5 Inntektsfordeling og livskvalitet

5.1 Innledning

I Norge er inntektene jevnere fordelt enn i mange andre land. Forskjellene er også små når vi ser på utdanning, helse, bolig og andre velferdsgoder. Veksten i velstand og utviklingen av et felles sosialt sikkerhetsnett har betydd mye for å jevne ut levekår og redusere fattigdom og økonomisk utrygghet i Norge. Små økonomiske forskjeller må ses i sammenheng med høy sysselsetting, lav ledighet og en sammenpresset lønnsstruktur. Like muligheter mellom mennesker fremmes ved betydelig offentlig satsing på bl.a. barnehager, skole og høyere utdanning. Skattesystemet og overføringsordningene bidrar til at nettoinntektene er jevnere fordelt enn markedsinntektene. Gratis eller offentlig subsidierte tjenester bidrar til ytterligere å jevne ut konsummuligheter sammenliknet med en situasjon der slike tjenester må kjøpes i private markeder. Universelle inntektssikringsordninger og det brede tilbudet av offentlige tjenester reduserer risiko ved sykdom, uførhet og tap av arbeid. I Meld. St. 30 (2010-2011) Fordelingsmeldingen beskrives Regjeringens politikk for å skape og opprettholde jevn fordeling. I meldingen understreker Regjeringen at den vil videreføre den norske velferdsmodellen med de elementene som er beskrevet over.

Norge har ikke fattigdom i verdensmålestokk. Likevel kan det være vanskelig å ha klart mindre enn de fleste andre av landets innbyggere. Inntektsnivå og helse, levealder, utdanning og familiesituasjon ser ut til å påvirke hverandre gjensidig. Det understreker hvor viktig det er å ta vare på det lille mindretallet som faller utenfor.

Det er ingen entydig sammenheng mellom økonomisk utvikling og fordeling. Både inntektsnivå og inntektsfordeling er resultatet av et samspill mellom økonomiske, sosiale og institusjonelle forhold. Flere land, herunder USA, har de siste 20 årene opplevd betydelig oppgang i gjennomsnittsinntekten for landet som helhet, samtidig som store grupper ikke har fått del i den økte velstanden. Norge er blant de landene som har klart å kombinere god økonomisk vekst og jevn inntektsfordeling. Mens gjelds- og finanskrisen trolig har bidratt til å øke forskjellene i mange land, har inntektsfordelingen i Norge vært relativt stabil i denne perioden. En viktig forklaring er at ledigheten i Norge har holdt seg lav, mens den har økt kraftig i mange andre land. Det illustrerer hvor viktig bred deltakelse i arbeidslivet er for å holde inntektsforskjellene nede.

Forskjellene går også i mindre grad i arv i Norge enn i mange andre land. Dette må ses i sammenheng med mange av de samme faktorene som bidrar til jevn fordeling. Blant annet bidrar gratis skole og rimelig tilgang til høyere utdanning til likere muligheter.

Både mellom land og innenfor det enkelte land er det stor samvariasjon mellom inntektsnivå og ulike mål for livskvalitet. Den enkeltes livskvalitet avhenger likevel ikke bare av materiell levestandard. Familie og sosiale relasjoner, helse, tilknytning til arbeidslivet, utdanning, miljø, kultur, trygghet og demokratiske rettigheter er også viktige faktorer. Både i Norge og i andre land samles det inn omfattende statistikk for å belyse ulike sider ved livskvalitet. Norge kommer jevnt over godt ut når slik statistikk sammenliknes mellom land.

5.2 Fordeling og velstand

Norge og de andre nordiske landene har klart å kombinere økonomisk vekst og et høyt inntektsnivå med en jevn fordeling av inntektene. Den jevne inntektsfordelingen er både et resultat av en omfordelende politikk og av at markedsinntektene, dvs. summen av inntekt fra arbeid og kapital, er relativt jevnt fordelt.

Figur 5.1 viser at Norge er et av OECD-landene med høyest BNP per innbygger. Samtidig har få land jevnere fordeling av inntektene. Også de andre nordiske landene og enkelte andre små, nordeuropeiske land har både høy materiell levestandard og små inntektsulikheter. USA, Sveits og Luxembourg har høyere BNP per innbygger enn den norske fastlandsøkonomien, men særlig USA har en klart skjevere inntektsfordeling. BNP per innbygger i USA var over 30 pst. høyere i 2010 enn i 1990. Medianinntekten, dvs. det beløpet som overstiger inntekten til nøyaktig halvdelen av befolkningen, har imidlertid knapt økt i denne perioden. I Norge har medianinntekten økt med om lag 50 pst. i samme periode. Det tilsvarer også veksten i Fastlands-Norges BNP per innbygger.

¹ Gini-koeffisienten er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Dersom alle har samme inntekt, vil Gini-koeffisienten være lik 0, mens den vil være 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet. Begrepet er nærmere forklart i avsnitt 5.3.1.

Kilde: OECD.

Finanskrisen har økt interessen for muligheten til å kombinere økonomisk vekst med en jevnere fordeling. OECD har bl.a. studert hvordan de vekstfremmende tiltakene som organisasjonen anbefaler påvirker inntektsfordelingen.1 Organisasjonen konkluderer med at man i enkelte tilfeller må velge mellom vekst eller lik fordeling, men viser også til en rekke tiltak som kan øke størrelsen på totale inntekter samtidig som de gir en jevnere inntektsfordeling. Eksempler er reformer som styrker kompetansen i arbeidsstyrken uavhengig av sosial bakgrunn, tiltak som reduserer rigide skiller mellom faste og midlertidige stillinger, og reformer som fremmer yrkesdeltakelse blant grupper med lavere deltakelse, herunder kvinner og innvandrere. Provenynøytrale endringer i skattesystemet som kombinerer lavere fradrag for de med høyest inntekt med beskatning av alle typer kapitalinntekter og kapitalgevinster, vil også kunne fremme både høyere vekst og jevnere fordeling.

Vår kombinasjon av høyt inntektsnivå og jevn fordeling har sammenheng med at mange er i arbeid, at produktiviteten er høy og med vår gode tilgang på naturressurser. Den norske sysselsettingsraten er blant de høyeste i OECD, samtidig som ledigheten er lav. Det er særlig yrkesdeltakelsen blant kvinner og eldre som er høyere enn i mange andre land. Økt etterspørsel etter arbeidskraft bidro til at kvinner i økende grad kom inn i det lønnede arbeidslivet fra begynnelsen av 1970-tallet. Utbyggingen av ordninger for barnepass og fødselspermisjon har understøttet denne utviklingen. Mer generelt framstår de nordiske velferdsstatene som mer arbeidsorienterte enn en del andre velferdsstater. Grunnlaget for å beregne størrelsen på stønader og ytelser fra folketrygdens ulike ordninger er i stor grad basert på tidligere yrkesdeltaking og arbeidsinntekt. Dette gir gode insentiver til å arbeide. For alderspensjon er sammenhengen mellom arbeid gjennom livet og pensjonsrettigheter styrket etter pensjonsreformen. Både pensjonsreformen og uførereformen legger til rette for at det skal bli lettere å kombinere arbeid og trygd. Arbeidsorienteringen kommer i tillegg til syne gjennom en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk. Samtidig har Norge et omfattende sikkerhetsnett som sikrer en rimelig inntekt for dem som av ulike årsaker ikke kan arbeide. Gratis høyere utdanning og omfattende ordninger for studiefinansiering gir flere mulighet til høyere utdanning. Som vist i kapittel 3 har Norge et relativt høyt utdanningsnivå sammenliknet med mange andre land.

Det er også flere institusjonelle trekk i Norge og andre skandinaviske land som bidrar til sosial trygghet uten at vekstevnen i økonomien undergraves.2 En viktig faktor er samordnet lønnsdannelse. Fagforeninger med mange medlemmer vektlegger små inntektsforskjeller, noe som bidrar til større grad av likhet i lønningene. Sentraliserte lønnsforhandlinger kan samtidig bidra til lønnsmoderasjon selv når ledigheten er lav, fordi det blir lettere å ta hensyn til at for høye lønnskrav vil skape høyere arbeidsledighet. En økonomisk politikk med vekt på høy sysselsetting kan på den andre siden være viktig for at fagbevegelsen skal være villig til å moderere seg i lønnsoppgjørene. En gruppe norske forskere peker på at det her er et bytte – høy sysselsetting mot lønnsmoderasjon.3 Koordinerte lønnsforhandlinger vil også kunne øke produktiviteten. Koordinering medfører lik lønn i bedrifter og sektorer med ulik produktivitet dersom de benytter samme type arbeidskraft. Denne lønnen blir for høy for virksomheter med lav produktivitet, mens høyproduktive virksomheter blir svært lønnsomme. Det gir insentiver til investeringer og modernisering og leder til avskalling av virksomheter med lav produktivitet.

Det at Norge har en åpen økonomi med en stor andel små og mellomstore bedrifter gir også større omstillingsevne. Befolkningene i de nordiske landene synes dessuten å ha høyere tillit både til hverandre og til myndigheter og institusjoner enn hva tilfellet kan være i andre land. Ikke i noe land i verden er det flere som svarer at folk flest er til å stole på enn i Norge, jf. figur 5.2. Tillit er en vesentlig ingrediens i et samfunns sosiale kapital og er viktig for effektiviteten i samfunnet.

Egenskaper ved en velferdsmodell som bidrar til en jevn inntektsfordeling, kan samtidig trekke i retning av redusert arbeidstilbud. Gode inntektssikringsordninger svekker isolert sett insentivene til å arbeide, og relativt høye skatter på arbeidsinntekt kan forsterke denne effekten. En sammenpresset lønnsstruktur kan redusere sysselsettingen blant lavt kvalifiserte fordi et relativt høyt nivå på de laveste lønningene gjør det mindre lønnsomt å ansette disse arbeidstakerne. Jevn lønnsstruktur svekker insentivene blant de høyest kvalifiserte til å tilby mer arbeid eller øke produktiviteten. Lønnsomheten av å ta høyere utdanning blir lavere, noe som kan resultere i at færre velger å investere i slik utdanning. Små økonomiske forskjeller kan isolert sett også redusere viljen til å investere og ta risiko.

Norsk økonomi har klart seg godt de siste 15-20 årene og har vist evne til å tilpasse seg sjokk utenfra, også under og etter finanskrisen. Den gunstige utviklingen kan til dels føres tilbake til den norske samfunnsmodellen, men må også ses i lys av at det siste tiåret har gitt oss billigere importvarer og gode avsetningsmuligheter for vår eksport. Dette kan endre seg framover, jf. drøfting i kapittel 4. Økt velstand kan gi økte forventninger til offentlige tjenester. Samtidig kan endringer i befolkningens sammensetning gjøre det utfordrende å videreføre gode velferdsordninger og jevn inntektsfordeling framover. Aldringen vil gi færre yrkesaktive i forhold til ikke-yrkesaktive, samtidig som utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil øke, jf. drøfting i kapittel 3 og 8. Disse forholdene kan bidra til å sette velferdsmodellen under press.

Etter utvidelsen av EU i 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge økt kraftig. Dette tilskuddet til arbeidsstyrken bidro til å forlenge den sterke oppgangskonjunkturen i norsk økonomi fram til 2008. De siste par årene har vi igjen sett at arbeidsinnvandringen kan bidra til å øke produksjonskapasiteten og fleksibiliteten i norsk økonomi, jf. omtale i kapittel 4.

Høy innvandring kan samtidig komme til å utfordre vår arbeidslivsmodell. Et sentralt spørsmål i den norske europadebatten på begynnelsen av 1990-tallet var hvordan tilknytning til det indre markedet i EU/EØS ville påvirke norsk arbeidsliv. Etter om lag to tiår med deltakelse i EUs indre marked kan vi konstatere at hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeidsmarkedspolitikk er videreført.

Selv om modellen har hatt evne til å tilpasse seg utviklingen, kan stor tilgang på arbeidskraft med lave formelle kvalifikasjoner likevel komme til å påvirke lønnsdannelsen framover. En svekkelse av den norske arbeidslivsmodellen kan øke risikoen for sosial dumping gjennom særlig lav lønn og/eller dårlige arbeidsvilkår, og dermed utfordre vår jevne inntektsfordeling. Det vil gi vanskeligere forhold for seriøse virksomheter og vil kunne svekke organisasjonenes rolle. Det er iverksatt en rekke tiltak mot sosial dumping etter utvidelsen av EØS-området i 2004. Tiltakene er rettet mot arbeidstakernes arbeidsforhold, herunder tiltak for å sikre anstendige lønnsvilkår. Arbeidstilsynet er betydelig styrket, og kontrollvirksomheten har økt. Det er gjennomført tiltak for å gjøre tilsynet enklere og mer effektivt, bl.a. gjennom innføringen av ID-kort i bygge- og anleggssektoren og renholdsbransjen. Allmenngjøring av tariffavtaler har vært viktig for å sikre anstendige lønnsvilkår i bransjer med mange lavtlønte innvandrere.

5.3 Inntektsfordeling

5.3.1 Inntektsfordelingen i dag

Fordelingsmeldingen drøfter inntektsfordelingen i Norge og presenterer Regjeringens fordelingspolitikk. Det er ingen enkelt indikator som gir all ønsket informasjon om fordelingen av inntekt, verken over tid, mellom grupper eller mellom land. Fordelingsmeldingen vier derfor mye plass til å drøfte ulike mål på forskjell i inntekt og levekår.

Gini-koeffisienten er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Dersom alle har samme inntekt, vil Gini-koeffisienten være lik 0, mens den vil være 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet. Figur 5.3 viser inntektsfordelingen målt ved Gini-koeffisienten for OECD-landene i 2008 (etter skatter og overføringer).

Kilde: OECD.

Inntekter er jevnere fordelt i Norge enn i de aller fleste andre land. Mens gjennomsnittlig Gini-koeffisient i OECD-landene er 0,35, er den 0,25 i Norge eller om lag 30 pst. lavere enn OECD-gjennomsnittet. En måte å forstå denne forskjellen er som følger: Hvis en inndro 30 pst. av alle personers inntekt, og deretter fordelte denne summen likt til alle, ville Gini-koeffisienten reduseres med 30 pst. Ifølge nye tall fra Eurostat for 2010 er inntektsfordelingen i Norge jevnest i Europa, med Danmark og Slovenia på de neste plassene. Offentlig finansierte tjenester jevner ut forbruksmulighetene ytterligere, jf. avsnitt 5.5.

5.3.2 Utviklingen i inntektsfordelingen over tid

Den funksjonelle inntektsfordelingen

Andelen av inntektene som går til arbeidskraft (lønnsandelen) har svingt rundt et relativt stabilt nivå i Fastlands-Norge siden slutten av 1970-tallet, jf. figur 5.4A. Svingningene må ses i sammenheng med skiftende konjunkturer. I mange OECD-land har lønnsandelen falt i denne perioden, mens kapitalens andel av inntektene har økt. De siste årene har imidlertid finanskrisen bidratt til fallende kapitalinntekter og dermed til at lønnsandelen igjen har økt i mange land.

Endringer i lønnsandelen kan ha konsekvenser for individuelle inntektsforskjeller. For lav- og mellominntektsgrupper har kapitalinntekter normalt utgjort en liten andel av totale husholdningsinntekter, mens de utgjør en høy andel for høyinntektsgrupper.

Nedgangen i lønnsandelene i OECD-området forklares gjerne med økt kapitalakkumulasjon, teknologisk utvikling og globalisering. Teknologisk framgang, særlig innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, har medført økt produktivitet og automatisert produksjon. Dette har ledet til økt investering i kapital og maskiner, noe som trekker kapitalandelen opp. I tillegg har maskiner og teknologisk innovasjon erstattet prosesser som tidligere ble utført av arbeidere.4

Globalisering og økt internasjonal handel og konkurranse har også bidratt til lavere lønnsandeler. Konkurranse fra lavkostland har gjort det nødvendig å begrense lønnsveksten for at bedriftene skal kunne overleve, og arbeidstakere har lettere akseptert at enkelte produksjonsprosesser blir automatisert.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Inntektsfordelingen på husholdningsnivå

Målt ved utviklingen i Gini-koeffisienten har inntektsulikheten i Norge vært relativt stabil de siste 25 årene, jf. figur 5.4B. Dette er særlig slående når en ser på inntekter utenom aksjeutbytte. En svak tendens til økende ulikhet ser ut til å ha stoppet opp eller snudd i perioden etter 2005.

De relativt store svingningene i Gini-koeffisienten basert på registrert samlet inntekt må ses i sammenheng med at kapitalinntektene i større grad ble synliggjort i statistikken etter skattereformen i 1992. Den store endringen rundt 2005 har sammenheng med at skatteytere tok ut ekstra mye utbytte før innføringen av utbytteskatt i 2006.

Omfordelingen gjennom skattesystemet ble styrket gjennom skattereformen i 2006, jf. Meld. St. 11 (2010-2011) Evaluering av skattereformen 2006. Det skyldes i hovedsak innføringen av utbytteskatt og at formuesskatten ble lagt om.

Den internasjonale nedgangskonjunkturen etter 2008 har ledet til fall i inntekter, økt arbeidsledighet og store innstramminger i mange land. Det er grunn til å tro at dette har medført økende ulikhet, selv om det er for tidlig å konkludere sikkert. I Norge har arbeidsledigheten holdt seg lav og i likhet med andre land har reduksjoner i kapitalinntektene isolert sett bidratt til å utjevne inntektsforskjellene. Tendensen til fall i kapitalinntektene har imidlertid stoppet opp etter hvert som den økonomiske veksten i Norge har tatt seg opp igjen.

I flere land i OECD-området har inntektsulikhetene økt siden 1980-tallet. Den viktigste grunnen til dette er ifølge OECD større lønnsforskjeller pga. teknologiske og institusjonelle endringer.5 Teknologisk framgang har særlig kommet arbeidere med høy utdanning innenfor IT og finansøkonomi til gode, mens arbeidere med lav utdanning har blitt hengende etter. I flere land har sterk vekst i utdanningsnivået motvirket noe av effekten av teknologisk framgang. Noen land, særlig land med høy inntektsulikhet som Tyrkia, Hellas og Spania, hadde nedgang i inntektsforskjeller i tiden fram mot finanskrisen.

I mange land har institusjonelle endringer og reformer i arbeids- og produktmarkedene bidratt til økt sysselsetting blant lavtlønnede arbeidstakere, men også til økt lønnsspredning blant de sysselsatte. Flere deltidsarbeidende og færre organiserte kan også ha bidratt til økt lønnsulikhet. På den annen side bidrar økt kvinnelig yrkesdeltakelse isolert sett til reduserte inntektsforskjeller.

Selv om økt etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft kan trekke i retning av større inntektsforskjeller, vil økningen i utdanningskapasiteten på 1990-tallet motvirke noe av denne effekten i Norge. Ettersom en større andel av de nye kullene i arbeidsmarkedet har høyere utdanning enn de som går ut, vil utdanningsnivået i befolkningen stige i lang tid framover.

5.4 Lavinntekt og inntektsmobilitet

5.4.1 Lavinntekt

Personer med svært lav inntekt har som regel snevrere forbruksmuligheter og kan ha problemer med å få dekket grunnleggende materielle og sosiale behov. Lavinntekt kan måles absolutt eller relativt. En relativ tilnærming tar utgangspunkt i fattigdom som et sosialt fenomen og relaterer den enkeltes inntekt og levekår til den generelle levestandarden i samfunnet.

OECD definerer lavinntekt som inntekt under 50 pst. av medianinntekten, mens EU setter lavinntektsgrensen ved 60 pst. av medianinntekten. Inntektsbegrepet omfatter samlet husholdningsinntekt etter skatt og overføringer og justeres for husholdningens størrelse, slik at en kan sammenlikne inntektene til forskjellige typer husholdninger. Forekomsten av årlig lavinntekt er liten i Norge og de andre skandinaviske landene sammenliknet med andre land, jf. figur 5.5A.

For at ikke tallene skal påvirkes for mye av personer som har lav inntekt kun i en kort periode, kan det være hensiktsmessig å se på indikatoren vedvarende lavinntekt, her definert som gjennomsnittsinntekt over en treårsperiode. Figur 5.5B viser at EUs og OECDs mål på vedvarende lavinntekt gir både ulike nivåer og ulik utvikling over tid når de benyttes på norske data. Ifølge EUs definisjon har andelen med vedvarende lavinntekt ligget relativt stabilt på om lag 8 pst. siden slutten av 1990-tallet, mens den har økt fra 2 pst. til vel 3 pst. ifølge OECDs definisjon.

Selv om andelen med vedvarende lavinntekt har vært relativt stabil, har sammensetningen av gruppen endret seg over tid. Endrede familiemønstre med flere enslige forsørgere og aleneboende har bidratt til dette. Opptrapping av minstepensjonen har bidratt til at færre eldre har lavinntekt. Med EUs grense har andelen eldre med lavinntekt gått ned fra knapt 17 pst. i perioden 2004-2006 til litt under 13 pst. i perioden 2008-2010. Enslige eldre utgjør likevel den største enkeltgruppen med vedvarende lavinntekt ifølge EUs definisjon.

Innvandrere og norskfødte barn av innvandrere er overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. Basert på EUs definisjon hadde 25 pst. av alle personer med innvandrerbakgrunn vedvarende lavinntekt i treårsperioden fra 2008 til 2010. Høy innvandring har bidratt til å holde antallet husholdninger med lavinntekt oppe. At den totale andelen med vedvarende lavinntekt likevel har vært stabil, innebærer følgelig at grupper som tidligere hadde lavinntekt, er blitt løftet ut av denne gruppen.

OECD benytter en lavere grense for lavinntekt og justerer i noe mindre grad for husholdningenes stordriftsfordeler enn EUs definisjon. Med OECDs grense utgjør barnefamilier den største andelen av gruppen med lavinntekt. Om lag 56 pst. av alle med vedvarende lavinntekt var enten i husholdninger bestående av par med barn eller enslige forsørgere i perioden 2008-2010. Særlig husholdninger med mange barn faller under grensen. En stor andel av de store barnefamiliene har innvandrerbakgrunn. I tillegg vil personer med kun minstepensjon ha lavinntekt etter EUs definisjon, men ikke etter OECDs definisjon.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Over tid har det vært en betydelig vekst i medianinntekten i Norge. Ettersom relativ lavinntekt defineres ut fra medianinntekten i befolkningen, vil også lavinntektsgrensen øke når medianinntekten øker. Figur 5.5C illustrerer hvordan andelen med lavinntekt hadde utviklet seg dersom lavinntektsgrensen i stedet ble låst til kjøpekraftsnivået i et bestemt år, her 2005. Basert på et slikt absolutt inntektsmål har det vært en betydelig reduksjon i andelen med lavinntekt. Nedgangen gjelder både ved EUs og OECDs lavinntektsdefinisjon og er særlig markant ved bruk av EUs metode.

I perioden 2006-2011 økte de 10 pst. med lavest inntekt i Norge inntekten sin med 15,5 pst. Medianinntekten økte med 15,3 pst., mens inntekten for de 10 pst. med høyest inntekt økte med 16,3 pst. Veksten i realinntekt i Norge i denne perioden har altså kommet alle inntektsgrupper til gode.

5.4.2 Inntektsmobilitet

Det er en tendens til at inntektsforskjeller går i arv, men tendensen er betydelig svakere i Norge enn i andre land. Det betyr at inntektsmobiliteten mellom generasjonene er høy. Figur 5.6 viser elastisiteter mellom foreldres og barns inntekter. En lav elastisitet betyr at inntekten i en generasjon avhenger lite av inntekten til generasjonen over. Mer presist uttrykker elastisitetene hvor mye høyere det er forventet at barnets inntekt vil være (i prosent), når en går fra én inntektsgruppe av foreldre til en annen med 1 pst. høyere inntekt. Norge har en elastisitet på 0,17.6 I Japan er påvirkningen fra foreldre til barn dobbelt så sterk (0,34), mens den er om lag tre ganger så sterk i Storbritannia (0,5).

¹ Måling av inntektsmobilitet ser ofte på far og sønn for å unngå at forskjeller i kjønnsrollemønster og kvinnelig yrkesdeltaking over tid og mellom land skal påvirke bildet.

Kilde: Corak (2012).

Sammenhengen mellom foreldre og barns inntekt kan variere mellom inntektsgruppene. En norsk studie viser at barn som tilhørte husholdninger i den laveste inntektsklassen i 1986, hadde dobbelt så høy sannsynlighet for å tilhøre laveste inntektsklasse som voksen i 2008 enn dem som tilhørte husholdninger i den høyeste inntektsklasse som barn.7 Barn som tilhørte husholdninger i den øverste inntektsklassen i 1986, hadde tre ganger høyere sannsynlighet for å tilhøre den øverste inntektsklassen som voksen enn dem som tilhørte nederste inntektsklasse som barn.

Det er også store forskjeller i ulike gruppers inntektsmobilitet over livsløpet. Enslige forsørgere er blant dem med høyest mobilitet ut av lavinntektsgruppen, mens innvandrere er blant dem med minst mobilitet.8 Det siste kan skyldes at det for mange innvandrere tar tid å etablere seg på arbeidsmarkedet. Spesielt nyankomne flyktninger har liten tilknytning til arbeidsmarkedet. Inntektsveksten for innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre var likevel god i årene mellom 2004 og 2009, og yrkesinntektene økte som andel av deres samlede husholdningsinntekt. Dette må ses i sammenheng med høy vekst i gjennomsnittsinntektene og lav arbeidsledighet i denne perioden.

5.5 Velferdsstaten og drivkrefter bak inntektsfordelingen

Høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet bidrar til at vi i Norge har små inntektsforskjeller allerede før vi tar hensyn til omfordelingen som finner sted gjennom skatter og overføringer, jf. figur 5.7. Dette må ses i sammenheng med sentraliserte lønnsforhandlinger, trepartssamarbeidet mellom staten og partene i arbeidslivet og et høyt utdanningsnivå. Blant annet gjør sentraliserte lønnsforhandlinger det mer nærliggende for partene å ta hensyn til den samlede situasjonen i økonomien, herunder nivået på arbeidsledigheten. Et godt, offentlig finansiert utdanningstilbud og et bredt utbygd studiefinansieringssystem bidrar til å redusere inntektsforskjellene og betydningen av foreldrenes inntekt for barnas inntekt.

Kilde: OECD.

Omfordelingen gjennom skatter og overføringsordninger er betydelig i Norge, jf. figur 5.8A. Viktige offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Disse ordningene reduserer Gini-koeffesienten med om lag 30 pst. i Norge. Sett under ett reduserer offentlige overføringer og skatter Gini-koeffisienten med over 40 pst. i Norge. Overføringene betyr dermed klart mer enn den direkte virkningen av skattesystemet.

¹ Beregningene ser bort fra at ordningene også påvirker arbeidstilbud, lønninger, sparing og priser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Skattsystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere brede og gode velferdstjenester og ordninger for sikring av inntekt. I tillegg bidrar skattesystemet til å fordele finansieringsbyrden rettferdig. Figur 5.8B viser gjennomsnittlig utliknet skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig fram ved at gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 2000 og 2005 prosentvis mindre skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Dette har blitt endret, særlig etter innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006. Samtidig har gjennomsnittlig skatteprosent blitt noe redusert for de ti prosentene av befolkningen med lavest inntekt.

Forbruksmulighetene til den enkelte husholdning påvirkes også av tilbudet av offentlig finansierte velferdstjenester. Barnehage, utdanning, helsetjenester og eldreomsorg er blant tjenestene de aller fleste benytter seg av i løpet av livet. Gratis eller subsidierte offentlige tjenester utgjør en betydelig andel av det en kan definere som husholdningenes utvidedeinntekt, anslagsvis om lag 35 pst. av gjennomsnittinntekten i Norge. Sammenliknet med andre OECD-land er verdien av offentlige tjenester i Norge høy9, jf. figur 5.9. Gratis skolegang og rimelig utdanning betyr mest. Sammenliknet med de fleste andre land er det særlig tilgangen til rimelig utdanning på høyskole- og universitetsnivå som har gode direkte fordelingseffekter i Norge. Også tilgangen til offentlige helsetjenester utgjør en betydelig andel av den utvidede inntekten. Offentlige tjenesters betydning for inntektsmulighetene til den enkelte kommer i tillegg til denne direkte effekten.

Kilde: OECD.

Gratis eller subsidierte offentlige tjenester kan bidra til utjevning ved å være mer rettet mot personer i de nedre inntektsgruppene enn mot øvrige inntektsgrupper. For eksempel har egenandelstakere for helsetjenester størst betydning for lavinntektsgrupper, som også har mest helseproblemer. Dette har en direkte virkning på fordelingen av konsummuligheter. Også lik bruk av offentlige tjenester mellom ulike inntektsgrupper vil virke omfordelende fordi disse tjenestene vil utgjøre en høyere andel av inntektene for dem med lav inntekt enn for dem med høy inntekt. Det er den andre effekten som er sterkest. OECD har anslått at offentlige tjenester i gjennomsnitt utgjør noe over 75 pst. av den utvidede inntekten for femdelen med lavest inntekt. For femdelen med høyest inntekt var det tilsvarende tallet i underkant av 15 pst. Verdien av offentlige tjenester anslås å redusere Gini-koeffisienten for Norge med 20 pst. sammenliknet med en situasjon der en ikke benytter et slikt utvidet inntektsbegrep. Hvor stor betydning offentlige tjenester har for fordelingen av utvidet inntekt, avhenger både av størrelsen på tilbudet og i hvor stor grad tjenestene er behovsprøvde. OECDs tall viser at den prosentvise reduksjonen i Gini-koeffisienten er relativt lik for de fleste OECD-landene. Dette resultatet må ses i sammenheng med at land med lite tilbud av offentlige tjenester i større grad retter tilbudet inn mot lavinntektsgrupper, enn det land med stort tilbud av offentlige tjenester gjør. Tallene viser ingen klar sammenheng mellom hvor ulik inntektsfordelingen er og hvor mye offentlige tjenester reduserer ulikheten.

5.6 Fordeling av livslengde

Levealder er en sentral indikator for å måle livskvalitet. Spredningen i levealder kan også måle ulikhet i en befolkning. I løpet av de siste 150 årene har forskjellene i livslengde i befolkningen avtatt betydelig i Norge, jf. figur 5.10A. Helse- og sosialpolitiske tiltak har redusert spedbarns- og mødredødeligheten. Samtidig har helsetilstanden i befolkningen også forbedret seg på en rekke andre områder. I kapittel 3 vises det til at bedre helse har bidratt til at forventet levealder ved fødsel har steget med mer enn to år per tiår de siste hundre årene. Dette innebærer at utsiktene for at Norges innbyggere får leve lange og friske liv, har bedret seg betraktelig. Flere kan dermed regne med å få mange år som pensjonist. Figur 5.10B viser at fordelingen av livslengde varierer en god del mellom vestlige land, og at forskjellene er små i Norge sammenliknet med andre land også på dette området. Det er likevel betydelige forskjeller i forventet levealder mellom sosiale grupper.

Kilde: The Human Mortality Database.

5.7 Livskvalitet

5.7.1 Faktorer som har betydning for livskvalitet

Selv om økonomisk utvikling virker inn på den enkeltes tilfredshet med eget liv via flere kanaler, handler livskvalitet om mer enn materielle ressurser. For å kartlegge disse sammenhengene har både enkeltland og internasjonale organisasjoner utviklet metoder for å måle befolkningens velferd eller livskvalitet. Selv om enkelte sider ved livskvalitet trolig oppfattes som universelle, er det andre aspekter som ulike personer vil vektlegge forskjellig. Undersøkelser fra Norsk Monitor viser at tilfredshet med nære relasjoner og egen helse har stor betydning for folks oppfatning av egen lykke eller livskvalitet, jf. figur 5.11.10 Også andre subjektive forhold framstår som viktige. Enkelte objektive størrelser som inntekt og boforhold kommer imidlertid også høyt på listen. Muligheten for den enkelte til å leve gode og meningsfylte liv avhenger dermed av en rekke forhold. For mange er sysselsetting og arbeid viktig for hvor godt hun eller han har det. Lønnet arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er det viktigste virkemiddelet for å motvirke fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Det er også positiv sammenheng mellom utdanningsnivå og forhold som egenopplevd helse, forventet levealder, uttrykt livstilfredshet og deltakelse i samfunnslivet for øvrig. Relative forskjeller, dvs. sammenlikning med andre, har også betydning for hvordan man oppfatter sin egen situasjon. Også et rent miljø og tilgang på naturressurser kan ha betydning for den enkeltes livskvalitet, samtidig som klimaendringer og forringelse av miljøet vil kunne få negativ innvirkning.

Kilde: Norsk Monitor.

I målinger av livskvalitet kan det være nyttig å skille mellom forhold som i forholdsvis stor grad kan påvirkes gjennom innretningen av politikken og forhold som i liten grad kan påvirkes på denne måten. Samtidig må en være varsom med å se på observerte endringer fra et år til et annet som resultat av bestemte politiske tiltak.

5.7.2 Måling av samfunnsutvikling og livskvalitet

Nasjonalregnskapet spiller en sentral rolle i overvåkingen av den økonomiske utviklingen og i utformingen av økonomisk politikk. I nasjonalbudsjettene beskrives utviklingen og utsiktene for norsk økonomi med utgangspunkt i tall fra dette regnskapet. Nasjonalregnskapet kartlegger utviklingen i sentrale økonomiske forhold, herunder utviklingen i realinntekt, forbruk og sysselsetting. Dette er størrelser som har stor betydning for livskvaliteten. Nasjonalregnskapet fanger imidlertid ikke opp hvordan inntektene fordeles mellom innbyggerne, endringer i miljø- og naturkapital eller forhold som helsetilstand, utdanningsnivå og personlig trygghet. For å gi et mer helhetlig bilde av samfunnet og befolkningens livssituasjon må nasjonalregnskapet og annen økonomisk statistikk suppleres med annen informasjon.

Stiglitz-kommisjonen har bidratt til arbeidet med å forbedre kartleggingen av livskvalitet.11 Kommisjonen anbefaler for det første en mer systematisk utnyttelse av den omfattende informasjonen som ligger i nasjonalregnskapsstatistikken. Videre anbefaler kommisjonen økt bruk av fordelingsmål. Den argumenterer også for økt bruk av satellittregnskap som supplement til nasjonalregnskapet. Bærekraftindikatorene som presenteres i de årlige nasjonalbudsjettene i Norge, er et eksempel på slik utvidet informasjon. Nøkkeltall som beskriver inntektsfordeling, utdanningsnivå, forhold i arbeidsmarkedet, helse, levealder, bruk av naturressurser og forurensing mv. er del av dette indikatorsettet.

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider og sprer mye informasjon, basert på data fra registre og offisiell statistikk, som inngår i kartlegging og analyser av livskvalitet. I tillegg foretar SSB jevnlig omfattende intervjuundersøkelser, bl.a. om tidsbruk og levekår. Basert på slike undersøkelser og den ordinære statistikkproduksjonen har SSB siden slutten av 1970-tallet publisert et bredt utvalg av nøkkeltall om levekår i Norge langs dimensjoner som helse, utdanning, arbeid og arbeidsmiljø, økonomiske forhold, boforhold, kriminalitet, sosial og politisk deltakelse, fritid og kultur. Disse nøkkeltallene omtales ofte som sosiale indikatorer. Indikatorene gir viktig informasjon om sentrale trekk for samfunnsutviklingen over de siste ti årene. Mangfoldet i indikatorene betyr samtidig at det er vanskelig å sammenstille informasjonen til et entydig bilde.12

De nasjonale levekårsundersøkelsene ble fra 2011 samordnet med Levekårsundersøkelsen EU-SILC (Statistics on Income and Living Conditions). Det betyr at flere av indikatorene heretter er internasjonalt sammenliknbare. I EU arbeides det også med indikatorer for livskvalitet, og levekårsundersøkelsen EU-SILC skal i 2013 omfatte flere spørsmål om livskvalitet. Norge deltar i dette arbeidet.

Flere internasjonale organisasjoner har utviklet omfattende statistikk som belyser ulike sider ved livskvalitet og levekår. FNs indikator for menneskelig utvikling (Human Development Index) tar utgangspunkt i at et lands utvikling ikke bør måles ved inntekt alene. FN ser derfor i tillegg på forventet levealder og utdanning. I flere år har Norge vært på topp i denne målingen. Det er imidlertid små forskjeller i indeksverdien for landene i toppskiktet. I 2010 presenterte FN i tillegg en justert indeks som også omfatter inntektsfordeling. Også med denne utvidede indikatoren er Norge på topp. Våre nordiske naboland rykker flere plasser oppover på rangeringen når det tas hensyn til inntektsfordeling, mens USA faller klart tilbake. Tabell 5.1 viser de ti OECD-landene som har høyest BNP per innbygger og høyest forventet levealder samt de ti landene som skårer høyest på mer utvidede mål for livskvalitet.

De senere årene har flere OECD-land utviklet nasjonale indikatorsett som kaster lys over utviklingen i livskvalitet, jf. nærmere omtale i boks 5.2. Mange av de nasjonale indikatorsettene presenteres under fellesnevneren bærekraftig utvikling. Gjennomgående dekker indikatorene områdene økonomi, sosiale forhold og miljø. For Norge er Nordisk ministerråds bærekraftstrategi særlig aktuell i tillegg til bærekraftsindikatorene i nasjonalbudsjettene. Den nordiske bærekraftstrategien inneholder et indikatorsett som gjør det mulig å sammenlikne utviklingen på en rekke områder på tvers av de nordiske landene. Strategien er nylig revidert. Flere av indikatorene i den nye strategien vil være relevante for å vurdere utviklingen i livskvalitet.

Forskere og organisasjoner har i ulike sammenhenger utarbeidet forslag til samleindikatorer for livskvalitet. Det synes likevel å være en utbredt oppfatning at livskvalitet ikke kan oppsummeres i én enkeltindikator. Både OECD og Stiglitz-kommisjonen vektlegger brede tilnærminger. Vektleggingen av de faktorene som påvirker livskvalitet, vil variere mellom individer og over tid. Det er derfor vanskelig å tenke seg en indikator som vekter de ulike relevante faktorene sammen på en udiskutabel måte. En slik indikator ville heller ikke være hensiktsmessig som politikkverktøy, fordi endringer i den ville være vanskelig å tolke.

5.7.3 OECDs indikatorer for livskvalitet

I 2011 lanserte OECD et indikatorsett for livskvalitet (Your Better Life Index).13 Indikatorsystemet omfatter indikatorer for materiell velstand og livskvalitet. Rapporteringen tar sikte på å belyse både viktige økonomiske størrelser og verdier knyttet til menneskers opplevelser, sosiale forhold og miljø. Arbeidet bygger bl.a. på Stiglitz-kommisjonens anbefalinger. Eksperter fra medlemslandene har deltatt i arbeidet med å velge ut indikatorer. I tillegg har OECD samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner. Det er presentert indikatorer i 2011 og 2012. Indikatorene og analysene beskriver nåsituasjonen, i hovedsak basert på objektivt målbare størrelser. Indikatorene er fortsatt under utvikling. I 2012 ble bl.a. måling av ulikheter mellom kjønnene og mellom ulike sosiale grupper innarbeidet. Rapporteringen er langt på vei en sammenstilling av statistikk som allerede er publisert av OECD i andre sammenhenger. Så langt består settet av 24 indikatorer innenfor elleve hovedområder, jf. tabell 5.2.

OECD har i tillegg etablert et interaktivt verktøy som gir enkeltpersoner mulighet til å sammenlikne livskvaliteten i OECD-landene etter egen vektlegging av de ulike indikatorene.14 Dette er en erkjennelse av at livskvalitet avhenger av mange sammengripende forhold, og av at hver enkelt av oss kan ha svært ulike oppfatninger om hva som er viktig for vår livskvalitet. Dersom indikatorene gis lik vekt, kommer Norge på andre plass, bak Australia.

Figur 5.12 viser hvordan Norge skårer på de ulike indikatorene sammenliknet med OECD-gjennomsnittet. Ikke overraskende kommer Norge generelt godt ut når det gjelder materielle forhold. Det er imidlertid ett unntak. Norge skårer gjennomsnittlig på indikatoren for inntekt. Dette skyldes at husholdningenes netto finansformue benyttes som indikator på samlet formue fordi mange land ikke har god statstikk for verdien av bolig og annen realkapital. Denne tilnærmingen gir et skjevt bilde av husholdningenes samlede formue i Norge. For det første har vi en høyere andel som eier sin egen bolig enn mange andre land. For det andre bidrar gode offentlige forsikringsordninger til at behovet for privat pensjonssparing og helseforsikring er mindre.

Kilde: OECD.

Norge skårer høyt på arbeidsindikatoren. Norge kommer også godt ut mht. boforhold, miljø og balanse mellom arbeid og fritid. Det er få land der innbyggerne uttrykker større tilfredshet med livet enn det nordmenn gjør. OECDs funn stemmer godt overens med det en finner i nasjonale studier.

OECDs indikatorsett representerer et skritt videre i arbeidet med indikatorer for livskvalitet. Med indikatorene har de enkelte landene fått et nytt verktøy som kaster lys over tilstand og utvikling i livskvalitet i medlemslandene. I det videre arbeidet skal OECD utvikle flere sammenliknbare indikatorer der befolkningens prioriteringer og preferanser måles, samt vurdere utviklingen over tid.