3 Drivkrefter for langsiktig vekst

3.1 Innledning

Siden midten av 1800-tallet har verdiskapingen per innbygger i Norge blitt mer enn tjuedoblet. Utviklingen i arbeidsinnsats og beholdningen av maskiner, bygninger og annen realkapital har spilt en viktig rolle i denne historien. Det viktigste bidraget til velstandsveksten er likevel at vi har lært oss å gjøre nye ting og å gjøre tingene på nye måter. Rik tilgang til naturressurser har også spilt en viktig rolle.

Norge har nå et høyere inntektsnivå enn de aller fleste andre land. Medregnet petroleumsvirksomheten er verdiskapingen per innbygger om lag 20 pst. høyere enn i USA. Også hvis vi bare ser på verdiskapingen i Fastlands-Norge, ligger vi høyt. Arbeidsinnsatsen per innbygger er lavere i Norge enn i USA og EU. Vi får imidlertid mer igjen for hver arbeidet time. Det er dels fordi vår produktivitet er relativt høy, og dels fordi vi får gode priser på det vi selger til andre land.

De siste tiårene har andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, økt. Det har bidratt positivt til veksten i norsk økonomi. I tillegg har økt yrkesaktivitet blant kvinner trukket verdiskapingen opp. Norske kvinners yrkesdeltakelse er nå internasjonalt sett på et høyt nivå, og potensialet for ytterligere oppgang kan være begrenset. Samtidig vil endringer i alderssammensetningen i befolkningen isolert sett trekke i retning av lavere arbeidsinnsats i årene som kommer. Det kan derfor bli mer krevende å øke arbeidsinnsatsen framover.

I tillegg til at Norge sparer i utlandet, har også de samlede investeringene i realkapital vært forholdsvis høye sammenliknet med i andre vestlige land. Mens sparing i utlandet bidrar til nasjonalinntekten i form av høyere netto rente- og utbyttebetalinger, bidrar investeringer i realkapital innenlands gjennom å øke verdiskapingen. Utskifting eller videreutvikling av realkapital kan også være nødvendig for å kunne ta i bruk ny teknologi.

Vår evne til å ta i bruk og utnytte de nye mulighetene teknologien skaper, har avgjørende betydning for den økonomiske veksten på lang sikt. Fortsatt høy økonomisk vekst fordrer høyt nivå på humankapitalen og gode insentiver til innovasjon og omstilling, slik at vi kan fortsette å bedre anvendelsen av arbeidskraft, kapital og naturressurser.

Næringer basert på naturressurser kan gi inntekter ut over normal avlønning av arbeidskraft og realkapital, såkalt grunnrente. Siden tidlig på 1970-tallet har oppbyggingen av oljevirksomheten gitt Norge en stor og lønnsom ressursbasert næring. Næringen har bidratt til betydelig aktivitet også i fastlandsøkonomien. Ressursene på norsk sokkel tilhører den norske stat, og det er derfor viktig at en stor del av inntektene fra aktiviteten på norsk sokkel tilfaller fellesskapet. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement på norsk sokkel er de viktigste virkemidlene for dette.

Selv om verdien av pensjonsfondet og de gjenværende petroleumsreservene er betydelige, er de beskjedne sammenliknet med inntektene som skapes i fastlandsøkonomien. Selv små endringer i produktivitet eller antall arbeidstimer per innbygger vil derfor bety langt mer for vår inntekt og materielle levestandard enn store endringer i de samlede petroleumsinntektene. Utviklingen i fastlandsøkonomien er dermed helt avgjørende for utviklingen i verdiskaping og inntekt.

3.2 Langsiktig utvikling i verdiskaping og inntekt

Et lands produksjonsevne er bestemt av innsatsen av arbeidskraft og kapital, og av hvor effektivt disse ressursene brukes. Produksjonsevnen bestemmer også langt på vei landets inntekter og forbruksmuligheter. BNP per innbygger er derfor et mye brukt mål ved sammenlikninger av materiell levestandard mellom land. Målt på denne måten er inntektsnivået høyere i Norge enn i de aller fleste andre OECD-land, jf. figur 3.1. Det høye inntektsnivået i Norge må ses i sammenheng med høy avkastning av arbeidsinnsats som følge av høye priser og relativt høy produktivitet. Arbeidsinnsatsen målt ved antall timeverk per innbygger er derimot noe lavere enn i de landene som ligger best an.

¹ Basert på 2010 kjøpekraftspariteter.

² Arbeidsinnsats måles som timeverk per innbygger.

³ Timeverksproduktivitet måles som BNP per timeverk.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Figur 3.2 viser uviklingen i Norges BNP de siste 40 årene og tabell 3.1 tallfester hvilke faktorer som har bidratt til veksten.

Velstandsøkningen siden 1970 forklares i hovedsak av økt produktivitet og bare i begrenset grad av økt arbeidsinnsats eller mer realkapital. Produktiviteten er her målt ved total faktorproduktivitet (TFP), som også omfatter økt kompetanse hos de ansatte, bedre kvalitet på kapitalutstyret og gevinster som følge av at arbeidskraft og kapital flyttes til anvendelser der ressursene kaster mer av seg. Rent teknisk beregnes TFP som en restfaktor.

Den samlede arbeidsinnsatsen per innbygger har avtatt noe siden 1970. Økt yrkesdeltakelse, i første rekke blant kvinner, er mer enn oppveid av lavere gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt. I årene framover vil eldre aldersgrupper, som i gjennomsnitt har relativt lav yrkesdeltaking, utgjøre en større andel av befolkningen. Dette trekker isolert sett i retning av lavere arbeidstilbud per innbygger, selv om dette i noen grad kan motvirkes ved at eldre står lenger i arbeid. Opptrappingen av produksjonen innen petroleumsvirksomheten bidro til å øke veksten i samlet BNP per innbygger fra tidlig på 1970-tallet til begynnelsen av 2000-tallet. Siden har dette vekstbidraget vært negativt. Uten nye store funn ventes det at produksjonsutviklingen i petroleumssektoren vil fortsette å bidra negativt til den samlede veksten i BNP per innbygger i årene framover.

Selv om BNP er mye brukt ved sammenlikninger mellom land har det noen svakheter som inntektsmål. BNP fanger opp bidraget fra ressurser anvendt i et land, men ser bort fra at noe av inntektene fra disse ressursene tilfaller utlendinger. Tilsvarende tar BNP ikke hensyn til inntekt opptjent i utlandet, for eksempel i form av renter og utbytte. BNP fanger heller ikke opp at realkapitalen slites, og deler av inntektene derfor må brukes til investeringer for å opprettholde nasjonalformuen. BNP som inntektsmål ser også bort fra betydningen av at prisene på eksport og import kan utvikle seg ulikt. Forholdet mellom prisene på eksport og import omtales gjerne som bytteforholdet. En bedring i bytteforholdet innebærer at et gitt eksportvolum kan finansiere et større importvolum.

Et inntektsmål som fanger opp disse størrelsene er disponibel realinntekt. Det er den øvre grensen for hva et land kan bruke uten å redusere nasjonalformuen. Vekst i den disponible realinntekten kan komme fra tre kilder: produksjonsvekst, bedret rente- og stønadsbalanse og bedret bytteforhold.

Utviklingen i disponibel realinntekt for Norge er vist i tabell 3.2 og figur 3.2. Siden 1970 har den disponible realinntekten i gjennomsnitt økt med 3,1 pst. per år. I første halvdel av denne perioden bidro utviklingen i bytteforholdet overfor utlandet og rente- og stønadsbalansen negativt. Disponibel realinntekt vokste derfor langsommere enn samlet verdiskaping. I andre halvdel, og for perioden sett under ett, var det motsatt. Det skyldes bedringen av bytteforholdet overfor utlandet siden slutten av 1990-tallet, og mot slutten av perioden også økende inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Det klart største bidraget til vekst i Norges realdisponible inntekt siden 1970 kommer likevel fra verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Målt per innbygger har den disponible realinntekten økt med i gjennomsnitt 2,5 pst. per år de siste 40 årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ved beregning av disponibel realinntekt holdes imidlertid naturressurser og humankapital utenfor. Petroleumsvirksomheten innebærer at olje og gass blir vekslet om til inntekter som regnes med i BNP, men nedgangen i petroleumsressurser blir ikke trukket fra ved beregning av disponibel inntekt. Uttapping av ikke-fornybare ressurser vil dermed framkomme som en midlertidig økning i disponibel inntekt i nasjonalregnskapet, jf. omtale i avsnitt 3.5.

Forløpet for verdiskaping og inntekt framover avhenger i vesentlig grad av den videre utviklingen i produktivitet, sysselsetting, innvandring, petroleumsinntekter og avkastning i finansmarkedene. Med utgangspunkt i antakelser om slike forhold har Finansdepartementet framskrevet utviklingen i norsk økonomi på lang sikt. En samlet oversikt over forutsetningene som er lagt til grunn finnes i et vedlegg til denne meldingen. I framskrivingen anslås om lag en dobling av inntektene per innbygger fram til 2060, i hovedsak som følge av produksjonsvekst i fastlandsøkonomien. En slik utvikling vil gi en betydelig bedring i den materielle velstanden. Forutsetningene bak slike framskrivinger er usikre. Konsekvensene av alternative utviklingsforløp blir belyst i de følgende avsnittene.

3.3 Arbeidsinnsats

Høy arbeidsinnsats er viktig for samfunnet bl.a. fordi det bidrar til økonomisk vekst og gjør det lettere å finansiere offentlig sektors utgifter. For den enkelte gir arbeid inntekter, og arbeidsplassen er en viktig sosial arena. Samtidig har de fleste et ønske om fritid og tid til å utføre ulønnet arbeid som omsorgsarbeid og husarbeid. Hver enkelt må dermed veie inntekt og andre fordeler av å delta i arbeidslivet opp mot verdien av fritid og ubetalt arbeid. Skattlegging av arbeidsinntekt påvirker denne avveiingen. Avveiingen påvirkes også av utformingen av stønadsordningene som skal sikre inntekt ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og høy alder, jf. omtale i kapittel 8. I et makroperspektiv kan endringer i arbeidsinnsatsen (timeverk per innbygger) føres tilbake til utviklingen i befolkningens sammensetning, andelen som er sysselsatt og gjennomsnittlig arbeidstid, jf. figur 3.3. Figur 3.4 viser at den samlede arbeidsinnsatsen målt som arbeidstimer per innbygger er relativt lav i Norge, men at denne størrelsen varierer nokså lite mellom land.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: OECD.

Arbeidsinnsatsen varierer over livsløpet. Gjennomsnittlig yrkesaktivitet og arbeidstid per sysselsatt vil dermed normalt avhenge av befolkningens alderssammensetning. Utviklingen i befolkningens alderssammensetning i Norge har vært relativt gunstig.

Yrkesdeltakelsen i Norge er høy i internasjonal sammenheng, og vi har lavere arbeidsledighet enn de fleste andre land, jf. figur 3.5. Det er særlig sysselsettingen blant kvinner og blant de eldste i arbeidsstyrken som bidrar til at Norge ligger høyt i en slik sammenlikning. Også blant innvandrere er sysselsettingen høy i Norge sammenliknet med andre OECD-land.

Kilde: OECD.

Samtidig arbeider hver sysselsatt færre timer enn i de fleste andre OECD-land. Normalarbeidstiden for heltidsansatte er lavere enn gjennomsnittet i OECD, og vi har mer fravær knyttet til bl.a. permisjoner og sykefravær enn mange andre land. Deltidsandelen er også noe høyere enn OECD-gjennomsnittet. Utviklingen i sysselsetting og arbeidstid er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.2.

3.3.1 Befolkningsutvikling

De siste hundre årene har bedre helse bidratt til at forventet levealder ved fødsel har steget med mer enn to år per tiår. Dette er en stor velferdsgevinst. Fram til neste hundreårsskifte er det forventet at levealderen fortsetter å øke med vel ett år per tiår som følge av lavere dødelighet blant de eldre. Dette gjør at befolkningen eldes over tid. De siste tjue årene har den økende levealderen blitt motvirket av at store etterkrigskull og forholdsvis små fødselskull fra mellomkrigstiden ga færre eldre per person i yrkesaktiv alder, jf. figur 3.6A . Denne situasjonen er nå i ferd med å endre seg.

Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås framskrivinger av befolkningen1 viser en utvikling der antallet gamle i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder vil være dobbelt så høyt om femti år som i dag. Den totale forsørgelsesbyrden, det vil si antallet barn og gamle i forhold til antallet i yrkesaktiv alder, vil stige med rundt 50 pst., jf. figur 3.6B.

¹ Eldreforsørgelsesbyrden er antallet personer fra 67 år og oppover delt på antallet personer i alderen 20-66 år. Total forsørgelsesbyrde er alle personer 0-19 og fra 67 år og oppover delt på antallet personer i alderen 20-66 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I enkelte land har fruktbarhetsratene de siste tiårene sunket til nivåer langt under det som må til for å opprettholde befolkningens størrelse på lang sikt uten nettoinnvandring. Det forsterker deres aldringsutfordring. Fruktbarheten er høyere i Norge enn i mange andre europeiske land. Det må ses i sammenheng med gode muligheter for å kombinere familie og arbeid og med relativt gode økonomiske utsikter.

Aldringen bidrar til å redusere det samlede arbeidstilbudet. Den betydelige nettoinnvandringen til Norge etter EØS-utvidelsen i 2004, hvorav det meste har vært arbeidsinnvandring, trekker i motsatt retning. Om lag 60 pst. av veksten i sysselsettingen siden 2004 har kommet fra arbeidsinnvandring. Personer med opprinnelse i Polen og Sverige utgjør nå de største gruppene av innvandrere i landet, jf. figur 3.7B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandrere ventes å utgjøre en økende andel av befolkningen framover, jf. tabell 3.3. Tabellen illustrerer også at usikkerheten om størrelsen på innvandringen fremover er stor.

De fleste som innvandrer, er i arbeidsdyktig alder. Høy innvandring reduserer dermed forsørgelsesbyrden for en periode. Statistisk sentralbyrås middelalternativ legger til grunn at den høye nettoinnvandringen de siste årene er midlertidig, og at den vil gå betydelig ned på lang sikt. Dersom de som kommer i hovedsak også slår seg til i Norge, vil dagens høye innvandring ha liten betydning for forsørgelsesbyrden på lang sikt.

Fruktbarhet og dødelighet endrer seg vanligvis lite fra år til år. De siste årene har vi derimot sett store endringer i nettoinnvandringen. Forskjeller i inntektsmuligheter og arbeidsledighet mellom Norge og potensielle utvandringsland vil trolig bety mye for innvandringen framover. Befolkningsutviklingen har dermed blitt betydelig mer usikker enn vi har vært vant til, jf. boks 3.1.

Boks 3.1 Befolkningsutviklingen

Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger bygger på forutsetninger om fruktbarhet, levealder og nettoinnvandring. På hvert av disse områdene utarbeides det høy-, middels- og lavalternativer.

Veksten i befolkningen i Norge har de siste fem årene vært høyere enn i de fleste andre landene i Europa. Den raske veksten medførte at vi passerte 5 mill. personer i mars 2012, 37 år etter at vi passerte 4 mill. I befolkningsframskrivingenes mellomalternativ anslås det at Norge vil få 6 mill. innbyggere i 2029.

Den viktigste faktoren bak den forventede veksten i befolkningen er en antatt fortsatt stor nettoinnvandring. Sammenliknet med tidligere framskrivinger av befolkningen er nettoinnvandringen kraftig oppjustert, med tilhørende sterk oppjustering også i anslaget for folketallet, jf. figur 3.8D. Mens folketallet i 2020 ble anslått til 4,9 mill. i framskrivingen fra 1999, er det tilsvarende anslaget økt til 5,5 mill. i framskrivingen fra 2012. De store revisjonene illustrerer at usikkerheten i framskrivingene har økt. I hovedalternativet ventes innvandringen å øke de nærmeste årene for deretter å avta.

En fortsatt økning i forventet levealder ved fødsel bidrar også noe til befolkningsveksten fram mot 2060 i alle framskrivingsalternativene. I framskrivingens hovedalternativ legges det til grunn at forventet levealder fra i dag til 2060 øker med nesten 7 år (til om lag 86 år) for menn og med drøyt 5½ år (til om lag 89) år for kvinner.

Et samlet fruktbarhetstall på 1,9 per kvinne i middelalternativet trekker isolert sett i retning av lavere befolkning på lang sikt. I høyalternativet er det forutsatt et samlet fruktbarhetstall på knapt 2,1 i 2100, som er svært nær det fruktbarhetstallet som er nødvendig for å opprettholde befolkningen på lang sikt, uten netto innvandring eller økt levealder.

¹ Fruktbarhetsraten er antall levendefødte barn per kvinne i alderen 15-49 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regional befolkningsutvikling

Både sentrale og mindre sentrale strøk har fått høyere folketall de senere årene, jf. figur 3.9A. I de minst sentrale kommunene har det imidlertid vært en nedgang i folketallet i mesteparten av perioden etter 1980. Siden 2008 har også de minst sentrale kommunene hatt befolkningsøkning, mye på grunn av innvandring fra utlandet.

En økende andel av befolkningen bor i sentrale strøk, jf. figur 3.9B. Dette skyldes bl.a. flytting fra mindre sentrale til mer sentrale strøk. Det er i hovedsak ungdom som flytter, noe som innebærer at de mindre sentrale strøkene etter hvert har fått gamle befolkninger. Disse kommunene har fødselsunderskudd, dvs. flere dødsfall enn fødsler. Mer sentrale strøk har derimot fødselsoverskudd. Innvandrere som flytter til de minst sentrale kommunene er gjerne relativt unge, men slike flyttinger har foreløpig ikke endret aldersstrukturen i særlig grad. Sentraliseringen forsterkes av at personer fra utlandet i større grad har slått seg ned i sentrale strøk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.3.2 Sysselsettingsrate og gjennomsnittlig arbeidstid

Målt som arbeidstimer per innbygger har den samlede arbeidsinnsatsen ligget relativt stabilt de siste førti årene, jf. figur 3.10. Utviklingen preges av to motsatte tendenser. På den ene siden har økt kvinnelig yrkesdeltakelse og en gunstig utvikling i aldersfordelingen i befolkningen bidratt til økt arbeidsinnsats. På den andre siden har gjennomsnittlig arbeidstid blant sysselsatte gått kraftig ned.

Kilde: Landsorganisasjonen i Norge, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fra begynnelsen av 1970-tallet og fram til om lag 2000 økte sysselsettingen jevnt. Veksten tok seg ytterligere opp i oppgangskonjunkturen fra 2003, og i perioden 2003-2008 økte antall sysselsatte med hele 300 000 personer. Etter en midlertidig avmatning har sysselsettingen fortsatt å øke de siste årene, og lå i 2012 på om lag 2,7 mill. personer. Konjunkturbevegelsene kommer også til syne i sysselsettingsandelene, men ikke like kraftig. Etter nedgang under finanskrisen og fram til årsskiftet 2010–2011, har sysselsettingsandelen tatt seg noe opp igjen. I 2012 var vel 69 pst. av alle personer i aldersgruppen 15–74 år sysselsatte. Dette er flere enn i 2011, og 1 prosentenhet over nivået i 2005. 2

Sysselsettingsandelen blant norske kvinner i aldersgruppen 25-54 år har økt fra vel 50 pst. i 1972 til over 80 pst. i 2012, og blant kvinner over 55 har økningen også vært sterk, jf. figur 3.11. Én forklaring er at etterspørselen etter arbeidskraft økte på 1970-tallet, delvis som et resultat av bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet. Økt utdanningsnivå, endrede samfunnsnormer og etterhvert utbygging av barnehager og tilsynsordninger for skolebarn la til rette for utviklingen. Økte muligheter til å arbeide deltid kan også ha bidratt til at flere har ønsket å delta i det betalte arbeidslivet.

¹ Før 2006 gjelder tallene personer fra og med 16 år. Fra 2006 inkluderes også 15-åringer i statistikken. Det ble også gjort enkelte andre endringer i statistikken i 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingen blant menn mellom 25 og 66 år falt fram til midten av 1990-tallet. Etter gjenhentingen etter lavkonjunkturen på 1990-tallet har andelen sysselsatte menn vært relativt stabil. Nedgangen gjennom 1980- og deler av 1990-tallet må ses i sammenheng med til dels store konjunkturbevegelser i tradisjonelt mannsdominerte næringer som industri og bygg og anlegg, og økt omfang av tidligpensjonering og uføretrygding.

Gjennomsnittlig arbeidstid har falt med vel 20 pst. siden 1970 og med 40 pst. siden 1930. Ferien i avtaledekkede virksomheter har økt fra én uke i 1930 til fire uker i 1970 og fem uker i dag. Avtalt ukentlig arbeidstid er redusert fra 42½ timer i 1970 til 37½ timer i dag. I tillegg til lavere avtalt arbeidstid jobber flere deltid. Dette må ses i sammenheng med nye omsorgs- og velferdstjenester som ble bygget ut fra 1970-tallet. Disse tjenestene sysselsatte i stor grad kvinner og benyttet i større grad enn andre sektorer deltidsarbeidende. Mer fleksible arbeidstidsordninger, bl.a. som følge av liberalisering av åpningstider, har også bidratt med å øke tilfanget av deltidsjobber. Økt bruk av deltid er anslått å forklare om lag ¼ av reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid i perioden 1972- 1998.3 Det siste tiåret har imidlertid både antallet og andelen deltidssysselsatte avtatt. Omfanget av permisjoner og annet midlertidig fravær har økt siden 1970 og bidratt til å trekke gjennomsnittlig arbeidstid ned. Ytterligere vekst i helse- og omsorgssektoren, der arbeidstiden tradisjonelt er lav, kan bidra til å trekke gjennomsnittlig arbeidstid ned i årene framover.4

Samlet sett ligger sysselsettingsandelen for kvinner i alderen 15-74 år nå på 67 pst., mot 72 pst. for menn. Blant kvinner med barn mellom 3 og 6 år er andelen sysselsatte hele 85 pst. Rommet for en generell økning i kvinners sysselsetting er dermed begrenset. Utskiftingen av eldre kvinnekohorter med yngre, som har høyere utdanning og yrkesaktivitet, vil likevel trolig bidra noe.

Selv om tilnærmingen mellom kvinners og menns sysselsettingsandeler ser ut til å ha avtatt, er deltidsandelen fortsatt klart høyere blant sysselsatte kvinner enn blant sysselsatte menn. Det er dermed fortsatt et potensial for økt arbeidstid blant kvinner. Økt utdanningsnivå og endrede normer kan tenkes å bidra til en slik utvikling framover.

Antall år som pensjonist har økt både som følge av økt levealder og fordi den formelle pensjonsalderen i folketrygden ble redusert fra 70 til 67 år i 1973. AFP og andre ordninger med tidligpensjon har bidratt til å redusere avgangsalderen ytterligere. Antall forventede år som alderspensjonist for en nyfødt har økt med nærmere ni år fra 1967 til 2011.

Pensjonsreformen sikter mot å snu den utviklingen vi har sett i retning av et kortere arbeidsliv. En tettere sammenheng mellom inntektsopptjening og pensjonsytelse og innføring av levealdersjustering skal stimulere til både økt arbeidstid som yrkesaktiv og utsatt avgang fra arbeidslivet. Det blir mulig å kombinere arbeid og pensjon fra 62 år uten avkorting (nøytrale uttaksregler). Den løpende pensjonsytelsen avhenger av opparbeidet formue av pensjonsrettigheter, forventet levealder og om den enkelte velger å ta ut alderspensjon fra 62 år. Levealdersjusteringen innebærer at folk må jobbe lenger når levealderen øker, for å opprettholde sin løpende pensjonsytelse.

På kort sikt er det særlig muligheten til fritt å kombinere alderspensjon og arbeidsinntekt uten avkorting som kan bidra til at eldre velger å fortsette å jobbe. I 2011 ble det innført nye skatteregler for pensjonister som trekker i samme retning. I motsatt retning trekker at flere har fått mulighet til å gå av ved 62 år. På lengre sikt vil insentivene til å arbeide styrkes ytterligere ettersom effekten av levealdersjustering og nye opptjeningsregler blir større. Flere studier har konkludert med at pensjonsreformen vil øke arbeidstilbudet vesentlig, særlig på lang sikt, jf. boks 8.1 i kapittel 8.

Selv om sysselsettingen blant innvandrere er høyere i Norge enn i mange andre land, ligger den likevel betydelig under gjennomsnittet for befolkningen, jf. figur 3.12. Innvandrere er en svært sammensatt gruppe, og de samlede tallene skjuler store forskjeller mellom innvandrere fra ulike land. Lav sysselsetting i noen innvandrergrupper henger i stor grad sammen med innvandringsårsak, utdanningsnivå, arbeidserfaring og norskkunnskaper. Sosiale normer har trolig også betydning for sysselsettingen blant innvandrerkvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Noen studier har vist at sysselsettingen for enkelte innvandrergrupper, særlig fra afrikanske og asiatiske land, først øker med botiden, for deretter å avta igjen etter om lag ti års botid.5 Sysselsatte innvandrere har imidlertid noe høyere gjennomsnittlig arbeidstid enn den øvrige befolkningen. Særlig jobber innvandrere på korttidsopphold i liten grad deltid. Arbeidsinnvandring trekker derfor den gjennomsnittlige arbeidstiden opp.

Innvandrere ventes som nevnt å utgjøre en økende andel av den norske befolkningen framover. Hvor godt vi lykkes med å integrere innvandrerne i arbeidslivet, kan dermed få stor betydning for bl.a. offentlige finanser, jf. omtale i kapittel 8 og i Meld. St. 6 (2012-2013) En helhetlig integreringspolitikk.

Speilbildet av høy yrkesdeltakelse er at Norge er blant landene i OECD-området som har lavest andel personer i yrkesaktiv alder utenfor arbeidsstyrken. De siste tjue årene har denne andelen holdt seg relativt stabil for aldersgruppen 20-66 år. Det har imidlertid vært store endringer i sammensetningen av gruppen. Mens andelen hjemmearbeidende har avtatt kraftig, har andelen uføre- og førtidspensjonister økt. Utviklingen må ses i sammenheng med den økte kvinnelige yrkesdeltakingen samt med innføringen og senere utvidelser av AFP. Andelen under utdanning har endret seg lite i perioden.

Andelen personer i yrkesaktiv alder som mottar uførepensjon, har økt fra om lag 6 pst. i 1980 til anslagsvis knapt 10 pst. i 2012. Denne andelen har vært relativt stabil siden midten av forrige tiår. I tillegg kommer mottakere av sykepenger og andre helserelaterte ytelser. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at antallet tapte årsverk som følge av mottak av helserelaterte ytelser var 535 000 i 2011. Dette tilsvarte om lag 17 pst. av det totalt antall mulige årsverk, definert som alle personer i alderen 18-66 år i 2011. Tallene gir et mål på teoretisk arbeidskraftreserve og må ikke tolkes som at det er realistisk at alle skal i arbeid eller arbeide mer enn det de gjør i dag.

Ved utgangen av 2011 var det registrert om lag 9 000 uføre under 30 år, eller om lag 3 pst. av alle uføre. Samtidig mottok om lag 28 000 personer under 30 år arbeidsavklaringspenger. Dette innebærer at det er mange unge som står i fare for å falle helt ut av arbeidsmarkedet. Sannsynligheten for å bli uføretrygdet er særlig høy blant personer med manglende utdanning. Om lag 20 pst. av ungdommene gjennomfører ikke videregående skole, som i økende grad er inngangsbilletten til arbeidslivet. Frafallet i videregående opplæring er derfor en betydelig utfordring.

Ulike tiltak for å bedre yrkesdeltakelsen i utsatte grupper er omtalt i kapittel 8.

3.3.3 Framskrivinger av samlet arbeidsinnsats

Figur 3.13 viser noen mulige forløp for antall arbeidstimer per innbygger fram til 2060. I referanseforløpet forutsettes samme tilknytning til arbeidsmarkedet som i dag for befolkningsgrupper fordelt på alder, kjønn og landbakgrunn. Det forutsettes også uendret gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt. Endringer i sammensetningen av befolkningen i yrkesaktiv alder har betydning for samlet yrkesdeltaking. I årene framover trekkes samlet yrkesdeltaking isolert sett ned av at gruppen som nærmer seg pensjoneringsalder, øker i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder. En forventet økning i andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn fra fattige land trekker i samme retning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Pensjonsreformens klare siktemål er å øke arbeidstilbudet. I referanseforløpet er det likevel ikke lagt inn noen virkninger av pensjonsreformen på arbeidstilbudet. Det må ses i sammenheng med at det er tidlig å vurdere de realiserte virkningene av pensjonsreformen. Også på lang sikt er effektene usikre. Reformen vil først være fullt innfaset i 2050, og effektene vil dermed komme gradvis. Det nye systemet har gode økonomiske insentiver for økt arbeidsinnsats. Samtidig økes fleksibiliteten for den enkelte. Beslutningen om å gå av med pensjon avhenger av en rekke forhold, og økt velstand kan gi flere mulighet til å gå av tidlig hvis de ønsker det. Boks 8.1 i kapittel 8 drøfter sysselsettingsvirkninger av pensjonsreformen.

I referanseforløpet tas det heller ikke eksplisitt hensyn til faktorer som over tid kan bidra til å svekke arbeidstilbudet. Forutsetningen om uendret arbeidstid innebærer et brudd med nedgangen gjennom de siste tiårene. Særlig på 1970-tallet var nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid sterk. På 1980-tallet falt gjennomsnittlig arbeidstid med 0,5 pst. årlig, mens nedgangen fra 1990 til 2011 har vært i overkant av 0,2 pst. per år. Det siste tiåret har det imidlertid vært tegn til stabilisering.

Nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid siden 1970 kan ses i sammenheng med økningen i yrkesdeltaking og økt velstandsnivå. Også framover vil de yrkesaktive kunne ønske å ta ut deler av en generell produktivitets- og inntektsvekst i form av økt fritid. Større innslag av eldre arbeidstakere vil isolert sett også kunne trekke gjennomsnittlig arbeidstid ned sammenliknet med dagens nivå, fordi eldre arbeidstakere i gjennomsnitt arbeider færre timer enn yngre kollegaer.

For å illustrere betydningen av ulike forutsetninger om utviklingen av arbeidstilbudet er det gjennomført to alternative beregninger, jf. figur 3.13. I den første beregningen er det lagt til grunn at den observerte trenden i retning av lavere gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter i tråd med utviklingen siden 1990. Med en slik utvikling vil arbeidsinnsatsen målt i timeverk i 2060 ligge 10½ pst. lavere enn i referanseforløpet.

I den andre beregningen er det lagt til grunn et forløp med økt sysselsetting i tråd med Statistisk sentralbyrås anslag for virkningene på arbeidstilbudet av pensjonsreformen. I dette forløpet er arbeidsinnsatsen målt i timeverk i 2060 8 pst. høyere enn i referanseforløpet.

Utslagene av endret atferd er store, både for arbeidstilbudet og dermed også for disponibel realinntekt for Norge, jf. figur 3.14.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.4 Produktivitetsvekst

Som det framgår av avsnitt 3.2, er mer effektiv bruk av ressursene arbeidskraft og kapital den viktigste kilden til velstandsvekst over tid. Slik produktivitetsvekst er gjerne knyttet til teknologisk framgang, økt kvalitet på arbeidskraften og endret organisering både internt i og mellom virksomheter. For å få fullt utbytte av teknologisk framgang må arbeidsstokken ha kompetanse til å ta den nye teknologien i bruk. Det er også viktig med institusjoner som bidrar til at det lønner seg å utvikle og ta i bruk ny kunnskap, ny teknologi og nye organsiasjons- og samarbeidsformer.

Etter en periode med nokså lav vekst på 1980-tallet økte produktiviteten i fastlandsøkonomien betydelig på 1990-tallet. Produktivitetsveksten holdt seg relativt høy fram til 2007, jf. figur 3.15. Det ble gjennomført en rekke strukturreformer som bedret konkurransen i næringslivet og produktiviteten i norske økonomi. Deregulering av elektrisitetssektoren er et eksempel på dette. Skattesystemet ble også reformert. Bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) skjøt fart på 1980-tallet og videre utover på 1990-tallet. Dette bidro til markert produktivitetsvekst bl.a. innenfor varehandel og finansiell tjenesteyting. Samtidig ble nye selskapsstrukturer med større konsern og kjeder etablert, bl.a. innenfor varehandel.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Flere OECD-land, inkludert Norge, opplevde et fall i produktivitetsveksten mot slutten av høykonjunkturen i forkant av finanskrisen i 2008 og under tilbakeslaget etterpå. Mens europeiske land typisk holdt lenger på arbeidskraften da produksjonen avtok under krisen, nedbemannet amerikanske bedrifter. Dermed holdt produktivitetsveksten seg bedre oppe i USA. Motstykket var en sterkere oppgang i arbeidsledigheten i USA. Det ser nå ut til at produktiviteten er på vei opp igjen i Norge.

Økt kapitalbeholdning per timeverk har erfaringsmessig bidratt til økt produktivitet. De to siste tiårene har veksten i realkapital per timeverk i Fastlands-Norge vært lavere enn gjennomsnittet fra 1970 til 2011. Økt tilgang på arbeidskraft fra nye EU-land kan ha bidratt til denne utviklingen ved å gjøre arbeidskraft rimeligere sammenliknet med kapital. Det har gitt rom for vekst i næringer med relativt lav produktivitet og dermed lav lønnsevne. I tillegg har fastlandsbedriftene vært varsomme med nye investeringer etter finanskrisen som følge av den usikre økonomiske situasjonen internasjonalt. Forsiktige bedrifter og høy nettoinnvandring kan bidra til å dempe den underliggende produktivitetsveksten i Norge også i årene framover.

3.4.1 Velfungerende institusjoner og markeder

Velfungerende institusjoner har vist seg å være en grunnleggende forutsetning for langvarig økonomisk vekst. Et effektivt og forutsigbart skattesystem og et velfungerende rettssystem med god håndheving av blant annet eiendomsrettigheter framstår som sentralt. I land med store naturressurser er godt utviklede institusjoner spesielt viktige. Uten slike institusjoner kan mye krefter bli brukt i kamp om ressursene i stedet for til å utvikle levedyktige næringer. 6^, 7

I Norge bygger det makroøkonomiske rammeverket opp under en stabil økonomisk utvikling og forutsigbare rammebetingelser, jf. kapittel 4. Det er viktig også for produktivitetsutviklingen. Svingninger i økonomien kan skape usikkerhet som gir lavere investeringer og svekker økonomiens evne til å skape verdier over tid. Perioder med høy ledighet kan svekke kunnskap og ferdigheter hos arbeidstakerne. Derfor spiller også Norges sosiale rammeverk, ikke minst samarbeidet med partene i arbeidslivet, en viktig rolle for effektiv ressursutnyttelse og stabil utvikling.

Åpenhet mot internasjonale markeder og effektive nasjonale markeder bidrar til gode rammebetingelser for norsk næringsliv. EØS-samarbeidet med fri bevegelse av arbeid, kapital, varer og tjenester har vært og vil fortsatt være viktig. Velfungerende markeder for varer og tjenester legger til rette for at arbeidskraft og kapital kan kanaliseres dit hvor disse ressursene kaster mest av seg. Virksom konkurranse er et virkemiddel for å oppnå dette. Konkurranse stimulerer til kostnadsreduksjoner, innovasjon og bedre organisering. I noen tilfeller er det nødvendig med offentlige inngrep i markedene. Det gjelder for eksempel der det er kostnader eller gevinster det ikke tas hensyn til i markedet, som miljøskadelige utslipp. Næringer med omfattende fast infrastruktur er naturlige monopoler. Også i slike næringer vil det være nødvendig med særskilt regulering for å legge til rette for effektive markeder.

For å understøtte en effektiv ressursbruk må alle bedrifter og næringer stilles overfor like rammebetingelser, herunder skatter og avgifter. Et effektivt skattesystem bør bidra til et godt samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, slik at en oppnår lavest mulig samlet effektivitetstap av skattleggingen. Det tilsier brede skattegrunnlag som gjenspeiler økonomiske realiteter, og lave skattesatser. Skattereformen av 1992 la stor vekt på disse prinsippene, og denne linjen ble styrket gjennom skattereformen i 2006.

Verdensbanken rangerer 185 land etter hvor godt forholdene ligger til rette for næringsvirksomhet (Doing Business-indikatoren). Norge var nummer seks i denne rangeringen i 2013-rapporten. Siden Verdensbanken startet å lage indeksen i 2004, har Norge ligget blant de ti beste landene. Vi kommer særlig godt ut i vurderingen av eiendomsregistrering, strømforsyning, kontrakthåndheving og effektive konkurs- og avviklingsordninger. Håndtering av byggetillatelser, tilgang på kreditt og hvor enkelt det er å starte virksomhet, trekker det samlede bildet noe ned. Også i mange andre internasjonale rangeringer kommer Norge godt ut. I Legatuminstituttets indeks over velstand fra 2012 kommer Norge best ut av 142 land. I Verdensbankens rangering av land som er åpne for internasjonal handel plasseres Norge som nummer åtte av 125. I World Economic Forums rangering av global konkurranseevne kommer Norge på 15. plass av i alt 144 land i 2012. I Transparency Internationals rangering over hvor korrupt befolkningen oppfatter at offentlig sektor er, kommer Norge som nummer sju av landene med minst korrupsjon i 2012.

3.4.2 Utdanning, kompetanseutvikling og kvalifikasjoner

Humankapital er summen av kunnskap og ferdigheter i befolkningen. Et høyt nivå på humankapitalen i et samfunn innebærer at arbeidskraften er godt i stand til å utføre oppgaver og til å tilegne seg ny kunnskap. Et høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå fremmer også evnen til nytenkning og omstilling. Grunnleggende ferdigheter i bl.a. lesing, skriving og regning er en forutsetning for å lykkes i videre utdanning og arbeid. Moderne vekstteori legger stor vekt på humankapital som kilde til økonomisk vekst.8

Det norske utdanningssystemet har brede mål knyttet til både samfunnsutviklingen og den enkeltes utvikling. Samfunnets avkastning av investeringer i humankapital vil normalt være høyere enn den private avkastningen. Deler av avkastningen tilfaller fellesskapet i form av skatter og avgifter. Videre tyder enkelte studier på at også andre arbeidstakere blir mer produktive av å jobbe sammen med høyt utdannede personer.9 Samtidig har utdanning en kostnad ved at personer holdes borte fra arbeidslivet i en periode. Denne kostnaden øker ved treg gjennomstrømming i videregående og i høyere utdanning.

Nye arbeidsformer og ny teknologi medfører nye og til dels høyere krav til utdanning og kompetanse. Den norske befolkningen har et høyere utdanningsnivå enn gjennomsnittet for OECD-området, jf. figur 3.16. 37 pst. i aldersgruppen 25-64 år har høyere utdanning i Norge, mens OECD-gjennomsnittet er 31 pst. Andelen med høyere utdanning er noe høyere blant yngre enn blant eldre. Det reflekterer at utdanningsnivået i befolkningen øker. I tillegg til formell utdanning er det viktig at arbeidsstyrken fortløpende tilegner seg nye ferdigheter og oppdaterer sin kompetanse. I Norge investeres det relativt mye i læringsaktiviteter i arbeidslivet, og denne innsatsen er også jevnere fordelt mellom utdannings- og aldersgrupper i Norge enn i mange andre OECD-land.

Kilde: OECD.

Kvaliteten på utdanningen er vanskeligere å måle, men vi har i løpet av de siste ti årene fått betydelig mer kunnskap gjennom økt forskningsinnsats og et bedre statistikkgrunnlag, ikke minst fra internasjonale komparative undersøkelser. Nasjonal og internasjonal forskning viser at potensialet for læring og utvikling i grunnopplæringen kan utnyttes bedre.

En sentral indikator er resultatene fra OECDs PISA-undersøkelser. I 2006 presterte norske elever klart under OECD-gjennomsnittet både i lesing, naturfag og matematikk. Det så ut til å være en tilbakegang fra nivåene i 2003 og 2000, selv om enkelte av resultatene ikke var fullt ut sammenliknbare. Fra 2006 til 2009 snudde utviklingen, og i 2009 var resultatene tilbake på nivået fra 2000. Undersøkelsen viste at de svakeste elevene hadde hevet sitt kompetansenivå betydelig. Norge ligger i den siste PISA-målingen i øvre halvdel blant OECD-landene i leseferdigheter og om lag på OECD-snittet i matematikk og naturfag.10 Resultater fra de to internasjonale undersøkelsene TIMSS og PIRLS fra 2011 bekrefter at det har vært betydelig framgang i hhv. matematikk, naturfag og lesing. Samtidig viser disse undersøkelsene at det fortsatt er et godt stykke igjen til de landene som oppnår best resultater.

Det er godt dokumentert at et svakt faglig grunnlag fra grunnskolen øker sannsynligheten for frafall i videregående opplæring, noe som igjen mangedobler sannsynligheten for å bli ekskludert fra videre utdanning og arbeidsliv allerede som ung voksen.11 Ungdom uten videregående opplæring har betydelig lavere pensjonsgivende inntekt enn ungdom med fullført videregående opplæring, selv etter at det er kontrollert for individuelle kjennetegn og familiebakgrunn.12

Forskjeller i utdanning går i mindre grad i arv i Norge enn i mange andre land. Elevenes utdanningsvalg og resultater har likevel en klar sammenheng med foreldrenes utdanningsnivå, inntekt og sosiale bakgrunn.13 Det er derfor et sentralt mål for utdanningssystemet å utjevne sosiale forskjeller og å gi alle barn og unge et likeverdig opplæringstilbud.

Også et land med en høyt utdannet befolkning kan i perioder oppleve mangler på noen typer kompetanse. Utdanningsvalg er individuelle og er ikke alltid sammenfallende med hva som etterspørres i markedet. Generelt ser det imidlertid ut til at omstillingsevnen til arbeidsstyrken øker med utdanningsnivået. Stadig sterkere internasjonalisering av arbeidsmarkedet kan føre til at tilbudet av fagkompetanse blir mer fleksibelt for det enkelte land i framtiden. Dette kan bidra til at flaskehalser i arbeidsmarkedet i mindre grad demper mulighetene for vekst, dersom ulike land er i ulike konjunkturfaser. På den annen side kan dette også reise problemstillinger knyttet til sosial dumping, jf. nærmere omtale i kapittel 5.

OECD peker på at bedre utnyttelse av de menneskelige ressursene vil kunne gi flere og bedre jobber, større økonomisk aktivitet og høyere deltakelse i arbeidslivet.14 OECD vil gjennomføre en landstudie av kompetansepolitikken i Norge i bred forstand i 2013. En slik studie vil kunne belyse kompetansepolitikkens betydning for fortsatt produktivitetsvekst framover.

3.4.3 Forskning og utvikling

Teknologisk framgang har vært viktig for den økonomiske veksten. Gordon relaterer den økonomiske veksten de siste 250 årene til tre teknologiske faser: mekanisering basert på damp fram til slutten av 1800-tallet, innføringen av forbrenningsmotor og elektrisitet fram til rundt 1960, og innfasing av moderne informasjonsteknologi som PCer, internett og mobiltelefoner fra 1960-årene, jf. omtale i kapittel 2.15 Forskning og utvikling har vært avgjørende for denne teknologiske framgangen.

Forskning bør i størst mulig grad rette seg mot samfunnets behov. I St.meld. nr. 30 (2008-2009) Klima for forskning har Regjeringen satt mål for norsk forskningspolitikk. Målene tydeliggjør at forskningspolitikken skal bidra til verdiskaping, helse og velferd, og til å møte globale utfordringer. I meldingen advares det mot at forskningen dreies for sterkt mot kortsiktige behov eller låses for sterkt til spesifikke problemer eller løsninger. Vitenskapshistorien har en rekke eksempler på at langsiktig grunnforskning har ført til nye produkter og prosesser med stor praktisk betydning. Det er også eksempler på at nytteorientert forskning har ført til dypere innsikt om grunnleggende sammenhenger.

Norge er et lite land. Det aller meste av den vitenskapelige produksjonen og teknologiutviklingen vil dermed skje andre steder. Hvorvidt slike nyvinninger vil bli anvendt i Norge, avhenger både av relevansen for norsk økonomi og av økonomiens evne til å nyttiggjøre seg den nye teknologien og kunnskapen. Vår evne til å ta i bruk kunnskap produsert utenlands er avhengig at vi selv har miljøer som kan forstå og delta i den internasjonale kunnskapsutviklingen. I tillegg er åpenhet i handel og annet samkvem med andre land viktig for at også vi skal få tilgang til ny kunnskap og den mest moderne produksjonsteknologien.

Næringslivet kan komme til å investere for lite i forskning og utvikling, bl.a. fordi en del av avkastningen fra forskningsinnsatsen tilfaller andre aktører gjennom for eksempel kopiering. Noe av gevinstene vil også hentes ut av fellesskapet i form av skatter og av senere generasjoner. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av forskning er dermed ofte høyere enn den privatøkonomiske. Dette er en viktig begrunnelse for at det offentlige bør være med å finansiere forskning.

Norge er nummer to av OECD-landene i bruk av offentlige midler per innbygger til forskning, og vi ligger også høyt når det gjelder offentlige utgifter til forskning og utvikling (FoU) målt som andel av fastlands-BNP. Forskningsinnsatsen i næringslivet er derimot lavere i Norge enn i mange andre land. Det kan i noen grad forklares med at næringslivet i Norge har forholdsvis stort innslag av råvareproduksjon og mindre innslag av kunnskapsintensive næringer. Publiserings- og siteringsdata viser at norske forskningsresultater holder et godt nivå, uten å plassere Norge blant de aller beste.16 Ifølge OECDs indikatorer for kunnskap og innovasjon ligger vi nær OECD-gjennomsnittet for antall patenter og varemerker.

For at utviklingen i humankapitalen skal bidra til høy produktivitetsvekst framover, er høy kvalitet på utdanning og forskning viktig. Høy kompetanse vil kunne bidra til god omstillingsevne i næringslivet og innovativ bruk av eksisterende og ny kunnskap og teknologi. Det er ikke minst viktig når aktivitetsnivået på kontinentalsokkelen gradvis avtar, jf. omtale i kapittel 4.

3.4.4 Omstillinger og produktivitet

En viktig betingelse for høy produktivitetsvekst er at ressursene brukes der de kaster mest av seg. Konkurranse mellom bedrifter bidrar til dette ved at mer lønnsomme næringer og bedrifter erstatter mindre lønnsomme næringer og bedrifter. Over tid har produktivitetsendringer mellom bedrifter og næringer bidratt til betydelige endringer i næringsstrukturen og til omstillinger på bedriftsnivå.

Endringer i sammensetningen av sysselsettingen mellom næringer er vist i figur 3.17A. Den sterke produktivitetsøkningen i primærnæringene og industrien har ført til at disse næringene kan produsere det samme (eller mer) enn før med langt mindre bruk av arbeidskraft. Figur 3.17B viser at primærnæringenes andel av BNP også har falt, men langt mindre enn sysselsettingen. I tillegg har økende velstand bidratt til at andelen av inntekten som brukes på tjenester, har blitt høyere. Dette har gitt en omstilling i retning av høyere sysselsetting i tjenestenæringene. Mens tjenestesektoren stod for om lag 57 pst. av samlet sysselsetting i 1970, utgjør den i dag om lag 80 pst. Denne andelen kan øke til i underkant av 90 pst. i 2060 ifølge beregningene i denne meldingen. Som andel av BNP utgjør tjenestenæringene i dag 77 pst., mens de i 2060 ventes å utgjøre om lag 85 pst.

¹ Den loddrette streken indikerer at det mangler tall for krigsårene

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Endringer i fordelingen av sysselsetting på næringer har påvirket bosettingsmønsteret. De minst sentrale kommunetypene har imidlertid tapt mer i relativ sysselsettingsandel enn næringsutviklingen skulle tilsi på landsbasis. For de minst sentrale kommunetypene kan bare om lag 40 pst. av nedgangen i relativ sysselsettingsandel tilskrives endringer i næringsandelen til disse kommunene. De mest sentrale kommunetypene har fått økt sin sysselsettingsandel mer enn næringsutviklingen isolert sett skulle tilsi.

Bak veksten i tjenestenæringene ligger også en sterk økning i produksjon av tjenester i offentlig regi. Utviklingen i produktivitet i offentlig tjenesteproduksjon er imidlertid særlig vanskelig å måle. Disse tjenestene omsettes i liten grad i markedet, og vi har derfor svært begrenset tilgang til reelle markedspriser.

Petroleumsvirksomheten har hatt stor betydning for Norges næringsstruktur. Sektoren eksporterer det meste av produksjonen og har svært høy verdiskaping per sysselsatt, samtidig som det er relativt få sysselsatte i sektoren. En årsak til dette er at en vesentlig del av produksjonen i sektoren er grunnrente knyttet til uttapping av en naturressurs. Dette bidrar både til at Norge har høyt BNP-nivå og høy disponibel realinntekt, og reduserer behovet for andre eksportoritenterte næringer. I tillegg etterspør petroleumsvirksomheten varer og tjenester fra fastlandsøkonomien og bidrar positivt til BNP per timeverk også i denne delen av norsk økonomi.

3.4.5 Utsikter for produktivitetsutviklingen

Framskrivingene for norsk økonomi på lang sikt i denne meldingen er basert på en gjennomsnittlig årlig vekst i total faktorproduktivitet i privat sektor i fastlandsøkonomien på 1,6 pst. i årene framover, jf. tabell 3.1. Det er noe lavere enn gjennomsnittet siden 1970, men om lag ½ prosentenhet høyere enn den gjennomsnittlige veksten for 2010 og 2011.

Anslaget innebærer at veksten i total faktorproduktivitet i fastlandsøkonomien vil være på i underkant av 1,4 pst. per år fram mot 2060. Til sammenlikning var den årlige veksten i perioden fra 1970 til 2011 1,6 pst. Nedgangen må ses i sammenheng med fortsatt vekst i produksjonen av tjenester i offentlig sektor i tiårene som kommer, bl.a. innenfor helse og omsorg. Deler av denne tjenesteproduksjonen er svært arbeidsintensiv, med mindre potensial for produktivitetsvekst.

Anslagene er usikre. Figur 3.18 viser virkningen på disponibel realinntekt per innbygger av at veksten i produktiviteten i privat sektor i fastlandsøkonomien blir henholdsvis ¼ prosentenhet høyere eller lavere enn i referanseforløpet. For 2060 er utslaget på nivået henholdsvis +15 og -13 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.5 Kapital, investeringer og sparing

Realkapital er en viktig innsatsfaktor i produksjonen av varer og tjenester. Realkapital omfatter bl.a. maskiner, bygninger, anlegg og transportmidler. Realkapital forringes ved bruk og over tid. For å opprettholde eller øke beholdningen av realkapital må derfor en bedrift – eller et land – hvert år gjennomføre investeringer som minst kompenserer for dette kapitalslitet.

I privat sektor er anskaffelser av realkapital normalt basert på lønnsomhetsbetraktninger der forventet avkastning av å øke kapitalmengden vurderes opp mot kostnadene. Lønnsomheten ved investeringer avhenger av hvilken avkastning investorer eller långivere alternativt kan få på sine midler, men påvirkes også av skattesatser og regler for skattemessige avskrivinger mv.

Investeringsbeslutningene i offentlig sektor tas på bakgrunn av andre vurderinger enn ren bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Selv om kostnadene ved kapitalbruken kan måles på samme måte som i privat sektor, kan en ikke alltid anslå fordelene ved å gjennomføre et prosjekt med utgangspunkt i faktiske betalinger i et marked. For å gjennomføre gode investeringsbeslutninger i offentlig forvaltning må en dermed bygge på analyser som både tar hensyn til investeringenes bidrag til offentlig tjenesteproduksjon og til deres betydning for produksjon og forbruk i privat sektor.

3.5.1 Utviklingen i investeringene

På 1970-tallet og fram til annen halvdel av 1980-tallet lå bruttorealinvesteringene relativt høyt i Norge sammenliknet med nivået i EU og USA, jf. figur 3.19A. Gjennom de siste 20 årene har imidlertid nivå og forløp vært mer sammenfallende.

Kilde: International Transport Forum, OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dette nivåskiftet må bl.a. ses i sammenheng med at skattereformen i 1992 ga bedre samsvar mellom skattemessig avskriving og reelt kapitalslit enn før. Den økonomiske veksten har samtidig holdt seg godt oppe. Nedgangen i investeringsnivået etter midten av 1980-tallet har også sammenheng med endringer i næringsstrukturen med bevegelse i retning av mindre kapitalintensive næringer. At nivåskiftet rundt 1990 ble så markert i Norge skyldes også at investeringene falt i forbindelse med det kraftige konjunkturtilbakeslaget på slutten av 1980-tallet. Det gjaldt også for boliginvesteringene, men disse investeringene har siden tatt seg betydelig opp igjen, jf. figur 3.19B. Bolig er gunstigere beskattet enn annen kapital i Norge, både i inntekts- og formuesbeskatningen. Denne favoriseringen bidrar til høyere boliginvesteringer og en større beholdning av boligkapital enn det en ellers ville hatt.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har de offentlige investeringene i Norge vært noe høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. De to siste tiårene har disse investeringene i Norge også vært klart høyere enn i de øvrige nordiske landene, Storbritannia og USA.

De høye investeringene i offentlig forvaltning i OECD-området på 1970-tallet og inn på 1980-tallet må bl.a. ses i sammenheng med utbyggingen av det offentlige tjenestetilbudet. Etter hvert som aktiviteten i offentlig forvaltning har kommet opp på et høyt nivå, har også behovet for ytterligere investeringer avtatt. Tallene kan også påvirkes av institusjonelle forhold, herunder arbeidsdeling mellom offentlig forvaltning og offentlig og privat eide foretak. Dersom oppgaver flyttes ut i egne foretak, regnes investeringene i statistikken som investeringer i privat sektor selv om de finansieres av stat eller kommune.

Det er vanskelig å måle avkastningen av utgifter til infrastruktur. Ifølge OECD er det heller ikke noen klar empirisk sammenheng mellom mengden infrastruktur og økonomisk vekst. God infrastruktur i form av veier, jernbane, flyplasser, elektrisitetsforsyning, vann og kloakk mv. er likevel viktig for at et moderne samfunn skal fungere. En godt utbygd og riktig sammensatt infrastruktur legger også til rette for en effektiv og produktiv økonomi. Ifølge tall fra International Transport Forum og OECD har veiinvesteringene i Norge (målt som andel av BNP for Fastlands-Norge) de siste 20 årene vært klart høyere enn de tilsvarende investeringene i bl.a. USA, Storbritannia, Sverige og Danmark. For 20-årsperioden sett under ett har veiinvesteringene i Norge vært på nivå med investeringene i Tyskland og Sveits og noe høyere enn i disse landene mot slutten av perioden, jf. figur 3.19.D. Veiinvesteringer i et land må også ses i sammenheng med forhold som befolkningstetthet og geografi.

3.5.2 Sparing

Over tid må realinvesteringer finansieres med sparing. Deltakelse i internasjonale vare- og kapitalmarkeder innebærer at et land i perioder kan frikoble løpende investeringer fra løpende sparing. Det gjelder både for private virksomheter og for offentlig forvaltning. En åpen økonomi har anledning til å bruke utlandet til å plassere sparing eller hente inn lån. Forskjellen mellom samlet sparing og de samlede realinvesteringene er lik overskuddet (ev. underskuddet) på driftsbalansen overfor utlandet. Sammenliknet med de fleste andre land har Norge hatt høye overskudd i utenriksøkonomien de siste 10 årene, jf. figur 3.20A. Dette må først og fremst ses i sammenheng med høy lønnsomhet i petroleumsvirksomheten, som gir grunnlag for en betydelig sparing på statens hånd gjennom Statens pensjonsfond utland. Det siste tiåret har offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer samlet sett vært om lag i samme størrelsesorden som overskuddet i utenriksøkonomien, jf. figur 3.20B.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Frikoplingen mellom sparing og investering gir grunnlag for å stabilisere forbruksutviklingen uavhengig av svingninger i realinvesteringene innenlands. I perioder der sparingen overgår investeringsønskene, kan det overskytende plasseres i andre land. I perioder der investeringsønskene overgår sparingen, kan en trekke på tidligere utenlandsplasseringer, eller investorene kan låne i utlandet for å finansiere deler av sine prosjekter.

Norges utvikling som oljenasjon illustrerer nytten av denne tilpasningsmuligheten. Da de første oljefeltene skulle bygges ut, kunne investeringene finansieres ved opplåning i utlandet, uten tilsvarende økning i sparingen. På 1970-tallet hadde Norge underskudd i utenriksøkonomien. I dag, når verdien av petroleumsproduksjonen langt overstiger summen av investeringer, kan de store innbetalingene fra oljevirksomheten til staten plasseres i det internasjonale kapitalmarkedet. På denne måten kan store, men forbigående inntekter gi et varig bidrag til velstandsnivået i Norge. Statens pensjonsfond utland tjener dermed som en buffer mellom løpende innbetalinger fra petroleumsvirksomheten og bruk innenlands.

Mens investeringer i realkapital innenlands bidrar til nasjonalinntekten gjennom å øke verdiskapingen, bidrar sparing i utlandet til høyere netto rente- og utbyttebetalinger i driftsregnskapet og dermed til økt disponibel inntekt. Et land med netto fordringer på andre land vil dermed tjene på et høyere internasjonalt rentenivå, mens land med netto gjeld vil tape. Norge har betydelige netto fordringer på utlandet. Figur 3.21 viser at dersom den gjennomsnittlige årlige realavkastningen i fondet skulle bli 5 pst., vil disponibel realinntekt per innbygger i 2060 være 1,3 pst. høyere enn i referanseforløpet. Tilsvarende vil disponibel realinntekt i 2060 være om lag 1,3 pst. lavere enn i referanseforløpet dersom den gjennomsnittlige årlige realavkastningen skulle bli 3 pst. Beregningene forutsetter at bruken av petroleumsinntektene over statsbudsjettet følger den avkastningsraten som er forutsatt i beregningen.

Kilde: Finansdepartementet.

Med frie kapitalbevegelser og tette bånd mellom det norske og det internasjonale kapitalmarkedet vil norske renter over tid i stor grad følge utviklingen i rentenivået i utlandet. Norske sparere kan i prinsippet få om lag samme realavkastning på sine midler som sparere i andre land, uavhengig av det løpende omfanget av realinvesteringene i norsk økonomi. Utviklingen i kapitalkostnadene for norsk næringsliv er dermed tettere knyttet til utviklingen i kravet til avkastning i internasjonale finansmarkeder enn det som følger av handelsforbindelsene. Kapitalmarkedet er næringslivets viktigste kilde til ekstern finansiering. Et godt fungerende kapitalmarked bidrar til å kanalisere sparemidler til de mest lønnsomme investeringsprosjektene, omfordele risiko mellom aktører og gjennomføre betalinger på en effektiv måte. En velfungerende finansiell sektor er således viktig for vekstevnen i økonomien. Norsk myndigheter legger stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god adferd gjennom offentlig regulering og tilsyn. Ifølge en rapport fra 2004 fra en ekspertgruppe som vurderte Norges kapitalstyrke var kapitaltilgangen i norsk konkurranseeutsatt næringsliv generelt sett god, og det var ikke belegg for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital i norsk næringsliv.17

3.6 Grunnrente fra naturressurser

Norge har rik tilgang på natur- og miljøressurser i forhold til innbyggertallet. Norges næringsstruktur bærer preg av naturressursgrunnlaget. Ressursbaserte næringer kan gi opphav til særlig god lønnsomhet ut over normal avlønning av arbeidskraft og realkapital. Denne ekstraavkastningen omtales gjerne som grunnrente eller ressursrente. Grunnrente kan gi grunnlag for ekstra avkastning på arbeidskraft eller kapital. Den kan også tas ut i form av høyere faktorbruk, høyere priser på innsatsprodukter eller lavere produktpriser enn strengt påkrevd. Det har vært bred enighet om at grunnrenteinntektene fra petroleum og vannkraft skal gagne hele det norske samfunnet. Store deler av grunnrenten trekkes derfor inn gjennom beskatning.

En høy samlet grunnrente betyr at naturressursene bidrar mye til landets inntekt. Erfaringer fra land som har hatt store grunnrenteinntekter, viser imidlertid at slike inntekter ikke er noen garanti for høy samlet inntekt eller velferd. Et eksempel på dette er Nederland, som på slutten av 1960-tallet og inn på 1970-tallet opplevde at store grunnrenteinntekter fra naturgass førte til en nedgang i samlet arbeidsinnsats per innbygger. Dette svekket inntektsgrunnlaget i lang tid etterpå. Trolig er gode institusjoner særlig viktig for å unngå en slik utvikling.

Bare når naturressurser omsettes og prises i et marked, tas de med i beregningen av bruttonasjonalprodukt, disponibel inntekt og nasjonalformue. Et lands velferdsnivå er avhengig av en god, langsiktig forvaltning av alle landets ressurser. Som andre ressurser kan også natur- og miljøressurser forringes eller utvikles gjennom menneskelig virksomhet, jf. kapittel 6. Bruk av ikke-fornybare naturressurser vil redusere Norges formue dersom det ikke samtidig bygges opp annen formue som minst gir det samme grunnlaget for framtidig levestandard.

Betydningen av naturressursene for Norges disponible inntekt kan anslås ved å beregne grunnrenten i ulike næringer som benytter naturressurser. I beregningene er det lagt til grunn en antatt normalavkastning på linje med den gjennomsnittlige kapitalavkastningen i industrien siden 1970, og en normalavlønning av arbeidskraften lik gjennomsnittlig timelønnskostnad i Fastlands-Norge.

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel er den næringen i Norge som gir klart størst grunnrente. Dette må ses i sammenheng med høye oljepriser, samtidig som også utvinningen av petroleum på norsk sokkel nå er forholdsvis høy. I 2008 tilsvarte grunnrenten i petroleumsutvinningen om lag 20 pst. av samlet disponibel realinntekt per innbygger for Norge, jf. figur 3.22. Det svarer til om lag 100 000 kroner per innbygger målt i 2012-priser. Gjennom petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement sikrer vi at en stor del av grunnrenten fra petroleumsvirksomheten tilfaller det norske folk som ressurseier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Grunnrenten er et godt skattegrunnlag også ut fra samfunnsøkonomiske effektivitetshensyn. En nøytral skatt på grunnrente vil ikke endre selskapenes tilpassing og vil dermed ikke føre til effektivitetstap i økonomien, slik som skatt på arbeidsinntekter og ordinær bedriftsskatt. Siden petroleumsressursene ikke er mobile, kan selskapene heller ikke tilpasse seg ved å flytte virksomheten.

Skogbruk, fiske og fangst er basert på god tilgang på fornybare ressurser. Jordbrukets beskjedne betydning i Norge reflekterer klimaet og den begrensede tilgangen på dyrkbare arealer. Også industrialiseringen av Norge var preget av tilgangen på naturressurser, særlig vannkraft. Norges sterke stilling som skipsfartsnasjon har sammenheng med den lange kystlinjen. De siste tiårene har olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel vokst fram som en betydelig næring. Norges spredte bosettingsmønster må også ses i lys av naturressurstilgangen.

Figur 3.23 viser grunnrenten i enkelte fastlandsnæringer som benytter fornybare naturressurser, beregnet med utgangspunkt i tall fra nasjonalregnskapet. Beregningene viser at det særlig er produksjon av vannkraft som har bidratt med grunnrenteinntekter de siste årene, men at det i perioder også har vært positive grunnrenteinntekter i skogbruk. Innenfor jordbruk, og i mindre grad i fiske og fangst, er den beregnede grunnrenten negativ. I disse næringene har imidlertid avkastningen bedret seg de siste ti årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den negative grunnrenten i produksjon av vannkraft på 1980-tallet må ses i sammenheng med at prisen på kraft i denne perioden var regulert og at utbyggingen tok sikte på å dekke den innenlandske etterspørselen uten vesentlig bruk av prismekanismen og handel med andre land for å balansere kraftmarkedet. Kapasiteten ble etter hver tilpasset etterspørselen. På 2000-tallet ga dette positiv grunnrente. Den markedsbaserte prissettingen av kraft har lagt til rette for en mer effektiv utnyttelse av kraftressursene. Grunnrente som skyldes høyere kraftpriser, gir imidlertid ikke Norge som nasjon høyere inntekt siden vi ikke er en vesentlig nettoeksportør av elektrisk kraft. Som følge av et omfattende offentlig eierskap i kraftsektoren, og gjennom skatter og avgifter, tilfaller en vesentlig del av grunnrenten i kraftforsyningen stat og kommuner.

Utviklingen i grunnrenteinntektene fra de fornybare naturressursene ventes også i årene framover å være forholdsvis beskjedne sammenliknet den samlede disponible realinntekten for Norge. Petroleumsinntektene vil derimot bidra i mange år framover. Utvinningen vil imidlertid avta etter hvert som olje- og gassressursene tappes ut. Prisene er mer usikre. Den videre prisutviklingen på olje og gass er drøftet i avsnitt 2.5, som også begrunner anslagene som er lagt til grunn i denne meldingen. Referanseforløpet er basert på en oljepris på 525 2013-kroner fra og med 2014, og en pris på naturgass på rundt 1,9 2013-kroner per Sm³. Sammen med den anslåtte utvinningsprofilen gir dette markert lavere grunnrenteinntekter i petroleumsvirksomheten i tiårene framover enn det vi har sett de siste årene. Forløpet i figuren gjenspeiler dels avtakende produksjon av olje og gass, og dels økende disponibel inntekt for Norge som følge av generell økonomisk vekst og vekst i Statens pensjonsfond utland.

Det er stor usikkerhet om utviklingen i petroleumsprisene i årene framover. Prisutviklingen på olje og gass vil ha stor betydning for grunnrenten fra petroleumsvirksomheten, særlig de neste par tiårene, jf. figur 3.22. I de to alternative forløpene er det lagt til grunn en langsiktig oljepris på henholdsvis 400 og 650 2013-kroner per fat. Gassprisen i disse scenariene er på henholdvis 1,5 og 2,4 2013-kroner per Sm³.