2 Utviklingstrekk i internasjonal økonomi

2.1 Innledning

Norge er en liten, åpen økonomi. Vårt inntekts- og velstandsnivå er tuftet på et omfattende økonomisk, kulturelt og politisk samkvem med verden rundt oss. Våre viktigste eksportvarer selges til priser som bestemmes i internasjonale markeder. Samtidig er Norge en stor kapitaleksportør som investerer i mange land. Innvandringen av arbeidskraft har økt betydelig etter at sentral- og østeuropeiske land kom med i EØS fra 2004. De tette båndene til utlandet innebærer at norsk økonomi både er avhengig av den langsiktige utviklingen i verdensøkonomien og sårbar for svingninger og kriser hos våre handelspartnere.

De siste tiårene har veksten i BNP vært lavere i de tradisjonelle industrilandene enn i resten av verden. I 200-årsperioden fra den industrielle revolusjonen og fram til 1950 var det omvendt, og Europa, Nord-Amerika og enkelte andre deler av verden skaffet seg et enormt forsprang i teknologi og produksjon. Det store industrielle hamskiftet som startet i Storbritannia for 250 år siden, har nå for alvor nådd folkerike land som Kina, India og Brasil. Det økonomiske tyngdepunktet i verden flytter seg. Kombinert med åpnere grenser og lavere transaksjonskostnader har dette ført til en kraftig utvidelse av antallet mennesker som deltar i det internasjonale varebyttet. Det endrer tilbud av og etterspørsel etter varer, tjenester, kapital og arbeidskraft på verdensmarkedet. Dette kom særlig til syne etter at Kina ble medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO) i 2001. Denne utviklingen har også bidratt vesentlig til at andelen av verdens befolkning som lever i ekstrem fattigdom er halvert fra nær 50 pst. i 1990 til under 25 pst. nå. Gevinstene ved globalisering og teknologisk gjeninnhenting er imidlertid ikke jevnt fordelt. Ulikhetene har økt innad i de fleste land, også i tradisjonelle industriland.

Også i våre nærområder har den økonomiske integrasjonen skutt fart de siste tiårene, med utviklingen av det indre markedet i EU og EØS, opprettelsen av EUs monetære union i 1999 og utvidelsen av EU østover i 2004. Parallelt med den økte integrasjonen er det bygget opp økonomiske ubalanser både globalt og regionalt. Ubalansene har bl. a. har bidratt til at tilbakeslaget etter finanskrisen i 2008 er blitt både kraftig og langvarig. Den offentlige gjelden i mange OECD-land var høy ved inngangen til krisen og er nå kommet opp på nivåer en tidligere bare har sett i forbindelse med krig. Samtidig står mange land overfor en aldring av befolkningen. I tiårene framover vil aldringen legge økende press på offentlige utgifter, særlig i land med godt utbygde offentlige pensjonsordninger. I en del land er også gjelden til husholdninger, banker og bedrifter blitt høy. Behovet for å bygge ned gjeld og sikre bærekraft i offentlige finanser og i finansinstitusjoner preger nå den økonomiske utviklingen i OECD-området. Dette begrenser den økonomiske handlefriheten for mange av Norges viktigste handelspartnere også på mellomlang sikt. Den økonomiske veksten i Europa ventes å forbli særlig lav de kommende årene. Høyere arbeidsledighet og større inntektsulikheter kan bidra til økt sosial uro.

Finanskrisen illustrerer at våre økonomier er sårbare. Den økonomiske åpenheten som følger med globalisering gjør at negative hendelser lettere sprer seg på tvers av landegrenser. Det stiller krav til økonomisk samarbeid og økonomisk politikk som ikke var klart nok erkjente før krisen var et faktum. Blant annet er det behov for sterkere styring av offentlige finanser og for å regulere finanssektoren bedre både innen land og på tvers av landegrensene. Samtidig kan globaliseringen også jevne ut virkninger av forstyrrelser som oppstår i land og områder.

Norges næringsstruktur og ressursgrunnlag innebærer at vi på viktige områder påvirkes annerledes av utviklingen i internasjonal økonomi enn mange andre tradisjonelle industriland. I årene før finanskrisen ga raskt økende etterspørsel, særlig fra land i Asia, prisoppgang på viktige norske eksportprodukter som olje, gass, metaller og fisk. Samtidig ble vår import vridd i retning av billigere forbruksvarer fra de samme landene, varer som vi i liten grad produserer selv. Det er usikkert hvordan prisene på disse varene vil utvikle seg videre. Ved en forverring av utsiktene for verdensøkonomien, og særlig for framvoksende økonomier, vil olje- og gassprisene og prisene for andre viktige norske eksportprodukter kunne falle mye. Teknologiutvikling og kostnadsnivå, bruk av fornybare energikilder, utvinning av olje og gass fra skifer, prising av klimagassutslipp og globalisering av gassmarkedet er også faktorer som vil påvirke petroleumsprisene framover.

Utviklingen i internasjonale finansmarkeder har også stor betydning for Norge og våre offentlige finanser. Betydningen vil øke etter hvert som verdien av Statens pensjonsfond utland stiger. Investeringene gjennom pensjonsfondet er spredt på ulike aktivaklasser og et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Et viktig spørsmål er hvilken kapitalavkastning og risiko som kan forventes på lang sikt i de globale aksje-, obligasjons- og eiendomsmarkedene som fondet er investert i. Som følge av finanskrisen, statsgjeldskrisen og økt risiko for ny nedgang i verdensøkonomien har aksjekursene svingt mye. Det har også blitt et markert skille i markedet for statspapirer mellom land aktørene oppfatter som sikre og som mindre sikre. Samtidig forventer markedsaktørene lavere avkastning på risikofrie plasseringer enn før. Vi må være forberedt på at avkastningen internasjonalt vil svinge også framover.

I tiårene framover vil høyere befolkningsvekst og videre reduksjon i det teknologiske forspranget føre til fortsatt høyere vekst i BNP i framvoksende økonomier enn hos Norges tradisjonelle handelspartnere. Aldring av befolkningen og redusert potensial for teknologisk gjeninnhenting i framvoksende økonomier vil imidlertid gradvis trekke veksten i verdensøkonomien ned. Dette kapitlet tar for seg viktige drivkrefter for utviklingen i internasjonal økonomi og ser på forhold som kan bidra til trendbrudd og svingninger på mellomlang sikt. Konsekvenser av slik usikkerhet for den økonomiske utviklingen og politikken i Norge er omtalt i kapittel 4.

2.2 Drivkrefter i den økonomiske utviklingen

Det er i dag store inntektsforskjeller mellom land, fra høy velstand til ekstrem fattigdom. Forskjellene skyldes først og fremst at fattigere land bruker sine ressurser mindre effektivt. Mindre effektiv ressursbruk innebærer at produksjonen per enhet av innsatsfaktorene arbeid og kapital – produktiviteten – blir lavere. Forskjellene i produktivitet kan skyldes ulike kvalifikasjoner i arbeidsstokken, forskjeller i teknologi og organisering, samt institusjonelle rammevilkår. I nyere historie har vi sett betydelige endringer i disse underliggende faktorene, både mellom land og innad i land. Endringene ventes å fortsette og vil få stor betydning for verdensøkonomien.

2.2.1 Et historisk riss

Gjennom de siste 250 årene har en betydelig andel av jordens befolking løftet seg fra en tilværelse nær eksistensminimum til en levestandard hinsides det som tidligere var mulig. Selv om det ikke er nytt at livsvilkår bedres i takt med den økonomiske utviklingen, skjedde det et markert brudd da enkle maskiner og fossil energi ble koblet sammen i Storbritannia rundt midten av 1700-tallet, jf. boks 2.1. Rundt 1820 hadde Vest-Europa og USA skaffet seg et klart økonomisk forsprang. BNP per innbygger i disse to regionene var da om lag dobbelt så høyt som i resten av verden. Siden 1820 har forskjellen økt kraftig. Selv om en del utviklingsland har hatt sterk økonomisk vekst de siste tiårene, utgjør BNP per innbygger i Kina fortsatt bare 20 pst. av nivået i de tradisjonelle industrilandene, mens India ligger på om lag 10 pst. og Afrika sør for Sahara på om lag 5 pst.

Perioden fra midten av 1800-tallet og inn på 1900-tallet var preget av omfattende frihandel mellom land som var eller var på vei til å bli industrialisert. Samtidig hadde landene faste valutakurser, og det var omfattende utflytting og store kapitalbevegelser fra Europa til den nye verden. I de landene som i dag er velstående, kom store deler av befolkningen ut av fattigdom i denne perioden. Den nye teknologien førte også til at konflikter og krig mellom stater ble mer ødeleggende enn tidligere.

Mellomkrigstiden var preget av lav økonomisk vekst og økt proteksjonisme. Lærdommen fra denne perioden har preget utviklingen av det internasjonale økonomiske samarbeidet i etterkrigstiden og fram til i dag. Vesentlige deler av arbeidet med arkitekturen for økonomisk stabilitet og økonomisk integrasjon ble lagt under Bretton Woods-konferansen i 1944 og i årene like etter andre verdenskrig. Verdensbanken ble opprettet for å bidra til gjenoppbyggingen etter krigen, mens IMF skulle medvirke til stabile valutakurser og makroøkonomisk stabilitet. Opprettelsen av GATT, og etterfølgeren WTO, har gitt mindre handelshindre og et bedre regelverk for internasjonal handel. OECD har bidratt til å bygge ned hindringer for kapitalbevegelser. Utviklingen innen EU etter de første skrittene på 1950-tallet har hatt særlig stor betydning for Europa. Arbeidet i disse organisasjonene er fortsatt viktig.

Perioden fra 1950 til 1973 var preget av kraftig global økonomisk vekst. Europa vokste raskt som følge av gjenreisingen etter krigen og innhenting av USAs teknologiske forsprang. I etterkrigstiden spredte den kraftige økonomiske veksten seg til flere land. Japan var først ute, da landet for alvor begynte å delta i det internasjonale varebyttet fra rundt 1950. Samtidig så verden starten på den andre store globaliseringen i moderne tid. Integreringen av Japan i det internasjonale handelssamkvemmet falt sammen med en meget sterk vekstperiode i verdensøkonomien drevet av utviklingen i de etablerte industrilandene. Japans raske innhenting av USA og Vest-Europa i løpet av 40 år ble understøttet av en åpnere verdenshandel kombinert med en aktiv innenlandsk industripolitikk basert på produksjon av stål, biler og skip. De såkalte fire asiatiske tigrene – Singapore, Sør-Korea, Hong Kong og Taiwan – fulgte etter med en tilsvarende utvikling som i Japan. Mye av de senere framvoksende økonomienes utviklingsmodeller bygger på tigrenes erfaringer.

Kilde: OECD.

Også Kina og i noen grad India valgte i tiårene etter 1980 å orientere produksjonen mot den globale økonomien. Det la grunnlaget for et løft i deltakelsen i industribasert varebytte tidlig på 2000-tallet som langt overgår tidligere globaliseringsfaser målt i antall mennesker, jf. figur 2.1. Kina og India er nå i ferd med å gjenvinne andeler av globalt BNP som historisk har tilhørt dem, jf. boks 2.5 og figur 2.7. Også flere land i Latin-Amerika og Sørøst-Asia, som Brasil, Mexico og Indonesia, orienterte etter hvert sin produksjon mot verdensmarkedene. I Europa skjøt den økonomiske integrasjonen samtidig ytterligere fart med innføringen av det indre marked i 1992, innføringen av euroen i 1999 og åpningen av unionen for nye medlemmer fra Sentral- og Øst-Europa i 2004.

Endringer i relative priser på varer og innsatsfaktorer som følge av handel legger nå, som før, grunnlaget for spesialiserings- og produktivitetsgevinster. Samtidig har ny og mer effektiv teknologi innen transport og kommunikasjon redusert transaksjonskostnadene på tvers av landegrensene og understøttet utviklingen. Økt bruk av IKT og framveksten av internett har vært særlig viktig. Storskalaproduksjon, reduksjon i lagerhold og vertikal integrasjon av produksjonsprosesser på tvers av land har knyttet verdens industriproduksjon tettere sammen. Internasjonalisering av foretak og finansmarkeder er også viktige kjennetegn ved denne utviklingen.

Perioden etter at folkerike land som Kina og India kom med i det internasjonale økonomiske samkvemmet har vært preget av rask økonomisk vekst. Global produksjonsdeling har gjort verdensøkonomien mer effektiv. Samtidig har det bygget seg opp betydelige ubalanser. Integrasjonen har også gjort det mulig for økonomiske sjokk å spre seg raskere og mer kraftfullt mellom land enn tidligere.

2.2.2 Demografi og arbeidsinnsats

Befolkningsutviklingen bestemmer både hvor mange munner som må mettes og størrelsen på den potensielle arbeidsstyrken. Mot slutten av 2011 passerte tallet på mennesker sju milliarder, tre ganger så mange som i 1950 og seks ganger flere enn ved inngangen til den industrielle revolusjon. Kunstgjødsel og et mer industrialisert og energiintensivt jordbruk er viktige grunner til at denne befolkningsveksten har vært mulig. I middelalternativet i sine befolkningsframskrivinger anslår FN at befolkningsveksten gradvis vil avta framover, slik at den globale befolkningen nærmer seg et stabilt nivå på om lag 10 mrd. mennesker i 2100. Årsaken er redusert fruktbarhet som FN særlig knytter til tilnærmet universell tilgang på prevensjon. Dersom denne forutsetningen ikke blir oppfylt, vil antallet mennesker fortsette å vokse raskt, inntil ressurstilgang eventuelt slår inn som begrensende faktor.

Kilde: FN (2010).

Siden 1950 har veksten i antallet personer vært størst i Asia, og veksten der anslås å fortsette fram mot 2050. Deretter anslår FN en svak nedgang i Asias befolkning. Også Afrika har en meget høy vekstrate og ventes fra om lag 2020 å overta Asias plass som regionen som bidrar mest til befolkningsveksten. Samlet har de to verdensdelene allerede i dag 70 pst. av verdens befolkning. I de øvrige verdensdelene ventes befolkningen å holde seg ganske stabil, men med nedgang i flere land, særlig i Japan og i land i Øst- og Sør-Europa. Den demografiske utviklingen alene peker i retning av at verdens økonomiske tyngdepunkt vil fortsette å forskyve seg østover mot Asia i tiårene som kommer.

Sammensetningen av befolkningen har også betydning for den økonomiske utviklingen. Økende levealder i alle verdensdeler, kombinert med redusert fruktbarhet, vil føre til at medianalderen i befolkningen øker fra 29 år i dag til 38 år i 2050. For verden sett under ett vil gjennomsnittlig forventet levealder ved fødsel øke med knappe ti år i samme periode, til 76 år. Personer over 60 år vil utgjøre den raskest voksende befolkningsgruppen de neste tiårene. Aldringen av befolkningen vil være særlig markant i OECD-området og i Kina. For EU anslår Eurostat at personer på 65 år og eldre som andel av personer i yrkesaktiv alder (15 og 64 år) vil dobles fra 26 pst. i 2010 til 53 pst. i 2060. Dette antas å trekke den økonomiske veksten ned de neste tiårene. I land med offentlig finansiering av helsestell, pensjoner og omsorgstjenester vil aldringen av befolkningen også medføre store finansieringsutfordringer for offentlig forvaltning. Mange land har iverksatt reformer for å få flere eldre til å stå lengre i arbeid. Over tid kan ikke andelen av livet folk er i arbeid gå vesentlig ned fra dagens nivå dersom offentlige velferdsordninger skal kunne opprettholdes.

2.2.3 Produktivitet og globalisering

Produktiviteten er avgjørende både for enkeltmenneskers og lands inntekts- og forbruksmuligheter. Inntektsforskjeller mellom land skyldes først og fremst forskjeller i produktivitet. Ny teknologi og organisering vil fortsette å flytte grensene for hva som er mulig å produsere for gitte innsatsfaktorer. Det vil løfte produktiviteten i de tradisjonelle industrilandene, som allerede er mest produktive, men også gi muligheter for andre. Framvoksende økonomier vil kunne få særlig rask produktivitetsvekst ved gjeninnhenting, med økt kapitalinnsats og økt bruk av eksisterende teknologi. Ytterligere reduksjon av internasjonale transaksjonskostnader vil også kunne bidra til global produktivitetsvekst. Klassiske spesialiseringsgevinster ved handel med varer og tjenester vil fortsatt være viktige. I tillegg vil kunnskapsutveksling og internasjonalisering øke potensialet for innovasjon, utvikling og spredning av ny teknologi.

Den klassiske teorien for internasjonal handel tilsier at utnyttelse av relative fortrinn og spesialisering vil øke samlet produksjon, men det er ikke gitt at alle får glede av denne velstandsøkningen. Innad i et land vil noen næringer tjene og andre tape når de relative prisene endrer seg som følge av handel. Også relative priser på arbeid og kapital, dvs. lønn og kapitalavkastning, vil ofte endre seg. Slike endringer i relative priser kan være viktige drivere for nyskaping og vekst, men på kort sikt vil noen grupper, næringer eller regioner tape. Å finne gode mekanismer for å kompensere taperne kan være krevende. Spørsmålet om et land skal åpne grensene for handel har derfor i mange tilfeller vært konfliktfylt, selv om det er klare gevinster for landet som helhet. Framvoksende økonomier har fortsatt store reserver av ufaglært arbeidskraft som i dag har lav inntekt. Disse landenes integrasjon i det globale varebyttet har satt flere tradisjonelle arbeidsintensive næringer i de gamle industrilandene under press. Uten at ressursene flyttes over til næringer som er mer intensive i bruken av kapital eller spesialisert arbeidskraft, vil landene gå glipp av vesentlige spesialiseringsgevinster. Både i USA og Europa har dette skapt utfordringer, men utfallene har vært ulike. I USA har ufaglærte ikke hatt noen reell inntektsvekst de siste tiårene, mens flere europeiske land har opplevd at bedrifter er blitt utkonkurrert med tilhørende redusert sysselsetting og økt arbeidsledighet.

En omstillingsdyktig økonomi er en forutsetning for fullt ut å kunne høste gevinstene ved globalisering. Særlig viktig er det å ta vare på arbeidsstyrken, som er samfunnets viktigste ressurs. Utdanning og kompetanse har spesielt stor betydning. Det er også avgjørende at arbeidsmarket er fleksibelt, samtidig som det er et godt sosialt sikkerhetsnett. Rigide reguleringer som låser arbeidskraften til en bestemt bedrift eller næring kan være ødeleggende for omstillingsevnen. Dette er særlig en utfordring i arbeidsmarkedene i enkelte land i Sør-Europa.

Globalisering og teknologisk gjeninnhenting har de siste tiårene gitt store gevinster for verdensøkonomien selv om gevinstene ikke er jevnt fordelt. Millioner av mennesker er løftet ut av ekstrem fattigdom, særlig i store land som India og Kina. Avstanden til inntektsnivået i rike land er også redusert. Samtidig har de interne ulikhetene økt i de fleste land, også i tradisjonelle industriland. Det er dessuten mange fattige land som ikke lykkes med å ta innpå industrilandenes økonomiske forsprang og kun i mindre grad deltar i det globale varebyttet. Selv om Afrika sør for Sahara har hatt historisk høy vekst det siste tiåret, er inntektsutviklingen per innbygger for svak til at landene kan hale innpå mer avanserte økonomier. Boks 2.2 gir en oversikt over oppfølgingen av FNs tusenårsmål. Rask økonomisk vekst har historisk vært knyttet til internasjonal markedsadgang, teknologisk gjeninnhenting og rask vekst i arbeidsstyrken. Arbeidsintensiteten i landbruket har samtidig gått ned. Det er ikke opplagt at alle land klarer å dra nytte av mulighetene som globaliseringen gir til internasjonalt varebytte, kapitaltilgang og kunnskapsoverføring. Historien viser også at land som i utgangspunktet har hatt høy inntekt og produksjon, kan stagnere og bli forbigått.

Framover er det sannsynlig at sammenvevingen av verdensøkonomien vil fortsette. Det kan åpne muligheter for nye land. Kombinasjonen av stigende lønnsinntekter og demografiske forhold vil etter hvert svekke Kinas rolle som verdensfabrikk og tilbyder av billig arbeidskraft. Potensielt kan Afrika, med sin sterkt voksende befolkning, på lengre sikt overta som verdens industriprodusent. Særlig vil dette kunne skje dersom lønnsnivået i asiatiske land stiger raskt og tendensen fra de siste tiårene med utflytting av visse typer produksjon til land med lavere inntektsnivå fortsetter. For at Afrika skal kunne overta, må imidlertid flere land tilpasse styresett, økonomisk politikk, humankapital og institusjonelle forhold.

I tillegg til global integrasjon vil også regional integrasjon ha stor betydning for den globale økonomiske utviklingen. I Europa gir EU og EØS en mulighet for økonomisk integrasjon gjennom felles regelverk og nedbygging av tekniske handelshindre, blant annet på tjenesteområdet. Adgang til et slikt utvidet hjemmemarked gjennom EU og EØS er særlig viktig for små land som Norge. Også mobiliteten av arbeidskraft er viktig, noe vi særlig har sett etter EUs utvidelse i 2004, jf. omtale i avsnitt 3.3.

Sosial og politisk stabilitet, både nasjonalt og internasjonalt, er avgjørende for fortsatt vekst og tettere integrasjon av verdensøkonomien. Spesialisering som følger av internasjonal handel kan tvinge fram omstillinger som i en periode kan gi tapere og sosial uro. Historiske erfaringer viser dessuten at økt materiell velstand kan føre til at det stilles krav om demokratisk deltakelse eller til det sosiale sikkerhetsnettet. Internasjonale impulser kan også gi næring til slike krav. Videre har ulikheten internt i framvoksende økonomier økt. Vekst kan også forsterke miljøproblemer hvis det ikke settes i verk tiltak. Dersom verdenssamfunnet ikke lykkes med å dempe den globale oppvarmingen, kan det få store konsekvenser for mange befolkningsgrupper.

Den økonomiske utviklingen de siste 250 årene har gitt sterkt økende velstand, men utviklingen har likevel ikke vært jevn. Den har vært preget av ubalanser, store omstillinger, perioder med sterk vekst, men også økonomiske kriser og tilbakeslag. Mens produsenter i Kina og India ble utkonkurrert av den nye tekstilindustrien i Storbritannia for rundt 250 år siden, har produsenter i framvoksende økonomier de siste tiårene konkurrert ut arbeidsintensiv industri i mange gamle industriland. I samme periode har det vokst fram betydelige globale ubalanser ved at land som Kina har spart mer enn de investerer, og dermed hatt store overskudd i handelen med utlandet. Land som USA har hatt tilsvarende underskudd. Slike ubalanser var en medvirkende årsak til den globale finanskrisen i 2008.

2.3 Finanskrisen og virkningene på internasjonal økonomi

Fra årtusenskiftet og fram til og med 2007 var veksten i verdensøkonomien særlig kraftig. Vi må tilbake til de to gylne tiårene etter andre verdenskrig for å finne en tilsvarende årlig oppgang i globalt BNP. Den makroøkonomiske situasjonen var tilsynelatende stabil og konjunktursvingningene moderate. Det internasjonale valutafondets (IMF) lån til land i økonomisk krise var på et historisk lavt nivå. En rekke økonomer mente at stabiliteten i stor grad kunne tilskrives en bedre makroøkonomisk politikk. Sentralbankene lyktes med å holde inflasjonen lav og ganske stabil. Pengepolitikken dempet svingninger i den økonomiske aktiviteten og håndterte forstyrrelser fra bl.a. nedgang i aksjekursene og virkningene av terrorhandlingene i USA i 2001. Betydningen av finansmarkedsregulering og finanspolitikk for en stabil økonomisk utvikling ble tonet ned. Forståelsen av økonomisk politikk og viktige økonomiske sammenhenger var tilsynelatende bedret. Reduserte svingninger i vekst og inflasjon gjorde at de makroøkonomiske forholdene i engelskspråklige land ble omtalt som «The Great Moderation».

Dette bildet endret seg brått med finanskrisen i 2008. Krisen hadde sitt utspring i finansmarkedene i USA og verdipapirer som bygget på boliglån med dårlig sikkerhet (såkalt subprimelån). Den spredte seg imidlertid raskt til resten av verdensøkonomien. I første omgang rammet krisen finansinstitusjoner og finansmarkeder. Likviditeten i finansmarkedene tørket ut, risikoviljen stupte og mange finansinstitusjoner ble stilt overfor tap og økte finansieringskostnader. Virkningene spredte seg raskt på tvers av landegrenser, særlig til land som var tett integrert i de globale finansmarkedene og der finansinstitusjonene eide verdipapirer med dårlig sikkerhet. I neste omgang ble også produksjonen og sysselsettingen rammet. Økt usikkerhet, svakere økonomiske utsikter, nytt markert fall i prisene på verdipapirer og eiendom samt tilstramming i kredittmarkedene bidro til nedgang i privat forbruk og investeringer. Endringer i bedrifters og husholdningers forventninger førte til at omslaget kom brått og ble stort. Arbeidsledigheten økte markert, særlig i de tradisjonelle industrilandene, jf. boks 2.3. Internasjonal handel med varer og tjenester ble kraftig redusert. Produksjon og eksport av varige forbruksgoder som biler, hvitevarer og liknende ble særlig hardt rammet. I 2009 falt verdens samlede produksjon for første gang på flere tiår.

Årsakene til finanskrisen i 2008-2010 er sammensatte og til dels omstridte, men det er enighet om en del sentrale trekk. Det var mye overskuddslikviditet i de internasjonale finansmarkedene som følge av makroøkonomiske og finansielle ubalanser. Handelsoverskudd i framvoksende økonomier og underskudd i enkelte store tradisjonelle industriland bidro til dette, men utviklingen ble også understøttet av lave styringsrenter i toneangivende land. Markedsaktørene søkte derfor nye kilder til avkastning, noe som medvirket til at risiko ble priset for lavt. I sine analyser viser IMF til at et svakt reguleringsregime for finansinstitusjoner samtidig ga spillerom for såkalt finansiell innovasjon, særlig i USA. Nye, komplekse finansielle instrumenter skjulte risiko og ga uheldige insentiver, ikke minst i markedet for boliglån til lite kredittverdige kunder i USA (subprimemarkedet). Mange finansinstitusjoner nøt godt av implisitte statsgarantier gjennom en utbredt oppfatning om at de var for systemviktige til at myndighetene ville la dem gå konkurs. Troen på at eventuelle tap kunne veltes over på samfunnet gjorde at finansinstitusjonene tok for stor risiko. Bonussystemer i bankene kan også ha bidratt til for stor risikotaking. Føderale myndigheter i USA bidro fra midten av 1990-tallet til utviklingen ved å ta initiativ til at det ble gitt boliglån til grupper med lav kredittverdighet. Dette skulle være en motvekt til den økonomiske stagnasjonen viktige velgergrupper opplevde som følge av langvarig nedgang i reallønnen for industriarbeidere i USA.1

Boks 2.3 Utviklingen i internasjonale arbeidsmarkeder

Det globale arbeidsmarkedet bedret seg gradvis etter årtusenskiftet, men finanskrisen stanset denne positive utviklingen. Det kraftige økonomiske tilbakeslaget førte til at krisen etter hvert utviklet seg til en internasjonal sysselsettingskrise. Fra 2007 til utgangen av 2012 økte antallet arbeidsledige i verden med 28 millioner, til nær 200 millioner, ifølge FNs internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO). Som andel av arbeidsstyrken utgjorde ledigheten 6 pst. Økningen har vært særlig sterk i tradisjonelle industriland. I tillegg har motløshet ført til at mange har trukket seg ut av arbeidsstyrken. Figur 2.3 viser ILOs bilde av utfordringene i ulike verdensdeler. Nedgangen i sysselsettingsandeler blant unge må sees i sammenheng med en økning i andelen som tar høyere utdanning. ILOs arbeidsmarkedstall sammenlikner imidlertid svært ulike land. Det kan derfor være metodeproblemer ved statistikken.

Unge er særlig hardt rammet. På verdensbasis var 74 millioner unge mellom 15 og 24 år arbeidsledige ved utgangen av 2012. Dette er en oppgang på 3½ millioner siden 2007. Ledigheten tilsvarer om lag 12½ pst. av arbeidsstyrken for denne aldersgruppen. Dårlige jobbutsikter har ført til at mange unge har gitt opp å finne arbeid eller utsatt det ved å fortsette å studere. Ifølge ILO har i tillegg mange unge mennesker trukket seg ut av arbeidsstyrken mellom 2007 og 2012, og sysselsettingsandelene har dermed falt.

Ungdomsledigheten har gått kraftig opp i de tradisjonelle industrilandene og er også høy i Midtøsten og Nord-Afrika. Ungdomsledighet har store kostnader for den enkelte og for samfunnet. For en ungdom som har gått ledig over en lengre periode, er utsiktene til å få jobb senere i livet dårligere enn for en som har vært i arbeid eller utdanning. Det samme gjelder lønnsutsiktene. Høy ungdomsledighet svekker tilliten til det økonomiske og politiske systemet og kan bidra til sosial uro.

Det har også vært en kraftig oppgang i antallet langtidsledige i flere land. Å gå lenge arbeidsledig fører til at arbeidstakernes ferdigheter foreldes og svekkes. Arbeidsledigheten går lettere opp enn ned. Konjunkturell arbeidsledighet vil kunne bli strukturell dersom langtidsledige ikke kommer seg tilbake i arbeid når konjunkturene bedres. For samfunnet kan dette varig svekkeproduksjonsevnen.

Veksten i verdensøkonomien er trolig fortsatt for svak til å hindre at arbeidsledigheten fortsetter å stige. Ofte er det en negativ vekselvirkning mellom svakt arbeidsmarked og lav vekst. Høy ledighet og lav lønnsvekst reduserer etterspørselen etter varer og tjenester, noe som igjen reduserer bedriftenes investeringer og ansettelser. For å bedre situasjonen i arbeidsmarkedet må usikkerheten om den økonomiske utviklingen reduseres slik at investeringene kan ta seg opp og næringslivet ansetter flere.

Samtidig er det viktig å gjennomføre økonomiske reformer. Land der arbeidsmarkedet og produktmarkedene fungerer rimelig bra, har jevnt over lavere arbeidsledighet enn andre land. I slike land går også ledigheten gjerne raskere ned igjen etter et økonomisk tilbakeslag.

Kilde: ILO.

I årene forut for krisen gikk høy grad av lånefinansiering hånd i hånd med en sterk økning i formuespriser som ikke hadde dekning i fundamentale forhold. Krisen medvirket til at prisene falt tilbake til mer normale nivåer. Bedrifter og husholdninger som hadde finansiert sine investeringer med lån, kunne dermed oppleve at lånet oversteg verdien på formuesobjektet. Dette skjedde blant annet i boligmarkedene i USA, Storbritannia og Spania. Også Danmark har de siste årene hatt kraftig fall i boligprisene, med paralleller til det Norge opplevde rundt 1990. Fall i verdien av belånte boliger påvirker økonomien negativt gjennom flere kanaler. Husholdningene vil være tilbøyelige til å redusere konsumet og øke sparingen for å skape bedre balanse i egen økonomi. Bankene får redusert sin sikkerhet for lån med pant i bolig. Enkelte lån kan bli misligholdt dersom låntaker får redusert betalingsevne, for eksempel som følge av arbeidsledighet. Redusert etterspørsel fra husholdningene svekker også bedriftenes økonomiske situasjon. I flere land må mange finansinstitusjoner nå styrke sin egenkapital og er mindre villige til å gi lån til husholdninger og bedrifter. Mobiliteten i arbeidsmarkedet og boligmarkedet kan også bli redusert fordi boligeier ikke ønsker å selge med tap.

I mange land gjennomførte myndighetene kraftige tiltak for å stabilisere finansmarkedene og motvirke tilbakeslaget i realøkonomien. En rekke systemviktige banker og finansinstitusjoner fikk garantier eller ny kapital. I mange europeiske land ble innskuddsgarantiordningene utvidet. Også utenom finansnæringen ble det gitt offentlig støtte til enkeltbedrifter og næringer, herunder til bilindustrien i USA. Pengepolitikken ble lagt om, med lave styringsrenter og ekstraordinære tiltak fra sentralbankene for å sikre velfungerende og likvide markeder. Sentralbanker kjøpte også statsobligasjoner i stor skala for å støtte opp under den økonomiske utviklingen. Det internasjonale økonomiske og finansielle samarbeidet mellom myndighetene fungerte relativt godt i denne krisesituasjonen. Koordinering av tiltak på tvers av landene bidro til å øke den samlede effekten. Omfanget av proteksjonisme var lite, i motsetning til under den store depresjonen på 1930-tallet.

¹ Budsjettinnstramming i prosent av BNP i årene 2011-2020 for at bruttogjelden skal komme under 60 pst. av BNP i 2030. Innstrammingen er målt ved strukturell, primær budsjettbalanse.

Kilde: IMF (oktober 2012).

I årene fram mot 2008 hadde mange tradisjonelle industriland høy offentlig gjeld og en svak budsjettbalanse til tross for den sterke økonomiske veksten, jf. figur 2.4. I noen land ble utfordringene forsterket av at høye skatteinntekter hadde blitt tolket som varige, mens de i ettertid viste seg å være en følge av konjunkturutviklingen.

Krisen svekket statenes budsjetter på følgende fire måter:

1. Da konjunkturene sviktet gikk skatteinntektene ned mens utgiftene til ledighetstrygd steg.

2. For å dempe virkningene av det sterke tilbakeslaget som fulgte i kjølvannet av finanskrisen, gjennomførte mange land aktive tiltak som også svekket budsjettene.

3. Da bankene kom i vanskeligheter, ble det også klart at redningsaksjoner raskt kunne gjøre privat gjeld om til offentlig ansvar. Likviditetstiltak og kapitaltilførsel til systemviktige finansinstitusjoner påførte mange stater betydelige utgifter.

4. Utgiftene økte for land som måtte ta opp ny og refinansiere gammel statsgjeld til høyere rente enn før.

I flere land har også andelen av nasjonalinntekten som må brukes til gjeldsbetjening økt som følge av fall i verdiskapingen.

Kostnadene ved krisehåndtering og det økonomiske tilbakeslaget har bidratt til at bank- og finanskrisen har utviklet seg til en statsgjeldskrise i flere tradisjonelle industriland. Den samlede bruttogjelden for offentlig forvaltning i industrilandene er nå på nivåer vi tidligere bare har sett i forbindelse med krig. Til tross for vedtatte og planlagte innstramminger i offentlige budsjetter vil gjelden øke ytterligere framover. IMF har beregnet at industrilandene som gruppe må stramme inn budsjettene med nærmere 10 pst. av BNP innen 2020 dersom bruttogjelden som andel av BNP skal komme under 60 pst. innen 2030. Dersom nødvendige tiltak for å møte utgifter til en aldrende befolkning også tas med, anslår IMF at innstrammingsbehovet tilsvarer vel 13 pst. av BNP. Beregningene tar utgangspunkt i situasjonen i 2011. Etter dette er det gjennomført en del konsolideringstiltak, særlig i Europa, men det gjenstår fortsatt mye. Det er store forskjeller mellom land, men behovet for budsjettiltak er betydelig i USA, Japan, Storbritannia og flere land i euroområdet.

Gjeldsproblemene blir forsterket av svake vekstutsikter. Landene risikerer at svakhetene med banker, statsfinanser og lav vekst forsterker hverandre i en negativ spiral. Bankene har aktiva som faller i verdi. Dette begrenser bankenes evne til å gi kreditt og svekker dermed den økonomiske veksten. Innstramminger i offentlige budsjetter bidrar også til å redusere veksten. Erfaringer viser at effekten er særlig sterk når økonomien i utgangspunktet er i en nedgangskonjunktur. Svak vekst gjør det vanskeligere å bedre statsfinansene og svekker samtidig kvaliteten på bankenes aktiva. Hvis flere banker skulle trenge støtte fra myndighetene, belastes statsfinansene ytterligere. I de mest utsatte industrilandene opplever både myndighetene og bankene at det er vanskeligere og dyrere å få lån. Det reduserer statens mulighet til å hjelpe bankene, samtidig som det også svekker bankenes mulighet til å opprettholde normal utlånsvirksomhet.

2.3.1 USA

I årene etter finanskrisen var veksten lav i USA, jf. figur 2.5. Utviklingen i arbeidsmarkedet var svak. Mange husholdninger hadde behov for å redusere sin boliggjeld etter prisfallet på boliger. I tillegg hadde offentlige myndigheter fått svekket sine finanser betydelig, etter flere år med store underskudd.

I løpet av 2012 så vi en forsiktig bedring i USAs økonomi. Boligmarkedet fungerer bedre, og både prisene og salget av boliger er på vei opp. Arbeidsledigheten har falt fra toppnivået på 10 pst. i 2009 til i underkant av 8 pst. ved utgangen av 2012.

Underskuddet på det føderale budsjettet er fremdeles stort og utgjorde 7 pst. av BNP i budsjettåret 2012. Med samlede føderale utgifter på litt under 23 pst. av BNP innebærer dette at nesten hver tredje dollar brukt over det føderale budsjettet finansieres med nye lån. Underskuddet er likevel klart lavere enn i toppåret 2009. Offentlig sektors samlede bruttogjeld har ifølge OECD økt med over 40 prosentenheter siden før krisen, til anslagsvis 110 pst. av BNP ved utgangen av 2012.

Sammenlignet med andre tradisjonelle industriland har USA et større potensial for å øke offentlig sektors inntekter ved å forbedre skattesystemet. Reduksjon i de omfattende fradragene i inntekts- og bedriftsbeskatningen, samt innføring av flere miljøavgifter og en nasjonal merverdiavgift, er eksempler på tiltak som vil kunne bidra til å lukke gapet mellom føderale utgifter og inntekter. Et viktig hinder for å gjennomføre tiltak er den økte polariseringen i amerikansk politikk, som gjør det vanskelig å samle tilstrekkelig oppslutning om aktuelle forslag. Slik politisk usikkerhet var også bakgrunnen for at ett av kredittvurderingsbyråene sommeren 2011 satte ned kredittvurderingen til den amerikanske staten fra toppnivået AAA. Selv om amerikanske myndigheter greide å styre unna det såkalte budsjettstupet ved inngangen til 2013, er utfordringene med budsjettet fortsatt store.

Utviklingen framover vil avhenge av husholdningenes spareatferd og av hvor mye og hvor raskt de offentlige budsjettene blir strammet inn. Sterk konsumvekst i USA vil gi nye vekstimpulser til verdensøkonomien. Dersom en slik vekst ledsages av stigende underskudd i USAs utenriksøkonomi, vil de globale ubalansene øke på nytt. Det kan i så fall være en kime til ny uro.

Kilde: Reuters EcoWin.

2.3.2 Europa

Utviklingen i Europa har vært enda svakere enn i USA, og BNP for euroområdet samlet har ennå ikke kommet tilbake til nivået fra før finanskrisen, jf. figur 2.5. I den første tiden etter 2008 så det ut til at landene i euroområdet var mer skjermet fra virkningene av krisen enn andre europeiske land. Dette bildet er nå endret. Flere euroland har mottatt økonomisk krisehjelp fra EU-fellesskapet og IMF. Som medlemmer i en valutaunion er eurolandene gjensidig avhengig av hverandre, både med hensyn til økonomisk utvikling og økonomisk politikk. De siste års erfaringer har vist at det institusjonelle rammeverket rundt EUs økonomiske og monetære union (ØMU) var utilstrekkelig til å forebygge og håndtere en dyp økonomisk krise, jf. boks 2.4.

For å hindre gjeldsoppbygging og ubalanser var det i ØMU lagt opp til at hvert land skulle sørge for orden i sin egen økonomi. Stabilitets- og vekstpakten satte en grense for underskudd og bruttogjeld for offentlig forvaltning på henholdsvis 3 og 60 pst. av BNP. Grensene ble imidlertid overskredet og rammeverket deretter uthulet da store land som Tyskland og Frankrike valgte å ikke holde seg innenfor de fastsatte kravene.

I tillegg har flere euroland levd over evne ved at utgiftene til konsum og realinvesteringer oversteg landets inntekter. For flere av landene utgjorde det tilhørende underskuddet i utenriksøkonomien over 10 pst. av BNP gjennom flere år. Ubalansene bygget seg i hovedsak opp mot andre land i eurosonen, og for området sett under ett var utenriksøkonomien om lag i balanse. Lønninger og andre kostnader steg også raskere i sør. Det forsterket ubalansene i handelen.

Gjeldsoppbyggingen i de eurolandene som i dag er rammet av krise, skjedde i noen tilfeller på statens hånd (Hellas og Portugal) og i andre tilfeller i privat sektor (Irland og Spania). Ofte gikk oppbyggingen av gjeld hånd i hånd med økte formuespriser, særlig på fast eiendom. Gjeldsveksten må ses i sammenheng med at det globale rentenivået var lavt, samtidig som opprettelsen av valutaunionen bidro til en markert nedgang i risikopremiene for mange land i euroområdet. Fram til 2007 lå renten på statsobligasjoner utstedt i euro ned mot det tyske nivået også for de eurolandene som i dag har store utfordringer med sine statsfinanser, jf. figur 2.6.

Kilde: Reuters EcoWin.

Den økonomiske og politiske integrasjonen i euroområdet har skutt fart de siste årene som et ledd i krisehåndteringen. Deltakerlandene er enige om tiltak for å styrke den økonomiske og finansielle stabiliteten. Det er opprettet en permanent ordning for å kunne gi lån til medlemsland i økonomisk krise. Det økonomiske samarbeidet mellom eurolandene er også styrket og gjort mer forpliktende, blant annet i finanspolitikken. Et bedre rammeverk for å oppdage og korrigere makroøkonomiske ubalanser er nå på plass. I tillegg har de fleste EU-landene, herunder alle i euroområdet, vedtatt en ny finanspolitisk traktat som stiller krav om at det underliggende, strukturelle budsjettunderskuddet må være mindre eller lik 0,5 pst. av BNP i det enkelte budsjettår. På finansmarkedsområdet er det enighet om å overføre ansvar fra nasjonalstatene til fellesskapet, blant annet ved at finansinstitusjoner skal underlegges en felles europeisk tilsynsmyndighet. Det gjenstår arbeid med å konkretisere og sette i verk tiltakene.

2.4 Den økonomiske utviklingen fram mot 2060

Finanskrisen vil prege utviklingen i verdensøkonomien i flere år framover. Etter hvert vil likevel virkningene av mer langsiktige drivkrefter komme klarere til syne. Endringer i befolkning og arbeidsinnsats, kapitalinnsats, teknologi og produktivitet, samt institusjonelle og miljømessige rammebetingelser inngår i disse drivkreftene. Med støtte i langsiktige framskrivinger fra OECD drøfter vi i dette avsnittet hvilke trekk som kan komme til å prege den globale økonomiske utviklingen de neste tiårene.2 I arbeidet har OECD blant annet benyttet en makroøkonomisk modell som dekker landene i OECD og G20. 90 pst. av dagens globale BNP er dermed inkludert.

Det vil ta tid før ubalansene som var bakgrunnen for den globale finanskrisen er bygget ned. Dette vil prege den økonomiske utviklingen de nærmeste årene. Nødvendige finanspolitiske innstramminger trekker i retning av lav økonomisk vekst i mange industriland. Nedbygging av privat gjeld, høy arbeidsledighet og det behovet flere land har for å tilpasse lønnsnivået til produktiviteten trekker i samme retning. Finansinstitusjonene må også tilfredsstille nye kapitalkrav. I den grad bankene velger å redusere sine utlån i stedet for å hente inn ny kapital, kan den økonomiske veksten på kort sikt svekkes ytterligere.

Kapasitetsutnyttelsen i de tradisjonelle industrilandene er nå lav. Dette kommer til uttrykk ved at produksjonen er klart lavere enn det den kunne vært ved full sysselsetting og full bruk av landets realkapital. Etter hvert er det ventet at ledige ressurser vil bli tatt i bruk. For at dette skal skje, må veksten i en periode være over den langsiktige trendveksten. Samtidig er det rimelig å anta at finanskrisen permanent har redusert produksjonskapasiteten. Dette skyldes at realkapital i bedriftene har gått tapt, samtidig som flere personer faller utenfor arbeidsstyrken som følge av høyere langtidsledighet. OECD anslår at nivået på potensielt BNP er redusert med om lag 2½ pst. som følge av finanskrisen. Det kan sammenlignes med et tap av ett års vekst for OECD-området. OECD legger imidlertid til grunn at den underliggende veksttakten ikke er redusert som følge av krisen.

I et langsiktig perspektiv bestemmes den økonomiske veksten av utviklingen i arbeidsinnsats, kapitalinnsats og produktivitet. I OECD-området vil aldringen av befolkningen gi lavere vekst i både yrkesdeltakelse og andelen personer i yrkesaktiv alder. OECD har lagt til grunn at tidspunktet for pensjonering utsettes i takt med økende levealder, slik at en tilbringer en konstant andel av sitt liv i arbeidsstyrken. Tallene bygger på at nylig vedtatte reformer i pensjonssystemene, som øker den effektive pensjoneringsalderen, blir gjennomført som planlagt. Beregningene fra OECD viser at aldringen likevel vil trekke i retning av lavere vekst framover. De negative virkningene på veksten tiltar over tid.

I OECDs beregninger anslås den gjennomsnittlige BNP-veksten i OECD-området til 2¼ pst. per år i perioden 2011-2030 og deretter til 1¾ pst. per år til 2060, jf. tabell 2.1. I USA ventes den årlige veksten i perioden 2011-2030 å ligge litt over gjennomsnittet for OECD-området, bl.a. som følge av vekst i sysselsettingen. For land i euroområdet, der antall personer i arbeidsdyktig alder først står stille og deretter faller, blir veksten lavere enn i USA i hele perioden. I Japan har arbeidsstyrken falt siden årtusenskiftet, og denne utviklingen ventes å fortsette. Dette bidrar til at veksttakten vil bli enda noe svakere enn i euroområdet.

De såkalte BRICS-landene, som omfatter Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika, står i dag for om lag en firedel av verdens samlede produksjon. Denne andelen vil øke markert fram mot 2060. Den viktigste drivkraften bak dette er vekst i produktiviteten som følge av teknologisk gjeninnhenting. Også andre land i Latin-Amerika, som Mexico og Chile, samt folkerike land i Asia, vil over tid bli viktigere produsenter av industrivarer. Fram mot 2060 vil veksten derfor være klart høyere i framvoksende økonomier og utviklingsland enn i de tradisjonelle industrilandene. Forskjellen vil imidlertid avta etter hvert som nivået på produktiviteten blir mer likt. Redusert vekst i sysselsettingen i en del land trekker i samme retning.

Den årlige veksten utenfor OECD-området har vært over 7 pst. det siste tiåret. OECD venter at veksten vil fortsette i samme tempo i noen år før den gradvis avtar til 3 pst. i perioden 2030-60. Asia vil fortsette som det viktigste vekstområdet, med Kina som den største økonomien. Kina anslås å ha høyest vekst fram mot 2020. Indonesia og India vil deretter gå forbi. Som følge av disse endringene vil tyngdepunktet i verdensøkonomien flyttes mot øst og sør, jf. figur 2.7. Kina ventes å bli den største økonomien i verden innen få år, målt ved BNP i kjøpekraftspariteter. India og Kinas samlede andel av verdensproduksjonen vil nær dobles fra 2011 til 2060. Euroområdets og Japans andel av den globale produksjonen blir om lag halvert i samme periode. USAs og de øvrige OECD-landenes andel ventes også å falle, men ikke så dramatisk. Verden ellers ventes å stå for en uendret andel av den totale verdiskapningen gjennom hele perioden.

¹ Vesten er her definert som land i Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia, New Zealand og Japan

Kilde: Angus Maddison (venstre panel) og OECD (høyre panel).

OECD venter at verdiskapingen per person vil dobles i løpet av de neste 50 årene i verdens rikeste land, mens det i Kina og India ventes en syvdobling. Til tross for den langt raskere veksten i utviklingsland og framvoksende økonomier vil det fremdeles være store forskjeller i BNP per innbygger. OECD anslår at nivået på verdiskapingen per innbygger i Kina i 2060 vil være 25 pst. høyere enn dagens nivå i USA, mens nivået i India vil være om lag halvparten av nivået i USA i dag.

Det er naturligvis svært stor usikkerhet om utviklingen langt fram i tid. Politisk uro og konflikter i og mellom land kan påvirke utviklingen svært mye. Katastrofer, miljøødeleggelser og klimaendringer kan endre vilkårene for økonomisk aktivitet og medføre betydelige tilpasningskostnader. Slike kostnader vil være ulikt fordelt mellom regioner.

2.4.1 Betydningen av finanspolitikk

OECD-området har nå høy offentlig gjeld og betydelige underskudd i offentlige budsjetter. Konsolideringen har imidlertid startet, og de fleste OECD-land har gjennomført finanspolitisk innstramming i 2011 og 2012 og planlagt ytterligere tiltak i 2013. OECD legger i sine analyser til grunn en reell innstramming i budsjettene på ½ pst. av BNP per år i land som har økende bruttogjeld som andel av BNP, inntil gjelden stabiliserer seg. Ettersom mange euroland gjennomfører betydelige budsjettinnstramminger i 2012 og 2013, ventes gjelden å stabilisere seg på om lag dagens nivå i god tid før 2020. I store land som USA, Japan og Storbritannia vil gjelden stige ytterligere fra dagens nivå før den stabiliserer seg. OECD-områdets samlede offentlige bruttogjeld ventes å øke fra 103 pst. av BNP i 2011 til 116 pst. før den stabiliserer seg. Til sammenligning var nivået 74 pst. av BNP før finanskrisen. For Japan har OECD lagt inn en årlig innstramming svarende til 1 pst. av BNP for at gjelden skal kunne stabilisere seg på om lag 250 pst. av BNP rundt 2025.

De finanspolitiske innstrammingene som OECD legger til grunn, vil være krevende å gjennomføre. Mange land vil likevel ha gjeldsnivåer som er historisk høye. Høyt nivå på offentlig sektors gjeld vil belaste offentlige budsjetter med store rentebetalinger og kan påvirke den økonomiske veksten negativt. De to økonomiprofessorene Carmen Reinhart og Kenneth Rogoff anslår at BNP-veksten i utviklede land faller med om lag 1 prosentenhet når offentlig sektors gjeld når 90 pst. av BNP.3 Innretningen av andre deler av den økonomiske politikken vil også ha betydning for den økonomiske veksten. Særlig peker OECD på at strukturreformer kan bedre økonomiens virkemåte og løfte den økonomiske aktiviteten.

2.4.2 Globale ubalanser

Ved å delta i internasjonale kapitalmarkeder kan et land frakople sine investeringer fra egen sparing og tidvis å spare mer enn det investerer eller omvendt. Utnyttelse av slike muligheter har gitt store overskudd på handelsbalansen i Kina og andre framvoksende økonomier i Asia, samt Tyskland, Japan og en del oljeeksporterende land. Motstykket er store underskudd i USA og en rekke europeiske land. Disse ubalansene gjør både verdensøkonomien og det enkelte land mer utsatt for makroøkonomiske forstyrrelser.

De store ubalansene i verdenshandelen gikk litt tilbake etter 2009. OECD venter at underskuddene i driftsbalansene i bl.a. USA sakte bygges opp igjen i takt med at den innenlandske etterspørselen tar seg opp. I Kina ventes sparingen å gå ned, men dersom investeringene reduseres raskere, vil handelsoverskuddet øke igjen. En slik ny økning av ubalansene i verdenshandelen vil svekke vekstutsiktene. Disse internasjonale utfordringene bør møtes med et godt internasjonalt samarbeid om den økonomiske politikken, bl.a. i IMF.

2.5 Utviklingen i prisene på norske eksportvarer

Norge er en åpen økonomi. Vår eksport utgjør vel 40 pst. av BNP og importen nesten 30 pst. Priser på råvarer er viktige for norsk økonomi. Dette gjelder framfor alt petroleumsprisene, men også andre råvarepriser. En av disse er prisen på metaller, som utgjør om lag 22 pst. av den tradisjonelle vareeksporten fra Fastlands-Norge. Metalleksporten består i første rekke av aluminium, nikkel, jern og stål. Sterk vekst i etterspørselen fra Kina og andre framvoksende økonomier har bidratt til oppgang i metallprisene siden årtusenskiftet, selv om det har vært store svingninger i perioden. Prisoppgangen på metaller var særlig sterk i perioden 2003-2007. Da finanskrisen inntraff høsten 2008 og veksten i verdensøkonomien stoppet opp, falt metallprisene kraftig. De siste årene har prisene tatt seg noe opp igjen. Veksten i framvoksende økonomier er særlig intensiv i bruken av metaller, og videre vekst i disse landene er ventet å holde metallprisene noe høyere enn det historiske gjennomsnittet. Samtidig har enkelte av disse landene økt sin egen produksjon av blant annet aluminium markert de siste årene.

Også prisene på fisk er viktige for norsk økonomi. Eksporten av råfisk, oppdrettsfisk og foredlede fiskeprodukter var i 2011 på drøyt 50 mrd. kroner, eller rundt 17 pst. av den tradisjonelle vareeksporten. De viktigste fiskeartene er laks, sild, makrell og torsk. Det har vært store svingninger i prisene på fisk de siste årene. Prisene er nå på om lag samme nivå som for ti år siden. Det knytter seg usikkerhet til utviklingen framover.

Norge har de siste tiårene hatt store inntekter fra petroleumsvirksomheten. I fjor utgjorde råolje og naturgass nesten halvparten av vår totale eksport. Også framover ventes petroleumsproduksjonen på norsk sokkel å være betydelig. Utviklingen i prisene på olje og gass spiller derfor en viktig rolle både for eksportinntektene og statsfinansene. Petroleumsprisene har også betydning for aktiviteten i oljenæringen og dermed for etterspørselen rettet mot fastlandsøkonomien. Nedenfor vil vi gå nærmere inn på markedsutsiktene for olje og gass.

2.5.1 Oljemarkedet

Oljeprisen har variert betydelig over tid, særlig etter 1970, jf. figur 2.8. Fordi etterspørselen på kort sikt er lite prisfølsom, har endringer i tilbudet typisk stor innvirkning på prisen. Et eksempel er den sterke prisøkningen på begynnelsen av 1980-tallet, som må ses i sammenheng med revolusjonen i Iran og krigen mellom Iran og Irak. Derimot var utviklingen i etterspørselen en viktig drivkraft for den sterke oppgangen i oljeprisen i årene forut for finanskrisen. I store deler av 2008 var oljeprisen på et historisk høyt nivå. På sitt høyeste i juli 2008 ble Nordsjøolje notert til opp mot 145 USD (740 kroner) per fat. Finanskrisen bidro imidlertid til at prisen falt raskt, og i desember 2008 var den nesten nede i 30 dollar (225 kroner) per fat. De siste årene har oljeprisen tatt seg opp igjen. Oppgangen må særlig ses i sammenheng med fortsatt sterk vekst i framvoksende økonomier. Usikkerhet på tilbudssiden har imidlertid også spilt inn, blant annet knyttet til folkeopprør og uro i flere land i Nord-Afrika og Midtøsten. Som årsgjennomsnitt har prisen på norskprodusert olje aldri vært høyere enn i 2012, da den var 112 USD (650 kroner) per fat.

Kilde: Reuters EcoWin og Statistisk sentralbyrå.

Det internasjonale energibyrået (IEA) presenterer i World Energy Outlook 2012 tre ulike utviklingsbaner til 2035. Forskjellen mellom banene gjenspeiler ulike ambisjonsnivå i klimapolitikken. I Current Policies Scenario forutsettes det at det ikke blir iverksatt nye klimtatiltak, mens det i 450 Scenario legges til grunn at tiltak på sikt bringer utviklingen mot målet om å begrense den globale temperaturøkningen til to grader. New Policies Scenario er et mellomalternativ der det antas at alle løfter om utslippsreduksjoner og energieffektivisering blir oppfylt, men temperaturøkningen blir på mer enn to grader. Dette er IEAs hovedscenario.

Historisk har det vært en nær sammenheng mellom veksten i energiforbruket og den økonomiske veksten. Siden 1990 har energiforbruket i verden gått opp med rundt 50 pst. IEA anslår i sitt hovedscenario at verdens energietterspørsel vil stige med om lag 1¼ pst. i året til 2035. Oppgangen drives særlig av vekst i land utenfor OECD. IEA anslår at fossilt brensel vil fortsette å dominere verdens energiforsyning, selv om andelen vil avta noe fram til 2035, jf. figur 2.9. En nærmere beskrivelse av IEAs baner og klimautfordringen finnes i kapittel 6.

Kilde: International Energy Agency (2012).

En effektiv klimapolitikk vil innebære en høy avgift eller kvotepris på bruk av fossile brensler. Deler av prisøkningen vil bli veltet over på sluttbrukerne, men også produsenter av gass, olje og særlig kull vil bære kostnadene i form av reduserte produsentpriser. Regnet i forhold til energiinnholdet vil olje få en lavere avgift enn kull, men høyere enn gass. Bruken av fossile brensler vil gå ned når prisene øker for sluttbrukeren.

Tradisjonelt har i første rekke USA, Japan og Europa bidratt til vekst i etterspørselen etter olje. De siste tiårene har imidlertid framvoksende økonomier i Asia stått for en stigende andel. IEA anslår at denne tendensen vil vedvare. Veksten ventes imidlertid å avta etter hvert som energibruken per BNP-enhet går ned. Dette avspeiler både at produksjonen generelt blir mer energieffektiv som følge av bedre og nyere produksjonsmetoder, og at sammensetningen i verdens BNP vris fra energiintensiv industri til annen industri og tjenesteyting.

Tilbudet av olje avhenger av tilgangen på petroleumsressurser, utvikling i teknologi- og produksjonskostnader, samt av politiske forhold. I World Energy Outlook 2012 anslår IEA at i underkant av 20 pst. av de potensielt utvinnbare oljeressursene i verden er hentet ut fram til nå. De gjenværende potensielt utvinnbare ressursene anslås til nær 6 000 mrd. fat. Av dette utgjør påviste ressurser om lag en firedel. Den største andelen av disse ressursene befinner seg i Midtøsten. OPEC-land vil dermed ha stor innflytelse på det framtidige oljetilbudet. Den største andelen uoppdagede reserver antas å være i Nord-Amerika, men også Russland og Latin-Amerika anslås å ha en betydelig andel. Både kostnadsnivå og tekniske utfordringer er bestemmende for tilgangen til petroleumsressurser. Utviklingen i teknologi vil derfor ha betydning for hvilke forekomster som kan utvinnes på en lønnsom måte.

De siste årene har den høye oljeprisen og ny teknologi bidratt til en betydelig produksjonsøkning fra ukonvensjonelle oljekilder som skiferolje og olje fra tette bergarter. De ukonvensjonelle ressursene i verden er betydelige, blant annet i USA og Canada. Økt utvinning fra slike kilder kan bidra til å dempe oljeprisen framover.

Marginalkostnadene ved produksjon av olje varierer betydelig mellom ulike prosjekter. Forventningene om utviklingen i oljeprisen og utsiktene for verdensøkonomien vil være avgjørende for hvilke prosjekter som settes i gang. Utviklingen i marginalkostnadene på utvinning ved en økning i produksjonskapasiteten avhenger blant annet av prisene på viktige innsatsvarer som stål og andre råvarer. De siste årene har sterk vekst i Kina bidratt til å øke prisene på slike råvarer, og dette har trukket marginalkostnadene opp. Mer effektiv utvinningsteknologi kan motvirke det.

På lang sikt bestemmes oljeprisen av fundamentale forhold på tilbuds- og etterspørselssiden i oljemarkedet. På kort sikt kan imidlertid også andre faktorer ha betydning. Endrede forventninger og økt usikkerhet om tilbud kan føre til store kortsiktige svingninger i pris. Politiske hendelser som berører oljeproduserende land, har historisk påvirket oljeprisen mye. De siste årene har vi dessuten sett en tettere sammenheng mellom utviklingen i oljeprisen og utviklingen i finansmarkedene. Dette kan også være med på å forklare de store kortsiktige svingningene.

IEA legger i sitt hovedscenario til grunn at oljeprisen vil stige jevnt fram mot et nivå på 125 USD per fat i 2035 målt ved faste 2011-priser. Med en dollarkurs på 6 kroner, og målt i 2013-kroner, tilsvarer dette en pris på i overkant av 775 kroner per fat. IEA begrunner anslaget blant annet med at kostnadene ved utvinning av olje vil stige i framskrivingsperioden, når oljeselskapene etter hvert må ta i bruk mer kompliserte felt for å erstatte kapasitet. Dessuten er investeringskapasiteten begrenset.

I terminmarkedet handles det olje med levering på framtidige tidspunkter. Terminprisene gir informasjon om hva markedsaktørene i dag er villige til å betale for fremtidig levering av olje. Prisen på Nordsjøolje har den siste tiden ligget rundt 110 dollar (620 kroner) per fat. I denne perioden har terminprisene for levering langt fram i tid vært lavere enn for kortere leveringstider. Dette kan tyde på at markedsaktørene vurderer dagens oljepris til å være høyere enn det som er forenlig med balanse i oljemarkedet noen år fram i tid.

På lang sikt er det mange forhold som kan endre seg fra i dag. Geopolitiske forhold, OPECs politikk, teknologisk framgang, åpning av nye områder for leting og andre rammebetingelser for petroleumsvirksomheten kan endre energibildet. En ambisiøs internasjonal klimapolitikk vil trolig innebære kvoter og avgifter på klimautslipp og isolert sett redusere inntektene til petroleumsprodusentene. IEA anslår at produsentprisene på olje og gass i 2020 vil bli rundt 30 pst. lavere i et 2-gradersscenario enn i et scenario med videreføring av dagens politikk.

Dette illustrerer den store usikkerheten om utviklingen i oljeprisen på lang sikt. Dagens oljepris er høy i et historisk perspektiv. I referanseberegningen i denne meldingen er det lagt til grunn en oljepris på 525 kroner per fat (faste 2013-priser) fra og med 2014. Gitt en dollarkurs på 6 kroner, vil dette tilsvare et oljeprisanslag på i underkant av 90 USD per fat. Dette er om lag 90 kroner høyere enn lagt til grunn i referanseberegning fra Perspektivmeldingen 2009.

I meldingen vurderer vi også virkningen av alternative baner med oljepriser på henholdsvis 650 og 400 kroner per fat, jf. nærmere drøfting av konsekvensene for landets disponible inntekt og statsfinansene i kapittel 3 og 7. Vi beregner også tilsvarende utslag i gassprisen, og i oljeprisen og gassprisen samtidig. Dette er partielle beregninger der det teknisk legges til grunn at verken kostnader eller produksjon endres som en følge av endrede petroleumspriser. Erfaringsmessig er det imidlertid normalt en positiv sammenheng mellom petroleumspriser, kostnader og produksjon. Forenklingene trekker i retning av at beregningene trolig overvurderer virkningen på statens netto kontantstrøm både i høy- og lavprisbanen.

Ved verdsetting av spesifikke feltandeler bør det gjøres selvstendige vurderinger av markedsverdier og priser.

2.5.2 Gassmarkedet

De siste tiårene har gass fått økt betydning i den globale energiforsyningen. Historisk har det i første rekke vært USA og Europa som har etterspurt naturgass. De siste årene har imidlertid resten av verden økt sin bruk av gass markert. De siste tiårene har andelen gass som produseres i OECD-landene gått kraftig ned, mens produksjonen i Midtøsten, Afrika, Latin-Amerika og Russland har økt.

Mens olje selges i et globalt marked, omsettes naturgass gjennomgående i regionale markeder. Dette har sammenheng med at gass i hovedsak transporteres i rør fra produsent til kjøper. En del gass gjøres om til flytende væske, såkalt LNG, som i likhet med olje fraktes i skip til kjøper.

Mens produksjonen av olje på norsk sokkel de siste årene har falt, har produksjonen av gass steget. I 2011 utgjorde gass vel 45 pst. av den totale petroleumsproduksjonen, mot 20 pst. i år 2000. Rundt tre firedeler av norsk gasseksport blir solgt til kontinental-Europa, mens resten i hovedsak eksporteres til Storbritannia. Det produseres også noe LNG fra Snøhvit-feltet, som har større fleksibilitet med hensyn til hvor den eksporteres. Det er store variasjoner i prisdannelsen i det europeiske gassmarkedet. På kontinentet er gassen hovedsakelig blitt solgt gjennom langsiktige avtaler der prisen i stor grad har vært knyttet opp mot prisen på olje og oljebaserte produkter med et tidsetterslep på 3-6 måneder. I Storbritannia selges gass i et spotmarked der prisen avhenger av den løpende utviklingen i tilbud og etterspørsel.

Som en følge av kraftig oppgang i oljeprisen har det de siste årene i perioder vært press på gasseksportørene om å reforhandle inngåtte kontrakter. Nye kontrakter som inngås, er i større grad enn tidligere knyttet opp mot spotprisen på gass eller prisene på andre energibærere. Dette må ses i sammenheng med at olje og gass har forskjellige anvendelser og konkurrerer mot ulike alternative energikilder. Mens olje er dominerende i transportsektoren, benyttes gass i stor grad til stasjonær forbrenning, i hovedsak som et alternativ til kull. Prisen på kull har dermed betydning for prisen på gass. På lengre sikt vil derfor oljeprisen trolig ha mindre betydning for prisen på norsk gasseksport enn det som har vært tilfellet fram til nå, jf. figur 2.10.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Reuters Ecowin og Finansdepartementet.

De siste årene har utvikling av metoder for horisontal boring redusert kostnadene ved utvinning av ukonvensjonelle gassressurser, herunder skifergass. Den økte produksjonen er særlig kommet i USA, og de siste årene har ukonvensjonell gass utgjort rundt halvparten av den totale gassproduksjonen i USA. Forekomstene er betydelige og vil trolig gjøre USA selvforsynt med gass i lang tid framover. Det er også store slike ressurser i Kina, India, Russland, Australia og i land i Midtøsten og Sør-Amerika. Også i enkelte europeiske land er det trolig store forekomster. De anslåtte globale ressursene er meget store, men det er betydelig usikkerhet om hvor mye som kan hentes ut. Med dagens teknologi er utvinning bl.a. avhengig av de geologiske forholdene i berggrunnen og om ressursene befinner seg i folkerike områder.

Observatører peker på mange forhold som trekker i retning av at det vil ta tid før skifergassproduksjonen eventuelt blir så stor at den får vesentlig betydning for det europeiske gassmarkedet. Europa er tett befolket. Dessuten kan fare for forurensning av grunnvannet gjøre ukonvensjonell gassutvinning i Europa vanskelig. Utvikling av teknologi som bøter på det, kan ta tid. Det kan også ta lang tid å få på plass en tilstrekkelig leverandørindustri som kan støtte en storskala produksjon av ukonvensjonell gass i Europa.

Produksjonen av LNG har økt de siste årene. Mens LNG utgjorde 24 pst. av den samlede gasseksporten i verden i 2006, er andelen økt til nesten 40 pst. i 2011. Det er i hovedsak Qatar som har bidratt til denne økningen. LNG-handelen vil bidra til å binde de regionale gassmarkedene sammen til et mer globalt marked. Det vil kunne innebære en utjevning av prisene mellom de ulike gassmarkedene på sikt. Nedkjøling, transport og mottak av LNG gir likevel et betydelig kostnadspåslag.

Det knytter seg stor usikkerhet til utviklingen i prisen på gass på lang sikt. Naturgass har miljømessige fortrinn sammenliknet med både olje og kull. Det trekker i retning av at etterspørselen framover i større grad vil vris mot gass framfor andre fossile energikilder. Sammen med forventninger om forholdsvis solid etterspørselsvekst, kan klimahensyn bidra til høye gasspriser. Særlig kan dette være tilfellet dersom man får avgifter eller kvoter på klimagassutslipp som dekker store deler av verdens klimagassutslipp. På den annen side er det usikkerhet rundt markedet for ukonvensjonell gass. Dersom det blir storskalaproduksjon av ukonvensjonell gass i Europa eller dersom USA begynner å eksportere større mengder gass til Europa, vil norsk gass møte økt konkurranse. I en slik situasjon vil norsk gass fortsatt ha fordel av kort vei til det europeiske markedet og et velutbygd distribusjonsnett.

Det har historisk vært store svingninger i gassprisen. De siste ti årene har gjennomsnittlig pris på norsk gasseksport vært 1,8 kroner per Sm³ målt i faste 2013-priser. Gjennomsnittsprisen i 2012 var rundt 2,2 kroner per Sm³ (faste 2013-priser). I denne meldingen legges det til grunn at gjennomsnittsprisen på norsk eksport av gass vil ligge rundt 1,9 kroner per Sm³ fra og med 2014 målt i faste 2013-priser. I meldingen vurderer vi også virkningen av alternative scenarioer med gasspriser på henholdsvis 2,4 og 1,5 kroner per Sm³.

2.6 Utviklingen i internasjonale kapitalmarkeder

Utviklingen i internasjonale kapitalmarkeder har stor betydning for våre offentlige finanser. Dette skyldes blant annet den sterke veksten i kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Også gjennom andre kanaler er norsk økonomi påvirket av utviklingen i de internasjonale kapitalmarkedene. For eksempel er tilgang og pris på kapital til norske bedrifter i økende grad bestemt i de internasjonale markedene. Grunnen er at norske kapitalmarkeder er blitt stadig tettere integrert med de internasjonale.

Siden begynnelsen på finanskrisen har det vært store svingninger og mye usikkerhet i kapitalmarkedene. Investorer har krevd høyere risikopremie ved verdsetting av framtidige kontantstrømmer fra finansielle investeringer som aksjer og obligasjoner. Det har presset ned kursene i ulike aksje- og obligasjonsmarkeder. De siste par årene er det spesielt krisen i euroområdet som har preget markedene. Videre har tegn til lavere vekst enn forventet i framvoksende markeder påvirket markedsutviklingen.

2.6.1 Obligasjonsmarkedet

Kredittvurderingen av flere europeiske stater er blitt nedgradert de siste årene. Rentene på statsobligasjoner i Sør-Europa steg som følge av høyere risikopremier, jf. figur 2.6. Statsobligasjoner fra disse landene er ikke lenger sett på som risikofrie investeringer. Rentene på statsobligasjoner som antas å ha lav kredittrisiko, som amerikanske, tyske og britiske, har til gjengjeld falt til svært lave nivåer. Realrentene her er nå nær null eller negative og obligasjonene blir fortsatt sett på som «trygge havner». I flere land er realrentene nå negative for plasseringer med løpetider inntil 10 år.

Også rentene på mange selskapsobligasjoner steg gjennom finanskrisen som følge av økning i kredittrisiko, spesielt i banksektoren. Siden 2010 er rentene tilbake til mer normale nivåer selv om europeiske renter viste en midlertidig oppgang i 2011 i forbindelse med krisen i euroområdet, jf. figur 2.11A.

Kilde: Barclays Indices, Thomson Reuters Datastream og MSCI.

2.6.2 Aksjemarkedet

Verdens aksjemarkeder falt kraftig da finanskrisen tiltok høsten 2008, jf. figur 2.11B. Dette snudde allerede i 2009 med unntak av Asia, som tynges av fortsatt svak utvikling i Japan. Krisen i euroområdet ble reflektert i det europeiske aksjemarkedet i 2011, men i 2012 viste også dette markedet oppgang. Aksjeindeksene for Nord-Amerika er nå tilbake til nivået før finanskrisen. Dette er ikke tilfellet for Europa, Asia og Oseania.

Fra 1995 til 2000 steg aksjeverdiene fra et nivå tilsvarende 16 ganger det forventede overskuddet i selskapene på verdensbasis, til et nivå tilsvarende 27 ganger dette overskuddet, ifølge data fra indeksleverandøren MSCI. I historisk sammenheng var verdsettingen av aksjer målt ved slike forholdstall meget høy i år 2000. Utviklingen var i stor grad drevet av en sterk oppgang i kursene for selskaper innen teknologi, telekommunikasjon og media. Disse næringene ble oppfattet som spesielt velegnet til å skape inntekter som følge av teknologiske endringer, blant annet internett. Etter tusenårsskiftet har verdsettingen falt betydelig, og ved utgangen av 2011 var det globale aksjemarkedet priset til bare 10 ganger selskapenes forventede overskudd. Den lave avkastningen i aksjemarkedet siden 2000 kan i stor grad tilskrives dette betydelige fallet i verdsettingen av selskapers forventede overskudd.

2.6.3 Forventet langsiktig avkastning og risiko i kapitalmarkedene

Historisk avkastning er et naturlig utgangspunkt for analyser av hvilken avkastning som kan forventes i kapitalmarkedene på lang sikt. Historiske data viser at det globale aksjemarkedet har gitt en gjennomsnittlig årlig realavkastning på om lag 5,4 pst. i perioden 1900-2011, mens det tilsvarende tallet for det globale markedet av statsobligasjoner med lang løpetid er om lag 1,7 pst.4 Avkastningen har imidlertid variert mye over tid. Figur 2.12 viser hvordan realavkastningen har variert over rullerende 20-årsperioder siden 1900 (første periode er 1900-1919, annen periode er 1901-1920, osv.).

Kilde: Dimson, Marsh og Staunton Global Returns Data (2012) og Finansdepartementet.

En kan ikke legge til grunn at framtidig avkastning vil være lik den historiske. Anslag på framtidig realavkastning er forbundet med stor usikkerhet.

Finansdepartementet har i flere meldinger til Stortinget presentert anslag for langsiktig realavkastning i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene og drøftet usikkerheten i disse vurderingene.5 Departementet har lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig realavkastning på statsobligasjoner og aksjer på hhv. 2,5 og 5 pst. på lang sikt. Departementet har også lagt fram anslag for langsiktig risiko og samvariasjon mellom obligasjoner og aksjer. Samlet gir disse anslagene om lag 4 pst. forventet langsiktig realavkastning på Statens pensjonsfond utland.

Handlingsregelen er en retningslinje for bruk av statens petroleumsinntekter gjennom mange tiår framover. I tråd med dette er forventningen om 4 pst. realavkastning ment å gjelde for et tidsrom som er langt nok til å inneholde mange oppgangs- og nedgangsperioder i finansmarkedene. Anslagene på langsiktig realavkastning i aksje- og obligasjonsmarkedene er derfor ikke basert på markedspriser og renter slik de er i øyeblikket, men slik de antas å være i en normalsituasjon, eller i en situasjon med likevekt i økonomien.

Realrentene på obligasjoner med lav kredittrisiko er for tiden svært lave, også sett i historisk sammenheng. I meldingen til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2011 ble de langsiktige avkastnings- og risikoanslagene analysert i lys av finanskrisen og de lave realrentene i obligasjonsmarkedene. Analysen viser at en bør være varsom med å endre de langsiktige anslagene for forventet realavkastning i de internasjonale kapitalmarkedene utelukkende på grunnlag av dagens lave realrentenivåer. De lave realrentene på obligasjoner med lang tid til forfall kan skyldes flere spesielle forhold. Siden 2007 har verdensøkonomien vært gjennom den kraftigste nedgangsperioden siden andre verdenskrig. Som en reaksjon har investorer solgt risikable investeringer som aksjer og kjøpt statsobligasjoner med lav kredittrisiko. Det har gitt svært lave renter på disse obligasjonene. Videre har sentralbankene satt sine styringsrenter nær null for å stimulere til økonomisk vekst. I tillegg har de kjøpt obligasjoner for å presse de langsiktige rentene ned. Dette har økt etterspørselen etter obligasjoner og redusert obligasjonsrentene.

I Meld. St. 15 (2010-2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 viste departementet framskrivninger av pensjonsfondets realverdi fram til 2030 med usikkerhetsintervaller, jf. figur 2.13. Realavkastningen i finansmarkedene og statens olje- og gassinntekter er usikre. Det er også den faktiske bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Vifteformen i figur 2.13 gjenspeiler først og fremst usikkerheten i framtidig realavkastning, men også en viss usikkerhet i statens oljeinntekter er tatt med i beregningene.

Kilde: Finansdepartementet.

Realavkastningen kan bli vesentlig lavere, men også høyere enn forventningen på 4 pst. I figuren er det beregningsteknisk lagt til grunn at en bruker 4 pst. av fondsverdien over statsbudsjettet hvert år. Den øverste delen av viften viser virkningen av en svært høy avkastning. I dette tilfellet mer enn firedobles realverdien av fondet fram mot 2030. Den nederste delen av viften i figuren bygger på den svakeste realavkastningen som er simulert. Her er avkastningen så lav at realverdien av fondet knapt øker til tross for en betydelig tilførsel av petroleumsinntekter.