2 Utviklingen i arbeidsmarkedet

Sysselsetting er en sentral størrelse i arbeidsmarkedet. Arbeid har avgjørende betydning for den samlede økonomien og er viktig for den enkeltes velferd. Høy sysselsetting er en forutsetning for å kunne opprettholde og videreutvikle den norske velferdsmodellen. Deltakelse i arbeidslivet har betydning for den enkeltes muligheter til selvrealisering og forsørgelse og er det viktigste virkemiddelet mot vedvarende fattigdom. Hovedmålet for Regjeringens politikk er derfor arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Dette kapitlet ser nærmere på arbeidsmarkedet i Norge og plasserer det i en historisk og internasjonal sammenheng, med vekt på sysselsettingsutvikling og sysselsettingssituasjonen for ulike grupper. Avsnitt 2.1 fokuserer på noen langsiktige og sentrale nasjonale utviklingstrekk, og avsnitt 2.2 trekker opp det internasjonale bildet.

Den aktuelle situasjonen på arbeidsmarkedet, herunder utviklingen det siste året, beskrives nærmere i årlige budsjettproposisjoner og meldinger fra Regjeringen, jf. Prop. 1 S (2012–2013) fra Arbeidsdepartementet, Meld. St. 1 (2012–2013) Nasjonalbudsjettet 2013 og Meld. St. 2 (2012–2013) Revidert nasjonalbudsjett 2013. Det vises til disse dokumentene for en mer detaljert beskrivelse av den aktuelle arbeidsmarkedssituasjonen. Denne meldingen konsentrerer seg om de mer langsiktige og komparative utviklingstrekkene. Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 omtaler de langsiktige utviklingstrekkene og betydningen av sysselsetting for framtidig offentlig økonomi nærmere.

2.1 Noen langsiktige nasjonale utviklingstrekk

Sysselsettingen er høy i Norge sett i et historisk perspektiv. Sysselsettingen har vokst med vel 60 prosent siden 1970, fra 1,6 millioner til 2,7 millioner sysselsatte personer i 2012. Samtidig har det vært vekst i befolkningen, slik at sysselsettingen målt som prosent av antall personer i yrkesaktiv alder ikke har steget like mye. Sysselsettingsraten (15-74 år) har vokst fra rundt 60 prosent på begynnelsen av 1970-tallet til nærmere 70 prosent i dag, med en klar tendens til utflating i trend de siste femten årene. Rundt denne trenden er det klare konjunktursvingninger. Det er særlig kvinners inntog i arbeidsmarkedet som har bidratt til sysselsettingsveksten siden 1970-tallet.

Økt deltakelse i arbeidslivet har sammen med den teknologiske utviklingen og økende produktivitet bidratt til at Norge gjennom det 20. århundre har opplevd sterk økonomisk vekst og økt velferd. Verdiskapingen i fastlandsøkonomien per innbygger har trendmessig vokst med om lag 3 prosent per år i den siste halvdelen av forrige århundre, og etter 2000 har veksten vært på 2,6 prosent. Den årlige verdiskapingen i Norge målt ved nasjonalregnskapet er dermed tredoblet siden tidlig på 1970-tallet.

Det er ikke bare sysselsettingen målt i antall personer som er avgjørende for arbeidets bidrag til verdiskapingen. Også arbeidstid og arbeidskraftsproduktivitet har betydning. Arbeidskraftsproduktiviteten, målt som BNP i fastlandsøkonomien per utførte timeverk, er 2,5 ganger så høy i 2012 som i 1970. En bedre utdannet arbeidsstyrke øker produktiviteten i økonomien. Et høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå i befolkningen fremmer evnen til nytenkning og omstilling og er en kilde til økonomisk vekst. En god helsetilstand i befolkningen kan virke på samme måte.

Gjennomsnittlig arbeidstid per uke har gått ned med mer enn 20 prosent siden begynnelsen av 1970-tallet. Særlig på 1970-tallet var nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid kraftig. De siste ti årene har det vært tegn til stabilisering. En konsekvens av lavere gjennomsnittlig arbeidstid er mindre økning i arbeidstilbudet enn det veksten i antall sysselsatte isolert sett skulle tilsi. Utførte timeverk har like fullt vokst med om lag 25 prosent siden begynnelsen av 1970-tallet, jf. figur 2.1.

Reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid har skjedd både gjennom redusert normalarbeidstid for heltidsarbeidere, gjennom at flere har kommet inn i arbeidslivet men jobber deltid og i noen grad også gjennom økt midlertidig fravær. Økningen i antallet som jobbet deltid etter 1970 må ses i sammenheng med kvinnenes økte yrkesaktivitet. Reduksjon i normalarbeidstiden har skjedd dels gjennom reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid og dels gjennom økning i antall feriedager. I 1986 ble normalarbeidsdagen satt ned fra 40 til 37,5 timer i virksomheter med tariffavtale, og tariffoppgjøret i 2000/2001 ga mange grupper en femte ferieuke. Kortere normalarbeidsdag gir lavere arbeidstilbud, og er et uttrykk for bedringer i velferden for arbeidstakere over de senere tiårene. Befolkningen ønsker normalt mer fritid etter hvert som velstandsnivået øker. Økt midlertidig fravær kan dels tilskrives økt omfang av ferie og permisjoner, som for eksempel foreldrepermisjon, som er en klar velferdsforbedring for barn og småbarnsforeldre, men kan også i perioder dels tilskrives økning i sykefraværet.

¹ Arbeidstid er beregnet som timeverk dividert på antall sysselsatte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nasjonalregnskapet

¹ Det skjedde en større omlegging av AKU fra januar 2006. Befolkningen i yrkesaktiv alder ble blant annet endret fra 16-74 til 15-74 år. Samtidig ble aldersdefinisjonen endret fra alder ved utgangen av året til alder på referansetidspunktene for undersøkelsen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen

Strukturelle og konjunkturelle trekk

Bak den mer langsiktige, trendmessige veksten i norsk økonomi ligger det betydelige kortsiktige konjunktursvingninger, jf. figur 2.2. Høykonjunkturen på midten av 1980-tallet, med vekst i sysselsettingen og fall i arbeidsledigheten, ble etterfulgt av et kraftig tilbakeslag i andre halvdel av 1980- og inn på 1990-tallet, med sterk reduksjon i sysselsettingen og en rekordhøy arbeidsledighet, målt etter norske forhold. Arbeidsledigheten falt igjen markert tilbake i oppgangskonjunkturen som fulgte fram til slutten av 1990-tallet. Veksten i fastlandsøkonomien avtok deretter inn på 2000-tallet, og norsk økonomi gikk inn i en kortvarig lavkonjunktur i 2002. I årene 2004–2007 var norsk økonomi igjen inne i en kraftig oppgangskonjunktur, før finanskrisen bidro til å forsterke en allerede påbegynt konjunkturnedgang i 2008 og 2009. Siden sommeren 2009 har det igjen vært god vekst i norsk økonomi.

Den langsiktige utviklingen i det norske arbeidsmarkedet er et resultat av samspillet mellom politikk på mange områder, og arbeids- og velferdspolitikken har bidratt til de gode resultatene. Elementer i arbeidslinja er nærmere omtalt i kapittel 3.

Et viktig mål i den økonomiske politikken er å legge til rette for høy sysselsetting og lav ledighet over tid. Pengepolitikken har siden 2001 hatt en viktig rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Samtidig legger rammeverket for finanspolitikken til rette for at de automatiske stabilisatorene skal få tilstrekkelig spillerom og gjør det også mulig å benytte aktive tiltak når det er nødvendig. Dette krever at det i gode tider bygges tilstrekkelige reserver til å kunne møte en nedgang.

Inntektspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken som har lang tradisjon i Norge. Samarbeidet legger til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi og hvilke utfordringer vi står overfor, blant annet for å bevare konkurranseutsatte næringer og dermed unngå høy arbeidsledighet. Trepartssamarbeidet i videre forstand er også viktig, for eksempel som bidrag til god omstillingsevne og høy produktivitet.

Den globale finanskrisen i 2008 og 2009 førte til et tilbakeslag i internasjonal økonomi. Dette ga fall i sysselsettingen og økende arbeidsledighet også i Norge, men langt mindre utslag i ledigheten enn i mange andre land. Dette skyldes blant annet satsing på målrettede tiltak på budsjettets utgiftsside. Finans- og pengepolitikken ble brukt aktivt for å holde etterspørselen oppe og dempe veksten i arbeidsledigheten. I tillegg ble det gjennomført omfattende penge- og kredittpolitiske tiltak for å få finansmarkedene til å fungere. Fra 2010 tok sysselsettingen seg opp igjen. Befolkningen har imidlertid økt mer enn sysselsettingen, som følge av høy innvandring, slik at sysselsettingsraten fortsatt er lavere enn den var ved inngangen til finanskrisen. Det bør imidlertid understrekes at 2008 var slutten på en konjunkturoppgang, med sterk sysselsettingsvekst gjennom flere år og svært lav ledighet. Arbeidsledigheten falt på nytt fra sommeren 2010, men har igjen steget siden høsten 2012. I første kvartal 2013 er ledighetsprosenten fortsatt lavere enn gjennomsnittet de siste 25 årene, og lavere enn nivået i de fleste andre industriland, jf. nærmere omtale av det internasjonale bildet i avsnitt 2.2.

Arbeidsmarkedet i Norge er kjennetegnet av god omstillingsevne. Det skyldes blant annet at arbeidstilbudet i Norge har vist seg å være fleksibelt over konjunkturene. Arbeidsstyrken og sysselsettingen har i stor grad variert i takt. I perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft stiger arbeidstilbudet, og i perioder med fall i etterspørselen trekker mange seg ut av arbeidslivet. For eksempel går mange unge over i fulltidsutdanning. Denne fleksibiliteten betyr at endringer i sysselsettingen ikke slår fullt ut i endringer i arbeidsledigheten.

Høy arbeidsinnvandring

Også arbeidsinnvandringen bidrar til fleksibilitet i det norske arbeidstilbudet. Norges deltakelse i det felles nordiske og europeiske arbeidsmarkedet gir norske bedrifter muligheten for tilgang til en stor potensiell arbeidsstyrke og det gir adgang til et stort arbeidsmarked for norske arbeidstakere. Utvidelsene av EU østover i 2004 og 2007 har bidratt til økt arbeidsinnvandring til Norge, særlig den første utvidelsen som innebar at land som Polen og de baltiske landene ble med i det felles europeiske arbeidsmarkedet.

I perioden 2004–2008 ble oppgangen i etterspørselen etter arbeidskraft delvis møtt med høy innvandring fra nye EØS-land, og innvandringen bidro til den raske økningen i sysselsettingen. Den økte tilgangen på arbeidskraft bidro til å dempe presstendensene i økonomien og dermed til å forlenge konjunkturoppgangen. Etter en stadig voksende nettoinnvandring fram til 2008 gikk innvandringen noe ned i 2009, da etterspørselen etter arbeidskraft falt, før arbeidsinnvandringen tok seg opp på nytt.

Innvandrere har stått for om lag 2/3 av veksten i sysselsettingen siden 2004, i følge registerbasert sysselsettingsstatistikk. De siste årene har arbeidsinnvandrerne vært i flertall blant dem som kommer til landet, og de tilsvarer årlig mer enn et halvt fødselskull i Norge. Arbeidsinnvandrere fra EØS-landene bidrar mest til denne veksten.

Arbeidsinnvandringen påvirkes av konjunkturene. Mulighetene for å få jobb både i hjemlandet og i aktuelle mottakerland har betydning. Høy arbeidsledighet i mange europeiske land vil trolig bidra til at arbeidsinnvandringen til Norge vil holde seg høy. Framover vil arbeidsinnvandringen, særlig fra Europa, avhenge av den økonomiske situasjonen her hjemme og i de andre europeiske landene, herunder forskjeller i konjunktursituasjon og inntektsnivå. Befolkningsutviklingen er dermed blitt mer avhengig av økonomiske forhold enn vi har vært vant til. Usikkerheten om befolkningens framtidige størrelse og sammensetning har økt. Erfaring fra andre land viser at arbeidsinnvandringen kan variere kraftig over tid, og også snu ved økonomisk tilbakeslag.

Arbeidsinnvandrere fyller ledige jobber, men konkurrerer også med innenlandske grupper, herunder grupper som har problemer med å få innpass i arbeidslivet. Flere undersøkelser fra blant annet Frischsenteret viser at det er en negativ sammenheng mellom innvandring på den ene siden og lønnsutvikling eller sysselsetting i den opprinnelige befolkningen på den annen side, særlig for personer med lav yrkeskompetanse, tidligere ankomne innvandrere, ungdom og personer i utdanning.1 Med god tilgang på utenlandsk arbeidskraft kan det derfor bli vanskeligere å få utsatte grupper i jobb. Det gir nye utfordringer for arbeidsmarkeds- og sysselsettingspolitikken, og reiser blant annet spørsmålet om i hvor stor grad Norge kan føre en egen arbeidsmarkedspolitikk, jf. boks 2.1. En konsekvens er at tiltak for å øke sysselsettingen blant utsatte grupper på arbeidsmarkedet i mindre grad kan baseres på å øke arbeidskraftsetterspørselen, ettersom denne etterspørselen delvis vil kunne rette seg mot utenlandske arbeidstakere. Tiltak må derfor i sterkere grad også være rettet direkte mot utsatte grupper, som for eksempel personer med nedsatt arbeidsevne, ungdom som verken er i jobb eller utdanning eller etablerte innvandrergrupper. Innsatsen for å styrke arbeidsmarkedssituasjonen for den sistnevnte gruppen skjer både gjennom integreringstiltak og den generelle arbeidsmarkedspolitikken.

Økt sysselsetting blant kvinner – men mye deltid

Sysselsettingsøkningen Norge har opplevd siden 1970-tallet har særlig kommet blant kvinner. I første halvdel av 1970-tallet lå sysselsettingsraten blant kvinner (16-74 år) under 45 prosent, sammenliknet med en sysselsettingsrate blant menn på over 75 prosent. Sysselsettingsgapet, definert som differansen mellom menns og kvinners sysselsetting, var over 30 prosentpoeng. Kvinnenes sysselsetting har siden økt markert, samtidig som mennenes sysselsetting har avtatt noe, jf. figur 2.3, og i dag er sysselsettingsgapet på 5 prosentpoeng. Årsaker til den økte sysselsettingen blant kvinner er blant annet økt utdanningsnivå, sterk etterspørsel etter arbeidskraft i tjenesteytende yrker, som for eksempel helse og omsorg og kommunal tjenesteyting, og økt tilbud av barnehageplasser. Mennenes sysselsetting falt særlig under nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, og til tross for vekst i sysselsettingen i den etterfølgende konjunkturoppgangen har ikke sysselsettingsraten blant menn senere kommet stabilt opp på det nivået den hadde fram til midten av 1980-tallet. Siden 2000 er mennenes sysselsetting blitt noe redusert, mens kvinnenes sysselsetting har vært mer stabil. Sysselsettingsandelen både blant kvinner og menn ble påvirket av konjunkturnedgangen som fulgte av finanskrisen i 2008–2009.

Det er flest kvinner som jobber deltid. Nesten tre fjerdedeler av alle deltidssysselsatte er kvinner. I 2012 var deltidsandelen 40 prosent for kvinner og 14 prosent for menn. Samlet for hele befolkningen jobber om lag hver fjerde sysselsatt deltid. Andelen samlet har endret seg lite over de siste ti årene, men andelen har falt noe blant kvinner og økt noe blant menn.

I de siste sju årene har nedgangen i andelen som jobber deltid kommet blant kvinner med barn under 16 år. For kvinner uten barn under 16 år, har deltidsandelen vært om lag uendret i samme periode. Deltidssysselsettingen er nå lavere blant kvinner med barn under 16 år enn blant andre kvinner. Noe av forklaringen på at sistnevnte gruppe ikke har redusert sin deltidsandel, kan være økt antall kvinnelige studenter i gruppen, med tilhørende behov for deltidsjobb, og at det er flere eldre kvinner i gruppen uten barn under 16 år. Eldre kvinner har alltid jobbet relativt mye deltid.

Deltidsarbeidet er for en stor del konsentrert i kvinnedominerte yrker. Andelen som jobber deltid er størst innenfor overnatting og serveringsvirksomhet, helse- og sosialtjenester, personlig tjenesteyting og varehandel. Deltidsarbeid er mest vanlig blant personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Samlet jobber nesten annenhver kvinne med grunn- eller videregående skole som høyeste fullførte utdanning deltid, sammenliknet med hver sjuende mann på tilsvarende utdanningsnivå. Blant personer med universitets- eller høgskoleutdanning jobber litt over en fjerdedel av kvinnene og en tidel av mennene deltid.

Årsaker til deltid

Den viktigste grunnen til at sysselsatte jobber deltid, er skolegang eller studier, ifølge Arbeidskraftundersøkelsen. Om lag hver fjerde deltidssysselsatt oppgir dette som hovedårsak til deltid. Den nest viktigste grunnen er at de ikke får heltidsarbeid, som oppgis av hver sjette i deltid. Hver syvende oppgir at de jobber deltid på grunn av helseproblemer, og en nesten like stor gruppe oppgir at de jobber deltid på grunn av omsorg for egne barn eller pleietrengende voksne. En litt større andel menn enn kvinner oppgir helseproblemer som hovedgrunn til at de jobber deltid. Siden det er mange flere kvinner enn menn som jobber deltid, vil det likevel i antall personer være over dobbelt så mange kvinner enn menn som oppgir helseproblemer som hovedårsak. Kvinner oppgir i sterkere grad enn menn at de jobber deltid på grunn av problemer med å få heltidsarbeid eller omsorg for egne barn. De fleste som begrunner deltidsarbeid med helsemessige årsaker, har ingen ønsker om lengre arbeidstid.

YS sitt arbeidslivsbarometer understreker betydningen av helseproblemer som begrunnelse for deltidsarbeid. To år på rad har denne undersøkelsen vist at blant dem som jobber frivillig deltid, oppgir om lag én av tre helseproblemer som hovedårsak, mens hver femte av dem som jobber ufrivillig deltid oppgir dette som hovedårsak.2 Noen kan ha flere ulike grunner til å velge deltidsarbeid.

Deltid og undersysselsetting

Deltidsarbeid er i mange tilfeller et gode. Den store utbredelsen av deltid er et uttrykk for at mange ønsker en slik tilknytning til arbeidslivet, for eksempel i kombinasjon med utdanning, omsorgsansvar eller som tilpasning til egne behov. Det meste av deltidsarbeidet er ønsket ut fra arbeidstakernes behov, men flere ønsker også lengre arbeidstid. Av de deltidssysselsatte oppgir om lag en sjettedel at de ønsker lengre arbeidstid. Av disse har litt over halvparten forsøkt å få lengre avtalt arbeidstid og kan øke sin arbeidstid innen en måned. Deltidssysselsatte som ønsker, er tilgjengelige for og har forsøkt å få lengre avtalt arbeidstid, defineres som undersysselsatte i Arbeidskraftundersøkelsen. Disse utgjør om lag 10 prosent av de deltidssysselsatte. Andelen er omtrent den samme for kvinner og menn. Blant kvinner er det flere undersysselsatte enn arbeidsledige, blant menn er det motsatt.

Undersysselsettingen følger konjunkturene på samme måte som arbeidsledigheten. Det er flest undersysselsatte i næringer med mye deltid. Litt over 40 prosent av de undersysselsatte arbeider innenfor helse- og sosialtjenester og omtrent 20 prosent er i varehandel. Nesten 10 prosent jobber innenfor undervisning. Samlet er det omtrent like mange undersysselsatte i offentlig forvaltning som i privat sektor.

Ikke alle undersysselsatte ønsker full jobb. Samlet tilbyr de undersysselsatte 24 000 årsverk ekstra hvis de hadde fått sitt ønske om arbeidstid oppfylt i 2012. Hvis man samtidig legger til de arbeidstimene som de 86 000 arbeidsledige ønsket å jobbe i 2012, tilsvarer det et tilbud på 98 000 heltidsstillinger. Om lag tre fjerdedeler av det urealiserte arbeidstilbudet i arbeidsstyrken kommer altså fra de helt arbeidsledige, mens en fjerdedel kommer fra de undersysselsatte. I tillegg er det en betydelig arbeidskraftsreserve blant personer utenfor arbeidsstyrken, for eksempel blant personer med nedsatt arbeidsevne og de som går på midlertidige og passive velferdsytelser, jf. nærmere omtale av disse under.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen

En av de store utfordringene i velferdssamfunnet i årene framover blir å skaffe nok arbeidskraft til pleie- og omsorgsoppgavene. Ettersom de fleste av dem som jobber deltid velger dette ut fra egne behov, er det først og fremst personer på uønsket deltid som utgjør den umiddelbare arbeidskraftsreserven. Men også den frivillige tilpasningen mellom heltid og deltid kan påvirkes. Det nye pensjonssystemet, hvor all arbeidsinntekt opp til 7,1 G årlig gir pensjonsopptjening, kan for eksempel bidra til at flere ønsker heltidsarbeid.

Det er et mål for Regjeringen å redusere ufrivillig deltid og at de som ønsker det, får arbeide heltid. Regjeringen har derfor gjennomført flere tiltak og fremmet flere lovforslag som skal sikre flere deltidsansatte rett til større stilling, se boks 2.2. Lovendringene er vedtatt av Stortinget og trer i kraft i januar 2014. For en treårsperiode siden 2011 er det satt av nær 25 millioner kroner hvert år til tiltak som kan bidra til å redusere omfanget av uønsket deltid. Foreløpige resultater fra disse forsøkene viser blant annet at mange deltidsarbeidere kan ønske å øke sin arbeidstid hvis forholdene legges bedre til rette for dette på arbeidsplassen. Dette kan for eksempel gjøres gjennom andre typer turnusordninger enn det som er vanlig i dag, grundigere arbeidsplaner for bedre utnyttelse av ressursene, ved tilrettelegging fra arbeidsgiver for at arbeidstaker kan jobbe på flere steder (f.eks. via vikarpool, bemanningssenter eller kombinasjonsstillinger) og gjennom videreutdanning slik at de ansatte kan mestre flere arbeidsoppgaver. Med endring i organisering og rammevilkår i arbeidslivet, kan både etterspørselen etter og tilbudet av heltidsjobber øke.

Samtidig ønsker Regjeringen å legge til rette for mer gradering i de helserelaterte ytelsene, og at mer av den gjenværende arbeidsevnen skal kunne utnyttes i det ordinære arbeidslivet, jf. kapittel 4. Det vil isolert sett føre til mer deltid i arbeidslivet samtidig som samlet arbeidsinnsats øker.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen

Økt sysselsetting blant seniorer

Sysselsettingsutviklingen de siste 40 årene har vært veldig forskjellig for ulike aldersgrupper i yrkesaktiv alder. Sysselsettingen for kjernealdersgruppen 25-54 år økte klart i de første to tiårene, fram til den sterke konjunkturnedgangen på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet. Fra andre halvdel av 1990-tallet har sysselsettingen for kjernealdersgruppen i arbeidslivet endret seg lite, men variert moderat med konjunkturene. Konjunktursvingningene er tydeligere når det gjelder sysselsettingen for unge under 25 år, mens sysselsettingsøkningen over perioden har vært moderat for denne gruppen. For aldersgruppen 55-74 år falt sysselsettingen markert fram til midten av 1990-tallet. Dette må blant annet ses i sammenheng med innføring og utvidelser av AFP og økt uføretrygding. Strukturendringer kombinert med den generelle nedgangskonjunkturen i andre halvdel av 1980-tallet og første del av 1990-tallet førte også til at eldre arbeidstakere falt ut av arbeidslivet, blant annet som følge av nedbygging av industri og reduksjon i bygg og anlegg. Det var særlig sysselsettingen blant eldre menn som gikk ned, mens sysselsettingen blant eldre kvinner var mer stabil i denne perioden.

Etter konjunkturbunnen i 1993 har sysselsettingen økt markert for den eldste aldersgruppen. Sysselsettingen har økt både for eldre kvinner og eldre menn i de to siste tiårene. Økt etterspørsel etter arbeidskraft, økt oppmerksomhet om eldre som betydningsfull arbeidskraft gjennom pensjonsreformarbeidet og særskilte seniorpolitiske tiltak kan bidra til å forklare dette. I følge Norsk Seniorpolitisk Barometer har arbeidstakerne de senere årene fått mer positive holdninger til å stå lenge i arbeid, og også blant arbeidsgiverne er det registrert en mer positiv holdning til å ta inn eldre arbeidstakere i arbeid. Barometeret viser for eksempel at et overveiende og stigende flertall ledere i det norske arbeidslivet sier at «det er en fordel for vår virksomhet at folk jobber helt fram til pensjonsalder». Høyere utdanningsnivå i nye alderskull trekker også opp sysselsettingen blant eldre.

Sysselsettingen blant eldre har utviklet seg positivt også de siste årene. Andelen sysselsatte falt fra 2008 til 2012 for alle aldersgrupper under 60 år og økte for alle aldersgrupper fra 60 år og eldre. Særlig var reduksjonen stor blant de unge, og særlig var økningen stor i aldersgruppen 60-64 år. Det er for tidlig å konkludere med hvilken sammenheng det siste har med pensjonsreformen, hvor de viktigste delene trådte i kraft 1. januar 2011. Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at pensjonsreformen har hatt positiv effekt på sysselsettingen blant eldre. Det pekes særlig på at sysselsettingen har økt mest i privat sektor, hvor AFP-ordningen er lagt om fra å være en tidligpensjonsordning til å komme som en livsvarig ytelse utformet etter samme prinsipper som alderspensjon fra folketrygden.3 Pensjonsreformen fases inn gradvis, og effektene blir derfor sterkere over tid. Beregninger fra SSB har vist at reformen vil kunne ha betydelige positive effekter på arbeidstilbudet på lang sikt.4 Både den nye ordningen med fleksibel alderspensjon og den nye modellen for opptjening av alderspensjon i folketrygden stimulerer til å stå lenge i arbeid. I tillegg får levealdersjusteringen økende betydning over tid. Pensjonsreformen er nærmere omtalt i kapittel 3.

¹ Gruppen EU/EFTA, Nord-Amerika, Australia og New Zealand omfatter land som ble medlem av EU i 2004 og 2007 gjennom hele perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, registerbasert sysselsettingsstatistikk, og Arbeidsdepartementet

OECD har nylig vurdert arbeidsmarkedet for seniorer i Norge, og de påpeker at situasjonen er bedre enn i de fleste andre land.5 Sysselsettingen er høy og ledigheten er lav blant seniorer. Likevel er det et potensial for bedring. Mobiliteten blant seniorer i Norge er relativt lav og uførepensjoneringen er høy. Mer kan gjøres for å mobilisere inaktive seniorer, ifølge OECD. Dessuten peker OECD på at en stor del ikke omfattes av hoveddelene av pensjonsreformen, enten fordi de er ansatt i offentlig sektor eller kommer fra uførepensjon.

Arbeidsmarkedssituasjonen for innvandrere

Det er relativt store og vedvarende forskjeller i tilknytningen til arbeidsmarkedet mellom ulike grupper innvandrere og befolkningen for øvrig. Sysselsettingen for befolkningen eksklusive innvandrere (15-74 år) var i 4. kvartal 2012 70 prosent, sammenliknet med 63 prosent for innvandrere.

Det er store forskjeller innad i innvandrerbefolkningen. Sysselsettingsraten blant innvandrere fra EØS-området er høy og ligger samlet sett noe over sysselsettingen i befolkningen eksklusive innvandrere. Dette gjelder særlig personer fra Norden, men også personer fra EU-land i Øst-Europa. Dette skyldes i stor grad at arbeidsinnvandrere dominerer i disse gruppene og at de er overrepresentert i de mest arbeidsføre aldersgruppene. Sysselsettingen blant innvandrere fra Asia og Afrika er betydelig lavere, med henholdsvis 55 og 43 pst. Dette kan delvis forklares med at en større del av disse er flyktninger enn i andre grupper. Forskjellene mellom majoritetsbefolkningen og innvandrere blir større når en tar hensyn til at innvandrere i Norge har en alderssammensetning som gjør at de er overrepresentert i de aldersgruppene som generelt har høy sysselsetting. Brochmannutvalget (NOU 2011: 7) har vist at sysselsettingen også for arbeidsinnvandrere fra EØS-land ligger lavere enn hos majoritetsbefolkningen når en tar hensyn til forskjellene i kjønns- og alderssammensetning.

Mens sysselsettingsraten blant mannlige innvandrere er 10 prosentpoeng høyere enn blant kvinnelige innvandrere, er forskjellen betydelig mindre i befolkningen ellers, rundt 5 prosentpoeng. Innvandrere fra Norden og Øst-Europa utenom EU-land skiller seg ut med små kjønnsforskjeller i sysselsettingen.

Sysselsettingsandelen økte for både majoritetsbefolkningen og for innvandrere under den økonomiske oppgangsperioden fra 2005 til 2008, jf. figur 2.5. I denne perioden var det vekst i sysselsettingen både blant innvandrere som kom fra land som er preget av arbeidsinnvandring til Norge, som EØS-området, Nord-Amerika, Australia og New Zealand, og blant innvandrere som kom fra land som i større grad er preget av humanitær innvandring og familieinnvandring. Etter finanskrisen har sysselsettingsandelen gått tilbake i en del innvandrergrupper og i majoritetsbefolkningen. Nedgangen er størst blant innvandrere fra Afrika, men dette skyldes delvis en økning i antallet flyktninger herfra.

Forskjellen i sysselsettingsandelen mellom majoritets- og innvandrerbefolkningen er blitt noe redusert siden 2005. Dette skyldes delvis arbeidsinnvandringen men også delvis større forskjeller i alderssammensetning. Andelen av bosatte innvandrere med opprinnelse fra EU/EFTA, Nord-Amerika, Australia og New Zealand har økt etter 2005, og dette har bidratt til å øke den samlede sysselsettingsraten blant innvandrere.

Ledigheten speiler sysselsettingsmønsteret. Det er således betydelige og varige forskjeller i arbeidsledigheten mellom majoritetsbefolkning og grupper av innvandrere. Den registrerte arbeidsledigheten for befolkningen eksklusiv innvandrere var 2 prosent i 1. kvartal 2013, mens ledigheten for innvandrere samlet var 6,8 prosent. Ledigheten blant innvandrere fra Norden var 2,6 prosent. For innvandrere fra EU-land i Øst-Europa var den på 7,7 prosent, fra Asia 7,9 prosent og fra Afrika 13 prosent. Innvandrere fra EU-land i Øst-Europa opplevde en sterk vekst i ledigheten gjennom finanskrisen, fra et meget lavt nivå, men siden har ledigheten i denne gruppen falt noe målt som andel av arbeidsstyrken. Antallet ledige har derimot økt.

Noen studier finner en tendens til fallende sysselsetting og økende trygderater blant enkelte innvandrergrupper etter noen år i arbeidslivet, se nærmere omtale i NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon og Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk. Arbeidsdepartementet har satt i gang et forskningsprosjekt for å få mer informasjon om hvor typiske og generelle slike langsiktige mønstre er for ulike innvandrergrupper. Formålet er å få mer kunnskap om eventuelle utstøtingsmekanismer i arbeidslivet, tiltrekkingsmekanismer i velferdssystemet eller andre forklaringer til tidlig avgang fra arbeidslivet blant enkelte innvandrere. Resultatene skal etter planen foreligge i 2014.

I tillegg til bosatte innvandrere, er det en del personer som jobber i Norge uten å være registrert som bosatt. Dette omfatter i hovedsak personer som forventes å oppholde seg i Norge i en periode kortere enn seks måneder, og personer som pendler over grensen til arbeid i Norge. Antallet lønnstakere på korttidsopphold økte svakt fra 80 400 i 4. kvartal 2008 til 82 800 i 4. kvartal 2012, etter å ha ligget på et noe lavere nivå i de mellomliggende årene. Denne gruppen domineres av personer fra Norden og EU-land i Øst-Europa.

I Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk, gjør Regjeringen rede for tiltak for å få flere innvandrere i arbeid. Blant de viktigste tiltakene er bedre norskopplæring, mer målrettet kvalifisering til arbeidsmarkedet, bekjempelse av diskriminering og bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nasjonalregnskapet

Tjenestesektoren vokser

Ulike næringer og bransjer opplever ulik vekst i sysselsettingen over tid. I Norge, som i andre industriland, flytter arbeidskraft over tid fra vareproduserende til tjenesteytende næringer. Andelen av de sysselsatte som jobber i primærnæringene (jordbruk, skogbruk og fiske) er kontinuerlig redusert over tid, jf. figur 2.6. I dag er det under 3 prosent av de sysselsatte som jobber i primærnæringene. Andelen som jobber i sekundærnæringene (industri, strøm- og vannforsyning og bygg og anlegg) ble særlig mye redusert i perioden 1975–1990. Etter 1990 har andelen som er sysselsatt i sekundærnæringene, holdt seg stabil. I dag står sekundærnæringene for 20 prosent av sysselsettingen. Motsatsen til at vareproduserende næringene er blitt bygget ned, er en tilsvarende vekst i tertiærnæringer (tjenesteytende næringer). I dag er 77 prosent av de sysselsatte i tertiærnæringer.

Industrien er den største delnæringen blant sekundærnæringene. Antall sysselsatte i industrien er redusert med nær ti prosent etter 1990, og industriens andel av samlet sysselsetting er redusert fra 13 til 9 prosent i samme periode. Selv om sekundærnæringenes andel av samlet sysselsetting har holdt seg stabil etter 1990, har med andre ord industrisysselsettingen fortsatt å falle også i de siste to tiårene. Bygg og anlegg er den delnæringen som har størst variasjon i sysselsetting over tid. Det skyldes ikke minst at næringen er svært konjunkturfølsom. Antall sysselsatte her er doblet etter 1994. Bygg og også i noen grad anlegg har de siste årene i økende grad tatt i bruk utenlandsk arbeidskraft, gjennom både ansettelser og innleie.

Sysselsettingsutviklingen innad i tjenesteytende næringer varierer. Helse- og sosialtjenester er den delnæringen i tjenestesektoren som klart har vokst raskest og mest. Denne delnæringen sysselsetter nå 550 000 personer, nær en femdobling på førti år. Undervisning er en annen delnæring med stor vekst i sysselsetting. I dag er det 200 000 som er sysselsatt i undervisning, mer enn en dobling på førti år. Offentlig administrasjon og forsvar sysselsetter i dag 7 prosent av alle sysselsatte. Sysselsettingsveksten i denne delnæringen har de siste førti år vært noe lavere enn samlet sysselsetting og etter 1993 er sysselsettingen blitt noe redusert.

Det er to hovedmekanismer bak overgangen i sysselsetting fra vareproduserende til tjenesteytende næringer. For det første har produktivitetsveksten gjennomgående vært høyere i vareproduserende enn i tjenesteytende sektor. Det betyr at en gitt mengde vareproduksjon kan framskaffes ved mindre bruk av arbeidskraft. Den andre mekanismen har å gjøre med at vi over tid blir rikere og at en større del av den økte kjøpekraften vil rettes mot tjenester. Det gir vekst i tjenesteytende næringer. I tillegg kan andre mekanismer virke inn. Blant annet er det mange vareproduserende bedrifter som har satt ut aktiviteter som regnskapsføring, renhold mv. til spesialiserte tjenesteleverandører, og som kjøpes som tjenester. Det er også mange bedrifter som leier inn arbeidskraft fra utleiefirmaer for å utføre kjerneoppgaver i bedriften. Fortsatt produktivitetsvekst i vareproduserende næringer og generell økonomisk vekst vil trolig medføre ytterligere næringsvridning framover.

Et viktig bidrag fra myndighetene er å legge til rette for et høyt tilbud av arbeidskraft, slik at de ulike sektorene får tak i den arbeidskraften som de etterspør. Samtidig er det også viktig å legge til rette for at arbeidstakerne er kvalifisert for de ledige jobbene. Det bidrar til å dempe kostnadsvekst og til at vareproduserende sektor kan opprettholdes, samtidig som arbeidskraft kan finne veien til tjenesteytende næringer og med det bidra til å tilfredsstille befolkningens økende etterspørsel.

Næringsvridningen innebærer omstillinger. Omstillinger i næringslivet kan også skyldes mer kortsiktige konjunkturendringer, endrede etterspørselsforhold, innføring av ny teknologi eller omorganisering. Omstillinger kan være kostnadskrevende. Et arbeidsliv i endring kan for eksempel føre til at enkelte får problemer med å tilpasse seg til dagens arbeidsmarked. Noen arbeidstakere faller ut av arbeidslivet ved omstilling og bedriftsnedleggelse.6 Det kan derfor være nødvendig at enkelte endringer tas over tid, samtidig som en god omstillingsevne er viktig for økonomisk vekst. Overgang fra primærnæring og tradisjonell industri til et tjenestesamfunn kan sette nye krav til kunnskap og ferdigheter. I tillegg har det vært hevdet at et mindre inkluderende arbeidsliv fører til mindre sysselsetting blant de mest utsatte gruppene, men det er vanskelig å dokumentere dette.7 I kapittel 4 er sammenhengen mellom ulike forhold i arbeidslivet og overgang til uførepensjon og andre helserelaterte ytelser omtalt nærmere.

Utdanning og kompetanse

Næringsvridningen de siste tiårene har falt sammen med et annet tydelig utviklingstrekk: Befolkningen og de sysselsatte har fått stadig høyere utdanningsnivå. Flere har fått utdanning på universitets- og høyskolenivå og færre har grunnskole som sin høyeste utdanning. Det er grunn til å tro at økt utdanningsnivå har gjort arbeidsstyrken mer produktiv, omstillingsdyktig og mobil. Andelen i befolkningen med universitets- eller høyskoleutdanning har økt fra vel 10 prosent i 1980 til om lag 30 prosent i 2011.

Utdanning og kompetanse og deltakelse i arbeidslivet er nært knyttet sammen. Personer med lavt utdanningsnivå og liten kompetanse har høyere risiko for arbeidsledighet og utstøting fra arbeidslivet enn andre. Arbeidsledigheten blant personer med grunnskoleutdanning er mellom tre og fire ganger så høy som arbeidsledigheten blant personer med høyere utdanning. Yrkesaktiviteten blant personer med grunnskoleutdanning er om lag to-tredjedeler av yrkesaktiviteten blant personer med høyere utdanning.

Det er godt dokumentert at et svakt faglig grunnlag fra grunnskolen øker sannsynligheten for frafall i videregående opplæring, noe som igjen mangedobler sannsynligheten for å bli ekskludert fra videre utdanning og arbeidsliv allerede som ung voksen.8 Ungdom uten videregående opplæring har betydelig lavere pensjonsgivende inntekt enn ungdom med fullført videregående opplæring, selv etter at det er kontrollert for individuelle kjennetegn og familiebakgrunn.9

Sammenhengen mellom opplæring og arbeid blant unge er nærmere omtalt i kapittel 6.

Lav sysselsetting blant funksjonshemmede

Statistisk sentralbyrå gjennomfører hvert år en tilleggsundersøkelse i AKU om funksjonshemmede. Undersøkelsen omfatter personer som oppgir å ha fysiske eller psykiske helseproblemer av varig karakter, jf. nærmere omtale av begreper i boks 2.3. Om lag 15 prosent av utvalget i alderen 15-66 år oppga i 2012 å være funksjonshemmet, noe som tilsvarer 521 000 personer i hele befolkningen. Andelen har holdt seg nokså stabil over tid.

Personer med funksjonshemming har lavere sysselsettingsrate enn befolkningen i alt. Den relativt lave sysselsettingen blant funksjonshemmede må ses i sammenheng med at en stor andel mottar uførepensjon. Sysselsettingen blant funksjonshemmede falt fra 2008 til 2011 som for befolkningen ellers. Fra 2011 til 2012 har andelen sysselsatte funksjonshemmede fortsatt å falle svakt, samtidig som sysselsettingen for befolkningen i alt har økt. Sysselsettingsreduksjonen blant funksjonshemmede kan skyldes statistisk usikkerhet i utvalgsundersøkelsen.10 Halvparten av de sysselsatte som oppgir å være funksjonshemmet, jobber deltid. Nær seks av ti av de ansatte hadde fått arbeidssituasjonen tilpasset funksjonshemningen. Av dem som ikke hadde fått noen tilrettelegging, mente hver femte at det var behov for dette. Av dem som allerede hadde fått noe tilrettelegging, mente nesten hver sjette at det var behov for enda mer tilrettelegging. Disse tallene er i tråd med tidligere års resultater.

Flere funksjonshemmede som er uten arbeid, kunne ha vært i jobb dersom forholdene ble lagt bedre til rette for det. Arbeidsledigheten målt som prosent av arbeidsstyrken er noe høyere for funksjonshemmede enn for befolkningen for øvrig. Andelen arbeidsledige i prosent av befolkningen er imidlertid likt for funksjonshemmede og hele befolkningen, med 2,6 prosent. I tillegg oppgir om lag en av fire funksjonshemmede som ikke er sysselsatt, at de ønsker arbeid. Denne andelen har vært om lag uendret over tid. Selv om mange funksjonshemmede som ønsker arbeid, ikke søker aktivt etter jobb, antyder omfanget likevel at flere funksjonshemmede kan delta i arbeidslivet enn i dag. I tillegg vil trolig også flere av de funksjonshemmede som sier at de ikke ønsker arbeid, kunne endre sine ønsker under andre betingelser i arbeidslivet. En viktig del av denne meldingen handler om hvilke betingelser myndighetene kan påvirke, slik at flere med redusert funksjonsevne kan delta i arbeidslivet.

¹ Undersøkelsen er gjennomført i 2. kvartal hvert år, unntatt i 2009 da den ble gjennomført i 4. kvartal.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen

Mange mottar helserelaterte ytelser

I etterkrigstiden har velferdssystemet vært i stadig utvikling og både antall og andel mottakere av offentlige ytelser har økt betydelig. Veksten i antall mottakere er en viktig utfordring for velferdssamfunnet. Behovet for inntektssikring til de som ikke kan forsørge seg selv, må balanseres opp mot langsiktig økonomisk bærekraft. I tillegg er arbeidslivet en viktig sosial arena som flest mulig bør få anledning til å delta i. Folketrygden ble innført i 1967 og står som et avgjørende skritt i retning av en allmenn obligatorisk forsikring mot sykdom og arbeidsledighet. I dag mottar hoveddelen av personer i yrkesaktiv alder som ikke er sysselsatt eller under utdanning, offentlige ytelser, hvor særlig de helserelaterte ytelsene er en viktig inntektskilde for mange som står utenfor arbeidslivet. Folketrygden utbetaler også pensjonsytelser til et stadig økende antall eldre. I tillegg til folketrygdens ytelser kommer økonomisk sosialhjelp som et siste sikkerhetsnett i velferdssystemet.

Antall mottakere av uførepensjon har vokst betydelig siden innføringen av folketrygden. Veksten stoppet opp på begynnelsen av 1990-tallet, for så å øke mot slutten av 1990-tallet og fram til innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004. Veksten tiltok igjen fra 2007, og ved utgangen av 2012 mottok nær 310 000 personer uførepensjon. Andelen i befolkningen 18-67 år som mottar uførepensjon har økt fra om lag 6 prosent i 1980 til 9,5 prosent i 2012. I samme tidsrom har vi også sett en betydelig økning i antall mottakere av midlertidige helserelaterte ytelser. Om lag 166 000 personer, eller drøyt 5 prosent av befolkningen 18-67 år, mottok arbeidsavklaringspenger ved utgangen av 2012. Til sammenlikning var det om lag 22 400 mottakere av attføringspenger ved utgangen av 1980, noe som utgjorde i underkant av 1 prosent av befolkningen 18-67 år.11

Figur 2.8 viser utviklingen i antall og andel personer som mottok helserelaterte ytelser fra 1992 til 2012. Nær hver femte person i alderen 18-67 år mottar nå en helserelatert ytelse. Antallet mottakere har økt i hele perioden, med unntak av en nedgang fra 2003 til 2004 og fra 2010 til 2012. Andelen mottakere vokste jevnt i perioden 1994–2003, men siden har andelen vært relativt stabil. Dette til tross for at alderssammensetningen i befolkningen trekker i retning av en økning i andelen. Helsen svekkes med alderen, noe som isolert sett tilsier at andelen mottakere av helserelaterte ytelser øker når en større andel av befolkningen er eldre. Av de som mottok uførepensjon ved utgangen av 2012 var 33 prosent i alderen 50-59 år, og 42 prosent i alderen 60-67 år. Høy produktivitetsvekst og krav til effektivitet i arbeidslivet kan også ha økt terskelen for friskhet. Det er imidlertid også faktorer som trekker i motsatt retning, eksempelvis økt utdanningsnivå samt den kraftige arbeidsinnvandringen vi har hatt til Norge siden 2005. I tillegg kommer at helsetilstanden i befolkningen trolig har blitt bedre over tid, noe som også har ført til økt levealder. Statistisk sentralbyrås helse- og levekårsundersøkelse viser for eksempel at egenrapportert helse har bedret seg for personer i alderen 45-64 år. Helseproblemer og funksjonshemming fører ikke alltid til at en person er uskikket til å delta i arbeidslivet. Mange personer med helseutfordringer er i jobb, eventuelt kombinert med en gradert trygdeytelse. I kapittel 4 drøftes utviklingen i antall personer på helserelaterte ytelser nærmere.

¹ Det som tidligere het attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad er i figuren slått sammen til arbeidsavklaringspenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Både arbeidsledigheten og antall mottakere av økonomisk sosialhjelp er lav i Norge sammenliknet med antallet som mottar økonomiske ytelser grunnet helseplager. Utviklingen i antall mottakere av økonomisk sosialhjelp har en tendens til å variere i takt med arbeidsledigheten. Antall sosialhjelpsmottakere har med noen mindre svingninger ligget noenlunde stabilt på samme nivå på 2000-tallet. I løpet av 2011 mottok 118 000 personer økonomisk sosialhjelp, dvs. 3,1 prosent av befolkningen 18 år og eldre. En studie fra SSB av sosialhjelpsmottakernes tilknytning til arbeidsmarkedet viser at en snau tredel av mottakerne av sosialhjelp er sysselsatte i løpet av året.12 Økonomisk sosialhjelp er nærmere beskrevet i avsnitt 4.2.

Attføringsmeldinga fra 1992 uttrykte bekymring over en tendens til at «sosiale livsproblemer» gjøres til helseproblemer.13 Videre utover 1990- og 2000-tallet har vi sett en kraftig vekst i mottakere av helserelaterte ytelser grunnet psykiske lidelser. Dette er til dels et uttrykk for økt aksept for psykisk sykdom i helsevesenet og hos befolkningen generelt, altså en redefinering av helseproblemer som også eksisterte tidligere, men som i stor grad forble ubehandlet. Samtidig mener flere samfunnsforskere å observere en generell sykeliggjøring av en stadig friskere befolkning.14 Nyere forskning viser blant annet at det innenfor vårt inntektssikringssystem er en gråsone mellom arbeidsledighet og uførhet.15 Dette kan blant annet slå ut i at arbeidsmarkedsproblemer blir omgjort til helseproblemer, for eksempel når personer som mottar helserelaterte ytelser egentlig burde vært regnet som arbeidsledige.16 Norske forskere har blant annet pekt på at sykepenger i visse tilfeller kompenserer for inntektstap som ikke er forårsaket av sykdom eller skade,17 og at insentivstrukturen i velferdsytelsene, som er slik at særlig sykepenger, men også arbeidsavklaringspenger, er mer sjenerøse enn dagpenger, kan bidra til dette.18 I et kompetansekrevende samfunn med høye krav til effektivitet kan det være betydelige gråsoner mellom arbeidsførhet og arbeidsuførhet, også uavhengig av inntektssikringssystem.

Mange peker på at fullstendig tilbaketrekning fra arbeidslivet ikke er den beste behandlingen av eksempelvis psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser, som er primærdiagnose hos drøyt 6 av 10 norske uførepensjonister, jf. avsnitt 3.3 og 6.2.1. I mange tilfeller bør arbeid inngå som en større del av behandlingstilbudet, eventuelt med nødvendig tilrettelegging. Det er i samfunnets interesse at arbeidskraftsressursene ikke står ubrukt, og det er i den enkeltes interesse å ha en meningsfull hverdag med arbeidsinntekt. Samtidig gir inntektssikringsordningene økonomisk forutsigbarhet for de som ikke har egen forsørgingsevne i kortere eller lengre perioder, og kan dermed bidra til trygghet for den enkelte og sosial utjevning. Det er derfor viktig å beholde et velutbygd sosialt sikkerhetsnett, samtidig som dette begrenses til å fange opp de som reelt sett ikke har egen forsørgingsevne. Tryggheten i inntektssikringsordningene må derfor også avveies mot i hvilken grad ytelsene oppmuntrer helt eller delvis arbeidsføre mennesker til å ønske seg og å søke seg mot lønnsarbeid.

Tapte årsverk

De som står utenfor arbeidsmarkedet, kan også være privat forsørget eller livnære seg av arbeid som ikke fanges opp i arbeidsmarkedsstatistikken. I Norge er personene utenfor arbeidsmarkedet i hovedsak mottakere av én eller flere offentlige ytelser som uførepensjon, arbeidsavklaringspenger, arbeidsledighetstrygd og økonomisk sosialhjelp. Enkelte mottar flere offentlige ytelser samtidig. Det er også en mindre andel som mottar graderte ytelser. Derfor gir summen av antall mottakere av de ulike ytelsene ikke et riktig bilde på hvor mange som står utenfor arbeidslivet. I tillegg kan det også være strømmer mellom de ulike offentlige ytelsene som skyldes administrative forhold, for eksempel innføringen og avviklingen av tidsbegrenset uførestønad i årene 2004–2010. Stabiliseringen av antall uførepensjonister i denne perioden hadde sammenheng med et økende antall mottakere av tidsbegrenset uførestønad, og de siste tre års vekst i antall uføre må ses i sammenheng med avviklingen av tidsbegrenset uførestønad.

Arbeids- og velferdsetaten har laget et estimat over antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser og mangel på ordinært arbeid, som også korrigerer for at en del personer mottar graderte ytelser. Tallene gir et mål på en teoretisk arbeidskraftreserve, og kan ikke tolkes som at det er ønskelig eller mulig at alle personer 16-67 år skal delta i det ordinære arbeidslivet. Derimot kan antall tapte årsverk gi et godt bilde av det samlede omfanget av velferdsordningene.

Figur 2.9 viser antall tapte årsverk for utvalgte år.19 Fra 2005 til 2012 økte antall tapte årsverk med nær 7 prosent, fra 616 000 til 657 000. Denne veksten må ses i sammenheng med demografiske endringer. Dersom befolkningen ikke hadde endret seg i perioden ville vi ha observert en nedgang på 30 000 i samme periode.20 Samtidig får befolkningen et stadig høyere utdanningsnivå som isolert sett skulle gi et lavere antall mottakere av helserelaterte ytelser.21 I perioden 2005 til 2012 har vi sett en økning i antall tapte årsverk knyttet til nedsatt arbeidsevne, mens det i samme periode har vært en nedgang i antall tapte årsverk knyttet til mangel på arbeid. Se kapittel 4 for en nærmere diskusjon av utviklingen i mottakere av helserelaterte ytelser.

¹ Antall personer med nedsatt arbeidsevne gjelder fra før 1. mars 2010 summen av personer registrert som yrkeshemmet/personer med nedsatt arbeidsevne og mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Mangel på ordinært arbeid inkluderer helt arbeidsledige, delvis arbeidsledige og arbeidssøkere på tiltak.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

2.2 Norge i det internasjonale bildet

Sysselsettingen er høy i Norge, sett i internasjonal sammenheng. For aldersgruppen 15-64 år, som er den aldersgruppen som er regnet som yrkesaktiv alder i internasjonale sammenhenger, er sysselsettingen i Norge på 76 prosent (2012), sammenliknet med en gjennomsnittlig sysselsettingsrate i OECD-området på 65 prosent og i EU på 64 prosent. I 2012 er det bare Island og Sveits som har høyere sysselsettingsrater enn Norge av landene som er medlem i OECD.

Norge er blant OECD-landene med lavest arbeidsledighet. I 2012 var arbeidsledigheten i Norge på 3,2 prosent, sammenliknet med en gjennomsnittlig arbeidsledighet i OECD-området på 8 prosent og en arbeidsledighet i EU på 10 ½ prosent. Arbeidsledigheten i Norge er også langt lavere enn den er i våre naboland. I Danmark, Finland og Sverige ligger arbeidsledigheten på 7-8 prosent. På Island kom arbeidsledigheten ned i 6 prosent i 2012.

Yrkesandelen, som er summen av sysselsatte og arbeidsledige (dvs. arbeidsstyrken) i prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder, kan betraktes som et mål på det samlede arbeidstilbudet. Til tross for at Nederland, Danmark og Sverige har noe høyere yrkesandel som Norge, har de lavere sysselsetting. Det skyldes at disse landene har høyere arbeidsledighet. I tillegg har også Island og Sveits høyere yrkesandel enn Norge, noe som kan tilskrives at de både har høyere sysselsetting og høyere arbeidsledighet enn Norge, jf. figur 2.11.

Den lave arbeidsledigheten i Norge skyldes delvis at arbeidstilbudet er fleksibelt over konjunkturene. Dette kan illustreres med virkningene av den globale finanskrisen som satte inn i 2008–2009. Fra 2008 til 2010 opplevde Norge en reduksjon i sysselsettingsraten som var større enn i mange andre OECD-land og en god del større enn den gjennomsnittlige sysselsettingsnedgangen i OECD. Likevel opplevde Norge en lavere vekst i arbeidsledigheten enn mange andre land i disse årene. Årsaken til at arbeidsledigheten økte relativt lite i Norge til tross for et relativt stort fall i sysselsettingen, er at mange trakk seg ut av arbeidslivet under nedgangskonjunkturen.

Kilde: OECD, Shortterm Labour Market Statistics

Mye av fleksibiliteten i arbeidstilbudet over konjunkturene skyldes at ungdom trekker seg ut av arbeidslivet under nedgangskonjunktur, og i større grad deltar i utdanning. Fra 2008 til 2010 falt for eksempel arbeidstilbudet markert for ungdom i Norge, mer enn arbeidstilbudet for eldre aldersgrupper og mer enn blant ungdom i OECD-området samlet. I Norge deltok flere unge i utdanning i kjølvannet av finanskrisa, både ved at andelen som har utdanning som hovedaktivitet økte og ved at færre kombinerte heltidsstudier med arbeid. Det er særlig arbeidsmarkedstilknytningen til ungdom i utdanning som er konjunkturfølsom. Når elever og studenter trekker seg ut av arbeidsmarkedet slår det mer ut i sysselsetting i antall personer enn sysselsetting målt i timeverk, fordi mange studenter og elever jobber færre timer enn andre.

Kilde: OECD, Shortterm Labour Market Statistics

Unge utenfor opplæring og arbeid

Endringer i yrkesaktivitet og utdanningstilbøyelighet blant ungdom avspeiles i andelen ungdom som verken er i jobb, utdanning eller opplæring. Internasjonalt er denne andelen kjent som NEET-raten (Not in Employment, Education or Training). Her omtales denne gruppen også som unge utenfor opplæring og arbeid. Det er stor bekymring for denne gruppen, fordi passivitet i ungdomsårene eller i begynnelsen av yrkeskarrieren kan gi langvarige negative karriereeffekter og økt risiko for varig utstøting fra arbeidslivet. Andelen unge utenfor opplæring og arbeid i OECD er på nesten 16 prosent, sammenliknet med vel 7 prosent i Norge, slik OECD beregner dette.22 En ikke ubetydelig andel personer i Norge i aldersgruppen 15-24 år er altså enten arbeidsledige, det vil si at de ønsker jobb og søker aktivt etter jobb, eller er helt inaktive. Andelen unge utenfor opplæring og arbeid er lavere i Norge enn i mange andre OECD-land. Forskjellene mellom nordiske land som Island, Danmark, Norge og Sverige er imidlertid ikke store, jf. figur 2.12.

Norge er kjennetegnet ved at majoriteten av de unge utenfor opplæring og arbeid ikke er arbeidsledige, men står helt utenfor arbeidslivet eller utdanningssystemet: Om lag 25 prosent av gruppen i Norge er arbeidsledige, mens 75 prosent verken er arbeidsledige eller i utdanning eller opplæring. I OECD-området samlet er om lag 35 prosent av NEET-gruppen arbeidsledige, og i EU-området er over halvparten av NEET-gruppen arbeidsledige. En mindre gruppe av de unge utenfor opplæring og arbeid i Norge søker altså etter arbeid og inngår i arbeidstilbudet enn de gjør i mange andre land. En grunn til det kan være at andelen unge som er ledige i Norge er lav, og at flere unge i Norge er på helserelaterte ytelser, som arbeidsavklaringspenger og uførepensjon, enn i mange andre land.

Internasjonalt har NEET-raten økt i kjølvannet av finanskrisen, særlig i en del europeiske land. Både i EU og OECD har økningen særlig skjedd gjennom økt ungdomsarbeidsledighet. Den høye ungdomsledigheten er en stor bekymring i mange europeiske land. I tillegg har disse landene også grupper av unge utenfor opplæring og arbeid som ikke søker etter arbeid. I Norge er ungdomsledigheten lavere enn i mange andre land. Se nærmere omtale av utsatte unge i kapittel 6.

¹ Data er fra 1. kvartal 2012 og gjelder for ungdomsgruppen 15-24 år. NEET-raten beregnes som andelen unge som verken er sysselsatte, i utdanning eller opplæring (Not in Employment, Education or Training).

Kilde: OECD

Høy sysselsetting i de fleste gruppene, men mye deltid

Sysselsettingen er gjennomgående høy i de fleste gruppene i Norge, sammenliknet med det som er situasjonen i mange andre land. Sysselsettingsandelen ligger godt over OECD-gjennomsnittet både for kvinner og menn, unge og eldre aldersgrupper, lavt og høyt utdannede, innenlandsfødte og utenlandsfødte. Sysselsettingen er spesielt høy blant kvinner, eldre arbeidstakere og personer med høyere utdanning, sett i et internasjonalt perspektiv. Sysselsettingen for kvinner i Norge ligger for eksempel på nivå med den gjennomsnittlige sysselsettingen blant menn i OECD-området, jf. figur 2.13.

Samtidig jobber mange kvinner i Norge deltid. Ifølge tall fra OECD jobber 30 prosent av de sysselsatte norske kvinnene deltid, sammenliknet med en gjennomsnittlig deltidsprosent på 26 prosent blant kvinner i OECD-området. Norske menn jobber også noe mer deltid enn det som er vanlig blant menn i OECD-området samlet, med en deltidsandel på henholdsvis 11 og 9 prosent.

Den alminnelige ukentlige arbeidstiden for fulltidsarbeidere i Norge er noe kortere enn i mange andre land. Tall fra 2012 viser at gjennomsnittlig avtalt arbeidstid per uke er 37,5 timer i Norge og 38,1 timer per uke som gjennomsnitt i EU-landene. Samtidig har Norge noe færre fridager årlig enn mange andre europeiske land. Samlet innebærer dette at den avtalte arbeidstiden gjennom året ligger svært nær gjennomsnittet for de europeiske landene.23 Den avtalte alminnelige arbeidstiden i Norge gjennom året, korrigert både for avtalt ukentlig arbeidstid, antall fridager og offentlige høytidsdager, er lavere både i Finland, Sverige og Danmark, samt i store europeiske land som Frankrike, Tyskland, Italia og Storbritannia, i tillegg til Nederland, enn den er i Norge. Det er særlig de nye medlemslandene i EU som trekker den avtalte alminnelige arbeidstiden opp i Europa, mens den alminnelige årlige arbeidstiden for de gamle medlemslandene, EU15, er lavere enn i Norge.

Den faktiske arbeidstiden avviker fra avtalt arbeidstid av flere grunner, som overtidsarbeid, mertid og fravær. Det er vanskelig å sammenlikne den gjennomsnittlige faktiske arbeidstiden internasjonalt, fordi innsamlingsmetodene og beregningene varierer mellom land. De tallene som OECD har publisert på dette området viser likevel at Norge er blant de landene som har kortest faktisk arbeidstid i OECD-området.24 Tall fra EIRO bekrefter at Norge er blant de landene som har kortest faktisk arbeidstid i Europa. De to undersøkelsene varierer imidlertid noe når det gjelder rangeringen av en del andre europeiske land, noe som kan skyldes at OECD tar med både heltids- og deltidsarbeidere i sine beregninger, mens EIRO sammenlikner faktisk arbeidstid blant heltidsarbeidere, og kun arbeidstid i hovedarbeidsforholdet.25 Den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt i Norge ligger om lag 20 prosent under det gjennomsnittlige nivået i OECD, slik OECD måler dette. Tallene påvirkes imidlertid av en rekke norske velferdsordninger, slik som relativt lange fødselspermisjoner og seniordager. Det er derfor ikke utelukkende negativt at Norge har lav gjennomsnittlig arbeidstid i disse undersøkelsene. Samtidig har Norge en sysselsettingsrate som ligger om lag 16 prosent over det gjennomsnittlige sysselsettingsnivået i OECD. Det innebærer at den gjennomsnittlige arbeidstiden beregnet i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder ligger nærmere, men fortsatt noe under OECD-gjennomsnittet. Ifølge tall i Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 er arbeidsinnsatsen i Norge per innbygger like over gjennomsnittet i EU.

Når sysselsettingen er høy samtidig som den gjennomsnittlige faktiske arbeidstiden per sysselsatt er relativt lav, så innebærer det at mange personer bidrar til den samlede arbeidsmengden. Det er bra i et fordelings- og inkluderingsperspektiv at mange deltar i arbeidslivet. Samtidig betyr det at vi fortsatt har en potensiell arbeidskraftsreserve knyttet til den relativt høye andelen som jobber deltid. Et godt deltidsarbeidsmarked antas imidlertid å bidra til høy sysselsetting i befolkningen samlet. Deltid er en viktig forutsetning for vår høye sysselsettingsrate. Dette bekreftes av OECD, som viser at land med høy grad av deltidsarbeid har høyere kvinnelig sysselsetting, korrigert for andre faktorer.26

Kilde: OECD, Shortterm Labour Market Statistics

Kilde: OECD, Shortterm Labour Market Statistics

Kilde: OECD

Kilde: OECD

Ikke spesielt høy sysselsetting blant funksjonshemmede

Sysselsettingen blant funksjonshemmede ligger nær det gjennomsnittlige nivået i OECD. Siste publiserte tall fra OECD på dette området viser en sysselsetting blant funksjonshemmede på 45 prosent i Norge sammenliknet med 44 prosent som OECD-gjennomsnitt. Tallene fra OECD på dette området bør tolkes med varsomhet, blant annet fordi det å være funksjonshemmet er basert på selvrapportering, og dette kan oppfattes forskjellig i ulike land.27 I OECD oppgir en av sju i alderen 20–64 år at de er funksjonshemmede. I Norge er det om lag en av seks som sier de er funksjonshemmede, mens det i Danmark og Finland er om lag en av fem som regner seg som funksjonshemmede, jf. figur 2.17. Videre stammer tallene fra andre halvdel av 2000-tallet, og de norske dataene helt tilbake fra 2005. Nasjonale tall viser at sysselsettingen blant funksjonshemmede har falt noe siden midten av 2000-tallet i Norge, jf. avsnitt 2.1.

¹ Data er fra sent 2000-tallet for en rekke land, 2005 for Norge. For nærmere detaljer, se noter til OECD Sickness, Disability and Work, Breaking the Barriers, figur 1.1.

Kilde: OECD

Den relativt moderate sysselsettingen blant funksjonshemmede i Norge står i kontrast til den høye sysselsettingen i befolkningen for øvrig. Dersom vi tar utgangspunkt i OECD-tallene, er forholdstallet mellom sysselsettingsraten for funksjonshemmede og befolkningen for øvrig på 54 prosent i Norge, sammenliknet med et OECD-gjennomsnitt på 58 prosent. I alle de andre nordiske landene ligger sysselsettingen for funksjonshemmede nærmere sysselsettingen for befolkningen forøvrig enn den gjør i Norge. I Sverige og på Island er sysselsettingen blant funksjonshemmede over 70 prosent av det den er i befolkningen for øvrig, jf. figur 2.18. Den høye sysselsettingen blant funksjonshemmede i disse to landene kan vanskelig forklares med andelen funksjonshemmede i befolkningen: Island har noe lavere andel funksjonshemmede i befolkningen enn Norge, mens Sverige har en noe høyere andel.

OECD peker på at sysselsettingen blant funksjonshemmede ikke synes å ha noen systematisk sammenheng med en bestemt politikktilnærming. Høy sysselsetting blant funksjonshemmede kan gjenfinnes i land som har stort fokus på aktiv attføring, som har pålagt kvoteringsordninger for sysselsetting av funksjonshemmede eller som bruker andre plikter eller insentiver overfor arbeidsgivere, som for eksempel subsidiering av slik arbeidskraft. Men sysselsettingen blant funksjonshemmede kan også være høy i land uten særlig bruk av slike aktive virkemidler. Norge er et eksempel på et land som, ifølge OECD, legger stor vekt på aktive virkemidler for å integrere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet, med betydelig vekt på attføring og arbeidsrettede virkemidler, men er likevel blant de landene hvor sysselsettingen blant funksjonshemmede ikke er spesielt høy. OECD mener at dette blant annet kan skyldes at noen av de aktive virkemidlene blir motvirket av et omfattende velferdssystem som ikke gir tilstrekkelige insentiver til arbeid.28 Norge har gode helserelaterte ytelser, kombinert med aktiv arbeidsrettet innsats for personer med nedsatt funksjonsevne.

¹ Se merknad til figur 2.17. For detaljer, se noter til OECD Sickness, Disability and Work, Breaking the Barriers, figur 2.1.

Kilde: OECD

Kilde: OECD

Høy andel i befolkningen som mottar ytelser

Økt tilstrømming til offentlige ytelser er ikke et særnorsk fenomen, men Norge har en høy andel mottakere av ytelser sammenliknet med andre industrialiserte land, spesielt andelen som mottar helserelaterte ytelser. Figur 2.18 sammenlikner andelen som mottar uføreytelser i ulike land. I 2008 hadde Norge den tredje høyeste uføreandelen av 28 OECD-land, om lag dobbelt så høy som gjennomsnittet. Dette mønsteret gjenspeiles også i sykefraværsstatistikken, hvor Norge lå høyest av samtlige land med nær 7 prosent sykefravær i 2010.

Det er store forskjeller mellom trygdesystemene i ulike land. Internasjonale sammenlikninger er derfor forbundet med usikkerhet. Variasjon i forhold som pensjonsalder og utformingen av velferdsordningene begrenser informasjonen en kan få ved å sammenlikne en enkelt ytelse mellom land. Det er også internasjonale forskjeller i utbredelsen av privat forsørgelse. Norge har en lav andel hjemmeværende som forsørges av familie sammenliknet med mange andre land. Dette bidrar til høy sysselsetting, men også til en høyere andel som mottar trygdeytelser.

Dersom vi ser på andelen av BNP som går til sosiale utgifter som alders- og uførepensjoner, helse, familie, arbeidsmarkedstiltak, arbeidsledighetstrygd og bostøtte, ligger Norge omtrent på gjennomsnittet for OECD-landene.29 Når en kun sammenlikner utgifter til offentlige inntektssikringer til befolkningen i arbeidsfør alder som andel av BNP, ligger Norge høyere enn snittet for OECD, jf. figur 2.19. Høye utgifter til inntektssikring kan blant annet ses i sammenheng med at mange i Norge har opptjent rettigheter på grunn av høy sysselsetting, jf. for eksempel den høye sysselsettingen blant kvinner i Norge sammenliknet med mange andre land. De helserelaterte ytelsene har et særlig høyt nivå sammenliknet med øvrige OECD-land. Norge har de høyeste utgiftene til helserelaterte ytelser målt som andel av BNP, og et relativt lavt utgiftsnivå på ytelser knyttet til arbeidsledighet.30 Uførepensjon blir i stor grad gitt til eldre arbeidstakere, og derfor bør antall mottakere av helserelaterte ytelser ses i sammenheng med alders- og førtidspensjonsordninger. Det illustrerer noen av problemene med å sammenlikne enkeltytelser mellom land.

Kilde: OECD

2.3 Oppsummering

Arbeidsmarkedssituasjonen er bra for det store flertallet i Norge. Sysselsettingen er høy i de fleste gruppene, både i historisk sammenheng og sammenliknet med andre land. Arbeidsledigheten er lav. Den lave arbeidsledigheten innebærer at de fleste som ønsker det kommer i jobb.

Mange ikke-sysselsatte i yrkesaktiv alder mottar offentlige ytelser, særlig helserelaterte ytelser. Det gir god inntektssikring og bedre velferd for dem som ikke kan jobbe. Samtidig trekkes mottakere av helserelaterte ytelser ut av arbeidsstyrken for en midlertidig periode eller mer permanent. Dette bidrar til at færre er disponible for arbeidslivet selv om en del av dem som mottar helserelaterte ytelser også deltar i arbeidslivet.

Norge er blant de landene som kombinerer et omfattende velferds- og inntektssikringssystem med stor vekt på aktive virkemidler og arbeidsrettede tiltak for å integrere personer som står utenfor arbeidslivet. I tillegg er det satt i verk en rekke reformer som vil bidra positivt i tiden som kommer. Arbeidslivet i Norge er kjennetegnet av blant annet høye krav til effektivitet, omstillinger og høy innvandring. Det kan gjøre det utfordrende for utsatte grupper å beholde eller få fotfeste i arbeidslivet. Sysselsettingen blant funksjonshemmede er ikke spesielt høy i Norge. For denne gruppen har sysselsettingen blitt redusert siden 2008 og sysselsettingen ligger nær OECD-gjennomsnittet. Sysselsettingsraten blant funksjonshemmede må blant annet ses i sammenheng med at en stor andel av dem mottar uførepensjon.

Den samlede arbeidsinnsatsen i Norge trekkes opp av at en høy andel av befolkningen er sysselsatt. Høy andel på deltid trekker antall arbeidstimer per sysselsatt ned. Det er et mål for Regjeringen å redusere ufrivillig deltid, og at de som ønsker det, får arbeide heltid. Rammevilkårene i arbeidslivet kan påvirke både etterspørselen etter og tilbudet av heltidsjobber. Tilrettelegging for mer gradering i de helserelaterte ytelsene, og for at mer av den gjenværende arbeidsevnen skal kunne utnyttes i det ordinære arbeidslivet, tilsier imidlertid at det også legges til rette for å tilby og etterspørre deltidsarbeid.

Blant ungdom er det en ikke ubetydelig andel som verken er i jobb, skole eller opplæring. Mange andre land sliter med høy ungdomsledighet. Dette er ikke et like stort problem i Norge. I Norge er de fleste unge utenfor opplæring og arbeid ikke arbeidsledige. Noen er på helserelaterte ytelser som arbeidsavklaringspenger og uførepensjon. Det er en utfordring å fange disse opp tidlig, slik at passivitet i ung alder ikke gir langsiktige negative virkninger på yrkeskarriere og deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.