1 Innledning og sammendrag

1.1 Regjeringens utgangspunkt

Arbeid er grunnlag for velferd, både for individer og samfunn. Det gir enkeltmennesker et selvstendig økonomisk livsgrunnlag og muligheter til selvrealisering og sosial inkludering. Høy sysselsetting motvirker fattigdom, utjevner økonomiske og sosiale forskjeller og fremmer likestilling mellom kvinner og menn. Deltakelse i arbeidslivet gir medbestemmelse og spredning av makt. Videre er høy sysselsetting nødvendig for å kunne opprettholde og videreutvikle den norske velferdsmodellen. Høy sysselsetting ligger til grunn for utformingen av den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, arbeids- og velferdspolitikken og arbeidet for et inkluderende arbeidsliv. Hovedmålet for Regjeringens økonomiske politikk er derfor arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Hovedregelen skal være faste ansettelser, og målet er at alle som ønsker det skal arbeide i hel stilling.

Samtidig må det være balanse mellom arbeid og fritid, aktivitet og hvile, for den enkelte. De fleste har et ønske om fritid og tid til å utføre ulønnet omsorgsarbeid og husarbeid. Hver enkelt må dermed veie inntekt og andre fordeler av å delta i arbeidslivet opp mot verdien av fritid og ubetalt arbeid.

Mange ønsker arbeid uten å få dette. Det kan ha sammenheng med forhold knyttet til den enkelte som manglende kvalifikasjoner, for lav produktivitet eller behov for tilrettelegging som følge av helsemessige eller sosiale problemer. En er også avhengig av et arbeidsliv som er villig til å ansette personer med usikker eller nedsatt arbeidsevne.

Regjeringen fører en omfattende og aktiv arbeids- og velferdspolitikk for å møte utfordringene. De offentlige velferdsordningene gir innbyggerne trygghet og utjevner økonomiske forskjeller. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken legger til rette for at flere kommer i arbeid og motvirker utstøting fra arbeidslivet. I dette ligger også tilrettelegging for dem som av ulike grunner ikke kan delta i arbeidslivet på ordinære vilkår. Arbeidsgivere har en tilretteleggingsplikt overfor arbeidstakere som får sin arbeidsevne redusert. Regjeringen har også en rekke tiltak for å bistå arbeidsgivere.

Et godt arbeidsliv er viktig for å sikre at folk ikke blir syke av jobben og faller ut av arbeidslivet. Også personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne delta i arbeidslivet. Arbeid er i mange tilfeller helsebringende, særlig for personer med de sykdomsdiagnosene som dominerer i de helserelaterte ytelsene, det vil si muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser. Arbeid og aktivitet kan derfor være en viktig del av en helsebringende behandling. Dette vil ikke gjelde for alle. Noen har helseproblemer som setter permanente begrensninger for muligheten til å delta i arbeid. Arbeidslivet kan heller ikke alltid tilby en tilrettelagt jobb.

Vårt velferdssamfunn består av både rettigheter og plikter. Mange som står utenfor arbeidslivet, særlig de med nedsatt arbeidsevne, trenger tilbud om tiltak og veiledning. Samtidig krever veien tilbake til jobb egeninnsats og medvirkning fra den enkelte. Klare forventninger, medvirkning og avtaler om hva den enkelte selv skal gjøre, bidrar til mestring. For mange vil dette gjøre veien fram til arbeid kortere.

Arbeidskraften – vår viktigste ressurs

Arbeidskraften er samfunnets viktigste ressurs. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid, og det må derfor legges til rette for høy yrkesdeltaking. Bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinja. Det vil bli enda tydeligere etter hvert som befolkningen eldes.

I Regjeringens perspektivmelding (Meld. St. 12 (2012–2013)) er det gjort beregninger for hva som skal til for å kunne videreføre dagens velferdsordninger de neste femti årene. Disse beregningene viser at en slik videreføring ikke dekkes av vekst i skatteinntekter eller avkastning av pensjonsfondet. Flere i arbeid vil redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser. Et høyt arbeidstilbud og høy sysselsetting er en avgjørende forutsetning for å kunne videreføre og videreutvikle godt utbygde velferdsordninger. Økt yrkesdeltakelse også blant personer med nedsatt arbeidsevne er dessuten avgjørende for å sikre at velferdsytelsene er økonomisk bærekraftige.

Norge har et høyt inntektsnivå og relativt små forskjeller mellom folk. De aller fleste som lever i Norge har en trygg økonomi og en høy materiell levestandard. Vi har en omstillingsdyktig og produktiv økonomi. Arbeidsstyrken er godt kvalifisert og yrkesdeltakelsen er høy. Arbeidsledigheten er lav.

I de senere årene er det iverksatt og vedtatt iversatt en rekke sentrale reformer og tiltak for å støtte opp om arbeidslinja og målet om arbeid for alle. Det gjelder blant annet NAV-reformen, innføring av ny alderspensjon, ny uføretrygd, forsterket satsing på inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og innføring av flere nye tiltak og virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen, som for eksempel Jobbstrategien for personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltak for økt bruk av gradering i sykepenger og uførereformen vil bidra til at det skal bli lettere å delta delvis i arbeidslivet også for personer med nedsatt arbeidsevne. Flere av reformene og tiltakene er såpass nye at det er for tidlig å kunne si noe om resultater. Regjeringen forventer at disse reformene og tiltakene over tid vil bidra til at den samlede arbeidsinnsatsen øker ytterligere.

Et arbeidsliv i endring, med omstillinger og flyt av arbeidskraft og tjenester og høye krav til effektivitet i arbeidslivet, er trekk som kan gjøre det utfordrende i årene framover å oppnå høy yrkesdeltakelse blant utsatte grupper. Det tilsier fortsatt behov for forsterket innsats for å sikre økt yrkesdeltakelse for grupper som i dag ikke deltar i arbeidslivet, eller som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Med utgangspunkt i den norske modellen vil Regjeringen legge til rette for et arbeidsliv der flere kan delta, fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til en mer rettferdig fordeling. Et arbeidsmiljø som er blant de beste i verden er et viktig bidrag til god helse og arbeidsevne. IA-samarbeidet spiller en viktig rolle her.

1.2 Hovedbudskap i meldingen

Gjennomgangen i denne meldingen viser at sysselsettingen er høy, men enkelte grupper har problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. Regjeringen mener Norge bør og kan bli enda bedre til å bruke de ressursene som personer i yrkesaktiv alder har. Målet er å gi alle mennesker i hele landet mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfulle liv.

Denne meldingen konsentrerer oppmerksomheten særlig mot

• arbeidsmarkedssituasjonen for personer med nedsatt arbeidsevne eller funksjonsevne og overgangen til helserelaterte ytelser

• arbeid og psykisk helse

• utsatte unge, det vil si unge som har falt eller står i fare for å falle utenfor utdanning og arbeidsliv

Målet med de offentlige trygde- og stønadsordningene er å gi økonomisk trygghet, utjevne inntekt og bidra til selvhjelp. Samfunnet skal ta vare på dem som av ulike grunner ikke kan delta i arbeidslivet. Samtidig er det en utfordring at mange i yrkesaktiv alder er utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser, til tross for den generelt høye sysselsettingen og deres ønske om å delta.

De aller fleste som mottar helserelaterte ytelser mottar fulle – og ikke graderte – ytelser, for eksempel 100 prosent uførepensjon. I Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) er det lagt til grunn at flere trygdemottakere har en gjenværende arbeidsevne. Flere personer med helseproblemer som mottar en trygdeytelse, bør normalt kunne være i stand til å ha en deltidsjobb. Det krever et system som er opptatt av – og legger til rette for – økt gradering i de helserelaterte ytelsene, og det krever et arbeidsliv som tilbyr egnede deltidsstillinger. Det krever også en arbeidsmarkedspolitikk og en arbeids- og velferdsforvaltning som kan bidra til at brukerne opplever mestring og har motivasjon for overgang til arbeid. Regjeringen ønsker å etablere flere hensiktsmessige ordninger og tiltak som bygger opp under en politikk som reduserer begrensninger og barrierer og øker mulighetene i arbeidslivet, blant annet gjennom en god balanse mellom plikter og rettigheter.

Det er Regjeringens mål at personer med nedsatt arbeidsevne i større grad enn i dag skal kunne delta i arbeidslivet. Regjeringen vil derfor utvikle en strategi for bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne og økt gradering i de helserelaterte ytelsene. Strategien kommer, i tillegg til – og skal være en integrert del av – den reformpolitikken som er gjennomført de senere årene for å støtte opp under en tydelig og formålsrettet arbeidslinje. Strategien skal også ses i sammenheng med de strategiene og det arbeidet som foregår med bakgrunn i IA-avtalen.

Et viktig mål med strategien er at flest mulig som har nedsatt arbeidsevne grunnet helseproblemer, kan bli værende i en stilling på redusert tid og med arbeidsoppgaver som de kan mestre. Strategien omfatter derfor en fastholdelsesstrategi som inneholder tiltak som kan understøtte mulighetene til å beholde en varig tilknytning til arbeidslivet når arbeidsevnen påvirkes av helsemessige problemer. Dette må etter Regjeringens vurdering suppleres med en jobbmulighetsstrategi som gir bedre arbeidsmuligheter for personer med varig nedsatt arbeidsevne. De to delstrategiene må ses i sammenheng. Lykkes en med fastholdelse for dem som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, vil færre isolert sett trenge bistand for å komme i arbeid.

Mye av sykefraværet og uførepensjoneringen i befolkningen skyldes psykiske helseproblemer. Regjeringen vil styrke innsatsen her, og legger derfor samtidig med denne meldingen fram en oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse for perioden 2013–2016. Denne må ses i sammenheng med de to nevnte strategiene ovenfor. Etablerte tiltak føres videre, forsterkes og utvides.

Passivitet i ungdomsårene eller i begynnelsen av yrkeskarrieren kan gi langvarige negative effekter og økt risiko for varig utestenging fra arbeidslivet. Det er derfor særlig viktig å forhindre at ungdom faller ut av videregående opplæring og tidlig stenges ute fra arbeidslivet. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen for unge med nedsatt arbeidsevne. Mange unge som ikke er i utdanning og som har problemer i arbeidsmarkedet, har sammensatte utfordringer og behov for bistand fra ulike instanser, blant annet fra utdanningssektoren, arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren. Regjeringen vil bidra til å styrke det tverrsektorielle samarbeidet for at den enkelte unge skal lykkes i å gjennomføre utdanning og komme i arbeid.

Arbeidsmarkedstiltak som brukes for å bidra til å få personer med nedsatt arbeidsevne i jobb, er en sentral del av arbeidslinja. Regjeringen går inn for et høyere tiltaksnivå for personer med nedsatt arbeidsevne, og vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag i de årlige budsjettene.

Tiltak som gjennomføres på ordinære arbeidsplasser har bedre effekt på overgang til arbeid enn tiltak som foregår i skjermede virksomheter. Regjeringen ønsker at arbeidsmarkedstiltakene som benyttes for å fremme overgangen til jobb blant personer med nedsatt arbeidsevne, i økende grad skal bruke det ordinære arbeidslivet som tiltaksarena. Regjeringen vil også sette i gang et bredt anlagt arbeid for å forbedre kvaliteten i og resultatene av de arbeidsrettede tiltakene. I dette arbeidet er det behov for økt kunnskap om resultater av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.

1.3 Høy sysselsetting, men også utfordringer

Den norske arbeidslivsmodellen har gitt gode resultater. Omstillingsevnen er god og arbeidsmarkedssituasjonen er bra for det store flertallet i Norge. Den samlede arbeidsinnsatsen i Norge trekkes opp av en høy sysselsetting, både vurdert i en historisk sammenheng og sammenliknet med andre land. Samtidig er den gjennomsnittlige arbeidstiden relativt lav og de sysselsatte jobber færre timer enn i mange andre land. Produktiviteten er imidlertid høy, slik at norsk verdiskaping og velferd er blant de høyeste i verden. Dette er et resultat av samspillet mellom politikk på mange områder, og arbeids- og velferdspolitikken har bidratt til de gode resultatene. Høy produktivitet og omstillinger kan samtidig gjøre det utfordrende med jobbfastholdelse og inkludering av personer med helseproblemer.

Det er et mål for Regjeringen å redusere ufrivillig deltid, og at de som ønsker det får arbeide heltid. Med endring i organisering, rammevilkår og kultur i arbeidslivet, kan antall heltidssysselsatte øke. Samtidig vil tilrettelegging for mer gradering i de helserelaterte ytelsene og for at mer av den gjenværende arbeidsevnen skal kunne utnyttes i det ordinære arbeidslivet, føre til mer deltid samtidig som samlet arbeidsinnsats øker.

Utenfor arbeidslivet

Den lave arbeidsledigheten i Norge innebærer at de fleste som ønsker det, kommer i jobb. Mange som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet i yrkesaktiv alder, mottar offentlige ytelser, særlig helserelaterte ytelser. Det gir god inntektssikring og økt velferd blant dem som har problemer med å delta i arbeidslivet. En god del jobber imidlertid noe samtidig som de mottar ytelser. Nær hver femte person i alderen 18-67 år mottar en helserelatert ytelse. Vel halvparten av disse kan ifølge Statistisk sentralbyrå sies å være passive mottakere av velferdsytelser, hvorav en god del er i sluttfasen av sin yrkesaktive alder. Noe under halvparten har enten en fot innenfor arbeidslivet, eller de kan betraktes som på vei inn gjennom deltakelse på ulike tiltak med mål om at de skal komme i arbeid.

En viktig utfordring framover er at flere personer med funksjonshemminger eller helseproblemer får tatt i bruk sin arbeidsevne. Flere kunne deltatt i arbeidslivet, eller deltatt mer enn de gjør i dag, dersom mer hadde vært gjort for å tilrettelegge for deltakelse i arbeidslivet. For å kunne vurdere i hvilken grad en lykkes, trenger en blant annet statistikk som på en bedre måte enn i dag viser utviklingen i arbeidstilknytning og -omfang i disse gruppene.

Målt som andel av befolkningen har det vært en svak nedadgående tendens når det gjelder mottakere av helserelaterte ytelser de siste to årene. Dette kan dels ses i sammenheng med befolkningsvekst på grunn av økt arbeidsinnvandring. På tross av at mange med redusert arbeids- eller funksjonsevne deltar i arbeidslivet, og at mye blir gjort for å tilrettelegge for det, er det Regjeringens syn at for mange står utenfor det ordinære arbeidslivet.

Norge er blant de landene som kombinerer et omfattende velferds- og inntektssikringssystem med stor vekt på aktive virkemidler og arbeidsrettede tiltak for å integrere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidslivet. Flere forhold tilsier at det framover er behov for flere eller sterkere virkemidler rettet mer direkte inn mot arbeidslivet. IA-avtalen er et viktig verktøy i den sammenhengen.

Høy ungdomsledighet er ikke på langt nær et så stort problem i Norge som i mange andre land. Men ledigheten er høyere for ungdom enn for andre, selv om en betydelig del av ledigheten blant ungdom er av kort varighet. Samtidig er en ikke ubetydelig andel verken i jobb, skole eller opplæring. Unge som verken er sysselsatte, arbeidsledige eller i utdanningssystemet, kan være særlig utsatte. Noen mottar helserelaterte ytelser som arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. Det er en utfordring å hjelpe disse tidlig, slik at passivitet i ung alder ikke gir langsiktige negative virkninger på yrkeskarriere og deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.

Høy produktivitet og et arbeidsliv i endring

Et viktig bidrag fra myndighetene er å legge til rette for et høyt tilbud av arbeidskraft, slik at de ulike bedriftene og sektorene får tak i den arbeidskraften som de etterspør. Samtidig er det viktig å legge til rette for at arbeidstakerne er kvalifisert for – og kan gå inn i – de ledige jobbene.

Vi har en velfungerende økonomi hvor omstillinger i arbeidslivet bidrar til økt produktivitet til beste for samfunnet og det store flertallet av befolkningen. Høy produktivitet innebærer isolert sett også at terskelen inn i arbeidslivet kan være høy for utsatte grupper. Omstillinger er en viktig forutsetning for at vi skal kunne opprettholde vårt velstandsnivå. Samtidig fører dette til et arbeidsliv som er i stadig endring, og slike omstillinger kan være kostnadskrevende. Enkelte arbeidstakere faller ut av arbeidslivet ved omstilling. Det er dokumenterte sammenhenger mellom omstillinger og nedbemanninger på den ene siden og uførepensjonering og utstøting fra arbeidslivet på den andre siden. Endringer kan skyldes både kortsiktige konjunktursvingninger og mer langsiktige strukturelle endringer som næringsvridninger fra primærnæring og tradisjonell industri til tjenesteytende sektor. Dette kan sette nye krav til kunnskap og personlige egenskaper.

Arbeids- og velferdspolitikken gir støtte til arbeidstakere som blir direkte berørt av endringer, blant annet gjennom inntektssikring og aktive tiltak som kvalifisering og arbeidspraksis. Den bidrar også med rammevilkår i arbeidsmarkedet som legger til rette for smidig omstilling, blant annet ved formidling og hjelp til jobbsøking. Et velfungerende partssamarbeid er viktig for at omstillinger og omstruktureringer foregår på en god måte. Det er også grunn til å tro at økt utdanningsnivå har gjort arbeidsstyrken mer produktiv, omstillingsdyktig og mobil.

Høy arbeidsinnvandring

Etter utvidelsen av EU i 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge gått kraftig opp. Innvandrere har stått for om lag 2/3 av veksten i sysselsettingen siden 2004. De siste årene har arbeidsinnvandrerne vært i flertall blant dem som kommer til landet, og de tilsvarer årlig mer enn et halvt fødselskull i Norge. Arbeidsinnvandrere fra EØS-landene bidrar mest til denne veksten.

Arbeidsinnvandring bidrar til fleksibilitet i det norske arbeidstilbudet. Norges deltakelse i det felles nordiske og europeiske arbeidsmarkedet gir norske bedrifter tilgang til en stor potensiell arbeidsstyrke, og det gir adgang til et stort arbeidsmarked for norske arbeidstakere. Det gir muligheter for økt sysselsetting og høyere økonomisk vekst og kan samtidig redusere flaskehalser i det norske arbeidsmarkedet. Men høy arbeidsinnvandring på kort tid skaper også utfordringer. Høy arbeidsinnvandring innebærer integreringsutfordringer, og befolkningsøkningen betyr at det blir flere som på kort tid skal inkluderes i arbeidslivet. Det kan sette arbeidsstandarder og lønns- og avtalesystemet under press, og det kan gi økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet, for eksempel for sammenliknbare grupper av norske arbeidstakere.

Med god tilgang på utenlandsk arbeidskraft kan det bli vanskeligere å få utsatte grupper i jobb. Studier kan tyde på at slike effekter har begynt å gjøre seg gjeldende. En generelt høy arbeidskraftsetterspørsel er ikke tilstrekkelig. Tiltak må også være rettet direkte mot utsatte grupper, for eksempel arbeids- og velferdspolitiske tiltak som målrettes mot personer med nedsatt arbeidsevne, ungdom som verken er i jobb eller utdanning, eller etablerte innvandrere som ikke kommer i jobb.

Kapittel 2 gir en nærmere omtale av utviklingen i arbeidsmarkedet, og plasserer det i en historisk og internasjonal sammenheng, med vekt på sysselsettingen for ulike grupper.

1.4 Arbeidslinja

Arbeidslinja er sentral i arbeids- og velferdspolitikken. St.meld. nr. 35 (1994–95) Attføringsmeldingen presenterte arbeidslinja slik: «Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis og samlet – utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle». Disse elementene utgjør hovedtrekkene i arbeidslinja:

• At det føres en aktiv politikk for høy yrkesdeltakelse.

• At arbeidslivet legger forholdene til rette for å hindre utstøting.

• At det skal lønne seg å arbeide.

En aktiv politikk for høy yrkesdeltakelse handler om innsats for å heve kompetansen og kvalifikasjonene til befolkningen, mobilisere arbeidskraften og bidra til et effektivt arbeidsmarked. Det skal legges til rette for at alle som ønsker det, kan komme i arbeid, gjennom utdanning, opplæring og aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Den delen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken som er rettet mot mottakere av helserelaterte ytelser og utsatte unge, er en viktig del av denne meldingen. Utdanningspolitikken ble blant annet diskutert i St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja, der Regjeringen blant annet legger vekt på tidlig innsats som en hovedstrategi for å sikre alle en god utdanning og forhindre frafall. Dette er også viktig for arbeids- og velferdspolitikken. Den aktive innsatsen for å få innvandrere i arbeid gjennom tiltak i integreringspolitikken inngår også i en aktiv politikk for høy yrkesdeltakelse. Dette ble diskutert i Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk. Der foreslås en styrket innsats for å få flere innvandrere i arbeid.

En befolkning med god helse gjør det lettere å nå målet om høy sysselsetting. Den norske befolkningen har gjennomgående god helse. For å møte ulike livsstilsykdommer kreves en ny tilnærming som i sterkere grad motiverer og inspirerer hver enkelt av oss til å ta vare på helsa vår. Gjennom Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen ønsker Regjeringen å gi folkehelsearbeidet fornyet kraft.

Å hindre utestengning og utstøting fra arbeidslivet handler i stor grad om å legge til rette for et godt og anstendig arbeidsliv som gir plass til alle. Det er på den enkelte arbeidsplassen at utstøting skal hindres og inkludering virkeliggjøres. Et godt arbeidsliv skal sikre at folk ikke blir syke av jobben og faller ut av arbeidslivet. Det er også en forutsetning for at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne delta i arbeidslivet. Gode arbeidsvilkår og et godt arbeidsmiljø er således viktige verktøy for å oppnå målet om at flest mulig skal delta i arbeidslivet. Dette ansvaret deler myndighetene med partene i arbeidslivet, og samarbeidet om oppfølging av IA-avtalen står derfor sentralt i arbeidet med å øke deltakelsen i arbeidslivet. Dette er drøftet i Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv.

Prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide gir føringer for utformingen av velferdsordningene og inntektssikringssystemet. Disse skal være utformet slik at man opparbeider rettigheter gjennom arbeid, at det for arbeidstakere lønner seg å bli i arbeid, og at det for stønadsmottakerne normalt skal lønne seg å gå over til arbeid. Dette stimulerer til deltakelse i arbeidslivet. Samtidig skal inntektssikringen være god. Inntektssikring kan også være med på å forhindre at lønnsnivåer for typiske lavlønnsområder blir for lave. Utformingen av velferdsytelsene må derfor balansere motstridende hensyn, med en riktig balanse mellom individets motivasjon for å jobbe og økonomisk trygghet. Dette innebærer også en god balanse mellom plikter og rettigheter.

En god inntektssikring forebygger også fattigdom. Deltakelse i arbeidslivet framholdes som den viktigste enkeltfaktoren for å forebygge og bekjempe fattigdom. Meldingen omhandler således virkemidler og tiltak av stor relevans i en helhetlig og langsiktig innsats for å forebygge lavinntekt og fattigdom.

Denne meldingen vil i hovedsak handle om utformingen av velferdsordningene, særlig de helserelaterte ytelsene, og hvordan de sammen med den aktive arbeidsmarkedspolitikken, særlig attføringspolitikken, legger til rette for deltakelse i arbeidslivet. Meldingen omhandler også arbeidslivet. Både økt vekt på å inkludere flere med redusert arbeidsevne i arbeid, økt vekt på gradering i de helserelaterte ytelsene og større bruk av ordinært arbeidsliv i arbeidsmarkedspolitikken krever et arbeidsliv som i større grad tilbyr tilrettelagt arbeid for personer med nedsatt arbeidsevne.

En arbeids- og velferdspolitikk i endring

Arbeids- og velferdspolitikken omfatter en bred innsats på en rekke områder. Et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser er viktig for å fremme målet om arbeid for alle. Arbeidsrettet bistand bidrar til å motvirke langvarig ledighet og helserelatert fravær, og hindre utstøting fra arbeidslivet. Oppfølgingstiltak, kvalifiseringstiltak, ulike former for tilrettelegging, motivasjonstiltak mv. er sentrale virkemidler for å bistå den enkelte tilbake til arbeidslivet og i realiseringen av arbeidslinja.

I de senere årene er det gjennomført en rekke reformer og tiltak i arbeids- og velferdspolitikken med sikte på å støtte opp om arbeidslinja. Et sentralt mål for mange av reformene er å få flest mulig til å stå lengst mulig i arbeid. Det gjelder blant annet:

• NAV-reformen fra 2006, som innebar at Aetat og trygdeetaten ble slått sammen til en statlig etat, Arbeids- og velferdsetaten, og at det i samarbeid med kommunene om sosialtjenesten er blitt opprettet felles lokale NAV-kontorer. Gjennom NAV-kontorene er arbeidsrettede tjenester og tiltak, sammen med sosiale tjenester, gjort tilgjengelige i alle landets kommuner. Dette skal gjøre det enklere for brukerne. For arbeids- og velferdsforvaltningen gir det lettere mulighet for kontakt og oppfølging etter brukernes behov.

• Pensjonsreformen. Innføring av ny alderspensjon fra 2011 gjør pensjonssystemet mer bærekraftig, blant annet ved at endringer i levealder påvirker de årlige pensjonsytelsene. Videre oppmuntrer det nye systemet til arbeid, blant annet ved at alle år med arbeidsinntekt gir pensjonsopptjening. Dessuten gir det mer valgfrihet for den enkelte med hensyn til når en ønsker å ta ut pensjon og hvor stor andel en ønsker å ta ut.

• Satsingen på inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Den første IA-avtalen ble inngått mellom partene i arbeidslivet og regjeringen i 2001 og er senere blitt forlenget to ganger, senest i 2010. Hovedtanken i IA-samarbeidet er at tiltak for å hindre frafall skal forankres i arbeidslivet og på den enkelte arbeidsplass. Det er viktig å komme tidlig i gang med å forebygge langvarig sykefravær for dermed å hindre overgang til varige helserelaterte ytelser. Det er innført en rekke tiltak for raskere og tettere oppfølging av sykmeldte som skal bidra til å redusere sykefraværet. Virkemidlene i IA-samarbeidet ble forsterket i forbindelse med reforhandlingene i 2010, blant annet gjennom økt vekt på graderte sykemeldinger, sterkere målretting mot virksomhets- og bransjenivå og styrket oppfølging av avtalen på sentralt nivå.

• Innføring av flere nye tiltak og virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen, som for eksempel kvalifiseringsprogrammet i 2007, arbeidsavklaringspenger i 2010 og behovs- og arbeidsevnevurderinger, som ble lovfestet samme år. Arbeidsavklaringspenger erstatter rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Disse endringene bidrar til et enklere og mer arbeidsrettet stønadsløp for personer som av helsemessige årsaker ikke deltar på arbeidsmarkedet. Jobbstrategien som kom i 2012 styrker innsatsen for personer med nedsatt funksjonsevne under 30 år som har behov for å komme i jobb.

• Ny uføretrygd som etter planen skal iverksettes i 2015. Denne er en nødvendig tilpasning til pensjonsreformen av folketrygdens ytelser til uføre, men er også en del av arbeidet med å fornye folketrygdens stønadsordninger for personer med helseproblemer. De nye reglene legger til rette for mer forutsigbare muligheter for å kombinere uføretrygd og arbeid.

Flere av reformene har virket i kort tid og noen er ennå ikke iverksatt. Regjeringen forventer at disse reformene og tiltakene over tid vil bidra til økt sysselsetting. Regjeringen vil bygge på det grunnlaget som er lagt, med sikte på at arbeid i det ordinære arbeidslivet skal være et naturlig og reelt førstevalg for flest mulig.

Kapittel 3 har en bredere omtale av arbeidslinja og beskriver reformer og tiltak i arbeids- og velferdspolitikken de siste årene med sikte på å støtte opp om arbeidslinja.

1.5 Økt aktivisering og gradering i de helserelaterte ytelsene

Reglene for ny uføretrygd, som etter planen skal erstatte dagens uførepensjon fra 2015, vil legge bedre til rette for å kombinere uføretrygd og arbeid. I Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) understreket Regjeringen at den også vil stimulere til økt bruk av gradert uføretrygd.

Andelen som har en gradert uførepensjon ligger i dag på omkring 20 prosent og viser en svakt synkende tendens over tid. De fleste som får en gradert uføreytelse har et arbeidsforhold når de kommer inn i uføreordningen. En del av de som får full uførepensjon, antas å ha en gjenværende arbeidsevne der de kunne ha kombinert arbeid med en gradert uføreytelse. Når dette ikke skjer, kan det ha sammenheng både med arbeidsmarkedets virkemåte og med utformingen av de offentlige virkemidlene.

Det er Regjeringens mål at personer med nedsatt arbeidsevne i større grad enn i dag skal kunne delta i arbeidslivet, eventuelt kombinert med en gradert ytelse. Regjeringen vil derfor utvikle en strategi for bedre arbeidsmuligheter og økt gradering for denne gruppen. En slik strategi skal ha oppmerksomhet både på arbeidslivets innretning og muligheter, offentlige inntektssikringsordninger, tiltak og tjenester og hvordan disse kan understøtte arbeidsdeltakelse. Den forutsetter blant annet et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser, og at flest mulig skal kunne delta i og opprettholde tilknytningen til det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår.

Strategien er todelt. Den skal dels bidra til at flere som har varig nedsatt arbeidsevne grunnet helseproblemer, og som dermed står i fare for å falle ut av arbeidslivet, kan bli værende i en stilling på redusert tid og om nødvendig kombinere dette med en gradert uførepensjon. Den bør derfor omfatte en fastholdelsesstrategi som inneholder tiltak som kan understøtte dette. Tidlig innsats, forebygging og tiltak som kan bidra til å redusere langtidsfraværet er viktig her. Videre er det viktig å sikre at ansatte med nedsatt arbeidsevne i størst mulig grad kan fortsette i en deltidsstilling etter sykepengeperioden, eventuelt fram til at det er aktuelt med en gradert uførepensjon. Fastholdelse kan også innebære tilknytning til arbeidslivet gjennom en ny stilling eller jobb.

Dersom flere uførepensjonister skal tilstås en gradert ytelse, er det viktig at fastsettelse av uføregrad er i overensstemmelse med den enkeltes reelle arbeidsevne. En fastholdelsesstrategi må derfor suppleres med en jobbmulighetsstrategi som kan gi arbeidsmuligheter for de som får en gradert uførepensjon og som trenger en deltidsjobb. De to delstrategiene må ses i sammenheng. Lykkes en med bedre fastholdelse for dem som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, vil det isolert sett være færre med gradert uførepensjon som vil trenge bistand for å få arbeid. På den annen side kan det være krevende for sistnevnte gruppe å få en deltidsjobb. En del vil trolig ha problemer med å konkurrere om egnede jobber på det ordinære arbeidsmarkedet.

En jobbmulighetsstrategi må derfor omfatte en rekke tiltak som kan spenne fra god formidlingsbistand til tiltak som ivaretar behov for mer omfattende bistand av kortere eller lengre varighet. Dette kan tilsi at de eksisterende arbeidsrettede virkemidlene i større grad må suppleres blant annet med tiltak som tar sikte på å stimulere etterspørselen etter personer med varig nedsatt arbeidsevne som kan jobbe deltid. Det kan blant annet omfatte bruk av lønnstilskudd av tidsbegrenset eller tidsubestemt varighet eller at offentlig sektor tilbyr tilpassede jobbmuligheter for personer med varig nedsatt arbeidsevne dersom de ikke kommer inn i det ordinære arbeidsmarkedet på annen måte.

Videre bør medisinsk behandling og bruk av arbeidsrettede tiltak som den enkelte trenger i forkant av eller i perioden med arbeidsavklaringspenger, i størst mulig grad understøtte et stønadsforløp som leder til arbeid. Det kan blant annet dreie seg om rask tilgang på behandling, å unngå lange ventetider, god koordinering av tjenestetilbudet og tett individuell oppfølging. Det kan også dreie seg om tiltak som motiverer den enkelte til å komme i arbeid. Også de som ikke har et aktivt arbeidsforhold – for eksempel sykmeldte uten arbeidsgiver – må sikres god oppfølging og arbeidsrettet bistand. For de som ikke kommer i arbeid selv etter behandling og tiltaksdeltakelse, kan bruk av tidsubestemt lønnstilskudd eller tilpasset arbeid være en mulighet, som et alternativ til en gradert uførepensjon.

Personer som mottar helserelaterte ytelser, har ofte behov for bistand fra ulike deler av helsetjenesten. Den vanligste kontakten skjer med fastlegen, blant annet i forbindelse med sykmelding og legeerklæringer ved krav om arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. Det vil ofte også være behov for andre helsetjenester og ulike former for medisinsk behandling. Noen av de som mottar arbeidsavklaringspenger har avbrutt videregående skole, har dårlig psykisk helse og sliter med rusproblemer, i tillegg til at de ikke er i arbeid. For å unngå unødvendig lange stønadsløp er det viktig med rask tilgang på medisinsk behandling, at det ikke oppstår lange ventetider, og at behandling og arbeidsrettede tiltak kan gjennomføres mest mulig parallelt. Samhandlingsreformen vil kunne åpne for nye muligheter til samarbeid mellom NAV-kontorene og den kommunale helsetjenesten.

Regjeringen vil også vurdere hvordan rett og plikt til økt brukermedvirkning og krav til egenaktivitet skal bli en fullverdig og integrert del i den enkeltes oppfølgingsløp til arbeid. Herunder ligger også en mer aktiv oppfølging overfor mottakere av arbeidsavklaringspenger, blant annet ved å vurdere formelle aktivitetskrav og sanksjonsmuligheter, og hvordan de praktiseres.

Regjeringen vil understreke at det er fordeler og ulemper ved mange av tiltakene i fastholdelses- og jobbmulighetsstrategien. Det er derfor behov for ytterligere utredning, før en kan komme tilbake med konkrete forslag til endringer i regelverk mv. I tillegg forutsetter en del av tiltakene økte ressurser blant annet i arbeids- og velferdsforvaltningen, i hvert fall i en overgangsfase. Innfasingen av tiltakene må derfor ses i sammenheng med de årlige budsjettene, samt avveies mot øvrige oppgaver som arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for.

Regjeringen er videre opptatt av å legge til rette for å etablere en systematisk kunnskapsutvikling, både om hva som er viktige drivere for å forklare utviklingen, og om hva slags tiltak som virker best. I det videre utredningsarbeidet vil en derfor også ta hensyn til eventuell ny kunnskap som tilsier at det er behov for å justere innretningen av de tiltakene som presenteres i denne meldingen, herunder om det er behov for å supplere dem eller erstatte dem med andre tiltak. Det er også behov for å styrke statistikkgrunnlaget for personer med nedsatt arbeidsevne og nedsatt funksjonsevne.

De helserelaterte ytelsene og en helhetlig strategi for å oppnå bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne og økt bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene er omtalt i kapittel 4.

1.6 Tiltak og arbeid

Regjeringen arbeider målrettet for at flest mulig skal komme i arbeid, og for å hindre utestengning og utstøting fra arbeidslivet. Arbeidsmarkedstiltakene utgjør en viktig del av innsatsen for å få flere i arbeid. Nær 80 prosent av tiltaksplassene i 2013 er rettet inn mot personer med nedsatt arbeidsevne. Dette er en prioritert gruppe i arbeidsmarkedspolitikken.

Ved inngangen til 2013 var det om lag 211 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne i Arbeids- og velferdsetaten. Om lag 170 000 av disse mottok arbeidsavklaringspenger, mens resten, omlag 40 000, hadde andre former for offentlig inntektssikring. Med innføringen av kvalifiseringsprogrammet og ordningen med arbeidsavklaringspenger, er det nå langt flere personer enn før med helsemessige og sosiale problemer som blir vurdert med sikte på arbeidsrettet bistand. Derfor har også tallet på personer som har fått vedtak om arbeidsrettede tiltak og som venter på tiltaksplass økt. Blant de 211 000 personene med nedsatt arbeidsevne hadde om lag 120 000 personer behov for arbeidsrettet bistand.

Det er mange som venter på tiltaksplass, og ventetiden har økt de siste årene. I 1. kvartal 2013 deltok i underkant av 57 000 personer på et arbeidsmarkedstiltak, mens om lag 64 000 personer var under utredning eller var vurdert å ha behov for et arbeidsrettet tiltak. Resten hadde behov for annen type bistand, blant annet medisinsk behandling.

Tiltaksplasser i skjermet sektor anskaffes i dag på en måte som kan være i strid med både anskaffelses- og statsstøtteregelverket. Regjeringen tar sikte på å finne en løsning som er forenlig med regelverket. Det er et ønske at flere tilbydere og arrangører skal slippe til i tiltaksarbeidet, uten at dette skal bidra til kommersialisering av denne sektoren. Målet er å gi et bedre tilbud, samt bidra til økt innovasjon og god geografisk tilgjengelighet til tiltak.

Flere arbeidsrettede tiltak

Regjeringen går inn for å opprette flere tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Hvor mange plasser det vil være behov for i årene framover vil det bli tatt stilling til i forbindelse med de årlige budsjettene. Det er behov for flere plasser både innenfor ordinært arbeidsliv og innenfor et skjermet og tilrettelagt arbeidsmiljø.

I tillegg til å sikre tilgang på nok tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne, må tiltaksapparatet hele tiden utvikles for å imøtekomme arbeidslivets krav og arbeidssøkernes behov for arbeidsrettet bistand.

Skjermede virksomheter eller forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, som attførings- og vekstbedrifter, spiller en sentral rolle i det samlede tjenestetilbudet til personer med nedsatt arbeidsevne. Det finnes om lag 400 slike virksomheter i Norge. Disse har høy kompetanse på arbeidsrettet bistand. Noen brukere trenger en periode med motivering og arbeidstrening i et tilrettelagt arbeidsmiljø før det eventuelt kan være aktuelt med en tiltaksplass eller jobb i ordinært arbeidsliv. Dette kan innebære behov for tiltaksplasser i et skjermet arbeidsmiljø. Målet er at flere kan komme i ordinært arbeid etter å ha deltatt på tiltak. Attføringsbedriftene driver i dag også i stadig større grad tiltak for arbeidssøkere inn mot ordinært arbeidsliv som tiltaksarena.

Samtidig er det viktig å utvikle et godt tilbud til personer som trenger varig tilrettelagte arbeidsplasser. Derfor har det blitt flere varig tilrettelagte tiltaksplasser de seneste årene, både i et skjermet miljø og i ordinære virksomheter. Etablering av tilbud i ordinære virksomheter for personer med varig nedsatt arbeidsevne bidrar til et økt mangfold av tiltaksplasser.

Med endringer i arbeidsmarkedet og endringer i de kravene som stilles til arbeidssøkere, vil også behovet for arbeidsrettet bistand endre seg. Stadig mer av attføringsarbeidet skjer i ordinære virksomheter. Flere tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne får tilbud om individuell oppfølging for å finne en arbeidsgiver og en jobb. Omfattende bruk av særskilte treningsarenaer er blitt utfordret av forskere. Erfaringer både fra Norge og utlandet tyder på at arbeidssøkere i stor grad bør inn i vanlige virksomheter fordi dette øker sannsynligheten for en vellykket overgang til arbeid. For å lykkes med dette vil det være nødvendig med god oppfølging i arbeidsinkluderingsprosessen. Samarbeidet en har utviklet på virksomhetsnivå, blant annet gjennom IA-avtalen, vil kunne spille en viktig rolle her.

Bedre arbeidsrettede tiltak

Regjeringen ønsker å styrke attføringsarbeidet som skjer i ordinært arbeidsliv. Det innebærer, utover å bruke forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, blant annet at man gjennom ulike forsøk tar sikte på å øke kompetansen i å bruke ulike integrerende virkemidler. Forsøk vil bli satt i gang for å utvikle bedre oppfølgingstjenester gjennom å tilby arbeidssøkere individuell oppfølging basert på kvalitetskrav som inngår i det som internasjonalt går under betegnelsen supported employment. I et annet forsøk vil man prøve ut om flere kan komme i arbeid ved å bruke en form for resultatbasert finansiering. I et allerede igangsatt forsøk prøves det ut om arbeidsavklaringspenger brukt som lønnstilskudd, kombinert med forsterket oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen og med mulighet for utvidet midlertidig ansettelse, kan bidra til å få flere i arbeid.

Dagens tiltaksstruktur for personer med nedsatt arbeidsevne er omfattende og komplisert. Dette kan gjøre både arbeidsgivere og arbeidssøkere usikre på hvilken bistand arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi. Regjeringen vil sette i gang et arbeid med å forenkle regelverket for arbeidsmarkedstiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne, slik at tiltakene kan bli lettere å ta i bruk. Alle trinnene i tiltaksprosessen vil bli gjennomgått fra avklaring av arbeidsevne til formidling til arbeid.

En viktig del av arbeidet med å utvikle tiltaksapparatet er å forbedre kvaliteten i tiltakene. Dette arbeidet skjer på flere fronter. Det skjer blant annet gjennom et utviklingsarbeid i Arbeids- og velferdsdirektoratet, og gjennom et forsøk der arbeids- og velferdsforvaltningen vil gjennomføre flere avklarings- og oppfølgingsoppgaver i egen regi i stedet for å kjøpe slike tjenester av andre. Det er behov for mer kunnskap om hvilke virkemidler og arbeidsmetoder som gir best resultater for overgang til arbeid samt hvilke virkemidler det er behov for framover. Det vil bli tatt initiativ til en mer helhetlig forskningsinnsats på dette området.

Som ledd i arbeidet med å utvikle og forbedre tiltaksapparatet, vil en også styrke samarbeidet med godkjente tiltaksleverandører, ideelle organisasjoner og næringslivet. Regjeringen vil arbeide videre med å legge til rette for at flere ideelle organisasjoner kan bli leverandører av arbeidsrettede tiltak til personer med nedsatt arbeidsevne. Ideelle organisasjoner kan bidra mer enn de gjør i dag. Regjeringen vil også utvikle samarbeidet med næringslivet for å legge til rette for flere tiltaksplasser og bedre attføringsmuligheter innenfor ordinært arbeidsliv.

Kapittel 5 gir en nærmere omtale av den aktive arbeidsmarkedspolitikken for personer med nedsatt arbeidsevne og hvordan Regjeringen vil utvikle denne politikken videre.

1.7 Utsatte unge, psykisk helse og aktivitet

Utsatte unge og personer med psykiske lidelser er sårbare grupper, der det er sentralt med tidlig og målrettet innsats for å unngå varig utestengning fra arbeidslivet. Regjeringen vil øke innsatsen for at utsatte unge og personer med psykiske lidelser skal kunne fullføre opplæring, være yrkesaktive og bruke sin kompetanse og arbeidskraft.

Utsatte unge

Kostnadene ved at unge mennesker faller utenfor utdanning og arbeid er betydelige, både for den enkelte og for samfunnet. Det er særlig viktig med innsats for å forhindre at unge faller ut av videregående opplæring. Å fullføre videregående opplæring reduserer sannsynligheten for å bli stående utenfor arbeidslivet og å motta offentlige velferdsytelser.

Utdanningsmyndighetene skal sørge for en god videregående opplæring som er tilrettelagt for den enkelte, slik at flest mulig kan fullføre på en god måte. Et godt og inkluderende læringsmiljø bidrar til både faglig læring, personlig utvikling og sosial trivsel på skolen. Utdanning påvirker hvilke kår mennesker lever under gjennom livsløpet, og utdanning bidrar til utvikling av god psykisk helse.

Svake prestasjoner på skolen kan skyldes problemer også på andre områder i livet. Mange utsatte unge har derfor behov for innsats fra flere tjenesteytere. Både utdanningssektoren, arbeids- og velferdsforvaltningen, helse- og omsorgssektoren og andre tilbyr tjenester som støtter opp om den enkeltes muligheter til å fullføre utdanning og delta i arbeidslivet. Regjeringen vil arbeide for å styrke samarbeidet mellom relevante tjenesteytere om oppfølging av utsatte unge, og bidra til god koordinering av tjenestetilbudet med deltakelse i utdanning og arbeidsliv som mål.

Psykisk sykdom eller psykososiale problemer er en betydelig årsak til at elever faller ut av videregående opplæring. Arbeidet med å fremme god psykisk helse for unge kan derfor ha stor betydning for unges tilknytning til skole og arbeidsliv. Regjeringen vil bidra i arbeidet med å fremme god psykisk helse for unge, blant annet gjennom Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016).

Unge under 30 år utgjør en relativt liten andel av alle uførepensjonister, men det har vært en vekst i antallet unge uføre siden begynnelsen av 1990-tallet. Det har også vært en vekst i andelen unge som mottar arbeidsavklaringspenger.

For å styrke innsatsen for unge med behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen vil Regjeringen utvide garantiordningen for unge med nedsatt arbeidsevne fra aldersgruppen 20-24 år til gruppen 20-29 år. Målet er å sikre tidlig oppfølging av unge med nedsatt arbeidsevne for å hindre at disse faller varig utenfor utdanning og arbeidsliv. Tidspunktet for utvidelsen vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene.

Unge med behov for bistand oppsøker ikke nødvendigvis hjelp der den finnes. Mange unge har ikke rett til ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen og kan ha lav motivasjon for å oppsøke NAV-kontoret. Regjeringen ønsker mer kunnskap om unge som verken er i utdanning eller arbeid, og vil også sette i gang et forskningsprosjekt for å få økt kunnskap om hvordan – og i hvilken grad – stønad til livsopphold til tiltaksdeltaker, den såkalte individstønaden, påvirker unges tilpasning til arbeid og utdanning.

Ny oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse

Erfaringer fra Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) viser at det er nødvendig med en langsiktig og systematisk satsing på arbeid og psykisk helse. Med Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) viderefører og videreutvikler Regjeringen denne innsatsen. I tillegg til tiltak innenfor Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, er innsatsen utvidet med tiltak innenfor Kunnskapsdepartementets ansvarsområde.

Oppfølgingsplanen er en målrettet og langsiktig satsing for å inkludere og forebygge sykefravær og utstøting av personer med psykiske lidelser, også de som i tillegg har rusproblemer. Målet er at de skal kunne leve verdige liv, gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet. Gjennom tiltakene i oppfølgingsplanen styrkes tjenestetilbudet til personer med psykiske lidelser som har behov for samordnet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgssektoren. I tillegg er innsatsen utvidet med tiltak for å forebygge psykiske helseproblemer og rusproblemer i skolen, og hindre frafall fra videregående opplæring.

Økt bruk av graderte sykemeldinger er eksempel på tiltak som skal bidra til å redusere sykefraværet blant personer med psykiske lidelser. Videreføring og videreutvikling av kurspakken Ses i morgen! og ordningen med arbeidsgiverlos i regi av NAV arbeidslivssentre skal bistå virksomhetene og arbeidslivet med økt kunnskap om arbeid og psykisk helse. Det skal også legges til rette for økt rekruttering og inkludering av personer med psykiske lidelser gjennom vekt på rask psykisk helsehjelp og arbeidsrettet oppfølging. Målet er ansettelse i ordinært arbeidsliv. Videreføring og videreutvikling av Individuell jobbstøtte og Jobbmestrende oppfølging er eksempler på tiltak som legger til rette for dette. Her kombineres arbeidsrettet bistand med psykisk helsehjelp. God og oppdatert kompetanse blant veilederne i arbeids- velferdsforvaltningen er viktig for å kunne bistå personer med psykiske problemer.

Vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp

Det er nødvendig med en politikk som legger opp til valg som fører fram til aktive yrkesliv, og tiltak som hindrer passivitet. Kommunene kan stille vilkår til personer som mottar økonomisk sosialhjelp når dette er hensiktsmessig. Et flertall av stønadsmottakerne har et midlertidig og forbigående behov for sosialhjelp. Et formål med vilkårstillelse er å bidra til at brukerne kommer seg ut av en vanskelig livssituasjon, og å styrke tjenestemottakers muligheter til å bli selvforsørget gjennom arbeid. Dette er særlig viktig for unge. Unge er derfor den gruppen det oftest stilles vilkår til når de mottar økonomisk sosialhjelp.

Kommunene har pekt på behov for tydeligere retningslinjer for bruk av sanksjoner dersom stønadsmottaker bryter vilkårene. Regjeringen har fulgt opp dette gjennom utdyping og presiseringer i rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kapittel 6 gir en nærmere omtale av situasjonen og innsatsen for bestemte grupper, med vekt på utsatte unge og personer med psykiske lidelser.

1.8 Regjeringens forslag

Arbeids- og velferdspolitikken omfatter en bred innsats på en rekke områder. I de senere årene er det iverksatt en rekke sentrale reformer og tiltak for å støtte opp om arbeidslinja og målet om arbeid for alle. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å fornye og utvikle arbeids- og velferdspolitikken, slik at flere får muligheten til å delta i arbeidslivet. I denne meldingen foreslås videreføring og styrking av en rekke tiltak. De viktigste nye tiltakene og innsatsene oppsummeres i dette avsnittet.

De helserelaterte ytelsene

Det er en utfordring at mange i yrkesaktiv alder er utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser. For at flere skal få bruke sine arbeidsevner i arbeidslivet er det nødvendig med bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne, og mer bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene. Regjeringen vil utvikle en fastholdelses- og en jobbmulighetsstrategi der følgende spørsmål vil bli vurdert:

• Økt brukermedvirkning. Vurdere hvordan rett og plikt til økt brukermedvirkning og krav til egenaktivitet skal bli en fullverdig integrert del i den enkeltes oppfølgingsløp til arbeid.

• Mer bruk av gradert sykmelding. Dette inkluderer mulige virkemidler for å øke bruken av gradert sykmelding og sikre en mer enhetlig graderingspraksis, spesielt når det gjelder diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og visse muskel- og skjelettlidelser. Det inkluderer også tiltak som kan bidra til at arbeidsgiver tilrettelegger slik at flere sykmeldte kan arbeide redusert tid.

• Problemstillinger rundt overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger og mulige endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger knyttet til inngangsvilkår, og avkorting mot samtidig arbeidsinntekt, hvordan ansattes oppsigelsesvern og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt fungerer, oppfølgingssystemet og AAP-periodens varighet. Regjeringen legger til grunn at stillingsvernet skal være minst like godt som i dag.

• En tydeligere og mer aktiv rolle i sykepengeperioden for Arbeids- og velferdsetaten, med vekt på tidligere avklaring av bistandsbehov/arbeidsevne, og individuell oppfølging som er tilpasset arbeidsgivers oppfølgingsansvar.

• Bruk av arbeidsrettede tiltak i sykepengefasen, blant annet sammen med partene vurdere om enkelte av IA-tiltakene bør gjøres tilgjengelig for hele arbeidslivet, og fordeler og ulemper ved bruk av tidsbestemt lønnstilskudd som virkemiddel for å sikre fastholdelse.

• Bedre arbeidsevnevurderinger og legeerklæringer som kan sikre et bedre samsvar mellom faktisk nedsatt arbeidsevne/hva den enkelte kan gjøre på tross av redusert helse, og uføregrad, blant annet gjennom tiltak som kan gi tydeligere veiledning for skjønnsutøvelse, bedre kompetanse og kvalitet i vurderingene.

• God oppfølging og formidlingsbistand overfor sykmeldte som trenger ny jobb, og samordnet bistand og gode insentiver til å komme i arbeid for personer som mottar arbeidsavklaringspenger. En mer aktiv oppfølging overfor mottakere av arbeidsavklaringspenger, blant annet ved å vurdere formelle aktivitetskrav og sanksjonsmuligheter, og hvordan de praktiseres.

• Bedre jobbmuligheter for personer som er tilstått en gradert uføreytelse, og som ikke får en deltidsjobb uten en eller annen form for bistand. Herunder vurdere fordeler og ulemper ved ulike tiltak som kan spenne fra god formidlingsbistand til tiltak som ivaretar behov for mer varig bistand, for eksempel bruk av tidsubestemt lønnstilskudd, endret innretning på eksisterende arbeidsmarkedstiltak, tiltak for at offentlig sektor bidrar med flere tiltaksplasser og tilpassede jobber i offentlig sektor.

• Utvikle arbeidsmarkedskompetansen og oppfølgingsarbeidet i NAV-kontorene overfor personer med delvis nedsatt arbeidsevne/gradert uførepensjon som trenger arbeid.

• Legenes rolle i forbindelse med innvilgelse av varig uførepensjon, herunder spørsmålet om mer bruk av uavhengige leger og bruk av rådgivende leger.

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken

De arbeidsrettede tiltakene er sentrale virkemidler i arbeidet for at flest mulig skal komme i arbeid, og for å hindre utstøting fra arbeidslivet. Regjeringen vil

• øke antall tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne

• øke bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena gjennom blant annet å utvikle bedre oppfølgingstjenester, og ved at godkjente tiltaksarrangører i enda større grad enn i dag bruker ordinært arbeidsliv som tiltaksarena

• sette i gang forsøk og gjennomgå regelverket for å forenkle og gjøre tiltakene bedre

• arbeide for å trekke inn flere arbeidsgivere og ideelle organisasjoner i tiltaksarbeidet

• styrke kvaliteten i de arbeidsrettede tiltakene gjennom blant annet å forbedre arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølgings- og kontrollarbeid overfor tiltaksleverandørene

• ta initiativ til mer forskningsbasert kunnskap om tiltaksbruk for personer med nedsatt arbeidsevne

• styrke statistikkgrunnlaget for personer med nedsatt arbeidsevne og nedsatt funksjonsevne

Særskilt innsats for bestemte grupper

Utsatte unge og personer med psykiske lidelser er sårbare grupper hvor det er viktig å komme tidlig og målrettet i gang med innsats for å unngå utestengning fra arbeidslivet og et langt liv på ulike stønadsordninger. Regjeringen vil

• utvide garantiordningen for unge med nedsatt arbeidsevne fra aldersgruppen 20-24 år til gruppen 20-29 år. Tidspunktet for utvidelsen vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene

• bidra til å styrke det tverrsektorielle samarbeidet og tett individuell oppfølging for at den enkelte unge skal lykkes i å gjennomføre utdanning eller delta i arbeidslivet

• bidra i arbeidet med å fremme god psykisk helse for unge, blant annet gjennom Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016), som legges fram samtidig med denne meldingen

• bedre markedsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen, blant annet for å legge til rette for god tilgang til praksisplasser og målrettet bruk av arbeidspraksis for unge

• sette i gang et forskningsprosjekt om hvordan individstønaden påvirker unges tilpasning til arbeid og utdanning