6 Særskilt innsats for bestemte grupper

Regjeringen vil rette en særlig innsats mot utsatte unge og personer med psykiske lidelser. Dette er sårbare grupper hvor det er viktig å komme tidlig i gang med målrettet innsats for å unngå utestenging fra arbeidslivet og et langt liv på ulike stønadsordninger.

Andelen unge under 30 år som mottar arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon har økt, og arbeidsledigheten blant unge er høyere enn blant eldre. Unge er også overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere. Det er særlig viktig med innsats for å forhindre at unge faller ut av videregående opplæring, og forhindre at de tidlig stenges ute fra arbeidslivet. Å fullføre videregående opplæring har stor betydning for den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet. Det reduserer sannsynligheten for å bli stående utenfor arbeidslivet, og sannsynligheten for å motta langvarige ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen. En økende andel av sykefraværet i befolkningen er knyttet til psykiske helseproblemer, og det er også en økning i andelen som innvilges uførepensjon grunnet psykisk lidelse. Skal dette forebygges, må en så tidlig som mulig få hensiktsmessig bistand. Erfaring tilsier at det ofte er nødvendig med en langsiktig og systematisk satsing på arbeidsrettet innsats og behandlingstiltak for å oppnå positive endringer.

Arbeid til alle er et sentralt mål for Regjeringens politikk. Arbeid og aktivitet har positive effekter, og er i mange tilfeller helsebringende for mottakere av helserelaterte ytelser. Unge kan ønske å utfordre normer og teste grenser. Det vil oftest være uproblematisk, men dersom unge mister tilknytningen til arbeid og utdanning, og dermed også til viktige sosiale nettverk, kan de stå i fare for å bli sosialt ekskludert. Tiltak som settes inn skal hindre passivitet og legge til rette for valg som fører fram til aktive yrkesliv. Her gjelder både plikter og rettigheter. NAV-kontoret skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Dette gir mulighet for tett oppfølging og sosialfaglig arbeid, blant annet oppsøkende arbeid og motivasjons- og endringsarbeid. NAV-kontorene stiller i stor grad vilkår til personer som mottar økonomisk sosialhjelp når dette er hensiktsmessig. Et sentralt formål er å bidra til at brukerne kommer seg ut av en vanskelig livssituasjon og styrke tjenestemottakers muligheter til å bli selvforsørget gjennom arbeid. Dette er særlig viktig for unge. Unge er derfor den gruppen det oftest stilles vilkår til når de mottar økonomisk sosialhjelp. Tidlig oppfølging vil også være særskilt viktig for å hindre at unge faller varig utenfor utdanning og arbeid.

6.1 Utsatte unge

Unge som har falt, eller står i fare for å falle utenfor utdanning og arbeidsliv omtaler vi her som utsatte unge. Unge uten fullført skolegang og unge med sammensatte utfordringer er særlig utsatt for å havne varig utenfor. Det er vanlig at unge ofte bytter jobb, og veksler mellom jobb og utdanning på veien til en god og varig arbeidsmarkedstilknytning. Selv om de fleste klarer seg godt, kan perioder med passivitet tidlig i livet øke risikoen for at en senere blir stående varig utenfor arbeidsmarkedet.

6.1.1 En tredjedel av de arbeidsledige er unge

Unge utgjør en vesentlig del av de registrerte ledige. Om lag en tredjedel av de registrerte ledige ved Arbeids- og velferdsetaten er under 30 år, dvs. om lag 22 500 personer i gjennomsnitt i 2012. De fleste av disse er mellom 20 og 30 år, mens de registrerte ledige under 20 år utgjør en mindre gruppe. Dette skyldes blant annet at mange av de yngste er i utdanning. Andelen ledige under 30 år har holdt seg stabil de siste årene.

Unge har høyere risiko for å bli ledige enn eldre aldersgrupper. Helt ledig ungdom under 20 år utgjorde 1,7 prosent av arbeidsstyrken i denne aldersgruppen, helt ledige i alderen 20-24 år utgjorde 4,1 prosent av arbeidsstyrken, og helt ledige mellom 25 og 29 år utgjorde 4,0 prosent av arbeidsstyrken i 2012. Til sammenlikning var den samlede ledigheten 2,5 prosent av arbeidsstyrken i 2012.

Målt ved Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse, utgjorde arbeidsledigheten for unge under 25 år 8,6 prosent av arbeidsstyrken i 2012, sammenliknet med 3,2 prosent av arbeidsstyrken for befolkningen samlet. Selv om ungdomsledigheten er høyere enn ledigheten i befolkningen totalt, er det viktig å understreke at unge ofte har korte ledighetsperioder.

Overgangen fra utdanning til arbeidsliv er viktig for å forstå det relativt høye ledighetsnivået blant unge. Mange er i starten av sin yrkeskarriere, og har flere skifter mellom arbeid og utdanning og mellom ulike jobber i denne fasen i livet. Sysselsettingssituasjonen for unge varierer i større grad over konjunkturene enn ellers i befolkningen, noe som blant annet skyldes at unge har en svakere tilknytning til arbeidslivet. Unge med kort ansiennitet må ofte gå først ved nedbemanninger, men får også lettere jobb i perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft. I perioder med lavkonjunktur går unge i større grad enn andre over i utdanning, og trekker seg dermed ut av arbeidsstyrken. I tillegg er arbeidsmarkedstilknytningen til ungdom som er i utdanning konjunkturfølsom, ved at færre kombinerer heltidsstudier med arbeid i lavkonjunktur, jf. kapittel 2.

6.1.2 Unge mottakere av uførepensjon, arbeidsavklaringspenger eller økonomisk sosialhjelp

Nær 10 000 personer under 30 år mottok uførepensjon i 2012. I tillegg mottok om lag 27 500 personer under 30 år arbeidsavklaringspenger samme år. Totalt mottok nær fem prosent av unge i alderen 18-29 år uførepensjon eller arbeidsavklaringspenger i 2012, jf. figur 6.1.1 Om lag 13 800 personer under 30 år mottok økonomisk sosialhjelp seks måneder eller mer i løpet av 2012, enten i form av supplerende stønad eller som hovedkilde til forsørgelse. Det er mange unge blant sosialhjelpsmottakerne.

Andelen av de yngste årskullene som mottok uførepensjon holdt seg på et stabilt nivå fram til begynnelsen av 1990-tallet. Deretter har det vært en økning i andelen unge under 30 år som mottar uførepensjon og midlertidige helserelaterte ytelser. Det har også vært en tendens til at de yngste tidligere får innvilget en ytelse.2 Fra 1993 til 2009 var det nær en tredobling i tilgangen til uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad blant unge i alderen 16-24 år. Tidsbegrenset uførestønad utsatte veksten i andelen med varig uførepensjon i alderen 18-29 år fra 2004, men etter avviklingen av ordningen i 2010 har det igjen vært vekst i uføreandelen for denne aldersgruppen.

Uføreandelen i aldersgruppen 18-29 år er fremdeles lav sammenliknet med andre aldersgrupper, men likevel på det høyeste nivået siden uførepensjonen ble innført. Fra begynnelsen av 1990-tallet har det også vært en vekst i andelen unge som mottar arbeidsavklaringspenger eller de midlertidige ytelsene disse avløste.

Seks av ti unge under 30 år som mottar uførepensjon er registrert med en psykisk lidelse som primærdiagnose. Av disse har om lag halvparten en psykisk utviklingshemming eller utviklingsforstyrrelser. De andre store diagnosegruppene er adferds- og personlighetsforstyrrelser, angst- og depresjonslidelser samt schizofreni og psykoselidelser. Tre av ti unge uførepensjonister har en somatisk lidelse, hvor sykdommer i nervesystemet samt misdannelser og kromosomavvik er de store diagnosegruppene. Arbeids- og velferdsdirektoratet mangler diagnoseopplysninger om omtrent én av ti unge uføre.

De siste 20 årene har uførhet grunnet psykiske lidelser blant unge økt. Fra 1993 til 2006 ble tilgangsratene grunnet psykiske lidelser mer enn tredoblet blant de yngste (16-24 år).3 Det er imidlertid lite som tyder på at veksten i uførepensjon blant unge kan forklares ved at flere unge enn før blir psykisk syke, eller at det er en økning i andelen som har en medfødt psykisk lidelse.4 Flere andre forklaringer på økningen i andelen mottakere av helserelaterte ytelser har vært diskutert, se faktaboks 4.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

6.1.3 Unge utenfor opplæring og arbeid

Passive perioder i ungdomsårene øker risikoen for lange og tilbakevendende perioder med arbeidsledighet eller varig eksklusjon fra arbeidsmarkedet. Unge som verken er i utdanning, arbeid eller opplæring kan likevel være i fornuftige eller produktive aktiviteter utenfor skole og arbeidsliv, som hjemmeværende med barn, i ulønnet omsorgsarbeid eller engasjert i frivillig arbeid.

Omfanget av unge utenfor opplæring og arbeid kan gi et bilde av graden av manglende deltakelse i den formelle, økonomiske sektoren. Gruppen kan måles på ulike måter. Statistisk sentralbyrå har i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) brukt følgende definisjon av unge utenfor opplæring og arbeid: Ikke-sysselsatt, ikke gått på skole eller studert, deltatt på kurs eller seminar mv. siste fire uker, og betrakter heller ikke det å være student/skoleelev som sin hovedsakelige virksomhet. Tallene fra Statistisk sentralbyrå viser at om lag 63 000 personer, dvs. i overkant av seks prosent i aldersgruppen 15-29 år verken var i arbeid, utdanning eller opplæring i 2012. Omfanget av denne gruppen øker med alder. Blant de yngste, i aldersgruppen 15-19 år, var kun to prosent utenfor opplæring og arbeid. I aldersgruppen 20-24 år var andelen åtte prosent, mens den var ni prosent for aldersgruppen 25-29 år, jf. figur 6.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet har andelen unge utenfor opplæring og arbeid økt med om lag ett prosentpoeng fra 2008 til 2012 for aldersgruppen 15-29 år. I samme periode økte denne andelen i aldersgruppen 25-29 år med halvannet prosentpoeng til ni prosent, mens den økte med 2,5 prosentpoeng til åtte prosent i gruppen 20-24 år. Blant 15-19-åringene har andelen vært relativt stabil fra 2008 til 2012. Unge i 20-årene ser med andre ord ut til å være konjunkturfølsomme med hensyn til å gå ut av og inn i passivitet, mens andelen 15-19-åringer utenfor opplæring og arbeid i liten grad påvirkes av konjunkturene. I denne gruppen er omfanget av passivitet langt mindre, men ser ut til å være et strukturelt fenomen, som også påpekt av tidligere forskning.5

En del unge utenfor opplæring og arbeid ønsker jobb. Noen søker aktivt etter jobb og regnes som arbeidsledige. Gruppen unge utenfor opplæring og arbeid kan grovt deles i tre like store grupper langs denne dimensjonen: Om lag en tredjedel er arbeidsledige. En annen tredjedel oppgir i AKU at de ønsker arbeid, men regnes likevel ikke som arbeidsledige fordi de ikke søker aktivt etter arbeid eller fordi de ikke er disponible for arbeidsmarkedet. Den siste tredjedelen oppgir at de ikke ønsker arbeid.

I 2012 oppgir om lag 15 prosent av de unge utenfor opplæring og arbeid at de er hjemmeværende. Her er det store kjønnsforskjeller. Bare én prosent av mennene, og 27 prosent av kvinnene, oppgir hjemmearbeid som hovedaktivitet. Andelen i denne gruppen som oppgir å være hjemmeværende som hovedaktivitet øker med alder, særlig blant kvinner. Mens 17 prosent av jentene utenfor opplæring og arbeid i aldersgruppen 15-19 år er hjemmeværende, øker denne andelen til 20 prosent i aldersgruppen 20-24 år, og til 33 prosent for aldersgruppen 25-29 år.

Å være utenfor opplæring og arbeid kan indikere sosiale eller helsemessige problemer, men behøver ikke gjøre det. Om lag hver tiende i denne gruppen oppgir at de er arbeidsuføre. Også denne andelen stiger med alder, både for kvinner og menn. Samlet oppgir to prosent av unge utenfor opplæring og arbeid i alderen 15-19 år at de er arbeidsuføre, sammenliknet med ni prosent i aldersgruppen 20-24 år og 16 prosent i aldersgruppen 25-29 år.

Helseproblemer som en årsak til passivitet understrekes av foreløpige tall fra koblede registerdata i Statistisk sentralbyrå, System for persondata. De viser at blant personer i aldersgruppen 15-29 år utenfor opplæring og arbeid i disse dataene6, mottar om lag 18 prosent arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon, mens kun om lag 15 prosent er registrert som arbeidsledige.7 Fem prosent er sosialhjelpsmottakere. Samtidig er status ukjent for over halvparten av personene i gruppen, dvs. de er verken registrert som sysselsatte, under utdanning, på tiltak eller registrert som mottakere av offentlige ytelser ved arbeids- og velferdsforvaltningen. Mange unge utenfor opplæring og arbeid har altså liten eller ingen kontakt med offentlige myndigheter.

Det er knyttet stor usikkerhet til fortolkningen av disse tallene, fordi det fortsatt er lite kunnskap om hva unge utenfor opplæring og arbeid faktisk gjør og hvilke konsekvenser slike perioder har for senere yrkeskarriere. Arbeidsdepartementet har derfor i samarbeid med Statistisk sentralbyrå satt i gang et prosjekt som blant annet skal se nærmere på hvordan unge utenfor opplæring og arbeid tilpasser seg over tid, blant annet for å få et bedre bilde av varigheten som passiv, og hvordan det går med de unge i gruppen på lengre sikt.

I OECD og i andre internasjonale sammenhenger benyttes ofte begrepet NEET (Not in Education, Employment or Training). Denne definisjonen er noe annerledes enn den Statistisk sentralbyrå har benyttet for gruppen unge utenfor opplæring og arbeid. I kapittel 2 er det referert tall fra OECD som viser at andelene arbeidsledige blant unge utenfor opplæring og arbeid er lavere i Norge enn i mange andre land.

6.1.4 Tiltak for å hindre at unge faller utenfor utdanning og arbeidsliv

Unge utenfor utdanning og arbeid er en uensartet gruppe. Mange har sammensatte utfordringer og behov for bistand fra flere ulike instanser for å nå målet om å kunne gjennomføre utdanning eller delta i arbeidslivet. En undersøkelse gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at den delen av de unge som har behov for mer omfattende oppfølging fra NAV-kontorene ofte har falt ut av videregående opplæring.8 Mange har i tillegg helseproblemer, særlig knyttet til psykiske lidelser og rus. Helseproblemer kan være en medvirkende årsak til at enkelte ikke mestrer skolehverdagen, og kan videre være en utfordring i møtet med arbeidslivet. Godt samarbeid mellom skole, arbeids- og velferdsforvaltningen, den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, barnevernet, helsetjenesten mv. er ofte nødvendig for at den enkelte skal lykkes. Regjeringen vil bidra til å styrke dette tverrsektorielle samarbeidet. Videre skal tett individuell oppfølging hjelpe den enkelte unge til å lykkes i å gjennomføre utdanning eller delta i arbeidslivet.

Regjeringen vil bedre sikkerhets- og HMS-kompetansen til nye arbeidstakere i arbeidslivet. Dette gjelder blant annet unge som begynner i arbeid i forbindelse med utdanning eller kommer rett fra utdanning til arbeid. Disse har ofte lite kunnskap om HMS, rettigheter og plikter i arbeidslivet. I behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 2013 ble Arbeidstilsynet styrket med 6 mill. kroner for å bedre sikkerheten blant arbeidstakere som er nye i arbeidslivet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet nylig utgitt et oppslagsverk om ulike offentlige tjenesteyteres ansvar og virkemidler for utsatt ungdom.9 Dette bidrar til å gi de ulike tjenesteleverandørene kunnskap om hverandres tilbud, regelverk og handlingsrom. Oppslagsverket kan fungere som et verktøy i arbeidet for å samordne innsatsen i offentlig sektor for unge som står i fare for å falle utenfor utdanning og arbeidsliv. En del av ungdommene som barnevernet er i kontakt med kan ha økt risiko for å falle utenfor opplæring og arbeid. En NOVA-rapport viser at tidligere barnevernsbarn har lavere utdanning, i større grad mottar sosialhjelp og er oftere arbeidsledige sammenliknet med andre.10 For at disse ungdommene skal få den hjelpen de trenger, er det ofte nødvendig at barneverntjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider om tiltak.

Unge utenfor utdanning og arbeid vil kunne møte utfordringer både knyttet til sin livssituasjon, og til hjelpeapparatet. Utfordringer ved de unges situasjon kan være manglende støtte og oppfølging fra foreldre/foresatte eller lav motivasjon til å oppsøke og ta imot hjelp. Dette kan følge av tidligere nederlag i skole og arbeid, eller negative erfaringer fra tidligere kontakt med hjelpeapparatet. Unge kan også ha manglende kjennskap til hvor og hvordan de kan oppsøke hjelp, hvilken hjelp som er tilgjengelig, og hva de ulike instansene kan bidra med.

Som følge av at det er mange instanser i hjelpeapparatet som har et delansvar på området, både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå, kan hjelpetilbudet framstå som oppsplittet, uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Godt samarbeid mellom ulike instanser er dermed viktig. Utover dette er det en utfordring at eksisterende tilbud i stor grad er basert på at de unge eller deres foresatte tar kontakt. De mest sårbare unge kan være de som ikke melder seg ved NAV-kontoret, tar kontakt med helsevesenet, skole eller barnevern. Hjelpeapparatet har da begrensede muligheter til å nå dem med sitt tilbud.

Det er viktig å fange opp unge med hjelpebehov tidlig, slik at tiden uten opplæring og arbeid blir kortest mulig. Videre er samtidighet i tiltak og tjenester på tvers av sektorer en hensiktsmessig og nødvendig tilnærming til unge med sammensatte behov. Lettere psykiske problemer kan ofte behandles best mens personen er i skole eller arbeid. God kompetanse hos hjelpeapparatet er sentralt. Det er behov for kompetanse om unge, særlig å kunne se og følge opp psykiske helseproblemer, og å oppdage rusproblemer.

Samhandling mellom relevante sektorer skjer på ulike måter. Eksempelvis organiserer flere av de større NAV-kontorene innsatsen for unge i team, på tvers av statlige og kommunale ansvarsområder. For samarbeidspartnerne kan ungdomsteam gjøre det enklere å samarbeide med NAV-kontorene om ungdom. I noen kommuner er også tjenester utenfor NAV-kontoret representert i slike team, noe som styrker samarbeidet ytterligere. Tett samarbeid med tjenester utenfor NAV-kontoret er viktig for å kunne tilby gode løsninger for unge. Enkelte samhandlende satsinger for unge omtales nærmere senere i dette kapitlet.

Tett individuell oppfølging har i flere sammenhenger vist seg å gi gode resultater, blant annet gjennom forsøket som gikk forut for etableringen av kvalifiseringsprogrammet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets Losprosjekt.11^, 12 En los kan sikre koordinering av tjenester og tiltak, og sørge for at den enkelte får nødvendig kontakt med relevante deler av hjelpeapparatet. Oppfølging er tid- og kostnadskrevende på kort sikt, men ofte nødvendig for å forebygge framtidige kostnader knyttet til passivitet.

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er det gitt føringer som skal styrke og tydeliggjøre barn og unges behov. Barn og unge kan være spesielt sårbare i vanskelige situasjoner, og NAV-kontoret må sørge for at deres særskilte behov tidlig blir ivaretatt i familiens møte med kontoret. Samarbeid med andre instanser vil ofte være nødvendig for å få et helhetlig og koordinert tjenestetilbud.

Innsats for bedret psykisk helse blant unge

Psykisk sykdom eller psykososiale problemer er en viktig årsak til at elever faller ut av videregående opplæring. Derfor kan arbeidet med å fremme god psykisk helse for unge ha stor betydning for gjennomføringen i videregående opplæring og unges tilknytning til arbeidsmarkedet. Regjeringen arbeider med å fremme god psykisk helse for unge, blant annet gjennom Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016). Arbeid og psykisk helse, blant annet for unge, er omtalt i avsnitt 6.2. Det vises spesielt til arbeidet med oppfølgingsplanen.

Gode forhold i familie og oppvekstmiljø er avgjørende for å sikre god psykisk helse. I skolen er mobbing og manglende mestring blant risikofaktorene.13 Det er gjennomført flere tiltak for å møte dette. Psykisk helse i skolen (2004-) i regi av Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet, har satt psykisk helse på dagsorden i skolen. Arbeidet har vært viktig for å nå målet om at alle sektorer skal bidra for å styrke befolkningens psykiske helse. Psykisk helse i skolen videreutvikles fra 2013 med mål om en sterkere forankring innenfor det ordinære skolesystemet. Satsingen skal bidra til å styrke kompetansen hos lokal skoleledelse, lærere og elever. For å støtte utviklingen av et godt læringsmiljø ved skolen iverksatte Kunnskapsdepartementet i 2009 den nasjonale satsingen Bedre læringsmiljø. Det overordnede målet er at alle elever skal oppleve et inkluderende læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei skriver Kunnskapsdepartementet at man ønsker å videreføre satsingen Bedre læringsmiljø med vekt på skolebasert kompetanseutvikling i klasseledelse og relasjoner i skolen.

En god helsestasjons- og skolehelsetjeneste er også viktig for å forebygge psykiske problemer blant unge. Regjeringen vil bygge ut kapasiteten og bedre kvaliteten i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, jf. Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen.

Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med å etablere en strategi for barn og unges psykiske helse (2013–2018). Arbeidet med strategien involverer blant andre Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Politidirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Husbanken, Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Strategiens primære mål er å fremme barn og unges psykiske helse, forebygge psykiske vansker og lidelser hos barn, unge og deres familier, og gi hjelp til de som står i fare for eller allerede har utviklet psykiske vansker.

Innsats for bedre samarbeid om gjennomføring av videregående opplæring

Det er et mål at arbeids- og velferdsforvaltningen raskt skal yte en ekstra innsats for unge som risikerer å bli stående lenge utenfor utdanning og arbeid. Dette kan for eksempel gjøres ved å inngå tett og forpliktende samarbeid med oppfølgingstjenesten og videregående skoler om unge som står i fare for å falle fra, før de har kommet så langt at de har sluttet på skolen. Ofte kan tilleggstjenester bidra til å løse utfordringer slik at den enkelte kan bli i skolen og fullføre opplæringen. Dette kan for eksempel være tjenester knyttet til tett individuell oppfølging, bolig og økonomi, psykisk helse eller rus. Se faktaboks 6.1 for mer om fullføring av videregående opplæring.

Ny GIV (2010–2013) er Regjeringens satsing for å få flere til å fullføre og bestå videregående opplæring, jf. omtale i kapittel 3. Ny GIV er organisert i et partnerskap mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeidsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, KS, fylkeskommunene og kommunene. Målet er å etablere et varig samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner om økt fullføring i videregående opplæring. Partnerskapet i Ny GIV danner et godt utgangspunkt for samarbeid om felles målgrupper på tvers av ulike sektorer. Oppfølgingsprosjektet i Ny GIV skal styrke samarbeidet mellom skoler, den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, fagopplæringen og arbeids- og velferdsforvaltningen for å få på plass et strukturert, samordnet og målrettet system for oppfølging av unge i alderen 15-21 år utenfor opplæring og arbeid. Målet for oppfølgingsprosjektet er å få unge utenfor opplæring og arbeid tilbake til videregående opplæring eller til ordinært arbeid. Samarbeidet omfatter både arbeidsrettede virkemidler og sosiale tjenester i NAV-kontorene.

Gjennom oppfølgingsprosjektet er det blant annet etablert rutiner med avklaringsmøte og oppfølgingsplan ved de videregående skolene i alle fylker for elever som ønsker å slutte underveis i videregående opplæring. Målet med avklaringssamtalen er å realitetsorientere eleven, veilede og fastsette en plan for videre oppfølging. Samtalen gjennomføres av skolen i samarbeid med oppfølgingstjenesten. Arbeids- og velferdsforvaltningen, barnevernstjenester, helsetjenester og andre relevante tjenester involveres ved behov. For noen kan avklaringssamtalen føre til at eleven likevel ønsker å fortsette på skolen. For elever som fortsatt ønsker å slutte, lages det en oppfølgingsplan for hva som skal skje videre. Planen signeres og utformes som en oppfølgingsavtale mellom skole og elev.

Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet samarbeider om å etablere utvalgte piloter hvor egne veiledere fra NAV-kontorene er til stede ved de største yrkesfaglige videregående skolene i Akershus, Rogaland og Troms. Formålet er å forebygge frafall fra videregående opplæring ved å komme tidlig inn med en helhetlig oppfølging for elever som har behov for tjenester etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette kan være råd og veiledning, herunder økonomisk rådgivning og bistand knyttet til boligsituasjon, eller utarbeidelse av en individuell plan for koordinering av flere tjenester. Forsøket skal bidra til å utvikle tilrettelagte sosiale tjenester for ungdom, og til bedre samarbeid mellom NAV-kontoret, videregående skole, oppfølgingstjenesten og andre relevante aktører. Prosjektet går over perioden 2012–2014.

I 2013 ble fylkesmannsembetene trukket inn i Ny GIV-satsingen, for å sikre et bredere samarbeid. For 2013 ble det utformet likelydende oppdrag til fylkesmennene knyttet til sektorene sosial, helse og utdanning. Den enkelte sektor ble her oppfordret til å bidra til at innsatsen i kommunale og fylkeskommunale tjenester rettet mot barn og unge med sammensatte problemer blir bedre koordinert, og til å se dette i sammenheng med Ny GIV. Regjeringen vil fortsette å gi likelydende oppdrag til fylkesmennene knyttet til sektorene sosial, helse og utdanning om å ha fokus på bedre koordinering av tjenester for utsatte unge.

Arbeids- og velferdsforvaltningen opplever at det økte samarbeidet med utdanningsmyndighetene i fylkene har gitt klarere definerte ansvarsområder, bedre rutiner for samhandling og økt fokus på å arbeide sammen for at flere skal gjennomføre videregående opplæring. Samarbeidet har også gitt mer målrettet bruk av arbeidsrettede tiltak for unge, med sikte på økt motivasjon til å fullføre utdanning. Målrettet bruk av arbeidspraksis kan for eksempel gi mulighet for en læreplass, med innhold som kan være relevant for målene i en læreplan. Regjeringen er opptatt av at markedsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen skal legge til rette for god tilgang til praksisplasser og målrettet bruk av arbeidspraksis for unge.

Utvidet garanti for unge med nedsatt arbeidsevne

I behandlingen av statsbudsjettet for 2013 ble det bevilget midler til egne kontaktpersoner for arbeidet med oppfølging av unge utenfor utdanning og arbeid ved de største NAV-kontorene. Dette vil særlig styrke kontorenes mulighet til å tilby godt koordinert innsats for ungdom som har sammensatte utfordringer. Kontaktpersonens rolle kan variere noe fra kontor til kontor, avhengig av det enkelte kontors organisering.

Unge under 25 år er en prioritert gruppe hos arbeids- og velferdsforvaltningen. Unge er prioritert for deltakelse på arbeidsrettede tiltak, og har lenge hatt egne garantiordninger knyttet til bistand fra NAV-kontorene.

Ungdomsgarantien skal sikre at ungdom under 20 år, som ikke har skoleplass eller arbeid, får tilbud om et arbeidsrettet tiltak fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Ungdom under 20 år som kommer i kontakt med NAV-kontoret har ofte ikke fullført videregående opplæring. Denne gruppen følges derfor i stor grad opp i samarbeid med fylkeskommunen, og inngår i målgruppen for oppfølgingsprosjektet i Ny GIV.

Gjennom behandlingen av statsbudsjettet for 2013 ble de tidligere garantiordningene for ungdom i alderen 20-24 år endret. Hensikten var å rette garantiene mot den delen av ungdomsgruppen som har behov for bistand for å komme i arbeid samt rette mer oppmerksomhet mot den enkelte ungdoms individuelle behov.

De endrede garantiene innebærer at ungdom som ikke har nedsatt arbeidsevne, men har behov for bistand for å komme i arbeid, skal få en aktivitetsplan innen en måned etter at de har fått et oppfølgingsvedtak fra NAV-kontoret. For ungdom som har nedsatt arbeidsevne, og behov for bistand for å komme i arbeid, settes det et mål om at 90 prosent til enhver tid skal ha en godkjent aktivitetsplan. Dette er en gruppe som ofte krever en mer sammensatt innsats, og som det derfor kan ta noe lenger tid å få på plass en god aktivitetsplan for.

Aktivitetsplanen skal utarbeides i samarbeid med brukeren, og skal fokusere på hva som skal til for at han eller hun skal komme i arbeid. Denne planen kan inneholde tiltak og virkemidler fra NAV-kontoret, men også tjenester knyttet til skole, rusproblematikk, helse og psykiatri dersom den enkelte har behov for det for å nå målet om arbeid. Ved å komme tidlig i gang med å utarbeide en plan, kan man også komme tidlig i gang med den bistanden som sammen med egeninnsats skal til for å komme i arbeid eller utdanning. Videre kan prosessen med å utarbeide en aktivitetsplan i seg selv være nyttig ved å bevisstgjøre og realitetsorientere den enkelte ungdom om egne evner, muligheter og ønsker for framtiden.

De noe eldre unge som står utenfor utdanning og arbeidsliv opplever mange av de samme utfordringene i møtet med arbeidslivet som yngre i samme situasjon. Unge med nedsatt arbeidsevne er særskilt sårbare, og kan ha et særlig behov for tidlig bistand og tett oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringens nyere satsinger for unge med nedsatt funksjonsevne eller arbeidsevne, som Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne og forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, har begge unge under 30 år som prioritert målgruppe. Garantien knyttet til rask utarbeidelse av en aktivitetsplan bidrar til at den enkelte tidlig får nødvendig oppfølging og raskt kan komme i gang med aktiviteter rettet mot deltakelse i arbeid eller utdanning. Regjeringen vil derfor utvide garantiordningen for unge med nedsatt arbeidsevne fra aldersgruppen 20-24 år til gruppen 20-29 år. Tidspunktet vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene.

Oppfølging av unge sosialhjelpsmottakere

NAV-kontoret skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Dette gir mulighet for tett individuell oppfølging og sosialfaglig arbeid, blant annet oppsøkende arbeid og motivasjons- og endringsarbeid.

NAV-kontorene kan stille vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp. En kartlegging av kontorenes vikårspraksis viser at unge i aldersgruppen 18–30 år er den gruppen det oftest stilles vilkår til.14 Det stilles gjerne vilkår om arbeidsrettede tiltak i form av yrkesveiledning, jobbsøking, deltakelse i kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak og arbeid for sosialhjelp. Rundt halvparten av NAV-kontorene anslår at de stiller vilkår overfor unge i over 80 prosent av sakene. Nærmere to av tre kontorer opplyser at det stilles vilkår i over 60 prosent av sakene som gjelder ungdom. Unge sosialhjelpsmottakere og deltakere på kvalifiseringsprogrammet som også er registrert som arbeidssøkere, eller som personer med nedsatt arbeidsevne og behov for arbeidsrettet bistand, inngår i målgruppen for garantiordningene for ungdom.

Kvalifiseringsprogrammet kan benyttes som virkemiddel fra og med det året personen fyller 19 år. Nedre aldersgrense er satt fordi ungdom primært skal følge ordinære utdanningsløp, eventuelt med støtte fra Statens lånekasse for utdanning. Ved utgangen av 2012 var om lag 20 prosent av deltakerne på kvalifiseringsprogrammet under 25 år. Det er imidlertid stor variasjon mellom kommunene i hvilken grad de prioriterer unge for kvalifiseringsprogrammet, og om de anser dette som et egnet virkemiddel for unge. Kvalifiseringsprogrammet er nærmere beskrevet i kapittel 3. Regjeringen vil følge opp NAV-kontorenes arbeid med å sikre at unge som har rett til et kvalifiseringsprogram får slik individuell oppfølging.

Individuell plan for å sikre helhetlig og samordnet bistand

Personer som har behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Formålet er å bidra til et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, og sikre at det til enhver tid er én tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen. Ungdom kan ha god nytte av at én person følger opp over tid. Dette gjør det lettere å bygge en relasjon til den enkelte, og gir bedre grunnlag for motivasjons- og endringsarbeid. For personer som også har en arbeidsrettet aktivitetsplan fra arbeids- og velferdsforvaltningen, kan denne inngå som en del av en individuell plan.

Arbeids- og velferdsforvaltningen, barnevernet, og kommunale helse- og omsorgstjenester har alle individuell plan som virkemiddel. Regjeringen har også foreslått å lovfeste skolens plikt til å delta i samarbeidet om individuell plan der dette er nødvendig for å ivareta elevens behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud.15 Dette er en stadfesting og presisering av gjeldende rett, da skolen allerede i stor grad samarbeider med andre tjenesteytere om individuell plan.

Dersom en person har behov for tjenester fra både kommune og stat eller fylkeskommune, er det den aktuelle kommunen som har hovedansvaret for utformingen av planen. Det forutsettes at det på lokalt nivå inngås en avtale om hvem som skal ha ansvaret for å koordinere arbeidet med planen i hvert enkelt tilfelle. En aktivitetsplan eller et kvalifiseringsprogram fra NAV-kontoret kan inngå som en del av den individuelle planen.

Oppsøkende virksomhet for å nå utsatte unge

Utsatte unge oppsøker ikke nødvendigvis hjelp. Mange unge har lite eller ingen arbeidserfaring, og har ikke hatt høy nok inntekt til å ha rett til dagpenger under arbeidsløshet. Dersom den unge heller ikke mottar andre ytelser eller har behov for å søke sosialhjelp, har personen liten motivasjon til å oppsøke NAV-kontoret. Noen vet ikke hvor de skal henvende seg, eller hvilken hjelp som er tilgjengelig. Andre unge har dårlige erfaringer med voksne hjelpere i oppveksten, og kan derfor ha lav tillit til voksne. Oppsøkende og utadrettet arbeid er viktig for å kunne komme tidlig inn, motivere og gi tilpasset hjelp til utsatte unge. Oppsøkende virksomhet brukes ved oppfølging av særlig vanskeligstilte unge. NAV-kontoret skal ha kunnskap om blant annet oppvekstvilkårene til barn og unge, og kunne sette inn tiltak. NAV-kontoret skal også samarbeide med andre instanser når nødvendig. Det er mulighet for oppsøkende virksomhet gjennom NAV-kontorets veiledningsplikt, for eksempel for ungdom som unndrar seg hjelp eller ikke selv oppsøker hjelp.

Det er begrenset dokumentasjon på i hvilken grad NAV-kontorene driver oppsøkende arbeid. Erfaring fra arbeids- og velferdsforvaltningen tilsier at det er hensiktsmessig å koble det oppsøkende og utadrettede arbeidet direkte til de tjenestene som tilbyr tilrettelagt opplæring og arbeidsrettede tiltak for unge. Arbeids- og velferdsforvaltningen har igangsatt utviklingsarbeid rettet mot utsatt ungdom i 13 ulike prosjektområder, jf. faktaboks 6.2. Oppsøkende og utadrettet arbeid overfor unge er fokus i enkelte av prosjektene. Eksempelvis har Sund kommune etablert et ungdomskontor med tilrettelagt åpningstid med mål om å nå flere unge i målgruppen.

I kommuner med oppsøkende tjeneste eller utekontakt er dette viktige samarbeidspartnere for NAV-kontorene for å nå unge på deres egne arenaer. Også barnevernet er en viktig samarbeidspartner når det gjelder å nå fram til, og sikre oppfølging av unge. Utekontakttjenesten er en ikke-lovpålagt tjeneste, noe som kan påvirke i hvor stor grad enkelte kommuner prioriterer denne tjenesten.

Oppfølgingstjenesten i fylkeskommunen har ansvaret for å etablere kontakt med hver enkelt ungdom i alderen 15–21 år som ikke er i videregående opplæring eller i arbeid. Mange av disse kan ha behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen, og blir fulgt opp i samarbeid med dem. Unge som unndrar seg kontakt med oppfølgingstjenesten, eller som ikke er i målgruppen for oppfølgingstjenesten, må som hovedregel selv oppsøke NAV-kontoret eller andre deler av hjelpeapparatet for å få bistand. Dette innebærer en risiko for at utsatte unge som kunne hatt behov for bistand ikke blir fanget opp og får den hjelpen de trenger for å komme i utdanning eller arbeid.

Gjennom oppfølgingsprosjektet i Ny GIV har oppfølgingstjenesten styrket sitt arbeid for å få oversikt over ungdommene i egen målgruppe, og dermed fått bedre forutsetninger for å kunne drive god oppfølging av målgruppen. I juni 2009 hadde oppfølgingstjenesten om lag 8 100 ukjente ungdommer. I juni 2012 var antallet ukjente redusert til om lag 2 500, tolv prosent av målgruppen.16 Gjennom prosjektet har det også vært en økning i andelen av oppfølgingstjenestens målgruppe som er i aktivitet, og som er i et arbeidsrettet tiltak fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette kan dels være et resultat av at oppfølgingstjenesten har fått bedre oversikt over målgruppen, og dels et styrket samarbeid mellom oppfølgingstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen vil arbeide videre for et godt og styrket samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og oppfølgingstjenesten.

Stønad til livsopphold til tiltaksdeltaker, den såkalte individstønaden, gir en inntekt i tiltaksperioden for personer som ikke har rett til andre livsoppholdsytelser. Stønaden tildeles for de dagene vedkommende deltar i et arbeidsrettet tiltak, og kan stimulere positivt til aktivitet eller relevant arbeidserfaring for unge som ellers ville vært passive. På den andre siden har det blitt hevdet at stønaden kan bidra til at enkelte slutter i videregående skole i håp om å kunne motta en ytelse fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeidsdepartementet vil sette i gang et forskningsprosjekt for å få økt kunnskap om hvordan individstønaden påvirker unges tilpasning til arbeid og utdanning.

6.2 Arbeid og psykisk helse

De fleste som har et psykisk helseproblem er i arbeid. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som til enhver tid har et psykisk helseproblem er langt høyere enn andelen som mottar helserelaterte trygdeytelser for disse lidelsene.17 Vi kan derfor slutte at flertallet med et psykisk helseproblem er i arbeid. Samtidig er psykiske helseproblemer årsak til en stadig større andel av sykefravær og uførepensjonering. Dette gjelder for alle OECD-land.18 En forholdsvis stor andel uførepensjoneres for vanlige psykiske lidelser hvor flertallet av personene med disse lidelsene er i jobb. Forekomsten av psykiske helseproblemer i Norge er omtrent på nivå med det vi finner i andre land.19

Det har ikke vært noen vesentlig endring i forekomsten av psykiske lidelser i befolkningen de siste tiårene.20 Derimot har samfunnets måte å forholde seg til psykiske helseproblemer endret seg. Stadig flere personer med psykiske helseproblemer blir behandlet. Statistikken viser også at en stadig økende andel innvilges uførepensjon for psykiske lidelser sammenliknet med andre sykdommer. Når det gjelder økningen i andelen som uførepensjoneres for psykiske lidelser, skjer den sterkeste økningen blant unge. For unge er det også en økning i andelen som uførepensjoneres, noe som selvsagt er svært alvorlig både for dem det gjelder og for samfunnet.21 Personer med psykiske helseproblemer utgjør nå den største diagnosegruppen blant uførepensjonister. Psykiske helseproblemer er et folkehelseproblem.

God psykisk helse i befolkningen, utdanning og arbeid til alle er viktige mål for Regjeringens politikk. I Regjeringens politiske plattform heter det blant annet at Regjeringen vil fortsette å styrke innsatsen for bedre psykisk helse og sikre at personer med både rusproblemer og psykiske problemer får et bedre og mer samordnet tilbud. Regjeringens mål for utviklingen av helse- og omsorgstjenestene er at mennesker med psykiske helseproblemer og rusproblemer skal kunne leve verdige og mest mulig aktive liv.

6.2.1 Psykiske helseproblemer rammer mange

Verdens helseorganisasjon definerer god psykisk helse som en tilstand av velvære der individet kan realisere sine muligheter, håndtere normale stressituasjoner i livet, arbeide på en produktiv måte og ha mulighet til å bidra overfor andre i samfunnet.

Et viktig kriterium for den psykiske helsen er i hvilken grad en mestrer utfordringer. Å kunne være i arbeid, til tross for psykiske helseproblemer, er en viktig faktor for å oppleve mestring og deltakelse i samfunnet. Graden av psykiske helseproblemer er ikke nødvendigvis avgjørende for evnen til å delta i arbeidslivet.

Psykiske lidelser omfatter alt fra lettere til moderate symptomer på angst- og depresjonslidelser, til omfattende og alvorlige tilstander som for eksempel schizofreni. Psykiske helseproblemer rammer mange og inkluderer også plager eller vansker som ikke alltid tilfredsstiller kriteriene for en diagnose etter internasjonale klassifikasjonssystemer. Psykiske helseproblemer brukes her som en fellesbetegnelse for plager og symptomer som påvirker tanker, følelser, atferd, væremåte og omgang med andre uavhengig av diagnose.

Psykiske helseproblemer er en viktig årsak til sykefravær og frafall fra arbeidslivet, og sykefraværet knyttet til psykiske helseproblemer har vært økende de siste tiårene. Gjennomsnittsalderen for innvilgelse av uførepensjon grunnet psykiske lidelser er om lag ni år lavere enn for somatiske tilstander og lidelser.22 Dette innebærer også flere tapte arbeidsår ved uførepensjonering for en psykisk lidelse enn for en somatisk lidelse.

Psykiske helseproblemer blant barn og unge

Blant de viktigste risikofaktorene for dårlig psykisk helse finner forskerne forhold som har med oppvekstmiljø å gjøre. Mobbing og manglende mestring i skolen er blant de mest alvorlige risikofaktorene.23 Mye tyder på at psykiske helseproblemer har negative konsekvenser for elevenes læringsutbytte. Studier har dokumentert klare sammenhenger mellom tilfredshet med livet, og trivsel på skolen og elevenes prestasjoner.24 Skole, psykisk helse og unge er også omtalt i avsnitt 6.1.4.

Noen barn og unge er mer utsatt enn andre. Den høyeste risikoen for å utvikle psykiske helseproblemer finner man hos barn som vokser opp i familier hvor belastningene er særlig store. Dette gjelder for eksempel familier hvor foreldrene har psykiske helseproblemer eller rusproblemer eller familier hvor barna utsettes for fysiske eller psykiske overgrep. De fleste barn og unge som utvikler symptomer på psykiske helseproblemer, vokser likevel opp i familier med få risikofaktorer og gode sosiale ressurser. Psykiske helseproblemer er en viktig årsaksfaktor til at unge ikke fullfører grunnopplæringen.

Folkehelseinstituttets rapport om kunnskapsbaserte forebyggende tiltak konkluderer med at helsefremmende skoler kjennetegnes av et miljø hvor elevene ikke blir mobbet, hvor de er del av et fellesskap med jevnaldrende og hvor de opplever å mestre skolearbeidet. Tiltak for å motvirke mobbing og adferdsproblemer bidrar til å forebygge psykiske helseproblemer.25 Kunnskap om egen og andres psykiske helse er også viktig i denne sammenhengen.

Om lag åtte prosent av alle norske barn og unge mellom tre og 18 år vil på et gitt tidspunkt oppleve å ha en psykisk lidelse, ifølge Folkehelseinstituttets rapport. Dette tilsvarer om lag 80 000 barn og unge som har så store plager at det kvalifiserer til en diagnose.

Mellom 150 000 og 200 000 barn og unge har nedsatt funksjonsevne på grunn av psykiske helseproblemer. Det innebærer at de har symptomer som i betydelig grad går utover trivsel, læring, daglige gjøremål og samvær med andre. Hos de fleste er symptomene forbigående, men mellom 25 og 40 prosent av barn med en diagnostiserbar psykisk lidelse har symptomer som varer i mange år. De vanligste psykiske lidelsene i barne- og ungdomsårene er angst, depresjon og atferdsforstyrrelser. Om lag fem prosent av barn i grunnskolealder antas å ha ADHD.26

Psykiske helseproblemer blant voksne

Om lag halvparten av den norske befolkningen vil oppleve psykiske problemer i løpet av livet, om lag en tredel i løpet av et år.27 Flere forhold kan gi inntrykk av at forekomsten av psykiske lidelser øker i befolkningen. Det har vært en økning i antall mottakere av helserelaterte ytelser med årsak i psykiske lidelser, og det har vært en sterk økning i behandling av psykiske lidelser. Dette er ikke pålitelige mål på forekomst av psykiske lidelser, siden dette er forekomster som også påvirkes av hvordan samfunnet håndterer og behandler slike lidelser.

Basert på foreliggende dokumentasjon er det ikke sterke holdepunkter for at det har vært en endring i forekomst av psykiske lidelser i befolkningen. Den totale økningen i sykefraværet på grunn av psykiske lidelser kan forklares med at flere arbeidstakere blir sykmeldt med psykiske diagnoser. Med den kjennskap man har om utviklingen i psykisk helse i befolkningen, er det lite trolig at det økte sykefraværet skyldes endringer i befolkningens psykiske helse.

Angstlidelser, depressive lidelser og rusrelaterte lidelser er de tre vanligste gruppene psykiske lidelser i den norske befolkningen. Forekomsten av angst- og depresjonslidelser er høyest hos kvinner, mens rusrelaterte lidelser er vanligst hos menn.

Sykepengemottakere med psykiske lidelser

Muskel- og skjelettlidelser var den største diagnosegruppen, og bidro til mer enn 39 prosent av det totale sykefraværet i 4. kvartal 2012. Den nest største diagnosegruppen var psykiske lidelser, som sto for nær 20 prosent av sykefraværet.28

I 4. kvartal 2012 skyldes 18,8 prosent av det legemeldte sykefraværet psykiske lidelser, herav 9,7 prosent lettere psykiske lidelser29og 8,2 prosent angst- og depresjonslidelser.

I perioden 2000–2011 økte det legemeldte fraværet som er knyttet til psykiske lidelser med 20 prosent.30 Lettere psykiske lidelser økte med 145 prosent i perioden, og samtidig var det en betydelig reduksjon i depressive tilstander, mens angstlidelser var tilnærmet uendret. Alvorlige psykiske lidelser svarer for en svært lav del av sykefraværet og falt i perioden 2000–2011. Aldersgruppene under 50 år sto for hele økningen i legemeldt fravær grunnet psykiske lidelser.

Mottakere av uførepensjon med psykiske lidelser, inkludert rusproblemer

Ved utgangen av 2011 hadde 63 prosent av uførepensjonistene enten en psykisk lidelse eller sykdommer i muskel- og skjelettsystem og bindevev.

I perioden 2002–2011 har andelen uførepensjonister med psykiske lidelser og muskel- og skjelettsykdommer endret seg lite samlet sett. I 2011 var imidlertid andelen med psykiske lidelser for første gang høyere enn andelen med muskel- og skjelettsykdommer, jf. figur 6.3.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Blant de nye uførepensjonistene utgjorde andelen med psykiske lidelser 29 prosent i 2011, og andelen med muskel- og skjelettsykdommer utgjorde 32 prosent. Andelen nye uføre grunnet psykiske lidelser har økt de fem siste årene, mens andelen nye uføre med muskel- og skjelettlidelser har vært relativt stabil med en andel på 30–32 prosent.

Psykiske lidelser på grunn av rus og tablettbruk er en underkategori av psykiske lidelser i uførestatistikken. 1,7 prosent av alle uførepensjonistene i 2011 hadde denne primærdiagnosen. Av de nye uførepensjonistene i 2011 var andelen to prosent.

OECD-prosjekt om arbeid og psykisk helse

For å øke kunnskapen om feltet arbeid og psykisk helse deltar Norge i et OECD-prosjekt om arbeid og psykisk helse, Mental Health and Work.

Sverige, Danmark, Belgia, Nederland, Sveits, Østerrike, Storbritannia, Australia og USA deltar også i prosjektet. OECD publiserte i desember 2011 en samlerapport basert på forskning om temaet og sammenlikning mellom deltakerlandene på noen områder.31 I denne rapporten hevdet OECD at Norge har utfordringer knyttet til fragmenterte tjenester og reduserte sysselsettingsmuligheter for personer med psykiske helseproblemer.

OECD har senere laget egne analyser for hvert av landene som er med i prosjektet. Landrapporten for Norge ble presentert i mars 2013.32 Tallgrunnlaget før OECDs analyse av sykefraværet dekker perioden fram til 2010. Tiltak iverksatt etter dette er derfor ikke fanget opp av OECDs anbefalinger. I rapporten drøftes blant annet tjenestetilbudet for personer med psykiske helseproblemer fra arbeids- og velferdsforvaltningen, helse- og omsorgssektoren og utdanningssektoren.

Landrapporten viser at mange med psykiske helseproblemer står utenfor arbeidslivet. Tilbaketrekking, passivitet og isolasjon er sannsynlige utfall for personer med psykiske helseproblemer hvis ingen griper inn. Tilbaketrekningen som i første omgang oftest skjer gjennom lange sykefravær, vil forverre helsetilstanden. OECD mener at dette er særlig relevant for Norge, der sykefraværet for disse lidelsene er svært høyt, og at Norge vil ha særlig god nytte av tiltak som motvirker slik tilbaketrekning.

OECD foreslår en lang rekke tiltak for å bedre situasjonen for personer med psykiske helseproblemer i Norge:

• Utvikle systemer for arbeidsgiverstøtte, blant annet gjennom NAV arbeidslivssentre.

• Bruke kortest mulig sykmeldinger for personer med vanlige psykiske helseproblemer.33

• Bruke mulighetene i folketrygden til å være mer utvelgende med hensyn til hvilke sykdommer som gir varig uførepensjon, bruke mer spesialistkompetanse i uføresaker, stille krav om spesialistbehandling og bruke tverrfaglige vurderinger i stedet for enkle legeerklæringer mv.

• Revurdere innvilgede uførepensjoner regelmessig, stille gode økonomiske vilkår for å ta inn uføre i arbeid, og gi tilbud om bedre støtte og rådgiving enn det som gis nå til arbeidsgivere og arbeidstakere.

• Spre kostnadene ved sykefravær på ulike aktører for å gjøre det mer lønnsomt å beholde folk i jobb.

• Bruke mer effektive attføringsmetoder med mer vekt på ordinært arbeid og mindre vekt på lange opplæringstiltak og tiltakskjeder. Dette gjelder ikke utdanning og opplæring for personer med svak kompetanse. Bedre samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, fastleger og distriktspsykiatriske sentre (DPS). Bruke ansatte fra NAV-kontoret i DPSene, og bruke fastleger i arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Mer arbeidsretting inn i virksomheten til DPSene. Større vekt på arbeid og psykisk helse i utdanning av allmennleger. Utvikle et kartleggingsverktøy for leger til å oppdage psykiske helseproblemer.

• Øke ressursene til skolehelsetjenesten og styrke samarbeidet med pedagogisk-psykologisk tjeneste. Nærmere kontakt mellom videregående skoler, arbeids- og velferdsforvaltningen og de kommunale helsetjenestene.

• Utvide kvalifiseringsprogrammet til ungdom med psykiske helseproblemer, og derigjennom også sikre at slike problemer blir oppdaget og behandlet.

OECDs analyse gir kunnskap som vil bli brukt til å videreutvikle innsatsen for å motvirke at personer med psykiske helseproblemer trekker seg tilbake fra arbeidslivet. OECDs analyse inngår som en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for utarbeidelsen av tiltakene i Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016). Tallgrunnlaget for OECDs analyse av sykefraværet dekker perioden fram til 2010. Tiltak iverksatt etter dette fanges derfor ikke opp av OECDs anbefalinger. For eksempel er det som ledd i oppfølgingen av IA-avtalen for 2010–2013 innført tiltak for å styrke sykmelders kompetanse og for å få en mer enhetlig sykmeldingspraksis, herunder faglig veileder for sykmeldere, obligatoriske e-læringskurs for leger og en statistikkløsning for å gi sykmeldere tilbakemelding om egen sykmeldingspraksis. Disse endringene bygger blant annet på statistikk som viser stor variasjon i legers sykmeldingspraksis, særlig overfor personer med psykiske helseproblemer jf. omtale i rapport fra ekspertgruppen som i 2010 foreslo tiltak for å redusere sykefraværet.34 Det er foreløpig for tidlig å si noe om hvordan disse tiltakene virker.

OECDs analyser viser blant annet at det å løse utfordringene knyttet til arbeid og psykisk helse forutsetter et samordnet tjenestetilbud fra flere instanser og sektorer.

6.2.2 Innsats for bedre psykisk helse

Det er gjennomført en rekke reformer i helse- og omsorgstilbudet for å bedre befolkningens helse og levekår. Opptrappingsplan for psykisk helse (1999–2008)35 har bedret tjenestetilbudet til mennesker med psykiske helseproblemer gjennom å bygge opp kommunale tjenester, omstrukturere og tilføre ressurser til det psykiske helsevernet og øke tilførselen av fagpersonell, herunder leger, psykologer og høyskoleutdannet helse- og sosialpersonell. Målet var å fremme uavhengighet, selvstendighet og evnen til å mestre eget liv. Dette målet er fortsatt førende for politikken på området. Opptrappingsplanen var basert på uendret ansvarsdeling mellom ulike nivåer i berørte sektorer, men innebar en styrking av kommunale tjenester og av spesialisthelsetjenesten.

Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) var et samarbeid mellom Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Strategiplanen videreførte Vilje Viser Vei (2004–2007) som var den arbeidsrettede innsatsen i Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999–2006). Målet var at mennesker med psykiske helseproblemer og rusproblemer i størst mulig grad skulle få bruke sine ressurser i arbeidslivet, og at tjenester og tiltak skulle legge til rette for dette. Se en nærmere omtale av Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) i kapittel 2.

Erfaringen fra gjennomføringen av Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse viser at det er nødvendig med en langsiktig og systematisk satsing på arbeid og psykisk helse for å oppnå en endring for den enkelte, for arbeidsliv og for samfunnet.

Gjennom en rekke stortingsmeldinger innenfor utdanningssektoren er det vist til sammenhenger mellom læringsmiljøfaktorer og elevenes trivsel, motivasjon og mestring, blant annet St.meld. 31 (2007–2008) Kvalitiet i skolen og St.meld. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter.

Alle elever har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring.36 Et godt læringsmiljø er et viktig mål i seg selv, i tillegg er det sammenheng mellom kvaliteten på læringsmiljø og læringsresultater.37 For å støtte utviklingen av et godt læringsmiljø ved skolen iverksatte utdanningsmyndighetene i 2009 en femårig nasjonal satsing Bedre læringsmiljø. I januar 2013 ble Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning opprettet. Senteret vil blant annet få en viktig rolle i å utvikle innsats mot krenkelser, diskriminering og mobbing.38

I vår la Regjeringen fram Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen, der arbeidsliv er et viktig innsatsområde. Folkehelsepolitikken skal i større grad legge vekt på virkemidler som fremmer mestring og livskvalitet slik at den enkelte kan bidra til fellesskapet gjennom arbeid og meningsfylt aktivitet. Opplegget for oppfølging av sykmeldte har vært endret og tilpasset flere ganger det siste tiåret. Et viktig mål har vært å øke bruken av gradert sykmelding, og det er i dag et generelt krav om at gradering alltid skal vurderes ved sykmelding. Å ha et arbeidsforhold øker sannsynligheten for å komme tilbake i arbeid etter sykdom, og sannsynligheten for å motta trygdeytelser i tiden etter fraværet synker jo mer legen graderer. Gradert sykmelding er derfor et spesielt viktig virkemiddel for å hindre frafall fra arbeidslivet, herunder for personer med psykiske helseproblemer. Se kapittel 4 for en nærmere omtale av gradering.

6.2.3 Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016)

Erfaring fra Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) viser at det er nødvendig med en langsiktig og systematisk satsing på arbeid og psykisk helse over tid for å oppnå en endring for den enkelte, for arbeidsliv og for samfunnet. Regjeringen vil derfor legge fram Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse. Den vil omfatte perioden 2013–2016. Med en målrettet innsats for arbeid, utdanning og psykisk helse vil Regjeringen gjøre hverdagen bedre for personer som møter utfordringer på grunn av psykiske helseproblemer, også de som i tillegg har rusproblemer. Tjenester og tiltak skal legges til rette slik at personer med psykiske helseproblemer, og også personer som i tillegg har rusproblemer får styrket sin tilknytning til arbeid.

Regjeringen vil bygge på erfaringer fra Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse. I tillegg til å videreføre og videreutvikle samarbeidet mellom helse- og omsorgssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen, utvides innsatsen i oppfølgingsplanen for arbeid og psykisk helse til også å omfatte innsats for å forebygge psykiske helseproblemer og rusproblemer i skolen og hindre frafall fra videregående opplæring for elever med psykiske helseproblemer og rusproblemer. Oppfølgingsplanen skal supplere eksisterende tilbud og tiltak.

Regjeringen har ansvar for å legge til rette for god psykisk helse i befolkningen og for at personer med psykiske helseproblemer skal kunne delta i arbeidslivet. Gjennom Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) vil Regjeringen videreføre og videreutvikle denne innsatsen.

Målgruppen for innsatsen er personer som har eller står i fare for å få psykiske helseproblemer, også de som i tillegg har rusproblemer, og som har behov for samordnet bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgsektoren. Regjeringen ønsker å legge til rette for at utdanningssektorens innsats knyttet til fullføring av videregående opplæring tas inn i oppfølgingsplanen. Dette for at flere personer med psykiske helseproblemer eller rusproblemer skal kunne gjennomføre og bestå videregående opplæring. Dette vil øke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Tiltakene i oppfølgingsplanen skal bidra til at personer med psykiske helseproblemer, også personer som i tillegg har rusproblemer, kan leve verdige liv, gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet. Tiltakene spenner over ansvarsområdene til Arbeidsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, og Kunnskapsdepartementet.

Målet med Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) er å gi et bedre og mer koordinert tjenestetilbud til personer med psykiske helseproblemer som har behov for samordnet bistand for å kunne gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet:

• Samarbeid mellom helse- og omsorgssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen er viktig for å gi et godt tilbud til personer med psykiske helseproblemer som har behov for samordnet bistand. Rask psykisk helsehjelp fra helse- og omsorgssektoren, kombinert med arbeidsrettet oppfølging med sikte på ansettelse i ordinært arbeidsliv er en viktig del av dette samarbeidet. Forsøkene med individuell jobbstøtte (IPS) og Jobbmestrende oppfølging er eksempler på denne typen samarbeid.

• Det er viktig å hindre at unge med psykiske helseproblemer faller ut av utdanning eller arbeidsliv. God samhandling mellom helsesektoren, utdanningssektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen er en forutsetning for å kunne gi et godt tjenestetilbud til unge med psykiske helseproblemer. Samarbeidet gjennom Ny GIV er sentralt i denne sammenhengen.

• Oppfølgingsplanen skal sikre et helhetlig tjenestetilbud slik at den enkelte får nødvendig og hensiktsmessig bistand. Gode samarbeidsrelasjoner med partene i arbeidslivet og den enkelte virksomhet er en forutsetning. Samhandling med brukerorganisasjoner og frivillige organisasjoner er også viktig. Kurspakken Sees i morgen! og ordningen med arbeidsgiverloser i regi av NAV Arbeidslivssenter er eksempler på tilbud som skal bistå virksomhetene og arbeidslivet med bedre kunnskap om arbeid og psykisk helse.

Innsatsen i oppfølgingsplanen vil bli evaluert slik at de aktuelle aktørene kan nyttiggjøre seg erfaringene som framkommer i oppfølgingsperioden.

6.3 Bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp

Kommunene kan stille vilkår for at en person skal kunne motta økonomisk sosialhjelp. Et formål med vilkårstillelse er å bidra til at stønadsmottakeren kommer ut av en vanskelig livssituasjon og å styrke mulighetene til å bli selvforsørget gjennom arbeid. Videre er bruk av vilkår et nyttig virkemiddel i arbeidet med å kartlegge brukernes ressurser og behov.

Det kan stilles ulike typer vilkår, avhengig av den enkeltes ressurser og utfordringer. Typiske eksempler er deltakelse i aktivitet, møte til veiledningssamtaler, søke på relevante jobber, delta på arbeidsrettede kurs og tiltak, delta i utdannings- og opplæringstiltak, søke om andre økonomiske ytelser, realisere formuesgoder, møte til økonomisk rådgivning eller ta kontakt med kreditorer, redusere boutgifter, oppsøke lege eller å bruke stønaden på bestemte måter.

Stortinget ba i vedtak nr. 393 (2011–2012) Regjeringen komme tilbake med en vurdering av i hvilken grad sosialhjelp kan og bør kombineres med krav til aktivitet, og med forslag til hvordan dette kan gjøres.

Som et ledd i oppfølgingen av denne anmodningen fikk Proba samfunnsanalyse i oppdrag fra Arbeidsdepartementet å gjennomføre en undersøkelse av kommunenes praksis om bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp.39 Undersøkelsen viste, i likhet med tidligere undersøkelser, at omfanget av vilkårsetting varierer mye mellom kommunene. Ved ett av fem NAV-kontor anslås det at det stilles vilkår i de aller fleste sakene, over 80 prosent. Samtidig oppgir om lag ett av fem kontor at de stiller vilkår i mindre enn én av fem saker. Andelen av sakene der det stilles arbeidsrettede vilkår er omtrent den samme. Større kontorer stiller oftere vilkår enn mindre kontorer, og en del små kontorer opplyser at de kjenner brukerne godt og har andre former for oppfølging enn bruk av vilkår. Arbeidsrettede og økonomiske vilkår er mest brukt. De vanligste er registrering som arbeidssøker, vilkår om dokumentasjon, pålegg om å søke jobber, deltakelse i kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak, krav til annen yrkesrettet aktivitet, gjøre gjeldende økonomiske rettigheter og vilkår om å møte til veiledningstimer på NAV-kontoret. Vilkår om deltakelse i utdanning og vilkår om arbeid for sosialhjelp benyttes sjelden. Det kan stilles flere vilkår til samme stønadsmottaker.

Det stilles langt oftere vilkår overfor unge i aldersgruppen 18 til 30 år enn for andre grupper. Dette gjelder særlig arbeidsrettede vilkår i form av yrkesveiledning, jobbsøking, deltakelse i kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak og arbeid for sosialhjelp. Rundt halvparten av NAV-kontorene anslår at de stiller vilkår overfor unge i over 80 prosent av sakene. Nærmere to av tre kontorer opplyser at det stilles vilkår i over 60 prosent av sakene som gjelder ungdom.

Kjennetegn ved brukerne har stor betydning for om det stilles vilkår, og hvilke vilkår som stilles. I tillegg til unge, er det mest vanlig å stille vilkår, inkludert arbeidsrettede vilkår, for langtidsledige. Innvandrere er overrepresentert blant mottakere av sosialhjelp, og dette er en gruppe det ofte stilles vilkår til. Det er også vanlig å stille vilkår overfor personer med nedsatt arbeidsevne som følge av manglende grunnleggende kvalifikasjoner, og personer med omsorgsansvar for små barn. Det er mindre vanlig å stille vilkår, herunder arbeidsrettede vilkår, til personer med rusproblemer og personer med nedsatt arbeidsevne på grunn av helseproblemer.

Det er grunn til å tro at holdninger til vilkårsetting i noen grad påvirker omfanget. De siste årene har det vært en økt bevissthet om at vilkårene skal være individuelt tilpasset. NAV-reformen ser ut til å ha ført til en økning i bruk av arbeidsrettede vilkår.

Regjeringen ønsker ikke et regelverk som innebærer at alle skal inn på aktivitetstiltak fra første dag. En person som i utgangspunket er selvforsørget gjennom arbeid, men som oppsøker NAV-kontoret for å få stønad i tilknytning til en enkeltstående stor utgift, har ikke behov for tiltak og vilkår. En del tjenestemottakere har store rusproblemer eller helsemessige problemer, og trenger behandling for dette før krav om aktivitet er relevant. Vilkår skal i første rekke brukes overfor personer som trenger en kombinasjon av oppfølging og tiltak.

I et møte mellom Arbeidsdepartementet, KS og et utvalg små og store kommuner kom det fram at kommunene anser at gjeldende bestemmelser om vilkår fungerer godt, og at det ikke er behov for endringer i loven. Kommunene pekte imidlertid på et behov for tydeligere retningslinjer knyttet til bruk av sanksjoner dersom vilkårene brytes. Bruk av sanksjoner ved brudd på vilkårene gir kommunene mulighet til å gjøre vilkårene reelle, også når stønadsmottaker mener at det pålagte vilkåret ikke er egnet.

Regjeringen mener tildeling av sosialhjelp kan og bør kombineres med vilkår om aktivitet i saker hvor kommunen anser dette som hensiktsmessig. Den lovregulerte muligheten for å stille vilkår ved tildeling av sosialhjelp ivaretar på en god måte kommunenes behov for fleksibilitet, og kommunene ønsker ikke endringer i dette. Regelverket åpner for at kommunene kan knytte vilkår til stønaden i den grad kommunen finner det hensiktsmessig.

Ettersom økonomisk stønad er en rettighet for personer som ikke har muligheter for å forsørge seg selv, er det problematisk å bruke reduksjon over tid eller stans i stønad som sanksjon ved vilkårsbrudd. Stans i stønaden vil kunne være i strid med loven, og det vil være lovstridig å redusere stønaden slik at stønadsmottaker kan komme i en nødsituasjon. Ved sanksjonering av vilkårsbrudd vil det også måtte tas hensyn til at stønadsmottakerens familie ikke må rammes. Det er særlig viktig å beskytte eventuelle barn. KS og kommunene har derfor pekt på behovet for å tydeliggjøre det juridiske handlingsrommet ved utdypende retningslinjer for bruk av sanksjoner ved brudd på lovlig satte vilkår. Slike retningslinjer krever ikke endringer i lov eller forskrift. Regjeringen har fulgt opp dette gjennom utdyping og presiseringer i rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

6.4 Oppsummering

Regjeringen vil rette særskilt innsats mot utsatte unge og personer med psykiske helseproblemer. Mange av disse har behov for tidlig og målrettet innsats for å unngå utestenging fra arbeidslivet.

Det er betydelige kostnader ved at unge mennesker faller varig utenfor utdanning og arbeidsliv, både for den enkelte og for samfunnet. Tiltak som kan hindre at unge faller utenfor og blir langtidsmottakere av offentlige ytelser i ung alder, er derfor viktig for å få flere i arbeid.

Regjeringen vil legge til rette for god psykisk helse i befolkningen, og for at personer med psykiske helseproblemer skal kunne delta i arbeidslivet. Erfaring fra Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) viser at det er nødvendig med en langsiktig og systematisk satsing på arbeid og psykisk helse for å oppnå en endring for den enkelte, arbeidslivet og samfunnet.

Arbeid og aktivitet har positive effekter, og er ofte helsebringende for mottakere av helserelaterte ytelser. For personer med psykiske helseproblemer kan arbeid være en viktig del av behandlingen. Utsatte unge kan stå i fare for å miste tilknytning til arbeid og utdanning, og dermed også til viktige sosiale nettverk over tid. Regjeringen ønsker å føre en politikk som støtter oppunder valg som fører fram til aktive yrkesliv.

Regjeringen vil

• utvide garantiordningen for unge med nedsatt arbeidsevne fra aldersgruppen 20-24 år til gruppen 20-29 år. Tidspunktet for utvidelsen vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene

• bidra til å styrke det tverrsektorielle samarbeidet og tett individuell oppfølging for at den enkelte unge skal lykkes i å gjennomføre utdanning eller delta i arbeidslivet

• bidra i arbeidet med å fremme god psykisk helse for unge, blant annet gjennom Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016), som legges fram samtidig med denne meldingen

• bedre markedsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen, blant annet for å legge til rette for god tilgang til praksisplasser og målrettet bruk av arbeidspraksis for unge

• sette i gang et forskningsprosjekt om hvordan individstønaden påvirker unges tilpasning til arbeid og utdanning