingstrekk i internasjonal økonomi drøftes nærmere i kapittel 2.

1.2.2 Velstand krever god ressursbruk og høy produktivitet

Selv om verdien av pensjonsfondet og de gjenværende petroleumsreservene er stor, er disse to størrelsene beskjedne sammenliknet med inntektene som skapes i fastlandsøkonomien. Virksomheten i fastlandsøkonomien er hovedgrunnlaget for produksjon, sysselsetting og inntekt. Vår nasjonalformue består først og fremst av verdien av det arbeidet vi utfører – i dag og i framtiden, jf. figur 1.2.

¹ Petroleumsformuen er beregnet som nåverdien av framtidig grunnrente per innbygger. Se ellers vedlegg 1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Yrkesdeltakelsen er høy i Norge sammenliknet med andre land, særlig blant kvinner og eldre arbeidstakere. Samtidig står mange utenfor arbeidslivet som følge av nedsatt arbeidsevne. Flere av disse kan ha evne og vilje til fortsatt arbeidsinnsats, dersom det blir lagt til rette for det. Også god integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er viktig for å oppnå høy yrkesdeltakelse framover.

I tiårene som kommer vil befolkningen eldes. Regnet per innbygger vil arbeidstilbudet kunne falle med mindre avgangsalderen fra arbeidslivet øker i tråd med økt levealder. Lavere arbeidsinnsats vil svekke produksjonen av varer og tjenester både i offentlig og privat sektor.

Stigende levealder og bedre helse innebærer at flere kan stå lenger i arbeid. Pensjonsreformen gir insentiver til økt arbeidsinnsats gjennom hele yrkeslivet ved tettere og mer oversiktlig sammenheng mellom alderspensjon og inntekten som yrkesaktiv. Fleksibel pensjonsalder, muligheten for å kombinere arbeid og pensjon og levealdersjustering av pensjonsutbetalingene stimulerer til å stå i arbeid lenger. Også uførereformen og arbeidet for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har som mål å legge til rette for økt arbeidsinnsats bl.a. ved å gjøre det lettere å kombinere arbeid og trygd. Fleksibel pensjonsalder og høyere inntektsnivå gir imidlertid også større mulighet til å prioritere fritid framfor jobb. Hvis de styrkede insentivene til arbeid slår ut i økt arbeidstilbud, vil det gi et betydelig løft i disponibel realinntekt. Arbeidsinnsatsen kan også bli trukket opp ved at flere trekkes inn i arbeidsstyrken.

Arbeidsgivere har en nøkkelrolle i arbeidet for et arbeidsliv der alle kan delta. Utformingen av skattesystemet, trygdeordninger og annet regelverk som berører arbeidsforhold, påvirker også arbeidsgiveres insentiver til å sysselsette og tilrettelegge på arbeidsplassen. Insentivene som arbeidstakere og arbeidsgivere står ovenfor må ses i sammenheng.

Til tross for høy sysselsetting er arbeidsinnsatsen mindre i Norge enn i gjennomsnitt for OECD-landene når innsatsen regnes i timer per innbygger i arbeidsdyktig alder. Årsaken er kort gjennomsnittlig arbeidstid sammenliknet med andre land. Det kan dermed være et potensial for større arbeidsinnsats framover i form av økt gjennomsnittlig arbeidstid. I noen år framover vil nye kohorter av kvinner ha høyere utdanning og sterkere tilknytning til arbeidslivet enn de eldre generasjonene de erstatter. Det trekker i retning av lengre gjennomsnittlig arbeidstid. Samtidig kan økonomisk velstandsvekst også framover i noen grad bli tatt ut i form av mer fritid, slik vi har sett både i Norge og andre OECD-land de siste tiårene. Hvis denne effekten er størst, slik at gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter å falle, vil det trekke veksten i produksjon og inntekt ned. Motsvarende vil lengre gjennomsnittlig arbeidstid øke veksten i produksjon og inntekt.

Etter utvidelsen av EU i 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge gått kraftig opp. Om lag 60 pst. av oppgangen i antall sysselsatte i denne perioden har vært innvandrere. Dette tilskuddet til arbeidsstyrken bidro til å forlenge den sterke oppgangskonjunkturen i norsk økonomi i forkant av finanskrisen. De to siste årene har vi igjen sett at arbeidsinnvandringen kan bidra til å øke produksjonskapasiteten og evnen til omstilling i norsk økonomi. Samtidig gir høy arbeidsinnvandring økt etterspørsel etter boliger og høyere utnyttelse av veier og annen infrastruktur. Arbeidsinnvandringen kan dermed ha bidratt til å dempe veksten i lønningene, men øke veksten i boligprisene. Arbeidsinnvandringen vil også kunne gi større forskjeller i lønn og andre arbeidsvilkår. Det gjør arbeidet mot sosial dumping viktig. Framover vil arbeidsinnvandringen avhenge av den økonomiske situasjonen her hjemme og i de nye EU-landene, herunder forskjeller i konjunktursituasjon og inntektsnivå. Befolkningsutviklingen er dermed blitt mer avhengig av økonomiske forhold enn vi har vært vant til. Usikkerheten om befolkningens framtidige størrelse og sammensetning har økt. Erfaring fra andre land viser at arbeidsinnvandring kan variere kraftig over tid, og også snu ved økonomiske tilbakeslag.

Tilgang på realkapital i form av maskiner, transportmidler, bygninger og infrastruktur er viktig for produksjonsmulighetene i en moderne økonomi. Realkapitalen forringes ved bruk. For å opprettholde eller øke beholdningen av realkapital må husholdninger, bedrifter og offentlig forvaltning investere. Siden Norge deltar i internasjonale vare- og kapitalmarkeder kan vi frikoble løpende investeringer fra løpende sparing, både i privat og offentlig sektor. Et velfungerende kapitalmarked gir derfor viktige bidrag til en fornuftig tilpasning av kapitalbruken og en effektiv økonomi.

Velstandsutviklingen avhenger av hvor godt vi bruker ressursene våre. Den økonomiske veksten i Fastlands-Norge er særlig drevet av vekst i produktiviteten. Produktiviteten er høy i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Høy vekst i produktiviteten krever evne til omstilling fra mindre lønnsomme til mer lønnsomme bedrifter og næringer. Også framover vil en effektiv og omstillingsdyktig økonomi være en forutsetning for høy verdiskaping.

Et makroøkonomisk rammeverk som legger til rette for forutsigbare rammebetingelser og en stabil økonomisk utvikling gir et viktig bidrag til god produktivitetsvekst. Perioder med høy ledighet kan svekke kunnskap og ferdigheter hos arbeidstakerne. Svingninger i økonomien skaper usikkerhet, som kan gi lavere investeringer og svekke bedriftens evne til å skape verdier over tid.

Skal arbeidsstyrken være omstillingsdyktig, må den ha riktig kompetanse. Utdanningssystemet må holde høy kvalitet fra barnehage til universitetet. Et godt utdanningssystem vil støtte Norges forsknings- og utviklingsarbeid og vår evne til å tilegne oss innsikt fra tilsvarende arbeid i andre land. Gode helse- og omsorgstjenester vil kunne bidra til å mobilisere den enkeltes ressurser og styrke deltakelsen i arbeidslivet. Velfungerende offentlige tjenester kan dermed bidra til høy deltakelse i arbeidslivet og et produktivt næringsliv.

Effektive nasjonale markeder bidrar til gode rammebetingelser for næringslivet og til at arbeidskraft og kapital kanaliseres dit hvor de kaster mest av seg. Virksom konkurranse er et virkemiddel for å oppnå dette. For å understøtte en effektiv ressursbruk må alle bedrifter og næringer stilles overfor like rammebetingelser, herunder skatter og avgifter. Et velfungerende rettssystem, godt forankrede eiendomsrettigheter og lite korrupsjon er også grunnleggende forutsetninger for økonomisk vekst.

Verdensbanken rangerer 183 land etter hvor godt forholdene ligger til rette for næringsvirksomhet («Doing business»-indikatoren). Norge var nummer seks i siste utgave av denne rangeringen.

Langsiktige drivkrefter for økonomisk vekst drøftes nærmere i kapittel 3.

1.2.3 Stabilisering av den økonomiske utviklingen

Økonomien vokser ikke jevnt over tid. Store svingninger i produksjon og sysselsetting rundt den langsiktige vekstbanen koster. Økonomiske nedgangskonjunkturer reduserer velferden, både for de som rammes av arbeidsledighet og for samfunnet som helhet. Hensynet til en stabil økonomisk utvikling er derfor viktig i den økonomiske politikken. Mange land har erfart at arbeidsledighet kan bite seg fast på et høyt nivå. Det kan gi store og langvarige tap av produksjonsevne.

En velfungerende finanssektor har stor betydning for økonomiens vekstevne. Den kan bidra til å kanalisere sparemidler til de mest lønnsomme investeringsprosjektene og til å omfordele risiko mellom aktører. Samtidig har vi både i Norge og andre land flere eksempler på økonomiske tilbakeslag med bakgrunn i finansmarkedene og finansielle ubalanser. Disse har også ofte vært dypere og mer langvarige enn andre tilbakeslag. Reguleringen av finansmarkedene må sette banker og andre finansinstitusjoner i stand til å formidle kreditt også når uforutsette hendelser setter likviditet eller lønnsomhet under press. Den kraftige oppgangen i boligpriser og husholdningers gjeld i Norge etter første halvdel av 1990-tallet kan gi utfordringer både for den finansielle stabiliteten og for stabiliteten i norsk økonomi.

Finanskrisen illustrerer den økte sårbarheten som følger av at økonomiene veves tettere sammen, slik at økonomisk uro og tilbakeslag kan spre seg raskere og med større kraft enn før. For å øke fordelene ved globalisering og redusere risikoen for økonomiske kriser kreves internasjonalt samarbeid. Særlig er det behov for å regulere finanssektoren bedre.

I tillegg må vår egen økonomiske politikk bidra til å gjøre økonomien mest mulig robust mot uforutsette hendelser. Vi må søke å forebygge ubalanser som har sin rot i innenlandske forhold, samtidig som husholdninger, bedrifter og offentlig forvaltning må være rustet til å møte de forstyrrelser som kommer utenfra. Finanspolitikken må unngå å gi ekstra fart i gode tider og å stramme inn i dårlige tider. Det siste fordrer tilstrekkelige reserver. Organiseringen av arbeidsmarkedet må legge til rette for omstillinger. Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Den norske modellen for lønnsforhandlinger bygger på at lønnsveksten over tid skal holdes innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med. Det understøtter en utvikling med høy sysselsetting, lav ledighet og solid utenriksøkonomi.

Gjennom de siste førti årene har petroleumsvirksomheten hatt stor betydning for utviklingen i produksjon og sysselsetting. Oppbyggingen av petroleumsvirksomheten har gitt Norge en stor og lønnsom næring, med ringvirkninger i form av aktivitet og næringsutvikling i fastlandsøkonomien. I tillegg har næringen bidratt til store inntekter for fellesskapet. Etter hvert som petroleumsressursene tømmes, vil også næringen avta i betydning. Når og hvor raskt er usikkert. Over tid vil imidlertid lavere aktivitet i petroleumsvirksomheten gradvis bidra til å trekke veksten i innenlandsk etterspørsel ned, etter at næringen har gitt betydelige vekstimpulser i mer enn førti år.

Når petroleumsnæringen etter hvert avtar i betydning, vil vi trenge andre konkurransedyktige næringer. Norsk leverandørindustri leverer i dag varer og tjenester også til petroleumsvirksomhet i andre land. Dersom bortfall av etterspørsel fra norsk sokkel erstattes av leveranser til utlandet, vil det dempe omstillingskostnadene. Det kan likevel bli krevende å få til den nødvendige omstillingen av arbeidskraft og kapital, uten å gå gjennom en periode med redusert ressursutnyttelse og økt arbeidsledighet. Omstillingen kan bli ekstra krevende dersom bakgrunnen er et kraftig fall i oljeprisen. Et slik fall vil ikke bare redusere aktiviteten på norsk sokkel, men også gi lavere aktivitet i tilsvarende virksomhet i andre land.

En stabil økonomisk utvikling er tema for kapittel 4 i denne meldingen.

1.2.4 Inntektsfordeling og livskvalitet

Gode fellesskapsløsninger legger til rette for at innbyggerne kan leve gode liv. Sammen med veksten i velstand har utviklingen av et felles, offentlig sikkerhetsnett betydd mye for å bekjempe fattigdom og utrygghet som var utbredt i Norge noen generasjoner tilbake.

I Norge er inntektene jevnere fordelt enn i mange andre land, jf. figur 1.3. I tillegg går forskjellene i mindre grad i arv. Det må ses i sammenheng med relativt små lønnsforskjeller, høy sysselsetting og lav ledighet, samt skatte- og overføringssystemer som omfordeler inntekter. Like muligheter for innbyggerne fremmes ved betydelig offentlig satsing på bl.a. barnehager, skole og høyere utdanning. Gratis eller offentlig subsidierte tjenester bidrar også til å jevne ut konsummuligheter. Universelle ordninger for å sikre inntekter og et bredt tilbud av offentlige tjenester reduserer risiko ved sykdom, uførhet og tap av arbeid.

¹ Ulikhet er målt ved Gini-koeffisienten, som er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Dersom alle har samme inntekt, vil Gini-koeffisienten være lik 0. Den vil være lik 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet. OECD-gjennomsnittet er befolkningsvektet.

Kilde: OECD.

Et godt skattesystem gir grunnlag for å finansiere velferdstjenester og overføringsordninger samtidig som økonomiens vekstevne opprettholdes. I seg selv er dette et viktig bidrag til omfordeling, fordi vi da kan ha brede og gode velferdstjenester og ordninger for inntektssikring. I tillegg er den direkte omfordelingen gjennom skattesystemet blitt styrket etter skattereformen i 2006.

Samspillet mellom jevn fordeling, høy økonomisk vekst og lav arbeidsledighet har fått økende oppmerksomhet i OECD-landene, bl.a. med utgangspunkt i erfaringene fra de nordiske landene. Mens gjelds- og finanskrisen trolig har bidratt til å øke forskjellene i mange land, har inntektsfordelingen i Norge vært ganske stabil. En viktig forklaring er at ledigheten i Norge har holdt seg lav. Det viser hvor viktig bred deltakelse i arbeidslivet er for å redusere inntektsforskjeller. Skatte- og trygdeordningene må derfor utformes slik at det lønner seg å jobbe. Arbeid er ikke bare viktig for økonomisk vekst og bærekraftige offentlige finanser. Arbeid er også det viktigste for å unngå fattigdom og sosial ekskludering.

Selv om Norge ikke har fattigdom i verdensmålestokk, kan det være vanskelig å ha klart mindre enn de rundt seg. Inntektsnivå og helse, levealder, utdanning og familiesituasjon ser ut til å påvirke hverandre gjensidig. Også det lille mindretallet som faller utenfor, må løftes. Personer med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i gruppen med vedvarende lav inntekt, og høy innvandring har holdt antallet husholdninger med lav inntekt oppe. Det viser hvor viktig det er at alle får godt fotfeste i arbeidslivet.

Store forskjeller kan redusere oppslutningen om en samfunnsmodell med brede, skattefinansierte velferdsordninger. Brede fellesskapsløsninger må bygge på at alle innbyggerne har glede av skattene som betales inn.

Materiell levestandard er ikke alene tilstrekkelig for god livskvalitet. Helse, tilknytning til arbeidslivet, utdanning, miljø, familie og sosiale relasjoner, kultur, trygghet og demokratiske rettigheter er også viktige faktorer. Samtidig er det stor samvariasjon mellom inntektsnivå og ulike mål for livskvalitet, både innenfor hvert enkelt land og mellom land. Enkelte av faktorene kan være vanskelige å måle. Både i Norge og i andre land samles det inn omfattende statistikk for å belyse ulike sider ved livskvalitet, og Norge kommer jevnt over godt ut.

Inntektsfordeling og livskvalitet behandles nærmere i kapittel 5.

1.2.5 Utvikling innenfor bærekraftige rammer

Produksjon og forbruk legger beslag på naturressurser og energi. I tillegg kan økonomisk aktivitet belaste miljøet og redusere naturmangfoldet. Utslipp av klimagasser bidrar til global oppvarming. Andre utslipp til luft, vann og jord kan gi store lokale eller regionale kostnader. Noen kostnader kan reduseres ved å øke investeringene i produksjonskapital og kunnskap. I andre tilfeller er det nødvendig å begrense den skadelige aktiviteten.

De fleste industrilandene har kommet langt i å løse nasjonale og regionale miljøproblemer. Derimot har verdenssamfunnet ikke løst de globale miljøproblemene. Plante- og dyrearter utryddes langt raskere enn det som har vært normalt i jordens historie. Miljøgifter tas opp i økosystemene også andre steder enn der utslippene finner sted. Både nasjonalt og internasjonalt arbeides det med å begrense spredning av miljøgifter og stanse tapet av naturmangfold. Innhenting av kunnskap og verdsetting av tjenester fra naturen er viktige verktøy i denne sammenhengen.

Klimautfordringen står i en særstilling. Utslipp av klimagasser er tett knyttet til økonomisk aktivitet, og konsekvensene av klimaendringer er både uoversiktlige og alvorlige. Gjennom klimaforhandlingene i regi av FN er nesten alle land blitt enige om at målet er å begrense den globale oppvarmingen til under to grader. Landene har så langt likevel ikke samlet seg om forpliktende og vidtrekkende avtaler som gir tilstrekkelig reduksjon i utslipp av klimagasser. Framover ventes veksten i utslipp å komme i framvoksende økonomier og utviklingsland. Skal klimautfordringen løses, må utslipp over tid reduseres i alle deler av verden.

Norsk klimapolitikk er basert på klimaforliket i Stortinget i 2012 og bygger på at vi fører en aktiv nasjonal klimapolitikk der vi bruker et bredt sett av virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene. Målet er en langsiktig omstilling av Norge til et lavutslippsamfunn. Regjeringen vil forsterke den nasjonale virkemiddelbruken for å oppnå dette målet. Samtidig vil det være nødvendig å tilpasse oss de klimaendringene som uansett vil komme.

Skal verden lykkes med å nå togradersmålet, må store deler av verdens utslipp prises. Prising bidrar til å omstille forbruk og produksjon i bærekraftig retning og er vårt viktigste virkemiddel i arbeidet mot de globale klimaendringene. Prising er også vårt viktigste nasjonale virkemiddel for lavere utslipp. For å utløse de nødvendige omstillingene for å nå togradersmålet, må CO₂-prisene bli høye i løpet av de neste tiårene.

Fra 2013 er rundt 80 pst. av alle utslipp i Norge underlagt kvoteplikt eller avgift. Norge bidrar også til betydelige utslippsreduksjoner i utviklingsland. Ny teknologi er en nødvendig del av løsningen på klimautfordringen, og priser på utslipp er spesielt viktig for at ny teknologi skal bli tatt i bruk. Ettersom det ikke har betydning for klimaet hvor utslippene finner sted, bør utslippene reduseres der det koster minst. Kostnadene ved å investere i energieffektivisering, fornybar energiproduksjon og teknologiutvikling kan bli store. Kostnadene ved ikke å foreta seg noe, kan bli enda større.

Bærekraftig utvikling drøftes nærmere i kapittel 6.

1.3 Velferd for alle nå og senere

Utgiftene over offentlige budsjetter utgjør i dag grovt regnet halvparten av verdiskapingen i økonomien, dobbelt så mye som for femti år siden. For hundre år siden var nivået bare 10 pst. av BNP. Sammensetningen har også endret seg over tid. Nye offentlige tjenester har kommet til, og overføringene til husholdningene har gått markert opp.

I alle moderne samfunn finansieres fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon med skatter og avgifter. I Norge gjelder det samme i stor grad også for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. I tillegg sikrer pensjons- og stønadsordningene i folketrygden mot inntektsbortfall ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og høy alder.

Ambisjonen om å gi alle lik tilgang til grunnleggende velferdsordninger står sentralt i den norske velferdsmodellen. Fellesfinansierte offentlige tjenester og stønadsordninger innebærer overføringer både mellom mennesker og over livet. I gjennomsnitt mottar barn, ungdom og eldre mer fra fellesskapet enn de betaler inn, mens velferdsordningene i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder. Denne avhengigheten utgjør en uskreven kontrakt mellom generasjonene. I vår samfunnsmodell gjelder dette for hele samfunnet, ikke bare innen hver enkelt familie.

Siden utgifter og inntekter varierer så sterkt med alder, får endringer i alderssammensetningen i befolkningen stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. De siste hundre årene har forventet levealder ved fødsel steget med mer enn to år per tiår. Levealderen ventes fortsatt å øke fram til neste århundreskifte. Befolkningen eldes dermed over tid, selv om fødselstallene er høyere i Norge enn i mange andre vestlige land. De siste tjue årene har dette bidraget til aldring blitt overskygget av at store etterkrigskull og små kull før krigen har gitt flere yrkesaktive per pensjonist. Nå står etterkrigskullene på terskelen til pensjonsalderen, og de neste femti årene kan antall personer 67 år og over bli nesten doblet sammenliknet med antall personer i yrkesaktiv alder, jf. figur 1.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Hvis en mindre andel av befolkningen deltar i arbeidslivet, blir det tyngre å videreføre vår velferdsmodell. Utgiftene til pensjoner vil øke kraftig i årene framover, og det samme vil etter hvert utgiftene til omsorg og helse. Dessuten blir det behov for flere ansatte til å utføre helse- og omsorgstjenestene.

Dette skaper utfordringer for offentlige finanser. Handlingsregelen for bruk av oljeinntekter sikrer at avkastningen av Statens pensjonsfond utland gir et varig bidrag til finansieringen av de offentlige velferdsordningene. Størrelsen på fondet vil etter hvert stabiliseres, samtidig som økonomien forventes å vokse videre. I forhold til økonomiens størrelse vil derfor dette finansieringsbidraget avta på lengre sikt.

Utfordringene for offentlige finanser kan forsterkes av forventninger og ønsker om å bygge tjenestetilbudet videre ut. For mange offentlige tjenester øker etterspørselen med inntektsnivået i samfunnet. For eksempel ser det ut til at forventningene til utdanning og helse- og omsorgstjenester øker med inntektsnivået. Når prisen for brukerne av tjenestene er null eller lav, er det lite som begrenser etterspørselen.

I denne meldingen er det gjort anslag for hva som skal til for å kunne videreføre dagens velferdsordninger de neste femti årene. Disse beregningene indikerer at en slik videreføring innebærer en betydelig økning i aldersrelaterte utgifter som ikke dekkes av vekst i skatteinntekter eller avkastning av pensjonsfondet. Behovet for inndekning stiger til om lag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2060 dersom arbeidstilbudet ikke øker når levealderen øker. For å finansiere de økte utgiftene knyttet til aldringen må vi enten øke inntektene i offentlig sektor eller finne fram til innsparinger som ikke undergraver de viktigste velferdsordningene.

Anslagene er usikre. De avhenger av forutsetningene som er gjort, og forhold utenfor vår kontroll betyr mye for utviklingen. Normale variasjoner i de sentrale forutsetningene rokker ikke ved dette bildet.

På samme måte som høye petroleumspriser og høy avkastning i internasjonale kapitalmarkeder bidrar til økt disponibel inntekt for Norge, bedrer det situasjonen for våre offentlige finanser. Petroleumsprisene slår direkte inn i statens netto kontantstrøm som avleires i pensjonsfondet. Avkastningen i internasjonale kapitalmarkeder styrer avkastningen av fondet. Den høye olje- og gassutvinningen vi har nå og størrelsen på fondet innebærer at disse faktorene betyr mye for utviklingen i finansieringsbidraget fra fondet og dermed for offentlige finanser framover. Figur 1.5 illustrerer betydningen av at oljeprisen øker eller faller med 125 kroner per fat og av at avkastningen av pensjonsfondet blir ett prosentpoeng høyere eller lavere enn i referansebanen.

Kilde: Finansdepartementet.

Større vekst i produktiviteten i privat sektor gir høyere samlet velstand og styrker grunnlaget for finansiering av offentlige velferdsordninger. Det løser likevel ikke i seg selv utfordringene for offentlige finanser. Høyere produktivitet gir høyere lønnsnivå. Det gir høyere skatteinntekter, men også større utgifter til lønn, pensjoner og andre overføringer. Høyere vekst i produktiviteten i offentlig sektor gir derimot et handlingsrom som kan brukes til å styrke offentlige finanser. Hvis vi lykkes med å effektivisere ressursbruken i offentlig sektor med ¼ pst. per år, vil det redusere finansieringsbehovet tilsvarende om lag 3¾ pst. av Fastlands-Norges BNP i 2060. Det er imidlertid vanskelig å måle produktiviteten i offentlig virksomhet, og dermed også mer krevende å styre den.

Økt levealder vil forhåpentligvis føre til en friskere alderdom, men kan også gi lengre perioder med varige lidelser som demens og muskelsvekkelser. Friskere eldre kan føre til at behovet for omsorgstjenester reduseres for gitt alder, og i så fall lettes utfordringene for offentlige finanser. I figuren viser vi en beregning der helsetilstanden til de eldre gradvis bedres etter hvert som levealderen øker. Dekningsgradene for omsorgstjenester for alderstrinnene 74-89 år er dermed justert ned.

Utviklingen i arbeidstilbudet framstår som særlig viktig. Skatt på arbeid er en helt sentral inntektskilde for offentlige budsjetter. Lykkes vi med å øke sysselsettingen, vil det gi en markert bedring i offentlige finanser. I figuren viser vi virkningen av at arbeidstilbudet øker i tråd med Statistisk sentralbyrås beregninger av hvordan pensjonsreformen kan slå ut. Gitt de øvrige forutsetningene i referansebanen, vil det langt på vei dekke finansieringsbehovet fram mot 2060. Hvis flere kommer i arbeid framfor på trygd, vil bidraget øke ytterligere, fordi vi da ikke bare får større inntekter, men også mindre utgifter. I beregningen er det ikke tatt hensyn til en eventuell nedgang i trygdeutgiftene.

Fallende gjennomsnittlig arbeidstid har samme virkning på offentlige finanser som nedgang i sysselsettingen. I figuren viser vi betydningen av at den trendmessige nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid fra de siste tjue årene fortsetter. Arbeidsinnsatsen i 2060 blir da over 10 pst. lavere enn i referansebanen. Finansieringsbehovet vil nesten dobles. Motsatt vil høyere gjennomsnittlig arbeidstid styrke offentlige finanser på samme måte som økt sysselsetting.

Vi kan ikke basere bærekraften i offentlige finanser på et håp om høye petroleumspriser og høy avkastning av pensjonsfondet, eller på at økt levealder også skal gi friskere alderdom. Vår arbeidsinnsats er imidlertid opp til oss selv. Dette er bakgrunnen for at arbeidslinjen må være hovedstrategien for å møte utfordringene framover. Et høyt arbeidstilbud er en avgjørende forutsetning for å kunne videreføre og videreutvikle godt utbygde velferdsordninger.

Langsiktige utviklingstrekk i offentlige finanser drøftes nærmere i kapittel 7.

1.4 En politikk for bærekraftige velferdsordninger

Finanspolitikken skal håndtere inntektene fra petroleumsvirksomheten på en måte som gir varig økning i vår velferd, og i tillegg bidra til å møte kortsiktige svingninger i økonomien. Da må vi unngå at store svingninger i disse inntektene får forstyrre fastlandsøkonomien. Både spare- og stabiliseringshensyn tilsier at vi trekker et skille mellom opptjening og bruk av oljeinntektene. Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen for bruken av oljeinntekter sørger for dette. Ved å veksle inn store, men midlertidige inntekter fra petroleumsutvinningen i en permanent fondsavkastning sikrer vi at oljeformuen også kommer framtidige generasjoner til gode. Ved å følge handlingsregelen håndterer vi derfor langt på vei utfordringene som følger av at petroleum er en ikke-fornybar ressurs.

Selv om handlingsregelen legger til rette for en utvikling i bruken av oljeinntekter som er opprettholdbar over tid, sikrer den ikke i seg selv bærekraftige velferdsordninger. Når pensjons- og helseutgifter øker som andel av verdiskapingen, må andre utgifter reduseres eller inntektene økes.

Når vi lever lenger, er det nærliggende at vi også jobber lenger. Vi kan ikke over tid videreføre et velferdssystem der stadig flere mottar mer enn de bidrar med. Når levealderen øker, må også avgangsalderen fra arbeidslivet øke. Vår samlede arbeidsinnsats kan også økes ved at flere deltar i arbeidslivet eller ved at de som er i arbeid, jobber lengre dager. Fortsetter vi derimot å redusere arbeidstiden etter hvert som velstanden øker, blir det svært krevende å videreføre velferdsordningene slik vi kjenner dem.

Det er spesielt viktig å legge til rette for at flere kommer i arbeid framfor på trygd. Både pensjonsreformen, uførereformen og IA-arbeidet har dette som mål. Ytterligere tiltak for utsatt avgangsalder, høyere gjennomsnittlig arbeidstid og best mulig inkludering av innvandrere og andre utsatte grupper peker seg ut i det videre arbeidet. Regjeringens mål er et arbeidsliv der alle kan delta. Arbeidsmarkedspolitikken legger vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av arbeidsmarkedstiltak for å lette overgangen til jobb.

I perioden fram til de aldersrelaterte utgiftene begynner å øke kraftig, kan også høyere sparing bidra til å styrke bærekraften i velferdsordningene. Siden den viktigste drivkraften bak de langsiktige utfordringene for offentlige finanser er en vedvarende økning i levealderen, vil midlertidig økt sparing bare kunne være en del av svaret.

En vekstkraftig økonomi og bærekraftige statsfinanser forutsetter at vi får mye igjen for ressursene som benyttes i offentlig sektor. Bruk av ny teknologi kan gi viktige bidrag, både til å effektivisere enkelttjenester og ved å digitalisere forvaltningen. I tillegg må vi løpende vurdere om vi bruker ressursene på de viktigste oppgavene.

Økt innslag av brukerbetalinger kan være en hjelp til å kartlegge innbyggernes prioriteringer. Når tjenester er gratis eller sterkt subsidierte, gir ikke størrelsen på etterspørselen god informasjon om hvor viktige de enkelte tjenestene er for brukerne. Høyere brukerbetalinger vil også gi større inntekter. Samtidig kan omfattende brukerbetalinger ha svært uheldige fordelingsvirkninger. Hvis lavinntektsgrupper skal skjermes mot brukerbetalingene, kan ordningene bli kompliserte, dyre å administrere og svekke arbeidstilbudet.

Skatteinntektene fra Fastlands-Norge utgjør rundt 950 mrd. kroner eller mer enn 45 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dette er den viktigste kilden til å finansiere velferdsgodene. Nivået på norske skatter og avgifter er høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene. Med brede skattegrunnlag som fanger opp faktiske inntekter, likebehandles ulike virksomheter og investeringer, og skattesatsene kan holdes lavere enn de ellers måtte ha vært. Det fremmer lønnsomme investeringer og vekstevnen i norsk økonomi. I tillegg er brede skattegrunnlag avgjørende for at skattesystemet skal ha de virkningene på inntektsfordelingen vi ønsker. Vi har både omfattende velferdsordninger og god økonomisk vekst. Det skyldes bl.a. at vi har et effektivt skattesystem med brede skattegrunnlag.

Mange land sliter nå med lav vekst, høy gjeld, store underskudd i offentlige finanser og økende ulikhet. Utviklingen i Europa de siste årene illustrerer at manglende bærekraft i offentlige finanser gir økte forskjeller og smertefulle omstillinger. Selv om petroleumsinntektene gir oss større handlefrihet enn de fleste andre land, kan heller ikke Norge regne med fribillett til høy inntekt og lav ledighet. Det er nok av eksempler på land som har klart å komme opp i et økonomisk uføre ved å forvalte inntekter fra store naturressurser dårlig. Betydningen av gode institusjoner og ansvarlig økonomisk politikk må ikke undervurderes.

Innfasing av petroleumsinntekter og vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder har gitt norsk økonomi viktig drahjelp. De neste tiårene vil dette gradvis endres. Nøkkelen til en fortsatt god økonomisk utvikling ligger i å foreta nødvendige justeringer, samtidig som vi viderefører kjernen i den norske samfunnsmodellen. Det aller viktigste er å legge til rette for en god utnyttelse av arbeidskraften. Høy yrkesdeltakelse er både et resultat av den norske samfunnsmodellen og en forutsetning for å kunne føre den videre.

Utfordringer og valgmuligheter for videreutvikling av velferdsordningene drøftes nærmere i kapittel 8.