8 Utfordringer og valgmuligheter for videreutvikling av velferdsordningene

8.1 Innledning

Handlingsregelen legger til rette for at oljeformuen kan gi et varig bidrag til finansiering av fellesskapsløsningene. Analysene i kapittel 7 viser at dette i seg selv ikke er nok til å dekke de økte utgiftene som følger av en aldrende befolkning.

Bærekraften i velferdsordningene kan styrkes på flere måter. Tiltak som øker deltakelsen i arbeidslivet vil kunne ha en særlig gunstig effekt: Skattegrunnlagene blir større når flere er i jobb, og trygdeutgiftene kan reduseres dersom færre trenger trygd. Noen tiltak kan både styrke offentlige finanser og bedre økonomiens funksjonsmåte. Miljøavgifter gir inntekter på offentlige budsjetter, samtidig som de vrir ressursbruken i samfunnet i riktig retning. Å fjerne subsidier til samfunnsøkonomisk ulønnsom virksomhet vil redusere offentlige utgifter og samtidig frigjøre arbeidskraft og kapital for mer produktiv bruk. Tiltak som bedrer bruken av ressurser i offentlig tjenesteproduksjon, kan gi rom for bedre tjenester til samme eller lavere kostnader.

Tiltak som styrker budsjettene til offentlig forvaltning, kan også innebære vanskeligere avveiinger. Høyere skattesatser kan svekke insentivene til å arbeide eller investere, mens økte brukerbetalinger kan skape større forskjeller. Innsparinger på utgiftssiden kan redusere omfang eller kvalitet på tjenestene til innbyggerne.

På enkelte områder vil det ta tid fra endringer besluttes til en ser de fulle virkningene i økonomien og på offentlige budsjetter. Endringer i trygdeordninger er ett eksempel. Den vedtatte pensjonsreformen styrker insentivene for den enkelte til å delta i arbeidsmarkedet, men det vil ennå ta flere tiår før reformen får full effekt. Økte brukerbetalinger, endringer i tilbudet av velferdstjenester eller omlegginger av skattesystemet vil kunne virke raskere. Store og brå endringer i trygdeordningene, velferdstjenestene eller skattesystemet kan samtidig gi betydelige omstillingskostnader for husholdninger og bedrifter. Nødvendige justeringer bør derfor foretas med en gjennomtenkt innfasing.

En viktig årsak til utfordringene for offentlige finanser er at vi lever stadig lenger. Et nærliggende svar er at vi da også står i arbeidslivet lenger. Det er viktig å legge til rette for at alle som kan, deltar i arbeidslivet framfor å motta ytelser fra det offentlige. Tiltak for utsatt avgangsalder, høyere gjennomsnittlig arbeidstid og best mulig inkludering av grupper med lav deltakelse i arbeidsmarkedet peker seg ut. Hvis vi ikke lykkes med å øke arbeidstilbudet, vil det bli nødvendig med betydelige innstramminger på offentlige budsjetter.

Framskrivingene i kapittel 7 tyder på at vi har et visst handlingsrom i finanspolitikken de nærmeste årene. Dersom hele eller deler av dette handlingsrommet spares, vil det langsiktige bidraget fra Statens pensjonsfond utland til finansiering av offentlige utgifter øke. Siden den viktigste drivkraften bak de langsiktige utfordringene for offentlige finanser er en vedvarende økning i levealderen, vil midlertidig økt sparing bare kunne være en del av svaret.

Offentlig forvaltning yter viktige tjenester til den norske befolkningen og beskjeftiger i underkant av hver tredje sysselsatte i Norge. For å kunne levere gode velferdstjenester også i årene framover må offentlig forvaltning bruke sine ressurser mest mulig effektivt. Omprioriteringer innenfor offentlige budsjetter er viktig for å sikre at ressursene hele tiden brukes på de høyest prioriterte oppgavene. I tillegg kan effektivisering av produksjonen av enkelttjenester bidra til å styrke bærekraften i offentlige budsjetter. Utstrakt digitalisering av forvaltningen vil være et viktig skritt i denne retningen og vil samtidig kunne gjøre tjenestene mer tilgjengelige.

Brukerbetalinger avlaster offentlige budsjetter og kan bidra til at innbyggernes prioriteringer kommer bedre fram. Når tjenester er gratis eller sterkt subsidierte, vil ikke etterspørselen etter dem gi et godt signal om hvor viktige de er for brukeren. Samtidig kan høye brukerbetalinger ha uheldige fordelingsvirkninger og i praksis avskjære enkelte brukere fra nødvendige tjenester. Hvis enkeltgrupper skal skjermes mot egenbetalinger, kan ordningene bli kompliserte, dyre å administrere og svekke insentivene til å delta i arbeidsmarkedet. Det kan sette noen grenser for bruken av egenbetaling i praksis.

Skatteinntektene er hovedgrunnlaget for å finansiere velferdsordningene. Nivået på skatter og avgifter er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Skatter og avgifter gir normalt en forskjell mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet. Slike forskjeller påvirker bruken av samfunnets ressurser. Spesielt innebærer skatt på arbeid at den enkelte får mindre igjen for sin arbeidsinnsats enn det samfunnet som helhet får. Høy skatt på arbeid kan resultere i at samlet arbeidsinnsats blir for lav. I Norge har vi klart å kombinere et relativt høyt skattenivå med god økonomisk vekst. Det må ses i sammenheng med at vi har arbeidet oss fram til et effektivt skattesystem med brede skattegrunnlag.

Norge står overfor krevende statsfinansielle utfordringer i tiårene framover. Vår samfunnsmodell gir oss likevel et godt utgangspunkt for å håndtere dem. Erfaringer både fra Norge og andre land viser at det er mulig å foreta justeringer i inntekter og utgifter som over tid gir en vesentlig styrking av de offentlige finansene. Samtidig viser erfaringene at det er viktig å motvirke ubalanser og bygge opp reserver i gode tider. Alternativet kan bli mangel på handlefrihet i den økonomiske politikken med påfølgende brå og kraftige nedskjæringer i viktige velferdstilbud senere.

8.2 Økt deltakelse i arbeidslivet

8.2.1 Hvor stor arbeidsinnsats er det behov for?

I kapittel 7 ble finansieringsbehovet illustrert med en økning i skattenivået. Alternativt kan vi anslå hvilken arbeidsinnsats som er nødvendig for å holde det oljekorrigerte budsjettunderskuddet innenfor handlingsregelens rammer. En slik beregning er vist i figur 8.1. Beregningen viser hvordan økt sysselsetting gir økte skatteinntekter, men tar ikke hensyn til eventuelle virkninger av økt sysselsetting på trygdeutgiftene. I den grad økt sysselsetting gir færre stønadsmottakere, og dermed lavere trygdeutgifter, vil beregningen overvurdere behovet for økt arbeidsinnsats.

Ifølge disse beregningene må antall timeverk per innbygger mellom 15 og 74 år øke fra 1 015 i 2011 til 1 070 i 2060 for å balansere offentlige budsjetter, dvs. med 5½ pst. Dette gir samme gjennomsnittlige antall arbeidstimer i 2060 som tidlig på 1970-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Aldringen av befolkningen trekker imidlertid i retning av lavere arbeidsinnsats per innbygger i årene framover, jf. omtale i kapittel 3.3. I referansebanen antas yrkesdeltakelsen i ulike grupper av befolkningen å ligge fast over tid. Arbeidsinnsatsen per innbygger i alderen 15-74 år avtar dermed til 950 timer i 2060, etter hvert som andelen eldre øker. For å balansere offentlige budsjetter må arbeidsinnsatsen i stedet øke til 1070 timer som er 12½ pst. høyere enn i referansebanen.

Arbeidsinnsatsen kan øke enten ved at en større del av befolkningen deltar i arbeidslivet eller ved at de som arbeider, arbeider flere timer i året. Med uendret gjennomsnittlig arbeidstid må andelen sysselsatte i aldersgruppen 15-74 år øke fra dagens nivå på 71½ pst. til 75½ pst. i 2060. Det er 8½ prosentenheter høyere enn det nivået som følger av forutsetningene i referansebanen. Alternativt kan den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt øke fra 1 430 timer i 2011 til 1 595 timer i 2060. Til sammenlikning var et gjennomsnittlig årsverk i full stilling om lag 1 625 arbeidstimer i 2011.

Norge har høy yrkesdeltakelse sammenliknet med andre land. Island er et av svært få land med en høyere andel yrkesaktive enn Norge, og forskjellen er særlig markert blant de yngste og de eldste aldersgruppene, jf. figur 8.2. Om andelen yrkesaktive i hver aldersgruppe i Norge steg til samme nivå som på Island ville mye av veksten komme i de yngste og de eldste aldersgruppene. I et slikt tankeeksperiment ville antallet utførte arbeidstimer per person i alderen 15-74 år i 2011 økt fra 1 015 timer til 1 120 timer. Videreføres en slik endring i yrkesaktiviteten, vil det langt på vei være tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060.

Kilde: OECD.

Mens vi har høy yrkesdeltakelse i Norge, er gjennomsnittlig arbeidstid blant de korteste i OECD. Siden 1970 har gjennomsnittlig arbeidstid falt med vel 20 pst. Dette må ses på bakgrunn av flere forhold, jf. omtalen i avsnitt 3.3. Nedgangen har vært vesentlig sterkere i Norge enn i for eksempel Sverige, Danmark og Finland. I Sverige er gjennomsnittlig arbeidstid i 2011 anslått til knapt 1 650 timer, samtidig som yrkesdeltakelsen ligger på samme nivå som i Norge. Dersom gjennomsnittlig arbeidstid i Norge kom opp på samme nivå som i Sverige, ville det være mer enn tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060.

Forventet levealder øker stadig. De fleste eldre har i dag bedre helse og lever lenger enn tidligere fødselskull. De har dermed også bedre muligheter for å stå lenger i arbeid. Ifølge befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå vil en nyfødt i 2060 ha en forventet levealder som er vel 6 år eller nærmere 8 pst. høyere enn en nyfødt i 2011. Om arbeidsinnsatsen fram mot 2060 stiger prosentvis like mye som forventet levealder, vil det utgjøre knapt to tredeler av den økningen som er nødvendig for å bringe offentlige budsjetter i balanse. Dette kan oppnås enten ved å utsette pensjoneringstidspunktet, ved å jobbe flere år tidligere i livet, eller ved å jobbe flere timer i gjennomsnitt de årene en er yrkesaktiv. Dersom arbeidsinnsatsen i aldersgruppen 61-74 år for eksempel økte til samme nivå som for 60-åringer, ville antall timeverk i 2060 øke med 14½ pst. i forhold til referanseforløpet.

Selv om sysselsettingen blant innvandrere er høyere i Norge enn i mange andre land, ligger den likevel betydelig under gjennomsnittet for befolkningen i alt. Det er store forskjeller mellom ulike grupper, jf. kapittel 3.3. Dersom alle innvandrere får samme arbeidsmarkedstilknytning som den øvrige befolkningen, vil samlet sysselsetting fram mot 2060 kunne øke med om lag 4½ pst. sammenliknet med referanseforløpet. Det utgjør over en tredel av den økningen som er nødvendig for å bringe offentlige budsjetter i balanse.

8.2.2 Ordningene for inntektssikring og pensjonsreformen

I Norge har vi godt utbygde offentlige systemer for inntektssikring. Ordningene skal gi en inntekt dersom arbeidsinntekten faller bort, både ved midlertidige inntektsbortfall som for eksempel ved arbeidsledighet eller sykdom, og når en trer ut av arbeidslivet ved høy alder. Inntektsikringsordningene er i hovedsak betinget av tidligere arbeid. Det gjelder i særlig grad selve ytelsesnivået, men for flere ordninger er tidligere arbeidsinntekt også en forutsetning for å komme inn under ordningen. Det stimulerer til deltakelse i arbeidslivet og bidrar til å underbygge arbeidslinjen.

De siste årene er det vedtatt flere reformer for å styrke bærekraften i velferdsordningene og samtidig stimulere til økt arbeidsinnsats. Pensjonsreformen er den mest omfattende. Innføring av levealdersjustering er et sentralt element som innebærer at den enkelte må øke avgangsalderen når levealderen øker, for å få samme årlige pensjon. Samtidig er det innført fleksibel pensjonsalder fra 62 år. Den enkelte kan kombinere pensjon og arbeid uten avkorting av ytelsen mot arbeidsinntekt. Uttaksreglene er nøytrale, dvs. at forventet utbetalt pensjon over livet ikke påvirkes av når man begynner å ta ut pensjon. Disse reglene gjør det klart mer lønnsomt å stå i arbeid enn tidligere. Sysselsettingsinsentivene styrkes også av at man nå tjener opp pensjonsrettigheter i alle år man arbeider fram til fylte 75 år, mens det tidligere var kun de 20 årene med høyest inntekt som telte. De samme elementene er innført i AFP og tjenestepensjonsordningene i privat sektor. Samtidig er uføreordningen og skattereglene for pensjonister tilpasset den nye alderspensjonen i folketrygden.

Det er viktig at andre ordninger innrettes slik at de støtter opp om pensjonsreformen. Gevinstene av pensjonsreformen avhenger av at ikke for mange faller ut av yrkeslivet før de når pensjonsalderen. Det gjør det enda viktigere å redusere tilstrømmingen til uførepensjon og de sykdomsrelaterte korttidsytelsene i folketrygden. Offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor er videreført som bruttoordninger. Selv om levealderjustering og ny indeksering også gjelder for disse ordningene er insentivene til å bli stående i arbeid dermed betydelig svakere i offentlig sektor enn i privat sektor, jf. boks 8.1.

8.2.3 Utfordringer ved helserelaterte ytelser

Norge har høy sysselsetting, men samtidig høy bruk av helserelaterte ytelser. De siste ti årene har andelen av befolkningen som mottar uføretrygd, arbeidsavklaringspenger eller sykepenger stabilisert seg. Nivået er likevel høyt, både sammenliknet med tidligere og med andre land, jf. figur 8.3.

¹ Andelen sysselsatte i yrkesaktiv alder (15-74 år) som var fraværende fra arbeid hele referanseuken grunnet egen sykdom. Tall fra landenes arbeidskraftundersøkelser.

² Sammenliknbare tall for sykepengemottakere er ikke tilgjengelig før 1992. Arbeidsavklaringspenger erstattet tidsbegrenset uførestønad, rehabiliteringspenger og attføringspenger i 2010.

Kilde: OECD, Arbeids- og Velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Tall fra OECD tyder på at Norge har et høyere nivå av uføre, både totalt og for ulike aldersgrupper, enn andre europeiske land med tilsvarende demografi og yrkesdeltakelse, jf. figur 8.3A. De europeiske landenes arbeidskraftundersøkelser viser at sykefraværet ligger høyere i Norge enn i mange andre land, jf. figur 8.3B. Enkelte andre land har tidligere hatt flere uføretrygdede og større sykefravær enn Norge, men ser ut til å ha redusert omfanget av disse trygdeytelsene.

Internasjonale sammenlikninger av andelen personer med uføretrygd eller andre helserelaterte ytelser må imidlertid tolkes med forsiktighet siden ordningene er forskjellige. Personer som av helsemessige årsaker ikke kan forsørge seg selv og mottar uføretrygd i ett land, kan motta alderspensjon, arbeidsledighetstrygd eller sosialhjelp, eller bli forsørget av familie i andre land.

Antall mottakere av uføretrygd har økt over tid, jf. figur 8.3C. Etter 2004 har imidlertid andelen av befolkningen som mottar uføretrygd holdt seg forholdsvis stabil. Samtidig har andelen som mottar arbeidsavklaringspenger (tidligere tidsbegrenset uførestønad, rehabiliteringspenger og attføringspenger) økt betraktelig.

Eldre personer har høyere uføretilbøyelighet enn yngre. De eldste aldersgruppene har økt, noe som er en viktig forklaring på at antallet mottakere av uføretrygd har økt. Denne utviklingen vil fortsette i årene framover, noe som isolert sett trekker i retning av flere mottakere av uføretrygd. Andelen uføre blant personer over 55 år har imidlertid avtatt, mens den har økt for de yngste de siste årene. Det er også i hovedsak yngre personer som mottar arbeidsavklaringspenger.

Sykefraværsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå viser en klar økning også i sykefraværet fram til 2004, da fraværet avtok markert. Dette må ses i sammenheng med innstramminger i regelverket i 2004. Deretter beveget nivået seg noe opp fram til 2009, men var i 2012 falt tilbake til nivået i 2004.

Norge er i dag det OECD-landet med høyest offentlige utgifter til helserelaterte stønader, målt både som andel av offentlige budsjetter og som andel av BNP. Dersom flere av de som i dag mottar stønader kommer i arbeid, vil dette både redusere trygdeutgiftene og gi økte skatteinntekter.

Den økte bruken av helserelaterte ytelser de siste 30 årene ser ikke ut til å kunne tilskrives svekket helse i befolkningen. Tvert imot har både helsetilstand og fysisk funksjonsevne stadig blitt bedre etter hvert som levealderen har økt. Statistisk sentralbyrås helse- og levekårsundersøkelse viser bl.a. at egenrapportert helse har bedret seg for personer i alderen 45–64 år.

Det er godt dokumentert at visse kjennetegn ved arbeidsmiljøet gir høyere risiko for sykefravær. Det finnes imidlertid ikke statistikk som tilsier at andelen arbeidstakerne som eksponeres for et belastende arbeidsmiljø er høyere i dag enn for 10-15 år siden, eller for at arbeidsmiljøet er mer belastende i Norge enn i land med lavere sykefravær og uføretrygding. Blant annet viser undersøkelser at hele ni av ti yrkesaktive er tilfredse med jobben sin. I Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv drøfter Regjeringen arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet i norsk arbeidsliv.

Det er ikke lett å finne noen enkel forklaring på den høye bruken av helserelaterte stønader i Norge. For flere av trygdeordningene kan det være mer enn én årsak til at den enkelte mottar støtte, og de ulike årsakene kan virke sammen og forsterke hverandre. Utviklingen er trolig også påvirket av grunnleggende endringer i arbeidsliv, normer og holdninger som det til dels er vanskelig å dokumentere. En studie fra 2009 viser for eksempel at risikoen for å bli uførepensjonist øker hvis flere i nærmiljøet blir uføre.1

I Prop. 130 L (2010-2011) om ny uføretrygd og alderspensjon til uføre ble det vist til undersøkelser som tyder på at økonomiske insentiver har betydning for bruken av trygdeordninger, selv når ordningene har et medisinsk inngangsvilkår om sykdom mv. som hovedårsak til nedsatt arbeidsevne. Dette kan skyldes at det finnes gråsoner der personer til tross for sine helseplager kan være i stand til å jobbe noe, men ikke full tid, eller jobbe med visse typer av oppgaver, men ikke andre. I slike tilfeller vil nivået på trygdeytelsene, sammenliknet med den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet, kunne påvirke utfallet.

Samspillet mellom trygdeordninger og skatter fører til at enkelte på kort sikt taper lite på å gå fra arbeid til trygd, jf. figur 8.4. Figuren viser kompensasjonsgraden etter skatt ved å gå fra arbeid til 100 pst. uføretrygd (etter nye regler), målt som hvor stor del av inntekten etter skatt på trygdetidspunktet som kompenseres av trygdeytelsen. For en enslig som har en tidligere årslønn på 4 G (tilsvarende knapt 330 000 kroner) vil trygdeytelsen tilsvare vel 70 pst. av tidligere årslønn, etter skatt. For en enslig forsørger med to barn er kompensasjonsgraden etter skatt knapt 90 pst. Med en tidligere årslønn på 2 G (knapt 165 000 kroner) vil kompensasjonsgraden etter skatt for en enslig forsørger med to barn øke til nær 150 pst. Dette må ses på bakgrunn av at den tidligere inntekten i et slikt tilfelle har vært så lav at den ikke har gitt økonomisk trygghet.

Kilde: Finansdepartementet.

Et klassisk dilemma i arbeids- og velferdspolitikken er avveiningen mellom målet om at det skal lønne seg å arbeide og hensynet til inntektssikring. De som av ulike årsaker ikke kan arbeide, skal sikres en akseptabel inntekt. Ønsket om god inntektssikring kan samtidig gi svake økonomiske insentiver til arbeid for enkelte grupper. Det er imidlertid vanskelig å se at endringer i ordningene har gitt dårligere insentiver over tid.

OECD anbefaler medlemslandene å gjennomføre en rekke tiltak for å redusere antallet på ulike helserelaterte trygdeordninger.2 Blant annet understreker OECD at det må lønne seg økonomisk å være i arbeid framfor å motta trygd. Videre peker OECD på at det bør legges større vekt på vurdering av arbeidsevne blant trygdemottakere. Krav til aktivitet, eventuelt kombinert med økt bruk av graderte ytelser, kan også bidra til å øke tilbudet av arbeidskraft. OECD argumenterer også for at uføretrygd i større grad bør være en midlertidig ytelse, ved at uføregraden regelmessig vurderes på ny. I sine anbefalinger til Norge peker OECD på fastlegenes problematiske dobbeltrolle som pasientens advokat og trygdesystemets portvokter. Det anbefales at portvokterrollen styrkes. Flere land har tatt i bruk uavhengige legeuttalelser for å få en nøytral vurdering.

En rekke reformer er gjennomført for å styrke arbeidslinjen i arbeids- og velferdspolitikken de siste årene, herunder pensjonsreformen og NAV-reformen. Vurdering av arbeidsevne og deltakelse i arbeidslivet står sentralt. Tidlig innsats og forebygging er viktig. Ettersom langvarig sykefravær øker sannsynligheten for å bli ufør betraktelig, vil tiltak som reduserer det langvarige sykefraværet, også kunne føre til lavere tilgang av nye uføre. Arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-samarbeidet) legger vekt på økt bruk av gradert sykemelding for å redusere sykefraværet. Nye regler om uføretrygd ble vedtatt av Stortinget høsten 2011. Det tas sikte på at lovendringen skal tre i kraft i 2015. De nye reglene vil bl.a. gjøre det lettere å kombinere uføretrygd og arbeid.

Institusjonelle trekk ved organiseringen av trygdeordningene ble drøftet i Prop. 130 L (2010-2011) om ny uføretrygd og alderspensjon til uføre. En konsekvent bruk av aktivitetskrav bringer erfaringsmessig flere i arbeid. Det er et mål at en større andel enn i dag kan kombinere en gradert uføretrygd med arbeid. Som varslet i Prop. 130 L er det i den forbindelse aktuelt å vurdere flere sider ved regelverk og praksis. Det gjelder bl.a. bruk av aktivitetskrav og sanksjoner, i tillegg til legenes og Arbeids- og velferdsetatens rolle når arbeidsevne og innvilgelse av uførepensjon blir vurdert.

Arbeidsgivere har en nøkkelrolle for å få til et arbeidsliv der alle kan delta. Utformingen av skattesystemet, trygdeordninger og annet regelverk som berører arbeidsforhold, påvirker også arbeidsgiveres insentiver til å sysselsette og tilrettelegge på arbeidsplassen. Insentivene rettet mot arbeidstakere og arbeidsgivere må derfor ses i sammenheng.

Mens arbeidsgivere finansierer sykefraværet de første 16 dagene, dekker folketrygden det langvarige fraværet. Arbeidsgivere har derfor i liten grad insentiver til å legge forholdene på arbeidsplassen til rette for å unngå langvarig sykefravær. I arbeidet med den nåværende IA-avtalen vurderte en ekspertgruppe i 2010 endringer i sykelønnsordningen. Det viktigste forslaget var en reform der gradert sykefravær skulle være hovedregelen. Samtidig foreslo ekspertgruppen å gi arbeidsgiver større ansvar for medfinansiering og oppfølging ved lengre sykefravær. Forslagene fra ekspertgruppen er delvis fulgt opp i Prop. 89 L (2010-2011), bl.a. ved økt bruk av gradert sykemelding.

8.2.4 Arbeidsmarkedstiltak og annen tilrettelegging

Det er også viktig å legge til rette for at personer med særlige behov kan delta i arbeidslivet. I Norge er det lang tradisjon for en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av arbeidsmarkedstiltak for å lette overgangen til jobb. Arbeidsmarkedstiltak omfatter både tiltak rettet mot ledige med behov for arbeidsrettet bistand og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltak kan bedre kvalifikasjonene til den enkelte, men kan også føre til at de som er på tiltak ikke like aktivt søker jobb. En må derfor legge til rette for at de som er på tiltak raskt kan gå over i det ordinære arbeidsmarkedet. Omfanget av tiltak varierer med konjunkturene.

Arbeidslinjen er styrket de siste årene, bl.a. gjennom nye metoder for vurderinger av arbeidsevne. Kvalifiseringsprogrammet, Jobbsjansen for innvandrere og Jobbstrategien for personer med nedsatt arbeidsevne skal bidra til lettere innpass i arbeidslivet for utsatte grupper. Flere av reformene har bare virket i kort tid, og det er for tidlig å si noe sikkert om effektene.

Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, gis ekstra bistand. Dette gjelder særlig personer som har nedsatt arbeidsevne. Ungdom som faller ut av skole og utdanning, har betydelig økt risiko for å bli uføretrygdet. For ungdom under 20 år er det derfor en egen garanti som sikrer at det gis tilbud om utdanning, arbeid eller deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Oppfølgingsgarantien for unge i alderen 20-24 år har vært endret i flere omganger, og ble senest styrket i forbindelse med statsbudsjettet for 2013.

I Meld. St. 6 (2012-2013) En helhetlig integreringspolitikk, gjør Regjeringen rede for flere spesifikke tiltak for å få flere innvandrere i arbeid. Blant de viktigste tiltakene er bedre norskopplæring og mer målrettet kvalifisering til arbeidsmarkedet.

8.3 Bruken av oljeinntekter

Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten er betydelige, men forbigående. Handlingsregelen innebærer at inntektene fra petroleumsvirksomheten spares i Statens pensjonsfond utland, jf. omtale i kapittel 4. Avkastningen av fondet vil gi et viktig, om enn gradvis avtakende, bidrag til å finansiere statens utgifter også etter at de løpende inntektene fra petroleumsvirksomheten tar slutt.

I referanseforløpet forutsettes det at offentlige budsjetter holdes innenfor de rammene handlingsregelen setter. Beregningsmessig er dette gjort ved at skattene endres løpende, men dette er bare ment som en illustrasjon på hvordan behovet for inndekning i offentlige finanser utvikler seg. Beregningene viser et visst handlingsrom på budsjettet fram mot 2025, som deretter gradvis snur til et behov for inndekning.

Det anslåtte handlingsrommet i offentlige budsjetter de nærmeste 10-15 årene kan for eksempel brukes til å øke offentlige utgifter. I alternativet økte offentlige utgifter i figur 8.5 forutsettes det at offentlige utgifter vokser sterkere enn det som følger av en videreføring av dagens tjeneste- og stønadsordninger, mens skattenivået holdes konstant. Hvis standarden og ressursbruken per bruker innen offentlige velferdsordninger deretter skal videreføres på det nye, høyere nivået, vil behovet for inndekning øke ytterligere sammenliknet med referanseforløpet. Hvor mye behovet for inndekning øker, avhenger av hvilke grupper i befolkningen som nyter godt av økt standard og dekningsgrad. I beregningen i figur 8.5 er bedringen spredt jevnt utover på mottakergruppene. I dette tilfellet anslås behovet for inndekning i 2060 til 9½ pst. av verdiskapingen, dvs. vel 3¼ prosentenhet høyere enn i referansealternativet.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 8.5 viser også et alternativ kalt økt sparing der dagens skattenivå og dagens utforming av offentlig finansierte velferdsordninger er videreført. Det innebærer at bruken av oljeinntekter holdes om lag konstant målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Til sammenlikning øker denne andelen i referanseforløpet med ¼ prosentenhet i gjennomsnitt per år fram til 2025. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland er i alternativet med økt sparing dermed godt under 4-prosentbanen for forventet avkastning av fondet de neste 20-25 årene. Den økte sparingen vil gi et større finansieringsbidrag fra fondet på lang sikt. Tidspunktet for når det blir nødvendig å stramme inn på offentlige budsjetter, utsettes med over ti år, mens behovet for inndekning i 2060 reduseres med om lag én prosentenhet. Siden den viktigste drivkraften bak de langsiktige utfordringene for offentlige finanser er en vedvarende økning i levealderen, vil midlertidig økt sparing bare kunne være en del av svaret.

Handlingsregelen gir stor fleksibilitet i budsjettpolitikken. Siden 2010 har bruken av oljeinntekter ligget godt under 4-prosentbanen. For 2013 anslås uttaket fra fondet til 3,3 pst. av fondskapitalen. En slik innretning av budsjettpolitikken er i tråd med handlingsregelen i en situasjon der norsk økonomi går godt og fondet vokser raskt. Med ekstra marginer i offentlige budsjetter i gode tider vil vi ha mer å stå i mot med i vanskeligere tider.

8.4 En mer effektiv offentlig forvaltning

En betydelig del av samfunnets samlede ressurser brukes til tjenesteproduksjon i offentlig regi. Vel 30 pst. av de sysselsatte er ansatt i offentlig forvaltning, jf. figur 8.6A. Dette omfatter bl.a. ansatte i helsevesenet, i skoleverket og i politiet. Siden flere arbeider deltid i offentlig sektor enn i privat sektor, er andelen noe lavere målt i utførte timeverk. To av tre offentlige sysselsatte er ansatt i kommunal sektor. Samlet offentlig konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge utgjør i underkant av 30 pst., hvorav kommuneforvaltningen står for halvparten, jf. figur 8.6B.

¹ Bruddet i tidsseriene for stats- og kommuneforvaltningen fra 2001 til 2002 er en følge av overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Aldringen av befolkningen trekker i retning av at offentlige utgifter vil vokse raskere enn BNP for Fastlands-Norge i tiårene framover. Samtidig vil husholdninger og næringsliv også i framtiden ha forventninger om stigende kvalitet på offentlige tjenester. Samlet stiller dette økende krav til prioriteringer og omstillinger i offentlig sektor og til produktiviteten i de enkelte virksomhetene.

Staten har mange og til dels svært forskjellige oppgaver. Utgifter og inntekter må vurderes helhetlig, slik at både samlet ramme og fordelingen av midlene er i tråd med politiske prioriteringer. Innenfor de politiske rammene som settes, skal statlige virksomheter ha stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan ressursene skal benyttes. Dette fordrer tilfredsstillende resultatrapportering og at virksomhetene har insentiver til effektiv drift i tråd med prinsippet om mål og resultatstyring.

Kommunesektoren produserer mange viktige velferdstjenester og har det primære ansvaret for å sikre effektiv bruk av egne ressurser. Kommunesektoren er i hovedsak rammefinansiert. Om lag tre firedeler av sektorens inntekter er frie inntekter, mens øremerkede tilskudd utgjør i underkant av 5 pst. av inntektene. Rammefinansiering styrker det kommunale selvstyret og legger til rette for at ressursene brukes der de gjør mest nytte. Slik finansiering gir også insentiver til kostnadskontroll og effektiv bruk av ressursene siden den enkelte kommune selv beholder hele gevinsten av effektiviseringstiltak.

God informasjon om ressursbruk og resultater er en forutsetning for kostnadseffektivitet og brukerorientering. KOSTRA og StatRes er systemer som gir grunnlag for analyser, planlegging og styring i henholdsvis kommuneforvaltningen og staten. Frisch-senteret analyserte i 2010 hvor effektivt ressursene ble brukt innenfor de fire områdene universiteter og høgskoler, somatiske sykehus, statlig barnevern og politidistrikter.3 Analysen viser økt produktivitet i alle de fire sektorene de siste årene. Samtidig tyder effektivitetsforskjeller mellom de enkelte enhetene på et potensial for ytterligere forbedringer. Tilsvarende finner analyser fra Senter for økonomisk forskning ved NTNU (SØF) stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole, barnehage og pleie- og omsorgstjenester.4

Tall fra OECD peker i retning av at tjenesteproduksjonen er mer effektiv i Norge enn i OECD sett under ett, samtidig som også Norge kan få mer ut av ressursene enn i dag. Utgiftene til helse anslås å kunne reduseres tilsvarende 1,5 pst. av BNP i 2017 dersom produksjonen av helsetjenester ble like effektiv som i de mest effektive OECD-landene. Utgiftene til grunn- og videregående skole anslås å kunne reduseres tilsvarende 0,8 pst. av BNP.5

Det er metodiske problemer med å sammenlikne produktiviteten i offentlige tjenesteyting mellom land eller kommuner. Noe av kostnadsforskjellene som framkommer i både de norske studiene og i OECD-sammenlikningene, gjenspeiler ulike forutsetninger for produksjonen bl.a. som følge av spredt bosetting. Kvaliteten på tjenestene kan også være forskjellig. Resultatene må derfor tolkes med forsiktighet.

Omstillingstakten i offentlig tjenesteproduksjon i Norge har vært høy på 1990- og 2000-tallet. Statlige tjenesteprodusenter har fått delegert ansvar, det er et skarpere skille mellom forvaltning og produksjon og større spesialisering og regionalisering av forvaltningen. Kvalitetsreformen innen høyere utdanning bidrar til at studier gjennomføres raskere. NAV-reformen skal gi flere i arbeid og færre på stønad, men også bedre utnyttelse av ressursene som settes inn i velferdsforvaltningen. Samhandlingsreformen skal bedre samspillet mellom omsorgstjenestene, primær- og spesialisthelsetjenesten. Den legger vekt på forebyggende arbeid og et mer helhetlig helsetilbud, med forpliktende samarbeidsavtaler mellom kommuner og sykehus. Produktivitetsgevinster av slike store reformer vil først vise seg over tid.

Bruk av ny teknologi har gjort mange offentlige tjenester mer effektive. Automatisering og digitalisering har vært viktig, eksempelvis i behandlingen av ulike søknader og skatteoppgjør. Både i sykehusene og de kommunale helsetjenestene behandles sykdommer raskere og med bedre utsikter til å bli frisk. Hagen-utvalget6 pekte på flere områder hvor mulighetene for bruk av teknologi i produksjonen av omsorgstjenester kan være større enn det som så langt er realisert. Regjeringens digitaliseringsprogram legger opp til å ta i bruk ny teknologi for å effektivisere eksisterende tjenester eller for å løse dagens oppgaver på nye måter. Dette vil både kunne redusere det offentliges utgifter, gi bedre tjenester for brukerne og redusere de administrative kostnadene for næringslivet.

I mange tilfeller er det vanskelig å måle produktiviteten i offentlig forvaltning. En rekke av forvaltningstjenestene omsettes ikke i et marked. Verdien av tjenestene kan dermed ikke fastsettes med utgangspunkt i markedspriser. Internasjonalt arbeides det med å utvikle metoder for å beregne produktiviteten i de offentlige tjenestene. Statistisk sentralbyrå har de siste årene beregnet volumtall for individrettede tjenester i helse og utdanning, slik at nasjonalregnskapet kan gi et bedre bilde av veksten i produktiviteten for disse tjenestene. For perioden 2001-2011 anslås produktivitetsveksten i offentlig forvaltning til ½ pst. per år i nasjonalregnskapet, som er nær det som tidligere ble lagt til grunn som en beregningsteknisk forutsetning. Det foreligger imidlertid fortsatt ikke tall for produksjonen i offentlig sektor hvor det er justert for kvaliteten på tjenestene som ytes. De tallene for produktivitet i offentlig forvaltning som framkommer i nasjonalregnskapet, bør dermed brukes med varsomhet.

Hvis økt produktivitet i offentlig sektor tas ut i reduserte offentlige utgifter, vil effekten på offentlige finanser kunne bli betydelig. Referanseforløpet i kapittel 7 er basert på en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker i offentlige velferdsordninger. Dersom vi for eksempel lykkes med å bruke ressursene i offentlig forvaltning ½ pst. mer effektivt hvert år, og halvparten tas ut i form av reduserte utgifter, vil bruken av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer kunne reduseres med 13 pst. fram mot 2060. Behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 vil i så fall reduseres med om lag 3¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 8.7.

Kilde: Finansdepartementet.

Denne beregningen understreker hvor viktig det er at det arbeides kontinuerlig med å bedre ressursbruken i offentlig forvaltning. Samtidig må en huske på at de fleste tjenester som hører inn under det offentliges ansvarsområde, som utdanning, helse og pleie- og omsorg, er arbeidsintensive fordi direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker er vesentlig. Det begrenser trolig potensialet for å redusere bruken av arbeidskraft i disse sektorene ved hjelp av ny teknologi uten at det går utover kvaliteten på tjenestene. Det gjelder uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi.

8.5 Brukerbetaling

Offentlige utgifter finansieres i hovedsak gjennom skatter og avgifter. På enkelte områder dekkes imidlertid de offentlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom brukerbetaling. Dette inkluderer bl.a. egenandeler for helse- og omsorgstjenester, kommunale avgifter for vei, vann og kloakk og gebyr for utstedelse av pass. Slike betalinger gir inntekter til offentlig forvaltning, samtidig som brukerne gis informasjon om kostnadene ved tjenesteproduksjonen. Graden av brukerbetalinger varierer imidlertid kraftig mellom tjenester.

I 2011 utgjorde de samlede gebyrinntektene til offentlig forvaltning 3½ pst. av Fastlands-Norges BNP, hvorav over to tredeler til kommuneforvaltningen. For staten utgjorde gebyrinntektene noe over 2 pst. av de samlede inntektene utenom petroleumsinntekter i 2011. For kommunesektoren samlet var nivået om lag 13 pst.

Regjeringen fastsatte i 2006 retningslinjer for gebyrfinansiering av statlige tjenester. Gebyrer skal ikke settes høyere enn kostnaden ved statlige myndighetshandlinger som retter seg mot en bestemt bruker. Retningslinjene fikk umiddelbar effekt for nye gebyrer. Tidligere har enkelte gebyrer blitt satt høyere enn kostnaden, og det overskytende fungerer da som en skatt. Flere slike overprisede gebyrer er satt ned de siste årene, slik at innslaget av skattlegging er redusert.

Tilsvarende regler er etablert for kommunale tjenester der virksomheten har karakter av myndighetsutøvelse, eller kommunen langt på vei har monopol på tjenestene. I slike tilfeller kommer selvkostprinsippet til anvendelse. Kommunen kan da ikke sette en pris som overstiger produksjonskostnadene. Om lag fire av fem kommuner finansierer vann- og avløpstjenestene fullt ut eller tilnærmet fullt ut gjennom brukerbetaling. På noen tjenesteområder setter staten et tak på hvor høye egenbetalingene kan være. For eksempel er det fastsatt en maksimalpris for plass i barnehage, mens det for opphold på sykehjem er satt en grense for egenbetalingen tilsvarende 85 pst. av pasientens inntekt.

Bruken av egenandeler for offentlige tjenester varierer mellom land. Forskjellene kan henge sammen med andre trekk ved organiseringen av offentlig sektor. Dette kommer tydelig fram når en sammenlikner egenandeler for helsetjenester i ulike land. Tar en med all egenbetaling fra pasienter, både betalt til offentlig forvaltning og til andre, viser tallene fra OECD at Norge er i en mellomposisjon, jf. figur 8.8. Egenandeler utgjorde 15 pst. av de samlede helseutgiftene i Norge i 2009, om lag det samme som i de andre nordiske landene. I de fleste land med lavere innslag av egenandeler utgjør betaling gjennom privat forsikring og annen privat finansiering en betydelig andel av samlet finansiering.

¹ Kun driftsutgifter.

Kilde: OECD.

Dersom en tjeneste ytes gratis eller til lav pris, kan bruken av tjenesten bli høyere enn ønskelig ut fra en samfunnsmessig vurdering. Når prisen er lav, blir brukeren av en tjeneste ikke stilt overfor kostnaden ved å produsere tjenesten. Da må en finne andre mekanismer enn pris for å holde bruken innenfor rammer som samfunnet kan finansiere, for eksempel rasjonering basert på behov, nytte eller kø. Rasjonering basert på ulike former for kø kan ha utilsiktede og uoversiktlige fordelingsvirkninger. Ved rasjonering er det vanskelig for produsenten av tjenesten å skaffe seg reell informasjon om hvor viktig brukeren synes ulike tjenester er. Det svekker grunnlaget for å fordele knappe budsjetter mellom ulike tjenester. Brukerbetaling kan bidra til å skaffe informasjon om hvilke tjenester som er viktige, og særlig om hvor stort omfang innbyggerne ønsker av de ulike tjenestene gitt kostnadene ved å produsere dem.

Nytten av brukerbetaling for å kartlegge innbyggernes preferanser vil variere mellom tjenestene. For noen tjenester påvirkes etterspørselen svært lite av pris. Sammen med fordelingshensyn har dette også vært noe av begrunnelsen for at disse tjenestene er et offentlig ansvar. Det gjelder for eksempel for deler av helsetjenestene. For andre tjenester vil det kunne ta tid før endrede priser slår ut i etterspørselen.

Videre kan noen tjenester ha en verdi for andre enn brukeren. Dette gjelder bl.a. tjenester som forebygger større offentlige utgifter på et senere tidspunkt. Et eksempel er vaksiner, hvor verdien av et vaksinasjonsprogram avhenger av at tilstrekkelig mange tar vaksinen. Når det foreligger slike eksterne effekter, er omfattende brukerbetaling uheldig, siden slik betaling kan føre til at færre enn ønskelig benytter seg av det aktuelle tjenestetilbudet.

Også brukerbetaling kan ha uheldige fordelingseffekter. Når offentlige tjenester blir dyrere, vil det være flere med lav inntekt som ikke ser seg i stand til å benytte tjenesten. For å motvirke negative fordelingseffekter kan egenandeler graderes eller behovsprøves. De nordiske landene har tradisjonelt hatt lavere innslag av behovsprøving enn andre industriland. Det skyldes først og fremst at man har lagt vekt på at velferdsordningene skal komme alle til gode. I tillegg kan behovsprøving gi høye kostnader til administrasjon. Økt egenbetaling for personer som har inntekt over et visst nivå, vil dessuten virke som en ekstra skatt. Dermed reduseres de økonomiske insentivene til å være i arbeid for personer med inntekt like under innslagspunktet for egenbetaling. Det kan slå ut i lavere yrkesaktivitet for disse gruppene.

Det er vanskelig å anslå mulighetene for økte gebyrer og egenbetalinger i tiårene framover. På en rekke tjenesteområder er det allerede i dag egenbetalinger som dekker hele eller deler av kostnadene ved å frambringe tjenesten. På flere områder er også mulighetene for bruk av egenbetalinger begrenset av fordelingsmessige hensyn, eller fordi det vil redusere samfunnets samlede nytte av tjenesten.

8.6 Skattefinansiering

Skatter og avgifter pålegges først og fremst for å frambringe inntekter til fellesskapet. Samtidig må skatte- og avgiftssystemet utformes slik at det bidrar til rettferdig fordeling, høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. Da må en unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene unødige kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen, jf. omtalen av automatiske stabilisatorer i kapittel 4.

Samlet sett brakte skattesystemet inn noe under 1 200 mrd. kroner i 2011, hvorav knapt 950 mrd. kroner fra fastlandsøkonomien. Utenom petroleumsskatt kommer de største skatteinntektene fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift, jf. figur 8.9.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatter og avgifter kan påvirke arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Slike skatter kalles ofte vridende, fordi de endrer bruken av samfunnets ressurser. Det er ikke mulig å sikre tilstrekkelige inntekter til fellesskapet uten å benytte skatter og avgifter som i noen grad medfører uønskede vridninger i bruken av ressurser. Utformingen av skattesystemet bør imidlertid tilstrebe at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt og at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved vridende beskatning holdes så lave som mulig. Dette kan oppnås ved

• først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, for eksempel miljøavgifter;

• deretter å benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere, for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen;

• til slutt å bruke vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og mål om omfordeling.

Siden skattereformen i 1992 har skatte- og avgiftssystemet i stor grad bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag, som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling.

Regjeringen har de siste årene videreført skattene på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. Skattereformen i 2006 forbedret skattesystemet på vesentlige punkter og befestet prinsippene fra 1992-reformen. Ved å innføre utbytteskatten, redusere de høyeste marginalskattene på arbeid og fjerne delingsmodellen fikk en bukt med omfattende skattetilpasninger. Reformen ga også økt grad av likebehandling mellom ulike virksomhetsformer. I tillegg har skattesystemet blitt mer omfordelende.

Norge og de andre skandinaviske landene har godt utbygde velferdsordninger. Det krever et forholdsvis høyt skatt- og avgiftsnivå. Samlede skatter og avgifter fra Fastlands-Norge har de siste årene vært på om lag samme nivå som tidlig på 1980-tallet, målt som andel av verdiskapingen. Også i Sverige er skattenivået nå om lag på linje med nivået for 30 år siden, etter å ha vært høyere gjennom mesteparten av den mellomliggende perioden. I Danmark og Finland er derimot skattenivået økt med 5-6 prosentenheter, jf. figur 8.10.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Forskjeller i skattenivå mellom land må ses i sammenheng med ulik arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor. De enkelte land baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige inntekter og utgifter. I tillegg har flere land til dels store strukturelle underskudd i offentlige budsjetter og betydelig gjeld. Over tid må disse landene enten redusere utgiftene eller øke inntektene for å styrke offentlige finanser. Også de markerte konjunkturbevegelsene de siste årene kan ha påvirket utviklingen i skatteandelen i enkeltland.

Over halvparten av statens skatteinntekter kommer fra skatt på arbeid i form av inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Disse skattene skaper en kile mellom det arbeidsgiver må betale for arbeidskraften og det arbeidstaker sitter igjen med etter skatt. Den marginale skattekilen på arbeid er ikke spesielt høy i Norge sammenliknet med nivået i andre land, jf. figur 8.11. For en enslig lønnstaker uten barn og med inntekt lik gjennomsnittet, var skattekilen i 2011 på 51,2 pst. Av siste tjente krone sitter arbeidstaker dermed igjen med litt under halvparten av det arbeidsgiver betaler. Dette er nær gjennomsnittet for EU-landene i OECD, men noe høyere enn i Sverige og Danmark. For enslige lønnstakere med lav inntekt er skattekilen klart lavere. Skattekilen svekker isolert sett de økonomiske insentivene til å stå i arbeid. Den forholdsvis høye yrkesdeltakelsen i Norge og enkelte andre land viser imidlertid at også andre forhold spiller inn.

Kilde: OECD.

De siste årene har den gjennomsnittlige formelle satsen for selskapsskatt blitt redusert både i OECD-landene og EU-landene sett under ett, jf. figur 8.12A. Denne utviklingen skyldes dels skattekonkurranse, men også et ønske om mer effektiv ressursbruk innenlands. Flere land har utvidet grunnlagene i selskapsskatten og redusert skattesatsene. Norge var et av de første landene som gjennomførte en slik reform (1992-reformen), og er blant landene som har gått lengst i å oppfylle prinsippene om brede skattegrunnlag og lave satser. Den effektive skattesatsen for selskaper påvirkes også av bl.a. avskrivingsmuligheter og skattekreditter knyttet til investeringer. Beregninger tyder på at både gjennomsnittlig og marginal effektiv selskapsskatt i Norge ligger om lag midt på treet sammenliknet med andre industriland. Også for den samlede skattesatsen på selskapene og på utbytte og gevinster ligger Norge i et midtsjikt.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har inntektene fra skatter fra selskaper utenom petroleumsvirksomhet steget fra et nivå tilsvarende 1½-2 pst. av fastlands-BNP fram til 1990 til rundt 3½-4 pst. av fastlands-BNP de siste årene, jf. figur 8.12B. Skattereformen i 1992 har trolig bidratt til dette. Det forholdsvis høye nivået på skatteinntektene de siste årene må også ses i sammenheng med høye priser på deler av norsk produksjon, som har bidratt til å trekke lønnsomheten i norsk næringsliv opp. Det er betydelig usikkerhet knyttet til den videre utviklingen i selskapsskattene. I Danmark, og i noen grad også i Sverige, har finanskrisen bidratt til en nedgang i inntektene fra selskapsskatt de siste årene, målt som andel av verdiskapingen. De utliknede skattene varierer betydelig fra år til år i alle tre landene.

I 2010 utgjorde inntektene fra skatt på bolig og eiendom om lag 1½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette anslaget inkluderer de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. Skattlegging av eiendom i Norge er klart lavere enn i USA, Frankrike og Storbritannia, jf. figur 8.12C. Det forholdsvis lave nivået i Norge gjenspeiler en bred politisk enighet om å skjerme folks bolig som skatteobjekt. Samtidig medfører skjevheter i verdsettingen av eiendom at investeringene vris, og at omfordelingen gjennom skatten svekkes.

Miljøavgifter bidrar til at de som bruker miljøgoder, blir stilt ovenfor en pris som tilsvarer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten. Riktig fastsatt, bidrar slike skatter til å bedre ressursbruken. Norge ligger i dag litt over gjennomsnittet i EU-landene i bruk av miljøavgifter, men klart lavere enn Danmark og Nederland, jf. figur 8.12D.

Kilde: OECD, Eurostat og Finansdepartementet.

Skattenivået kan også påvirke omfanget av skatteunndragelse. Øker skattesatsene, blir det mer lønnsomt å skjule transaksjoner for myndighetene og unndra skatt. Stort omfang av skatteunndragelser kan redusere den generelle oppslutningen om fellesfinansiering av velferdsordningene.

Handlingsrommet i skatte- og avgiftspolitikken i Norge påvirkes av utviklingen i andre land. Teknologisk endring og nedbygging av hindre for handel mv. over landegrensene har gitt lavere transaksjonskostnader. Samtidig er enkelte skattegrunnlag blitt mer mobile. Den økte globaliseringen har medvirket til at mange land har endret skattereglene. Det ser ut til å være en internasjonal trend i retning av lavere selskapsskattesatser og tiltak for å demme opp for uønskede tilpasninger over landegrensene. En stadig sterkere sammenkopling av lands økonomier krever et robust skattesystem som er tilpasset økt internasjonal mobilitet i skattegrunnlag. Samtidig blir mobiliteten til viktige skattegrunnlag også påvirket av hvordan skatteinntektene blir anvendt. Gode fellesfinansierte tjenester knyttet til for eksempel utdanning, helse og infrastruktur og en generelt velfungerende økonomi og forvaltning kan gjøre lokalisering i Norge attraktivt, til tross for et høyere skattenivå.

Økt mobilitet gjør det vanskelig å heve den generelle skattleggingen av mobile skattegrunnlag som selskapsoverskudd. Dette taler for å legge større vekt på beskatning av forbruk og på skattegrunnlag som ikke flytter ut. Uthuling av skattegrunnlag og særregler for de mest mobile skattegrunnlagene bør likevel unngås. Dette skyldes at økt skattlegging på smalere grunnlag vil påføre økonomien et større samfunnsøkonomisk tap. Det er heller ikke lett å avgrense de mest mobile skattegrunnlagene på en god måte. Uklare avgrensninger kan føre til skadelig lobbyvirksomhet med sikte på å framstille virksomheter som mest mulig mobile for myndighetene.

For å kunne opprettholde et godt skattesystem og høye skatteinntekter må systemet reformeres når behovene oppstår. Finansdepartementet vil derfor sette ned et ekspertutvalg for å vurdere selskapsbeskatningen i lys av den internasjonale utviklingen.

I den omfattende studien «Tax Policy Reform and Economic Growth» drøfter OECD hvordan endret vekt på ulike skattearter kan bidra til økt vekst og velferd.7 Med forbehold om at en må se an utgangspunktet i det enkelte landet, anbefaler organisasjonen å skyve noe av skattebyrden bort fra inntektsbeskatning, og da særlig skatt på selskaper og arbeid, og over til mindre vridende skatter som skatt på konsum og eiendom.

Stabilitet og forutsigbarhet er et selvstendig hensyn i skattepolitikken. Stadige endringer i skattesatser og skattegrunnlag kan øke usikkerheten omkring det framtidige skattesystemet. Det øker den privatøkonomiske risikoen ved disposisjoner som gjøres i dag og kan lede bedrifter og husholdninger til å foreta valg som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Aldringen av befolkningen øker statens behov for inntekter. Samtidig blir det stadig viktigere å stimulere til arbeid. Også skattesystemet må støtte opp under arbeidslinjen.

8.7 Framtidens velferd må planlegges i dag

De statsfinansielle utfordringene Norge står ovenfor i tiårene framover er krevende, men den norske samfunnsmodellen gir et godt utgangspunkt for å håndtere dem. En viktig grunn til at vår samfunnsmodell har greid seg bra er at vi har vist evne til å ta vanskelige valg, selv om utfordringene ikke har vært akutte. Vi har for eksempel gjennomført en pensjonsreform i en situasjon med betydelige overskudd i offentlige finanser. Handlingsregelen legger til rette for en langsiktig forvaltning av oljeformuen.

Framover må vi regne med at uforutsette hendelser vil stille vår evne til omstilling og samarbeid på prøve. Historien viser samtidig at det er mulig å foreta justeringer i inntekter og utgifter som over tid gir en vesentlig styrking av de offentlige finansene. En lærdom både fra andre land og fra vår egen historie er at det er viktig å motvirke ubalanser og bygge opp reserver i gode tider. Alternativet til å foreta nødvendige justeringer i offentlige budsjetter i tide, kan bli store skatteøkninger eller kraftige nedskjæringer i viktige velferdstilbud senere. Erfaringer i gjeldstyngede europeiske land de siste årene illustrerer tydelig hvor smertefullt det kan bli når nødvendige endringer utsettes i det lengste. Det er viktig å handle i tide.