4 Utfordringer for en stabil utvikling på mellomlang sikt

4.1 Innledning

I denne meldingen drøftes utviklingstrekk og utfordringer for norsk økonomi 50 år framover. I et slikt tidsperspektiv er det naturlig å rette oppmerksomheten mot forhold som påvirker den underliggende veksten i produktivitet og arbeidsstyrke. Samtidig tilsier all erfaring at den økonomiske aktiviteten vil svinge rundt det som i ettertid framstår som den langsiktige trenden. Det er kostnader forbundet med slike svingninger. Økonomiske tilbakeslag reduserer velferden, både for de husholdningene som rammes av arbeidsledighet og for samfunnet som helhet. Det er dessuten erfaring for at arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, slik at det gjennomsnittlige nivået på ledigheten øker med styrken og varigheten i svingningene. Usikkerheten som følger av slike svingninger kan også gi lavere investeringer, og dermed svekke økonomiens evne til å skape verdier over tid. Å redusere økonomiske svingninger er derfor et viktig hensyn i den økonomiske politikken.

Selv om svingninger i den økonomiske aktiviteten erfaringsmessig opptrer med en viss regelmessighet, vet vi lite i dag om hvilke økonomiske forstyrrelser vi kan møte i framtiden. Det gir utfordringer for den økonomiske politikken. Samtidig er det noen kilder til ustabilitet vi kan avdekke og forebygge mot.

I etterkrigstiden og fram til 1970-tallet var de norske konjunkturbevegelsene forholdsvis små, og svingningene hadde i stor grad rot i impulser fra våre handelspartnere. På 1970-tallet var den økonomiske utviklingen preget av oppbyggingen av oljevirksomheten, lønns- og prisspiraler og tidvis underskudd i utenriksøkonomien. Utover på 1980-tallet avvek konjunkturutviklingen i Norge mer fra konjunkturutviklingen ute. Dette hadde sammenheng både med utviklingen i kreditt- og valutamarkedene og med at aktiviteten i økonomien ble mer påvirket av svingninger i etterspørselen fra oljesektoren. Inflasjonen ble stabilisert, men finans- og eiendomsmarkedene ble, som i andre land, kilder til ustabilitet.

Et særtrekk ved den økonomiske utviklingen i Norge er oppbyggingen av petroleumsnæringen som over mange år har gitt store ringvirkninger i norsk fastlandsøkonomi. Virkningene kommer både fra en økende etterspørsel etter varer og tjenester til investeringer og drift i næringen, og gjennom bruken av statens oljeinntekter. Petroleumsressursene er begrenset, og næringen vil derfor etter hvert avta i betydning. En slik nedbygging vil kunne kreve omstillinger i norsk økonomi, samtidig som utfordringene i stabiliseringspolitikken kan øke. Norsk leverandørnæring leverer i dag varer og tjenester også til petroleumsvirksomhet i andre land. Dersom bortfall av etterspørsel fra norsk sokkel erstattes av leveranser til utlandet, vil omstillingskostnadene reduseres.

Når petroleumsnæringen etter hvert bygges ned, må den i noen grad erstattes av annen lønnsom virksomhet på fastlandet. Slike omstillinger kan bli krevende dersom kostnadsnivået i Norge fortsetter å ligge høyt over nivået hos våre handelspartnere. Kinas inntreden i verdensøkonomien har gitt Norge store gevinster i bytteforholdet siden slutten av 1990-tallet, målt ved forholdet mellom eksportpriser og importpriser. Denne bedringen i bytteforholdet har ført til en sterk økning i Norges disponible inntekter og bidratt til å dempe presset på lønnsomheten som følge av høye kostnader. Utfordringene med et høyt kostnadsnivå kan imidlertid komme til syne dersom bytteforholdet overfor utlandet svekkes.

Økt mobilitet av arbeidskraft over grensene er et annet trekk ved den økte globaliseringen som har påvirket norsk økonomi. Over halvparten av sysselsettingsveksten siden midten av forrige tiår har kommet fra innvandring. Dette bidro til å forlenge oppgangskonjunkturen i norsk økonomi i forkant av finanskrisen. Med oppgang i norsk økonomi og nedgang i mange andre land har arbeidsinnvandringen de siste årene i stor grad vært etterspørselsdrevet. I et lengre perspektiv er imidlertid usikkerheten stor om omfanget av inn- og utflytting av arbeidskraft mellom land. Dersom etterspørselen etter arbeidskraft faller, vil innvandrere kunne reise ut igjen, men omfanget av utvandring vil trolig avhenge av botid. En befolkningsvekst som avhenger av konjunkturene, vil kunne forsterke svingninger i bl.a. boligmarkedet.

Mange økonomiske tilbakeslag har hatt rot i finansmarkedene og finansielle ubalanser. Slike tilbakeslag kan være dype og langvarige. Finansmarkedsreguleringen må motvirke medsyklisk atferd som bidrar til å bygge opp ubalanser. Samtidig må det finansielle systemet være robust nok til å stå imot forstyrrelser som kan komme utenfra. Den kraftige oppgangen i boligpriser og husholdningenes gjeld siden midten av 1990-tallet kan gi utfordringer både for den finansielle stabiliteten og for økonomien for øvrig.

Den økonomiske politikken må ta hensyn til at både norsk og internasjonal økonomi endrer seg over tid, at disse endringene ikke fullt ut er forutsigbare og at vi til tider stilles overfor hendelser som kan forrykke balansen i økonomien. Usikkerheten om den framtidige økonomiske utviklingen innebærer at en ikke kan fastlegge den økonomiske politikken i detalj en gang for alle.

Svingninger i den økonomiske utviklingen kan være av ulik styrke og ha forskjellig opphav. De kan skyldes forhold i vår egen økonomi, eller vi kan bli påført forstyrrelser utenfra. Den økonomiske politikken kan bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting ved å bygge opp reserver og forme skatte- og stønadsordningene slik at de kan virke som såkalte automatiske stabilisatorer. Erfaringer fra finanskrisen viser at det også kan være behov for aktive tiltak, og solide offentlige finanser bidrar til nødvendig handlingsrom. Velfungerende arbeidsmarkeder, produktmarkeder, kreditt- og kapitalmarkeder og en stabiliseringsrettet pengepolitikk er viktige støtdempere ved midlertidige endringer i etterspørselen. En flytende kronekurs kan være et viktig bidrag til å jevne ut svingninger i økonomien. Det er også viktig med solide banker, gode reguleringer og et godt tilsyn i finansmarkedene.

4.2 Utviklingstrekk i norsk økonomi

Erfaringsmessig vokser produksjon og sysselsetting over tid, men utviklingen er langt fra jevn. Svingninger i verdiskapingen endrer ressursutnyttelsen og fører med seg perioder med høy og lav arbeidsledighet. Dette er tilfellet for alle OECD-land. Det er likevel store forskjeller mellom land. Små land som Norge og Sverige, som handler mye med utlandet, utsettes i større grad for endringer utenfra enn store land som USA. Konjuktursykler har også ulik varighet i ulike land. Det kan dels skyldes ulik omstillingsevne og dels ulik bruk av den økonomiske politikken til å jevne ut svingninger i ressursutnyttelsen.

Økonomisk kapasitet til å produsere bestemmes av tilgangen på produksjonsutstyr og annen realkapital og av befolkningens størrelse og kompetanse, jf. kapittel 3. Det tar tid å øke produksjonskapasiteten. Blant annet av denne grunn er det vanlig å skille mellom den trendmessige utviklingen i verdiskapingen over tid, og sykliske bevegelser av kortere varighet rundt en slik trend. Økonomien er i en høykonjunktur dersom verdiskapingen er over trenden og i en lavkonjunktur når aktiviteten befinner seg under. Forskjellen mellom faktisk verdiskaping og trend omtales gjerne som produksjonsgap, jf. figur 4.1. Dette er en størrelse som ikke kan observeres direkte, men som må anslås med utgangspunkt i statistikk og analyser.

Kilde: OECD

Drivkreftene bak det norske konjunkturforløpet har endret seg over tid. Undersøkelser utført av Wettergreen (1978) tyder på at konjunkturforløpet i Norge fra slutten av 1950-tallet og til 1970-tallet i stor grad ble bestemt av utviklingen i eksportmarkedene. Typisk ga en internasjonal oppgang økt eksport og bedret lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor, som i neste omgang utløste oppgang både i investeringer og lønninger. Økte lønninger ga så grunnlag for sterkere vekst i privat forbruk. Dette gjorde at norske konjunkturer svingte i takt med utviklingen ute, men med et visst tidsetterslep.

Den første drivverdige petroleumsforekomsten i Nordsjøen ble funnet i desember 1969, og utover på 1970-tallet økte oljeinvesteringene raskt. I starten var den norske leverandørindustrien liten, og mye av investeringsetterspørselen ble dekket av import. Investeringene ble større enn sparingen i landet. Det oppstod dermed underskudd i handelen med utlandet. Samtidig økte underskuddet på statsbudsjettet raskt. Pengepolitikken var innrettet mot å holde en stabil valutakurs mot ulike kurver av utenlandske valutaer. Den handelsvektede krona styrket seg noe på midten av 1970-tallet. Kurspolitikken forhindret likevel ikke at vi også importerte høy inflasjon fra utlandet, og devaluering sent på 1970-tallet forsterket utslaget. I Norge resulterte høy utnyttelse av ressursene til lønns- og prisspiraler som gjorde at den kostnadsmessige konkurransevnen forverret seg i løpet av tiåret.

På 1980- og inn på 90-tallet ble inflasjonen stabilisert. Kredittmarkedet ga imidlertid en ny kilde til ustabilitet. Oppgang i internasjonal økonomi og høy oljepris fram til midten av 1980-tallet bidro til økt aktivitet i norsk økonomi. Stor optimisme i foretakene sammen med lave realrenter etter skatt bidro til å forsterke oppgangen. Deregulering av kredittmarkedet ble også etterfulgt av agressivt salg av lån fra bankene. Det lånefinansierte forbruket økte meget kraftig, og husholdningenes sparing falt til et rekordlavt nivå i 1986. Også bedriftenes investeringer steg markert. Fastlandsøkonomien gikk inn i en kraftig høykonjunktur, samtidig som det bygget seg opp store ubalanser i økonomien. Dette ble særlig tydelig da oljeprisen ble halvert fra høsten 1985 til våren 1986. Et overskudd i utenriksøkonomien på 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 1985 ble snudd til et underskudd på 7 pst. i 1986. For å dempe skadevirkningene på konkurranseevnen av et dyrt lønnsoppgjør, ble kronen devaluert med 12 pst. i mai samme år. Renten måtte holdes høy for å få bukt med forventninger om en ny devaluering. Sparingen økte, og husholdningenes etterspørsel falt fram mot slutten av 1980-tallet. Til tross for at finanspolitikken ble lagt om i en ekspansiv retning, gikk norsk fastlandsøkonomi inn i en sterk nedgangskonjunktur, mens OECD-området var preget av høy kapasitetsutnyttelse. Arbeidsledigheten ble tredoblet, og underskuddet på statsbudsjettet økte kraftig. Nedgangskonjunkturen ledet i neste omgang til bankkrisen på starten av 1990-tallet.

Også oppbyggingen av petroleumsvirksomheten har i perioder bidratt til at norsk økonomi har beveget seg i utakt med andre OECD-land. Investeringsbeslutninger på sokkelen vil avhenge bl.a. av forventet oljepris ettersom en høy oljepris gjør at flere prosjekter blir lønnsomme. Høy oljepris kan imidlertid trekke ned veksten i oljeimporterende land. Den kraftige oppgangen i oljeprisen i 1973 og deretter i 1979 bidro til en markert oppgang i investeringene på norsk sokkel, og sektorens samlede etterspørsel økte kraftig fra midt på 1970-tallet til midt på 1980-tallet. Internasjonalt bidro prisoppgangen derimot til å trekke aktiviteten ned. Da oljeprisen på midten av 1980-tallet falt kraftig tilbake igjen, bidro dette til å snu utviklingen både hjemme og ute. Prisfallet understøttet en oppgangskonjunktur i OECD-området, mens petroleumsinvesteringene og aktiviteten i fastlandsøkonomien i Norge falt.

Etter de sterke svingningene fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet beveget konjunkturene i fastlandsøkonomien seg igjen mer i takt med utviklingen ute. Industriens konkurranseevne bedret seg markert under lavkonjunkturen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet. Dette bidro til høy vekst i vareeksporten da aktiviteten i eksportmarkedene igjen tok seg opp i 1993. Sammen med lavere renter ga dette også oppgang i husholdningenes konsum. Norsk økonomi gikk inn i en oppgangskonjunktur som varte fram mot slutten av 1990-tallet. Arbeidsledigheten falt markert i denne perioden. Samtidig ble det strammet til i finanspolitikken etter de store underskuddene i statsbudsjettet på starten av 1990-tallet.

I kjølvannet av Asia-krisen i 1997/1998 falt oljeprisen markert. Også oljeinvesteringene og veksten i fastlandsøkonomien avtok. Samtidig var lønnsveksten vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere, og høyere enn det som var forenlig med inflasjonsmålet for pengepolitikken som ble innført i mars 2001. Vi fikk etter hvert en økende rentedifferanse mot utlandet. I 2001/2002 styrket kronen seg kraftig. Aktiviteten i de eksportrettede næringene avtok markert. Sammen med de internasjonale ettervirkningene av den såkalte dot com krisen bidro dette til at norsk økonomi gikk inn i en kortvarig lavkonjunktur. Som tilsvar på lavere inflasjons- og vekstutsikter i norsk økonomi ble styringsrenten satt betydelig ned. Sammen med et oppsving i etterspørselen etter norske eksportprodukter og en kraftig bedring i bytteforholdet overfor utlandet la dette grunnlaget for oppgangskonjunkturen som fulgte. I årene 2004-2008 var Norge igjen inne i en kraftig konjunkturoppgang.

På 2000-tallet ble norsk økonomi påvirket utenfra gjennom andre kanaler enn de vi så på 1980- og 1990-tallet. Kinas og Indias inntog i verdensøkonomien ga vekst i etterspørselen etter råvarer og oppgang i prisene på norske eksportprodukter som råolje, naturgass og metaller. Samtidig bidro en vridning i importen bort fra våre tradisjonelle handelspartnere over mot Kina og andre lavkostnadsland til lavere prisvekst på importerte innsatsfaktorer og fall i prisene på mange konsumvarer. Som følge av denne bytteforholdsgevinsten har Norges disponible inntekt økt raskere enn produksjonen i fastlandsøkonomien. Norges bytteforhold overfor utlandet bedret seg med 40 pst. fra 2000 til 2011, og med 10 pst. eksklusive olje og gass, jf. avsnitt 4.4. Dette har gitt høye inntekter til staten og bedriftene og lagt grunnlag for en sterk reallønnsvekst for husholdningene. Den kraftige vekstperioden på 2000-tallet er også blitt understøttet av en markert økning i arbeidsinnvandringen til Norge etter at EU ble utvidet i 2004. Som omtalt i kapittel 3 anslås rundt 60 pst. av økningen i sysselsettingen siden 2006 å ha kommet blant innvandrere. Dette har bidratt til å redusere ubalanser i arbeidsmarkedet, men har samtidig økt presset på eksisterende infrastruktur. Sammen med lave renter har innvandringen også bidratt til den sterke veksten i etterspørselen etter boliger og den medfølgende oppgangen i boligprisene. Utvidelsen av EU har også økt usikkerheten om den fremtidige befolkningsutviklingen.

Etterspørselsimpulsene fra petroleumsvirksomheten har gjennomgående bidratt til å forsterke konjunktursvingningene i den norske fastlandsøkonomien, med noen unntak. Nedgangskonjunkturen som fulgte av gjeldskonsolideringen i privat sektor på begynnelsen av 1990-tallet ble dempet av at investeringsaktiviteten igjen tok seg opp i petroleumsvirksomheten. Petroleumsvirksomheten bidro også sterkt til at norsk økonomi klarte seg så godt under det internasjonale tilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen i 2008. Utbyggingen av petroleumsvirksomheten har gitt norsk økonomi flere ben å stå på og gjort oss mindre avhengig av andre eksportmarkeder. Samtidig er også oljevirksomheten avhengig av utviklingen utenfor Norge, og virksomheten stiller oss overfor særskilte utfordringer, jf. avsnitt 4.3.

Da finanskrisen brøt ut, stod fastlandsøkonomien på toppen av en sterk oppgangskonjunktur. Økende kostnader og utsikter til høyere prisstigning gjorde at renten var kommet opp på et forholdsvis høyt nivå. Veksten i husholdningenes etterspørsel var i ferd med å avta, og boligprisene falt. Tilbakeslaget internasjonalt og høy usikkerhet om den videre utviklingen bidro til å forsterke denne nedgangen. Sammenliknet med de fleste andre land var likevel utslagene i produksjon og sysselsetting i norsk økonomi beskjedne. Veksten i Kina og andre asiatiske økonomier holdt seg høy. Dette bidro til at store deler av fallet i oljeprisen i 2008 raskt ble reversert. Høy vekst i etterspørsel etter produktinnsats og investeringsvarer fra petroleumssektoren i 2008 og 2009 bidro til å dempe nedgangen i fastlandsøkonomien. Også finanspolitikken ble raskt lagt om i en ekspansiv retning, og solide statsfinanser gjorde trolig at husholdninger og bedrifter i mindre grad enn i andre land utsatte konsum og investeringer. Høy gjeld i husholdningssektoren og beskjedent innslag av fastrentelån gjorde dessuten at Norges Banks nedsettelser av renten ga en betydelig oppgang i husholdningenes disponible inntekter. I de siste årene har aktiviteten i fastlandsøkonomien tatt seg opp. Sysselsettingen er nå høyere enn før finanskrisen og arbeidsledigheten er lav.

4.3 Petroleumsvirksomheten og norsk økonomi

Fra 1970 til i dag har vi bygget opp en ny næring, petroleumsvirksomheten. Verdiskapingen i næringen utgjør i dag mer enn en femdel av Norges bruttonasjonalprodukt. Eksporten av råolje og naturgass beløp seg til 560 mrd. kroner i 2011, og stod dermed for rundt halvparten av samlet norsk eksport. Inntektene til næringen avhenger av prisen på olje og gass. Prisen på olje svinger mye, og siden årtusenskiftet har verdiskapingen i næringen variert mellom 18 og 26 pst. av BNP. Næringen er svært kapitalintensiv, og i 2011 var det bare rundt 2 pst. av alle sysselsatte som jobbet i virksomheten.

Størsteparten av inntektene fra utvinningen av olje og gass tilfaller staten. De løpende innbetalingene plasseres i Statens pensjonsfond utland (SPU). Ved at fondet investeres utenfor Norge, skjermes fastlandsøkonomien og kronekursen fra store og varierende valutastrømmer. Selv om den direkte sysselsettingen er lav og de løpende innbetalingene til staten spares i SPU, har petroleumsvirksomheten bidratt med betydelige vekstimpulser mot norsk fastlandsøkonomi, de siste 40 årene. For å investere og produsere etterspør petroleumsvirksomheten et bredt utvalg av varer og tjenester. Denne etterspørselen retter seg dels mot utenlandske og dels mot norske bedrifter. Over tid har det vokst fram stadig flere underleverandører i norsk fastlandsøkonomi, og en betydelig del av den samlede etterspørselen fra petroleumssektoren dekkes nå av leveranser fra norske virksomheter, jf. nedenfor. Beregninger utført i Statistisk sentralbyrå kan tyde på at om lag 8 pst. av sysselsettingen i Norge enten direkte eller indirekte kan knyttes til petroleumsvirksomheten.1

Sett i forhold til størrelsen på fastlandsøkonomien økte den samlede etterspørselen fra petroleumsvirksomheten særlig kraftig fra midt på 1970-tallet til midt på 1980-tallet, jf. figur 4.2A. Etter dette svingte etterspørselen fra virksomheten rundt et nokså stabilt nivå, før den tok seg ytterligere opp i årene 2005-2010.2

Siden midten av 1980-tallet har investeringene svingt rundt et nivå som tilsvarer om lag 7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Investeringene består av en lang rekke produkter og tjenester og kan fordeles etter formål, jf. figur 4.3. Over tid har en stadig større andel av de totale investeringene på sokkelen gått til felt som allerede er i drift. Samtidig har andelen av investeringene som går til utbygging av nye felt gått ned.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Produktinnsatsen inkluderer alle leveranser til den løpende driften i virksomheten. Alt fra trykkstøtte til vedlikehold og catering regnes med i produktinnsatsen. I motsetning til investeringene har produktinnsatsen økt gradvis i forhold til størrelsen på fastlandsøkonomien over tid, jf. figur 4.2A. Mens investeringene var den dominerende etterspørselsfaktoren på 1970- og 80-tallet, har produktinnsatsen blitt stadig viktigere og er i dag om lag på størrelse med investeringene. Oppgangen i produktinnsats i forhold til aktiviteten i fastlandsøkonomien gjenspeiler dels at produksjonen på sokkelen har økt raskere enn produksjonen i fastlandsøkonomien, men også at det er vanskeligere å hente ut olje og gass fra modne enn fra nye felt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ettersom det er relativt få som er ansatt i petroleumsvirksomheten, er lønnskostnadene små sammenliknet med nivået på investeringer og produktinnsats. Målt i forhold til størrelsen på fastlandsøkonomien har likevel lønnskostnadene økt noe gjennom de siste 40 årene.

Petroleumsnæringen påvirker også fastlandsøkonomien gjennom bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Siden midten av 1970-tallet har bruken av oljeinntekter svingt rundt et nivå som tilsvarer vel 4 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, jf. figur 4.2B. Handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for en gradvis og forutsigbar innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi framover, jf. avsnitt 4.6.

Høy etterspørsel fra petroleumssektoren bidro til å holde aktiviteten i fastlandsøkonomien oppe i kjølvannet av finanskrisen. Som omtalt i avsnitt 4.2 har imidlertid etterspørselen fra petroleumsvirksomheten så langt gjennomgående forsterket konjunktursvingningene i fastlandsøkonomien. Dette skyldes flere forhold. Investeringer på sokkelen retter seg dels mot fastlandsøkonomien og påvirker aktivitetsnivået der. Selskapenes lønnsomhetsanalyser avhenger av forventet oljepris. Oljeprisen tenderer til å være høy i perioder med høy vekst i verdensøkonomien. Dermed kan flere investeringsprosjekter bli vurdert som lønnsomme i perioder hvor resten av norsk økonomi nyter godt av høy etterspørsel fra verdensmarkedet. I perioder der oljeprisen er høy på grunn av forstyrrelser på tilbudssiden, kan dette mønsteret brytes. Statistiske analyser viser at aktiviteten i norsk økonomi de siste 20 årene gjennomgående har blitt positivt påvirket av økte oljepriser som skyldes høyere etterspørsel etter olje, mens aktiviteten i økonomien har holdt seg om lag uendret når prisoppgangen har kommet som følge av redusert tilbud av olje.3

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I hvor stor grad endringer i investeringer og produktinnsats påvirker aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien, vil avhenge av hvor stor andel av leveransene som produseres i Norge. Dette er det ikke korrigert for i figurene 4.2A og 4.4. Ved oppstarten av petroleumsvirksomheten ble en betydelig andel av etterspørselen dekket av import. Over tid har oppbygging av kompetanse i Norge gjort at en økende andel av leveransene produseres her.

Mange næringer i norsk økonomi påvirkes av etterspørselen fra petroleumsvirksomheten. Noen foretak leverer direkte til næringen, mens andre bidrar med produktinnsats til produsenter som leverer til næringen. Ifølge Statistisk sentralbyrå stod industrien for 11-12 pst. av leveransene til petroleumsnæringen i 2006, mens tjenesteytende næringer sto for rundt 30 pst.4 Importandelen var på mellom 30 og 40 pst., og noe høyere for investeringer enn for produktinnsats. I disse tallene er det tatt hensyn til at også norske leverandørbedrifter må importere varer og tjenester for å kunne levere til petroleumsnæringen.

I industrien er det særlig verfts- og verkstedsnæringene som står for leveransene. Blant tjenestenæringene står faglig, vitenskaplig og teknisk tjenesteyting, informasjon og kommunikasjon samt foretningsmessig tjenesteyting for de største leveransene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Petroleumsressursene på norsk sokkel er begrenset og faller med uttaket. Produksjonen har trolig allerede passert toppen og vil etter alt å dømme begynne å avta mer markert i løpet av de neste 10-20 årene. Da vil også etterspørselen rettet mot norsk fastlandsøkonomi gå ned. Leverandørbedrifter som har vridd seg mot eksport, vil imidlertid fortsatt kunne bidra til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Hvor stort potensial norske leverandører har i eksportmarkeder i framtiden, vil bl.a. avhenge av hvor viktig den geografiske nærheten til produksjonen er, av hvilke lover og regler som gjelder i produksjonslandene og av utviklingen i internasjonal klimapolitikk.

Selv om utvinningen etter hvert vil trappes ned, innebærer sparingen i Statens pensjonsfond og handlingsregelen for budsjettpolitikken at offentlig etterspørsel kan holde seg oppe. Det vil bidra til å dempe utfordringene og behovet for omstillinger i norsk økonomi.5

Omstillingskostnadene vil også avhenge av tempoet i nedbyggingen. Ved en gradvis nedbygging vil det være lettere for bedriftene å vri seg mot andre etterspørrere. Norsk næringsliv har tidligere vist god evne til å omstille seg ved skiftende rammebetingelser.

Dersom nedgangen skulle komme brått, eller følge en ujevn bane, vil kravene til god omstillingsevne kunne bli betydelige. Vi kan ikke utelukke en slik utvikling. Aktiviteten i petroleumsnæringen, og dermed også etterspørselen som retter seg mot fastlandsøkonomien, har svingt mye over tid. Et kraftig fall i oljeprisen kan gi opphav til nye endringer. De siste årene har oljeprisen blitt holdt oppe av høy vekst i Kina og andre framvoksende økonomier. Et tilbakeslag kan gi lavere oljepris og lavere aktivitet i både norske og utenlandske oljeselskaper. Nye og billigere produksjonsformer kan også endre rammebetingelsene for norsk petroleumsutvinning. Framveksten av produksjon av skifergass og skiferolje i USA er eksempler på at endringer på tilbudssiden i petroleumsmarkedet kan komme raskt. Ny teknologi, høyere priser på utslipp av klimagasser eller framvekst av alternative energikilder kan en gang i framtiden legge press på priser og lønnsomhet i petroleumsnæringen.

På den annen side er det fortsatt store ressurser igjen på norsk sokkel som kan gi betydelig aktivitet i mange år framover. Nye store funn de siste årene har gitt økt optimisme om mengden utvinnbare ressurser. I tillegg bidrar teknologiske framskritt til at kostnadene i utvinningen går ned, slik at nye felt blir lønnsomme og mer kan hentes ut fra eksisterende felt.

Utviklingen framover er usikker. Vi må i alle tilfeller være forberedt på at aktiviteten i petroleumsvirksomheten vil kunne svinge betydelig i perioder, også i en nedbyggingsfase.

4.4 Lønnsdannelse, konkurranseevne og bytteforhold

Bruk av oljeinntekter medfører isolert sett at ressurser flyttes fra konkurranseutsatt til skjermet sektor, jf. omtale i avsnitt 4.6. Slik flytting av ressurser har erfaringsmessig gått sammen med svakere lønnsomhet for konkurranseutsatte næringer, gjennom høy lønnsvekst og/eller sterkere krone (sterkere realvalutakurs). Å unngå for stor eller for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor er et viktig hensyn bak handlingsregelen for bruk av oljeinntekter. Samtidig har høy etterspørsel fra petroleumsnæringen trolig bidratt til å trekke opp lønnsomhet og lønninger ellers i økonomien og dermed også til å svekke den kostnadsmessige konkurranseevnen til eksportrettet industri på fastlandet.

Over tid stiller målet om full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien krav til størrelsen på konkurranseutsatt sektor som bare kan oppfylles dersom lønnsomheten ved å investere i slik virksomhet ikke er dårligere i Norge enn i utlandet.

Med mindre produktivitetsveksten er høyere i Norge enn ute eller norsk økonomi nyter godt av vedvarende gevinster i bytteforholdet, må lønnsveksten i konkurranseutsatte næringer derfor være på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere, målt i felles valuta. Dersom konkurranseutsatt sektor skal kunne holde på arbeidskraft, kan ikke lønnsveksten i andre næringer over tid overstige lønnsveksten i denne sektoren.

Lønnsveksten i Norge har over flere år vært høy i internasjonal sammenheng, jf. figur 4.6A. Dette til tross for at høy innvandring trolig har bidratt til å dempe lønnspresset i norsk økonomi de siste årene. Ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) var gjennomsnittlige timelønnskostnader i norsk industri i 2011 54 pst. høyere enn for et handelsvektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU, målt i felles valuta.

Gjennom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiår bidro en relativt høy vekst i produktiviteten til at lønnsomheten likevel økte i mange bedrifter, jf. omtale i avsnitt 3.4. Siden årtusenskiftet har lønnsomheten dessuten blitt løftet av en gunstig utvikling i bytteforholdet, målt ved forholdet mellom eksport og importpriser, jf. figur 4.6B. De siste fem årene har imidlertid veksten i produktiviteten vært lavere enn tidligere, et trekk vi også ser hos mange av våre handelspartnere. I andre land har dette gitt lav lønnsvekst. I Norge har derimot det gunstige nivået på bytteforholdet bidratt til at mange bedrifter for en periode fortsatt har kunnet leve med høy vekst i lønningene.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

Bytteforholdsgevinstene siden slutten av 1990-tallet har både sin bakgrunn i økte priser på viktige norske eksportprodukter og lave priser på importerte konsumvarer. Oppgangen i oljeprisen har vært særskilt markert.

Lønnsomheten i en næring kan vurderes etter avkastningen på investeringer. Det er imidlertid krevende å måle størrelsen på kapitalavkastning nøyaktig. Som en tilnærming kan vi se på hvordan den løpende verdiskapingen fordeler seg på eiere og ansatte. Lønnskostnadsandelen i fastlandsøkonomien har holdt seg relativt stabil de siste 15 årene, og utviklingen har ikke avveket vesentlig fra utviklingen hos gjennomsnittet av våre handelspartnere, jf. figur 4.7A og B. For markedsrettet virksomhet i fastlandsøkonomien har lønnskostnadsandelen falt noe de siste 15 årene, men holdt seg nokså stabil over de siste 40 årene. I de næringene som leverer til petroleumsnæringen har lønnsomheten vært spesielt høy og lønnskostnadsandelen har falt.

Som i de fleste andre industrialiserte land har sysselsettingen i industrien falt som andel av samlet sysselsetting de siste 40 årene, jf. figur 4.7C. Til tross for nedgangen i sysselsettingen i industrien utgjør eksporten av varer og tjenester nesten en like stor andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag som for 40 år siden, jf. figur 4.7D. Forholdet mellom fastlandsøkonomiens eksport og import er også på om lag samme nivå. Dette kan isolert sett tyde på at lønnsveksten ikke har vært høyere enn hva konkurranseutsatt sektor har kunnet leve med, gitt utviklingen i produktivitet og priser. Den høye lønnsveksten i Norge gjenspeiler snarere at arbeidstakerne har tatt del i både produktivitetsveksten og bytteforholdsgevinstene. Utvikling i sysselsetting og produksjon har vært god i denne perioden, både i et historisk perspektiv og sammenliknet med situasjonen i mange andre land.

¹ Stiplet linje indikerer gjennomsnittet for perioden.

² Definert som Fastlands-Norge utenom offentlig forvaltning, ideelle organisasjoner og produksjon for eget bruk samt boligtjenester.

³ Ved sammenlikning mellom land bruker vi tall for brutto lønnskostnadsandel. I bruttobegrepet er ikke kapitalslit trukket fra totale faktorinntekter slik det er i nettobegrepet. Vi bruker også tall for fastlandsøkonomien samlet ettersom vi ikke har sammenliknbare tall for lønnskostnadsandel i markedsrettet virksomhet.

⁴ Inkluderer samlet eksport for Norge utenom råolje og naturgass, bruttofrakter i utenriks sjøfart samt diverse tjenester tilknyttet oljevirksomhet. Faste priser.

⁵ Inkluderer reisetrafikk og andre tjenester.

Kilde: Det tekniske bergegningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå, OECD og Finansdepartementet.

I tillegg til at vi fortsatt har mange eksportrettede virksomheter i industrien, er det norske salget av fisk betydelig. Videre har eksporten av tjenester vokst kraftig de siste årene. Både innen industri og i tjenesteproduksjon har innslaget av petroleumsrelatert virksomhet økt over tid. Samtidig har eksportandelen i slike virksomheter økt. Kravet til en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor vil bli mer synlig når petroleumsnæringen etter hvert bygges ned. Også da må vi ha lønnsomme næringer som bidrar til sysselsetting og en rimelig balanse i utenriksøkonomien, jf. boks 4.1. Et trekk på Statens pensjonsfond utland som er opprettholdbart, vil bidra til slik balanse. Fondet gir en varig valutainntekt, så lenge vi holder oss til handlingsregelen om bare å bruke realavkastningen av fondet. Det er likevel eksporten som må finansiere størsteparten av de varer og tjenester vi importerer.

Bytteforholdsgevinster kan raskt snu. Norsk økonomi er sårbar for fall i råvarepriser, og særlig for et fall i oljeprisen. Denne sårbarheten reduseres ikke av at bedrifter som leverer til oljenæringen vrir seg mot eksport, ettersom et fall i oljeprisen trolig vil redusere etterspørselen fra både norsk sokkel og fra eksportmarkedene.

Mens oljeprisen har holdt seg oppe har prisene på flere andre norske eksportprodukter falt noe tilbake siden sommeren 2011. Skulle bytteforholdet svekke seg vesentlig, må kostnadsnivået målt i felles valuta reduseres dersom vi skal unngå at konkurranseutsatt sektor blir bygget ned. I en slik situasjon kan det norske systemet for lønnsforhandlinger hjelpe partene med å redusere lønns- og prisveksten uten å gå veien om høy arbeidsledighet, jf. omtale i kapittel 4.6.4. Samtidig kan lavere aktivitet i konkurranseutsatte næringer og lavere overskudd i handelen med andre land føre til at krona svekker seg, slik vi så under finanskrisen. En flytende kronekurs vil på denne måten gjøre tilpasningen enklere enn dersom hele tilpasningen hadde måttet tas gjennom lavere lønn og økt produktivitet, slik flere land i euroområdet nå opplever. Hvor raskt tilpasningen av kostnadsnivået skjer, avhenger blant annet av hvor mye og hvor raskt det relative kostnadsnivået påvirker utenrikshandelen og aktivitetsnivået, av hvordan kronekursen påvirkes av endringer i utenrikshandelen, og av hvordan priser og lønninger tilpasses endringer i aktivitetsnivået og den nominelle kronekursen. Desto sterkere disse sammenhengene er, jo mer smidig vil tilpasningen kunne skje.6

Erfaringer fra eget og andre land viser at tilpasningen likevel kan bli krevende. Da etterspørsel og priser gikk ned i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen i 2008-2009, falt lønnsomheten for deler av tradisjonell konkurranseutsatt industri betydelig, selv om krona svekket seg. I Storbritannia har en markert svekkelse av valutakursen siden høsten 2008 bidratt til å bedre konkurranseevnen i kjølvannet av finanskrisen og tilbakeslaget i internasjonal økonomi. En stram finanspolitikk for å få bukt med høye budsjettunderskudd og en høy statsgjeld, en stram kredittpraksis i bankene og lav etterspørsel etter britisk eksport fra nabolandene bidrar imidlertid til at landet likevel sliter med å flytte ressurser til eksportnæringen, få veksten opp og arbeidsledigheten ned. Også vi må være forberedt på at et brått fall i bytteforholdet, og særlig i oljeprisen, vil kunne føre til økt arbeidsledighet.

4.5 Boligmarkedet og husholdningenes gjeld

Samspillet mellom eiendomsmarkedet og kredittmarkedet kan gi opphav til finansielle ubalanser, bankkriser og etterfølgende perioder med lav økonomisk vekst og høy arbeidsledighet. En kime til slike ubalanser i boligmarkedet er den vekselvirkningen vi i perioder ser mellom boligpriser og gjeld. De fleste husholdninger må låne for å finansiere kjøp av bolig. Forhold som bidrar til at husholdningene regner med å kunne finansiere høyere gjeld, herunder forventninger om høyere inntekt, lavere lånekostnader, avdragsfrihet eller lengre nedbetalingstid, kan dermed drive både gjeld og boligpriser opp. Tilsvarende kan reduserte krav til egenkapitalandel slå ut i økt gjeld og høyere boligpriser, inntil husholdningene når taket for sin evne til å betjene gjeld. Den økonomiske politikken må bidra til at slike ubalanser ikke utvikler seg.

I perioder med oppgang i prisene kan det feste seg en oppfatning blant husholdningene om at boligprisene vil fortsette å stige, og at det derfor er gunstig å komme seg inn i boligmarkedet raskest mulig. For en tid kan slike forventninger bli selvoppfyllende. På samme måte kan prosessen gå den andre veien. Danner det seg en oppfatning om at prisene vil gå ned, kan forventningene i seg selv føre til at det skjer. Svikt i panteverdiene og formuene kan følges av en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel etter varer og tjenester. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil svekkes og arbeidsledigheten øke.

Erfaringer fra Norge og andre land viser at økonomiske tilbakeslag ofte blir dypere og varer lenger når nedgangen har rot i finansielle ubalanser. Dette var tilfellet i flere av de nordiske landene sent på 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet og i USA og mange europeiske land fra 2008. I årene før den siste internasjonale finanskrisen steg boligprisene i mange land til nivåer som i ettertid viste seg ikke å være bærekraftige. Ifølge IMF hadde prisene aldri før steget så raskt, så lenge og i så mange land samtidig som i årene 2000-2006.7

Finanskrisen i 2008 førte til det kraftigste økonomiske tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Boligprisene falt i de fleste OECD-landene. Også i Norge falt boligprisene i andre halvår av 2008. Etter å ha vært nokså stabile i 2009, har boligprisene igjen økt markert. Dette står i sterk kontrast til utviklingen i mange andre OECD-land, jf. figur 4.8A. Denne utviklingen må ses i sammenheng med at norsk økonomi generelt har klart seg godt gjennom den internasjonale finanskrisen. Aktiviteten har fortsatt å øke, og arbeidsledigheten har holdt seg lav. Korrigert for den generelle prisstigningen har prisen per kvadratmeter mer enn doblet seg fra 1998 til 2011. Større kjøpekraft har også bidratt til at husholdningenes krav til standard har blitt høyere, og kvaliteten på boligene har dermed steget over tid. I tillegg har byggetekniske krav om bl.a. energieffektivitet og universell utforming økt. Krav til høyere standard gjør det dyrere å bygge nye boliger og bidrar til å løfte prisene også i annenhåndsmarkedet.

¹ Gjeldsbelastningen er målt ved brutto lånegjeld som andel av disponibel inntekt korrigert for kapitalslit.

Kilde: Federal Reserve Bank of Dallas, OECD og Finansdepartementet.

Drivkreftene bak oppgangen i boligprisene i Norge har vært nokså sammenfallende med de som lå bak utviklingen i andre land. Inntektsveksten har vært høy i mange år i Norge, med stigende sysselsetting og sterk vekst i realønningene. Denne utviklingen kan bl.a. tilskrives en markert forbedring av bytteforholdet, jf. avsnitt 4.4. En betydelig del av inntektsveksten har rettet seg mot boligmarkedet. Etterspørsel etter boliger har blitt understøttet av lavere rente, befolkningsvekst, generell optimisme blant husholdninger og banker og lett tilgang på kreditt. Tilgangen på kreditt må også ses i sammenheng med en sterk konkurranse blant banker om markedsandeler i markedet for boliglån. I perioder har dessuten tilbudet av nye boliger vært for lavt til å holde tritt med økningen i etterspørselen.

Oppgangen i boligprisene har gått sammen med sterk vekst i husholdningenes gjeld. Husholdningenes gjeldsbelastning, målt ved brutto gjeld som andel av disponibel inntekt, økte kraftig fra årtusenskiftet og fram til konjunkturtoppen mot slutten av 2007, jf. figur 4.9B. Også i andre land vokste husholdningenes gjeldsbelastning kraftig i samme periode, jf. figur 4.8B. I 2007 utgjorde gjelden blant norske husholdninger i overkant av to ganger disponibel inntekt. I de påfølgende årene har gjeldsbelastningen holdt seg nokså stabil. Nivået er høyt både historisk og sammenliknet med andre land.

¹ Renteutgifter etter skatt i prosent av disponibel inntekt pluss renteutgifter.

² Brutto gjeld i prosent av disponibel inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Høye boligpriser bidrar til å heve terskelen for å komme inn i boligmarkedet. Samtidig viser undersøkelser at flere unge etablerer seg som boligeiere i perioder med høye og stigende boligpriser.8 I 1987, mot slutten av den forrige perioden med kraftig oppgang i boligprisene, bodde noe under ¾ av befolkningen i alderen 25 -29 år i egen bolig (selveiere og andels- og aksjeeiere). Fram mot 1997 falt denne andelen til om lag 50 pst. I årene fra 1997 til 2007 økte andelen av personer i aldersgruppen 25–29 år som eier egen bolig til 60 pst. De samme utviklingstrekkene ser vi også for de som er enda yngre (20-24 år), selv om andelen som eier bolig er lavere i disse gruppene.

Husholdningenes gjeld som andel av disponibel inntekt er høyere nå enn i forkant av fallet i boligprisene fra 1987 til 1992, jf. figur 4.9B. Lav rente gjør likevel rentebelastningen moderat i et historisk perspektiv. Med overveiende flytende renter på lånene innebærer imidlertid den høye gjelden at selv moderate renteøkninger raskt vil slå ut i lavere kjøpekraft. Gjelden fordeler seg svært ujevnt mellom husholdningene. Gjeldsbelastningen er særlig høy blant unge. I 2010 hadde husholdninger i aldersgruppen 26-35 år en gjeld i overkant av 3 ganger disponibel inntekt. Folk med høy gjeldsbelastning og uten finansiell formue vil være særlig sårbare for en høyere rente eller fall i inntektene.

Som svar på økte boligpriser og større opplåning blant norske husholdninger strammet Finanstilsynet i desember 2011 inn retningslinjene for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål. Blant annet ble kravet til egenkapital økt fra 10 til 15 pst., slik at både bankene og låntakerne skulle stå bedre rustet overfor et eventuelt framtidig tilbakeslag. Bankene ble også anmodet om å ta høyde for at renten kan øke med minst fem prosentenheter fra gjeldende rentenivå når de vurderer lånetakeres betalingsevne. For lån som overstiger 70 pst. av boligens verdi, bør det kreves avdragsbetaling fra første termin.

Husholdningenes sparing har økt de siste årene og er i dag klart høyere i forhold til inntekten enn på midten av 1980-tallet. Høy sparing kan i utgangspunktet bidra til å bygge en buffer som styrker husholdningenes evne til å møte en økning i renten eller bortfall av inntekt. En del av sparingen har trolig en motpost i form av investeringer i bolig (nybygging og rehabilitering). Dette innebærer at nivået på sparingen overvurderer størrelsen på husholdningenes finansielle buffer. Husholdninger med høyest gjeldsbelastning ser også ut til å ha relativt små finansielle buffere.

Den sterke befolkningsveksten i Norge de senere årene skyldes høy innvandring. Utvidelsen av EU i 2004 ga en oppgang i arbeidsinnvandringen til Norge, og en økende andel av arbeidsinnvandrerne bosetter seg her. I 2007 var om lag 5/6 av de som to år tidligere hadde kommet for å arbeide fortsatt registrert som bosatt. I 2012 hadde andelen økt til over 90 pst. De fleste av de som kommer til Norge for å jobbe, bosetter seg i sentrale områder. Sammen med tendenser til mer sentralisert bosetting også ellers i befolkningen har dette bidratt til særlig høy vekst i etterspørsel etter og priser på boliger i og rundt de store byene.

Samtidig med at økt mobilitet av arbeidskraft mellom land bidrar til å gjøre arbeidsmarkedene mer fleksible og ressursutnyttelsen mer effektiv, kan den også være en kime til større ustabilitet i boligmarkedet. Hvis arbeidstakeres flyttemønstre i større grad følger konjunkturene i de ulike landene enn det vi har sett tidligere, vil etterspørselen etter boliger kunne variere mer enn før, med påfølgende svingninger i boligprisene.

Økt mobilitet av arbeidstakere mellom land gjør det også vanskeligere å avgjøre hvilket nivå igangsetting av nye boliger bør være på. Kostnadene kan bli betydelige også dersom det bygges for mange nye boliger. Spania og Irland fikk stor tilflytting av arbeidsinnvandrere i årene forut for finanskrisen. Forventninger om vedvarende boligprisvekst og høy etterspørsel gjorde det svært lønnsomt å bygge boliger, og aktiviteten i bygg- og anleggsbransjen tok seg kraftig opp. Boliginvesteringene vokste seg historisk høye som andel av BNP, jf. figur 4.10B. Da finanskrisen og det økonomiske tilbakeslaget kom, falt både etterspørsel og priser i boligmarkedet markert. Reelle boligpriser falt med henholdsvis 15 og 30 pst. i Spania og Irland i perioden 2007-2010. Fallet i boligmarkedet ble forsterket av at mange arbeidsinnvandrere flyttet ut av landet da arbeidsledigheten begynte å stige. Svært mange nye boliger ble stående tomme, og enkelte måtte rives. I Norge var oppgangen i boliginvesteringer som andel av BNP i årene før finanskrisen langt mindre enn i disse landene. Sysselsettingsandelen i bygg og anlegg i Norge har de seneste årene vokst om lag i samme takt som det vi så i Spania forut for finanskrisen, men fra et lavere nivå.9

Kilde: OECD, Reuters Ecowin, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tregheter på tilbudssiden i boligmarkedet gjør at en økning i etterspørselen ofte leder til oppgang i prisene. Det er derfor viktig for balansen i boligmarkedet at boligpolitikken innrettes med sikte på å gjøre tilbudet av nye boliger fleksibelt og at saksgangen i tomtereguleringer og byggesaker ikke forsinker byggeprosesser unødig. Samtidig viser erfaringer fra bl.a. Spania og Irland at økt boligbygging ikke kan erstatte tiltak for en forsvarlig utlånspraksis.

I likhet med i Norge fortsatte boligprisene å gå opp i både Canada og Australia i etterkant av finanskrisen, jf. figur 4.8A. Også disse landene er råvareeksportører som har opplevd store bytteforholdsgevinster de senere årene. I Australia, stoppet imidlertid veksten i boligprisene opp i 2011. Dette sammenfalt med en nedgang i bytteforholdet og økte renter.

Et fall i bytteforholdet overfor utlandet kan gi store virkninger for norsk økonomi, jf. omtale i avsnitt 4.4. Økt arbeidsledighet og bortfall av inntekt kan føre til at husholdninger med høy gjeld må redusere forbruket for å evne å betjene gjelden sin. Lavere forbruk vil redusere lønnsomheten i bedriftene, arbeidsledigheten vil kunne stige ytterligere og boligprisene avta. Økte mislighold og tap vil redusere bankenes evne og vilje til å gi lån. Det er viktig at både husholdninger og banker bygger reserver i gode tider som gjør dem bedre rustet til å stå imot et tilbakeslag i norsk økonomi og boligmarked.

4.6 En politikk for en stabil økonomisk utvikling

En politikk for en stabil økonomisk utvikling må bidra til at husholdninger, bedrifter og offentlig forvaltning effektivt kan møte uforutsette hendelser. Politikken bør søke å forebygge ubalanser som har sin rot i innenlandske forhold, samtidig som økonomien gjøres i stand til å møte de forstyrrelser som kan komme utenfra. Organiseringen av arbeids- og produktmarkedene og utformingen av skattesystemet og stønadsordningene må legge til rette for omstillinger, nyskaping, effektiv ressursbruk og videreutvikling av arbeidskraften. Reguleringen av finansmarkedene må motvirke at det bygges opp ubalanser i det finansielle systemet. Samtidig må banker og andre finansinstitusjoner være så solide at de kan formidle kreditt også når uforutsette hendelser setter den finansielle stabiliteten på prøve.

Pengepolitikken har siden 2001 hatt en viktig rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Samtidig legger rammeverket for finanspolitikken til rette for at de automatiske stabilisatorene skal få tilstrekkelig spillerom og gjør det også mulig å benytte aktive tiltak når det er nødvendig. Dette krever at det i gode tider bygges tilstrekkelige reserver til å kunne møte en nedgang. Slike reserver er nødvendige både for offentlig forvaltning, banker, husholdninger og foretak.

4.6.1 Finanspolitikk

Finanspolitikken fastlegger sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, samt utviklingen i statens netto finansformue. Bruken av fellesskapets midler må styres slik at vi får mest mulig igjen for ressursene. Finanspolitikken må støtte opp under sysselsetting, verdiskaping og rettferdig fordeling. Det krever at rammeverket for skatter og velferdsytelser er forutsigbart, samtidig som finanspolitikken må ha spillerom til å kunne dempe konjunktursvingninger i økonomien.

I Norge stiller petroleumsvirksomheten oss ovenfor særskilte utfordringer med å sikre en stabil økonomisk utvikling. Inntektene fra petroleumsnæringen er store og varierer mye fra år til år. Samtidig vet vi at de en gang vil ta slutt. Mange land har erfart at forbigående høye inntekter fra naturressurser kan gi en relativt kortvarig glede, etterfulgt av krevende tilpasninger etter hvert som utvinningen av ressursene går ned og inntektene faller. Inntekter fra ikke-fornybare ressurser som olje og gass bør også komme framtidige generasjoner til gode.

Statens pensjonsfond og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er et svar på disse utfordringene. Lov om Statens pensjonsfond fastlegger at statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Handlingsregelen innebærer at bruken av fondsmidler over statsbudsjettet over tid skal følge forventet realavkastning av fondet, anslått til 4 pst. Slik frikobles bruken av oljeinntektene fra opptjeningen av dem. Det reduserer kostnadene ved framtidig omstilling og faren for en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor.

Handlingsregelen ble lagt fram i St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, og fikk tilslutning fra et bredt flertall i Stortinget. Meldingen viste til at spørsmålet ikke var om det skulle brukes mer petroleumsinntekter over offentlige budsjetter, men når og hvor raskt dette burde skje. Handlingsregelen legger til rette for en gradvis opptrapping av bruken av disse inntektene. Samtidig sikrer den at petroleumsinntektene også kommer framtidige generasjoner til gode.

Handlingsregelen er en langsiktig rettesnor for bruken av midler fra pensjonsfondet. Samtidig sier den at det må legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å bidra til god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Flere mekanismer bidrar til dette.

Handlingsregelen og Statens pensjonsfond utland skjermer statsbudsjettet fra svingninger i prisene på olje og gass. Disse prisene har variert mye siden vi begynte å utvinne olje, jf. avsnitt 2.5. Etter årtusenskiftet har oljeprisen gjennomgående steget, fra 340 kroner per fat i 2000 til 662 kroner per fat i 2012 (2013-priser). Petroleumsinntektene påvirkes også av endringer i produksjon og investeringer i sektoren. Handlingsregelen gjør at heller ikke slike svingninger slår direkte inn i statsbudsjettet.

Handlingsregelen legger videre opp til at de såkalte automatiske stabilisatorene skal få virke. I en lavkonjunktur er skatteinntektene lave og utgiftene til ledighetstrygd høye, mens det er omvendt i en høykonjunktur. For å skjerme budsjettets øvrige utgifter fra slike svingninger, måles den løpende bruken av petroleumsinntekter ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og ikke det oljekorrigerte underskuddet. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet angir den underliggende bruken av petroleumsinntekter korrigert for konjunkturforhold og andre forbigående endringer i offentlige utgifter og inntekter. Dette innebærer at overføringene fra fondet til budsjettet kan være høyere enn forventet fondsavkastning i en lavkonjunktur, og lavere i en høykonjunktur. De automatiske stabilisatorene i budsjettet anslås å være sterkere i Norge enn i mange andre land på grunn av våre godt utbygde velferdsordninger og forholdsvis høye skattenivå, jf. figur 4.11.

¹ Koeffisienten oppsummerer den automatiske endringen i budsjettbalansen for offentlig sektor som følge av ett prosentpoengs endring i BNP-gapet.

² Fastlands-Norge.

Kilde: OECD.

Handlingsregelen åpner i tillegg for at budsjettpolitikken kan benyttes aktivt til å stabilisere produksjon og sysselsetting. I perioder med høy ledighet kan en bruke mer enn forventet realavkastning av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med lav ledighet og høy aktivitet i økonomien. Tidligere erfaringer viser imidlertid at finanspolitikkens evne til å finstyre konjunkturutviklingen er begrenset.

Handlingsregelen og fondskonstruksjonen bidrar også til stabilitet i det norske valutamarkedet. Gjennom Statens pensjonsfond utland blir en stor del av statens inntekter fra olje og gass investert i utlandet. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, skjermes kronen fra de store og varierende valutainntektene fra petroleumsvirksomheten. Rammeverket for finanspolitikken støtter på denne måten opp under pengepolitikken og legger et grunnlag for mer stabile forventninger i valutamarkedet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Etter nedgang gjennom siste halvdel av 1990-tallet er bruken av petroleumsinntekter trappet opp igjen de siste ti årene, jf. figur 4.12. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien ligger nivået likevel lavere nå enn tidlig på 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet. Figuren viser også hvordan handlingsregelen hjelper oss med å veksle inn midlertidige og svært varierende inntekter fra petroleumsvirksomheten i en mer stabil bruk over statsbudsjettet. Vi har i rimelig grad lykkes med å skjære gjennom den kraftigste høstingsfasen. Målt opp mot verdiskapingen i fastlandsøkonomien ventes bidraget fra fondsavkastningen til statsbudsjettet å øke noe de neste 15 årene. Deretter vil denne andelen gradvis avta i takt med at tilførselen til fondet går ned samtidig som fastlandsøkonomien fortsetter å vokse.

For at handlingsregelen skal være troverdig som rettesnor for den økonomiske politikken, bør statlige utgifter finansieres ved vanlige bevilgninger over statsbudsjettet. Låneordninger eller andre budsjetteringsformer som har som formål å utsette budsjettkonsekvensene av statens utgifter bør derfor unngås. Verken de realøkonomiske virkningene eller konsekvensene for det framtidige handlingsrommet i budsjettet blir mindre ved lånefinansiering av statlige utgifter enn ved uttak fra pensjonsfondet.

Finanskrisen har gitt ny erfaring om bruken av finanspolitikken både internasjonalt og i Norge. Krisen illustrerer at finans- og pengepolitikken må virke sammen for å stabilisere den økonomiske utviklingen. Aktiv bruk av finanspolitikken kan ha en viktig rolle når renten ligger nær null eller når sterke rystelser gir behov for å øke slagkraften i den økonomiske politikken. Utviklingen hos mange av våre handelspartnere de siste årene viser samtidig hvor viktig det er å ha finanspolitisk handlingsrom for å møte et alvorlig økonomisk tilbakeslag. Uten slikt handlingsrom kan land bli tvunget til å føre en medsyklisk finanspolitikk med innstramminger i nedgangstider. Små budsjettunderskudd, lav gjeld eller positive netto fordringer på statens hånd er et godt utgangspunkt. For å vurdere bærekraften i de offentlige finansene må en også ta hensyn til framtidige pensjonsforpliktelser og soliditeten i finansnæringen. En må videre ta hensyn til at det er betydelig usikkerhet om prognosene for offentlige finanser. I forbindelse med finanskrisen opplevde flere land at det man trodde var stabile, underliggende («strukturelle») skatte- og avgiftsinntekter sviktet da konjunkturtilbakeslaget ble uvanlig sterkt. Anslagene for underliggende inntekter måtte nedjusteres kraftig, noe som utløste et tilsvarende større behov for å bedre budsjettbalansen. Vi må være forberedt på at også Norge kan bli rammet av kraftige økonomiske tilbakeslag, for eksempel dersom oljeprisen skulle falle markert. Da vil også våre anslag for strukturelle skatteinntekter kunne bli nedjustert.

Siden handlingsregelen ble innført i 2001, har bruken av petroleumsinntekter i gjennomsnitt økt med om lag ¼ prosentenhet per år, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Basert på oppdaterte anslag for utviklingen i fondskapitalen i årene framover, ligger det nå an til at bruken av petroleumsinntekter kan øke i om lag samme takt de neste 15 årene. En vil da ha nådd toppen for bruk av fondsavkastning i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og dette forholdstallet anslås deretter gradvis å avta. Samtidig vil de aldersrelaterte utgiftene fortsette å øke kraftig, jf. omtale i kapittel 7.

Det er for tiden høy aktivitet i norsk økonomi. I en slik situasjon tilsier hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi at bruken av oljeinntekter holdes under 4-prosentbanen, slik den nå anslås. På kort sikt vil tilbakeholdenhet i finanspolitikken redusere risikoen for at kronen styrker seg ytterligere i en situasjon med utsikter til lave renter hos våre handelspartnere. Dette er viktig for de delene av norsk økonomi som møter konkurranse fra utlandet. De siste par årene har bruken av oljeinntekter ligget i underkant av 4-prosentbanen.

En slik innretting av budsjettet gir også en ekstra sikkerhetsmargin dersom norsk økonomi skulle bli utsatt for negative rystelser. Som omtalt ovenfor er det betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelle skatteinntekter. Erfaringene fra andre land viser at revisjoner i størrelsesorden én til to prosent av BNP ikke er uvanlig og at utslagene også kan være større når de negative rystelsene er store. Også anslagene for fondskapitalen er usikre.

4.6.2 Pengepolitikken

Da handlingsregelen for bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet og inflasjonsmålet for pengepolitikken ble innført, ble også samspillet i den økonomiske politikken endret. Mens det tidligere var finanspolitikken som måtte ta oppgaven med å styre innenlandsk etterspørsel, ga innføringen av inflasjonsmål pengepolitikken en viktig rolle i stabiliseringspolitikken.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Endringen i 2001 innebar at fleksibel inflasjonsstyring erstattet stabil valutakurs som rettesnor for pengepolitikken. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank kan endre styringsrenten raskt dersom utsiktene for den økonomiske utviklingen endres. Den må samtidig ta hensyn til at pengepolitikken påvirker økonomien med et tidsetterslep. Tiden det tar før en renteendring får virkning på inflasjon og etterspørsel kan variere. Pengepolitikken påvirker økonomien gjennom flere kanaler, her illustrert ved virkningene av høyere rente:

• Dersom sentralbanken setter styringsrenten opp, vil dette på kort og mellomlang sikt gi en økning i realrenten. Økt realrente bidrar til lavere konsum og investeringer. Reduksjonen i samlet etterspørsel vil dempe aktiviteten i økonomien, og dette trekker i retning av lavere prisvekst.

• Dersom høyere rente også gir økt renteforskjell mot utlandet, vil det normalt føre til at kronen styrker seg mot andre valutaer. En sterkere krone gjør isolert sett utenlandske produkter billigere i forhold til hjemmeproduserte varer og tjenester. Etterspørselen etter hjemmeproduserte varer vil da avta og prisveksten reduseres. I tillegg bidrar en sterkere krone til lavere priser på importerte varer målt i norske kroner.

• Pengepolitikken virker dessuten på økonomien gjennom aktørenes forventninger. For eksempel vil partene i lønnsoppgjørene være opptatt av utviklingen i reallønnen. Reallønnen avhenger ikke bare av stigningen i nominelle lønninger, men også av hva prisveksten blir. Hvis aktørene i økonomien føler seg trygge på at inflasjonen blir lav og stabil, vil de ta hensyn til det i sin atferd. I Norge viser undersøkelser at det er høy tillit til pengepolitikken og inflasjonsmålet. Slik tillit kan bidra til å forsterke virkningen av pengepolitikken ved at renten må justeres mindre dersom det er behov for å bringe inflasjonen tilbake til målet. Det vil i sin tur gi en mer stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Valutakursen påvirkes ikke bare av renteforskjellen mot utlandet, men også av vurderinger av hvilket kursnivå som vil gi likevekt i valutamarkedet lenger fram i tid. I denne sammenhengen er realvalutakursen viktig.

Realvalutakursen uttrykker bytteforholdet mellom hjemlandets og utlandets varer og tjenester, definert som forholdet mellom priser (eller lønninger) hjemme og ute, omregnet til felles valuta. Dersom den nominelle valutakursen styrkes eller priser og lønninger vokser raskere enn i utlandet, bidrar det til en sterkere realvalutakurs. Da svekkes isolert sett hjemlandets konkurranseevne, og overskuddet i utenrikshandelen blir mindre, eller underskuddet større. Normalt vil veksten i aktiviteten reduseres. Det motsatte kan skje dersom realvalutakursen svekker seg.

Økt bruk av oljeinntekter, eller forventninger om dette, kan styrke kronen. Økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet gir økt etterspørsel i økonomien. I en situasjon med full kapasitetsutnyttelse kan denne etterspørselen møtes ved at ressurser overføres fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet, jf. avsnitt 4.4. Dette skjer via en sterkere realvalutakurs. Ved å sikte mot en gradvis og forsiktig innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi, bidrar handlingsregelen til å begrense styrkingen av realvalutakursen. Ved å plassere Statens pensjonsfond utland utenfor Norge, skjermes kronen fra de valutainntektene fra petroleumsvirksomheten som ikke brukes over budsjettet.

Siden 2001, da handlingsregelen ble innført, har kronekursen deflatert med lønnskostnader styrket seg med rundt 20 pst. Om lag halvparten av styrkingen skyldtes en høyere lønnsvekst i Norge enn hos handelspartnerne, mens resten skyldtes en sterkere nominell krone. Også på 1970-tallet, da oljevirksomheten ble bygget opp, styrket realvalutakursen seg markert. Dette skjedde i stor grad gjennom en høyere lønnsvekst i Norge enn i utlandet. Kronekursen deflatert med konsumpriser har vært mer stabil. Lave priser på import fra Kina og andre lavkostland i Asia og tidvis god produktivitetsvekst i tjenesteytende sektor har bidratt til dette.

¹ Relative lønninger i felles valuta.

Kilde: Norges Bank.

En markedsbestemt valutakurs kan virke som en automatisk stabilisator på økonomien. Med høy vekst og press på priser og lønninger i økonomien, eller forventninger om en slik utvikling, vil valutakursen kunne styrke seg. Tilsvarende vil valutakursen kunne svekke seg dersom det er utsikter til en nedgangskonjunktur.

Land som eksporterer mye råvarer har vanligvis større variasjoner i sin valutakurs enn andre land. En oppgang i råvareprisene bedrer bytteforholdet mot utlandet og lønnsomheten for eksportrettet næringsliv. Økte inntekter fra eksport kan slå ut i en sterkere valutakurs, som igjen vil dempe virkningen av prisendringer på lønnsomhet. I Norge førte økningen i prisene på olje og metaller etter 2002 til en markert bedring i bytteforholdet mot utlandet. Lønnsomheten i de næringene som eksporterer olje og metaller gikk da opp. Den nominelle kronekursen styrket seg i denne perioden. Kursen på den norske kronen har likevel utviklet seg mer stabilt enn valutakursen til flere andre råvareeksporterende land, jf. figur 4.14. Handlingsregelen og Statens pensjonsfond utland har trolig bidratt til dette.

¹ Høyere kurs betyr sterkere valuta.

Kilde: Reuters Ecowin.

Selv om oljevirksomheten vil være en viktig næring i norsk økonomi en god stund framover, vil dens betydning etter hvert avta. Før dette kan vi oppleve at de store bytteforholdsgevinstene vi har hatt helt eller delvis blir reversert. Ved en slik utvikling må norsk økonomi tilpasse seg til et lavere kostnadsnivå. Det kan bety at lønnsveksten må være lavere i Norge enn hos våre handelspartnere i en periode, eller at kronen må svekke seg nominelt. Med inflasjonsmål og flytende valutakurs er en slik kursutvikling mulig.

Utviklingen i styringsrenten siden 2001 reflekterer de avveininger fleksibel inflasjonsstyring gir i pengepolitikken i en liten, åpen økonomi som den norske, jf. figur 4.15 og avsnitt 4.2. Perioden har vært preget av strukturelle endringer herunder Kinas inntreden i verdenshandelen og den kraftige forbedringen i bytteforholdet mot utlandet. I Norge førte økt import fra Asia til vedvarende prisfall på mange varer. Kombinasjonen av lav inflasjon og høy økonomisk vekst i årene 2004 til 2007 var et nytt trekk i norsk økonomi. Lav rente både ute og i Norge bidro til vekst i etterspørselen mot norske produsenter. Mot slutten av tiåret, da finanskrisen ble utløst høsten 2008, ble renten igjen satt kraftig ned, og til rekordlave nivåer. Dette bidro vesentlig til at norsk økonomi klarte seg så godt som den gjorde. Bred tillit til inflasjonsmålet gjorde pengepolitikken effektiv.

Kilde: Norges Bank.

Etter finanskrisen i 2008 og 2009 er det reist spørsmål ved om pengepolitikken i større grad bør benyttes som virkemiddel mot oppbygging av systemrisiko i det finansielle systemet. Høyere rente kan dempe veksten i både gjeld og boligpriser i en økonomisk oppgang. Boligpriser og husholdningenes gjeld er ifølge Norges Bank en del av grunnlaget for Norges Banks rentesetting, bl.a. fordi slike ubalanser kan forstyrre aktiviteten og inflasjonen fram i tid. Norges Bank innarbeidet i 2011 hensynet til risikoen for finansielle ubalanser som en del av målfunksjonen sin. Dette er gjort ved at det eksplisitt tas hensyn til avviket mellom den faktiske renten og et normalnivå. Fra før av speiler målfunksjonen Norges Banks oppgaver med å bidra til lav og stabil inflasjon og stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. I tillegg er bankens kommunikasjon om renteutviklingen framover viktig for å påvirke aktørers forventninger om framtidig renteutvikling. Norges Bank uttrykker bl.a. i dag at renten etter hvert vil settes opp til et mer normalt nivå, og at både låntakere og långivere må ta dette inn over seg i sine beslutninger.

Samtidig er det klart at ett virkemiddel, styringsrenten, ikke kan brukes til å realisere mer enn ett selvstendig mål. Renten virker på flere formuespriser, og en pengepolitikk som la stor vekt på å bringe ned for eksempel boligprisene, kunne lett føre til en styrking av kronen. Hensynet til finansiell stabilitet må veies opp mot oppgavene i bankens mandat om å bidra til lav og stabil inflasjon, stabilitet i produksjon og sysselsetting og en stabil kronekurs. Pengepolitikken må samtidig ses i sammenheng med andre virkemidler for å fremme finansiell stabilitet.

4.6.3 Finansiell stabilitet

Finansielle markeder spiller en svært viktig rolle i moderne økonomier. Finansmarkedene bidrar til å kanalisere sparemidler til de mest lønnsomme investeringsprosjektene, omfordele risiko mellom aktører og gjennomføre betalinger på en effektiv måte. En velfungerende finansiell sektor er viktig for vekstevnen i økonomien. Samtidig har historien vist oss at økonomiske tilbakeslag kan springe ut av ubalanser som har rot i de finansielle markedene. Slike tilbakeslag gir ofte vesentlig dypere og mer langvarige utslag i produksjon og sysselsetting enn andre tilbakeslag. Et velfungerende finansmarked forutsetter også velinformerte kunder. Bedre kunnskap og tydligere informasjon kan øke tilliten mellom aktørene i finansmarkedet.

For å redusere risikoen i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god adferd gjennom offentlig regulering og tilsyn. Regulering og tilsyn bidrar til at husholdninger og foretak har tilstrekkelig tillit til finansinstitusjoner og finansielle markeder. Norske myndigheter stiller minstekrav til soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. Det er også omfattende atferdsregler for finansinstitusjoner og andre aktører i finansmarkedene.

I Norge har vi lagt vekt på en enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette bidrar til mer solide institusjoner og motvirker at risiko hoper seg opp i institusjoner med lave krav. Særlig etter krisen rundt 1990 har vi regulert bankene strammere enn vanlig i andre land. Det hjalp norske banker og norsk økonomi høsten 2008.

Finansielle ubalanser bygges vanligvis opp over lang tid før de utløser en krise. Selv om ingen finanskriser er like, er det ofte likhetstrekk i fasen før krisen. Finanskriser er ofte foranlediget av en kraftig vekst i samlet kreditt, ledsaget av oppgang i prisene på bolig, eiendom og andre formuespriser. Det var også tilfellet i mange land før markedene stoppet opp høsten 2008. I perioder kan stigende gjeld og formuespriser være selvforsterkende ved at høyere priser gir høyere panteverdi som gir grunnlag for ytterligere opplåning. Hvis vi kan dempe oppbyggingen av slike ubalanser, reduserer vi også faren for finansiell ustabilitet.

En langvarig oppgangsperiode i verdensøkonomien i årene før finanskrisen fikk mange til å tro at finansmarkedene var blitt mer stabile. I mange land økte også troen på at behovet for å regulere finansnæringen var redusert. Sammenbruddet i finansmarkedene viste at myndigheter internasjonalt må legge mer vekt på regulering og tilsyn for å trygge finansiell stabilitet. Det økonomiske tilbakeslaget i verdensøkonomien etter 2008 viste hvor kraftige og langvarige de samfunnsøkonomiske virkningene av finansielle kriser kan være. Tett integrerte finansmarkeder over landegrensene førte til at krise raskt spredte seg fra ett land til et annet.

Finanskrisen har vist hvor sårbare særlig bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene, at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at svikt i banksektoren kan ha svært negative konsekvenser for økonomien generelt. En viktig lærdom er at finansiell stabilitet er en viktig forutsetning for makroøkonomisk stabilitet, og vice versa. Krisen har også lært oss hvor viktig det er med solide banker. Internasjonalt utvikles det nå et nytt regelverk for kapital og likviditet for banker og nye standarder for helhetlig overvåking av systemrisiko i finansmarkedene (makroovervåking).

Norske banker og andre finansinstitusjoner har kommet bedre ut av den internasjonale finanskrisen og det påfølgende økonomiske tilbakeslaget etter 2008 enn tilsvarende institusjoner i flere andre land. Det må ses i sammenheng med at aktiviteten i norsk økonomi ble relativt lite påvirket av krisen, at norske myndigheter gjennomførte omfattende og målrettede tiltak for å stabilisere markedene, at statsfinansene i Norge er solide, og at norske finansinstitusjoner generelt er underlagt god regulering og godt tilsyn.

Til tross for at finansmarkedene er globale, er aktørene nasjonalt forankret. Det enkelte landet må selv håndtere og dekke kostnader ved de problemer som oppstår. Hvert land må derfor ta ansvar for å forebygge og håndtere kriser i sitt eget land. Det er viktig at hvert enkelt land har tilstrekkelig handlingsrom til å forebygge, håndtere og redusere effektene av en ny finanskrise gjennom å styrke regelverket for kapital og likviditet i bankene.

4.6.4 Inntekts- og sysselsettingspolitikk

Norge er en liten, åpen økonomi. Vår velstand avhenger av vår handel med utlandet. Etter hvert som valutainntektene fra olje- og gassvirksomheten avtar, vil vi ha behov for inntekter fra andre eksportnæringer for å kunne betale for ønsket import. Det krever at investeringer i slike næringer i Norge gir om lag samme avkastning som tilsvarende investeringer i andre land. Dette setter en grense for hvor høy lønnsandelen i de konkurranseutsatte næringene kan være, jf. avsnitt 4.4.

Det inntektspolitiske samarbeidet og den norske lønnsforhandlingsmodellen kan hjelpe partene med å bevare konkurranseutsatte næringer uten å gå veien om høy arbeidsledighet, slik vi nå ser eksempler på i mange europeiske land. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene skal bidra til at partene har en felles oppfatning av situasjonen i norsk økonomi. Frontfagsmodellen innebærer at konkurranseutsatte næringer forhandler først, for å gi en rettesnor for oppgjørene i de delene av norsk økonomi som ikke er i konkurranse med utlandet. Informasjonen for andre næringer styrkes dersom forhandlingene i frontfaget leder fram til et omforent anslag for hvilken samlet ramme oppgjøret innebærer.

Inntektspolitikken har lang tradisjon i Norge. På 1960-tallet minnet det såkalte Aukrust-utvalget (ledet av daværende forskningsdirektør i Statistisk sentralbyrå, Odd Aukrust) om følgende enkle kjensgjerning: Dersom valutakursen holdes fast, må lønnsveksten i konkurranseutsatte næringer bestemmes av utviklingen i produktprisene og produktivitetsveksten i næringen. Dersom næringen skal kunne holde på arbeidskraft, kan ikke lønnsveksten i andre næringer overstige lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor. Greier en å holde en slik balanse, vil konsumprisene følge lønnsveksten justert for veksten i gjennomsnittlig produktivitet (som er det samme som at veksten i reallønnen vil følge den gjennomsnittlige produktivitetsveksten).

Innføringen av inflasjonsmål for pengepolitikken i 2001 endret ikke kravet til lønnsomhet i konkurranseutsatte næringer. Reallønnsveksten i økonomien som helhet må fortsatt følge den gjennomsnittlige produktivitetsutviklingen. Det nye er at pengepolitikken har fått en aktiv rolle i å sørge for at inflasjonen er i samsvar med inflasjonsmålet. Det innebærer at for høy lønnsvekst raskere blir korrigert. På kort sikt vil økt lønnsvekst kunne svekke konkurranseevnen enda mer med inflasjonsmål enn med fast valutakurs. Hvis veksten i lønningene er høyere enn det som er forenlig med inflasjonsmålet, vil renten bli satt opp. Normalt vil det føre til at kronen styrker seg. Konkurranseutsatt sektor vil dermed få svekket konkurranseevne både gjennom høy lønn og en sterkere krone. Med et inflasjonsmål har således partene i arbeidslivet enda sterkere insitament til å holde lønnsveksten på et forsvarlig nivå.

For at vi skal ha balanse i økonomien, er det viktig at skjermet sektor, herunder stat og kommune, støtter opp under lønnsnivået som konkurranseutsatt sektor kan leve med. I en del skjermede næringer, og særlig i offentlig sektor, vil en høy lønnsvekst på kort sikt ikke ha merkbare konsekvenser i form av tapte arbeidsplasser. I de private delene av skjermet sektor kan virksomhetene velte høyere lønnskostnader over i prisene. Det kan ikke de konkurranseutsatte næringene. Hvis skjermet sektor er lønnsledende, kan lønnsnivået i økonomien bli presset opp til nivåer over det konkurranseutsatt sektor kan leve med. Fronfagsmodellen kan bidra til å forebygge en slik utvikling. Staten som arbeidsgiver bør legge stor vekt på å støtte opp under denne modellen i gjennomføringen av oppgjørene.

Regjeringen satte i 2012 ned et offentlig utvalg som skal vurdere erfaringene med lønnsdannelsen gjennom de 12 årene som er gått siden handlingsregelen og inflasjonsmålet for pengepolitikken ble innført. I tillegg til at pengepolitikken er lagt om, har norsk økonomi også blitt påvirket av andre forhold de senere årene, herunder veksten i petroleumsvirksomheten. I den perioden der oljeinntektene fases inn i norsk økonomi er det rimelig å forvente en viss svekkelse av konkurranseevnen (realappresiering). Også den gunstige utviklingen i bytteforholdet de siste ti årene har bidratt til at veksten i reallønnene er blitt høyere enn den ellers ville blitt. En bytteforholdsgevinst kan imidlertid raskt bli reversert. I en slik situasjon må reallønnsveksten og kostnadsnivået ned. Erfaringer fra eget og andre land viser at en slik tilpasning er krevende. De siste årene har god tilgang på arbeidskraft utenfra bidratt til å dempe presset i arbeidsmarkedet og på lønnsveksten.

Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for å utnytte arbeidskraften i befolkningen best mulig. Politikken må være fleksibel og tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Et fleksibelt arbeidsmarked og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk har bidratt til at vi etter tidligere lavkonjunkturer har klart å bringe ledigheten ned igjen og at vi har unngått at flere har blitt langtidsledige.

I kjølvannet av det økonomiske tilbakeslaget internasjonalt de senere årene har mange land satt i verk tiltak for å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. I Norge ble nivået på arbeidsmarkedstiltakene rettet mot ledige midlertidig økt. I tillegg ble permitteringsregelverket endret for å gjøre det lettere for arbeidsgiver å holde på kvalifisert arbeidskraft i en periode med lavere aktivitet.