3 Mål, strategier og reformer i arbeids- og velferdspolitikken

3.1 Innledning

Arbeid til alle er et hovedmål for Regjeringen. Høy yrkesdeltakelse er en forutsetning for høy verdiskaping. Det muliggjør opprettholdelse og videreutvikling av velferdssamfunnet. For den enkelte er arbeid en kilde til inntekt, økonomisk trygghet og selvrealisering. Samtidig bidrar deltakelse i arbeidslivet til å øke den kollektive velferden og redusere økonomiske og sosiale forskjeller.

Den høye yrkesaktiviteten i Norge har gitt grunnlag for å utvikle gode og universelle velferdsordninger. De norske velferdsordningene omfatter både finansiering og produksjon av tjenester innen blant annet utdanning, helse og omsorg og et overføringssystem som sikrer den enkelte inntekt ved sykdom, uførhet, arbeidsledighet og i alderdommen. Utviklingen av et felles økonomisk sikkerhetsnett har bidratt til å dempe sosial risiko for den enkelte. Sammen med partene i arbeidslivet legger velferdsordningene grunnlaget for å fremme økonomisk utvikling gjennom et fleksibelt arbeidsmarked med lav terskel for omstillinger og nyetableringer. Gode velferdsordninger bidrar til rettferdig fordeling og til sosial og økonomisk stabilitet.

I dette kapitlet gis en kortfattet omtale av sentrale virkemidler i realiseringen av arbeidslinja de senere årene, en begrunnelse for arbeidslinja og en beskrivelse av sentrale reformer og tiltak som er iverksatt for å støtte opp om arbeidslinja og målet om arbeid for alle. Det gjelder blant annet NAV-reformen, innføring av ny alderspensjon, ny uførepensjon, satsingen på Inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og innføring av flere nye tiltak og virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen.

3.2 Realiseringen av arbeidslinja

Arbeids- og velferdspolitikken omfatter en bred innsats på en rekke områder og med ulike tilnærminger for å fremme målet om arbeid til alle. Arbeidslinja er sentral i arbeids- og velferdspolitikken. Hovedelementer i realiseringen av arbeidslinja er:

• at det føres en aktiv politikk for høy yrkesdeltakelse

• at arbeidslivet legger forholdene til rette for å hindre utstøting

• at det skal lønne seg å arbeide

Et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser er viktig for å fremme målet om arbeid for alle. Den generelle utviklingen på arbeidsmarkedet har innvirkning også på utsatte gruppers muligheter i arbeidslivet, selv om høy arbeidskraftetterspørsel ikke er en garanti for økt sysselsetting blant marginale grupper, jf. boks 2.1. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for høy yrkesdeltakelse og god utnyttelse av arbeidskraften. Vekt på formidling av arbeidskraft, informasjon og rådgiving om arbeidsmarkedet og bruk av aktive, arbeidsrettede tiltak overfor arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne, bidrar til å motvirke langvarig ledighet og helserelatert fravær og hindre utstøting fra arbeidslivet. Oppfølgingstiltak, kvalifiseringstiltak, ulike former for tilrettelegging, motivasjonstiltak mv. er sentrale virkemidler i realiseringen av arbeidslinja. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken er således en viktig del av arbeidet med å sikre flere muligheter til arbeid.

Den aktive innsatsen for å få innvandrere i arbeid gjennom tiltak i integreringspolitikken inngår også i arbeidslinja. Regjeringen la høsten 2012 fram Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk – mangfold og fellesskap. I meldingen foreslås en styrket innsats for å få flere innvandrere i arbeid. Blant de viktigste tiltakene er bedre norskopplæring, mer målrettet kvalifisering til arbeidsmarkedet, bekjempelse av diskriminering og bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet.

Familiebakgrunn og oppvekstvilkår har betydning for senere muligheter på arbeidsmarkedet. Som omtalt i kapittel 2 kan et svakt faglig grunnlag fra grunnskolen øke sannsynligheten for frafall i videregående opplæring, noe som igjen øker sannsynligheten for å bli ekskludert fra videre utdanning og arbeidsliv allerede som ung voksen. At flere fullfører videregående opplæring er derfor viktig, jf. også omtalen i kapittel 6. Dette ble blant annet diskutert i St. meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja hvor Regjeringen legger vekt på tidlig innsats som en hovedstrategi for å sikre alle en god utdanning og forhindre frafall. Styrking og systematisering av samarbeidet mellom arbeidsmarkeds- og utdanningsmyndighetene har derfor også stått sentralt de siste årene.

Arbeidsplassen er den viktigste arenaen for å forebygge utstøting fra arbeidslivet, og det er på den enkelte arbeidsplassen at utstøting skal hindres og inkludering virkeliggjøres. Et godt arbeidsmiljø er viktig for å sikre at folk ikke blir syke av jobben og faller ut av arbeidslivet. Det er også en forutsetning for at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne delta i arbeidslivet. Gode arbeidsvilkår og et godt arbeidsmiljø er således viktige verktøy for å oppnå målet om at flest mulig skal delta i arbeidslivet. Dette ansvaret deler myndighetene med partene i arbeidslivet, og samarbeidet om oppfølging av IA-avtalen står derfor sentralt i arbeidet med å øke deltakelsen i arbeidslivet. Dette er drøftet i Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv.

Det skal lønne seg å arbeide, og det gir føringer for utformingen av velferdsordningene og inntektssikringssystemet. Disse skal være utformet slik at man opparbeider rettigheter gjennom arbeid, og at det skal lønne seg å gå over til eller forbli i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet gir god inntektssikring ved ledighet, sykdom og eventuell uførhet siden stønadsinntekter ofte avhenger av tidligere arbeidsinntekt. Siden ytelsesnivået for de aller fleste er basert på tidligere inntekt, er nivået i inntektssikringsordningene i dag slik at de fleste vil få høyere inntekt dersom de går fra trygd til arbeid. Dette stimulerer til deltakelse i arbeidslivet og bidrar til å underbygge arbeidslinja.

Når en tar hensyn til samspillet mellom livsoppholdsytelser, tilleggsytelser og skattesystem, kan det likevel være tilfeller hvor den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta trygd kan være liten eller fraværende. Dette vil særlig gjelde for personer med lave inntekter. Dette kan gi opphav til såkalte stønadsfeller, det vil si at uheldige økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå, selv om de har potensial til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Aktiv arbeidsmarkedspolitikk og en god utforming av regelverket for stønader, herunder inngangsvilkår, stønadsperiode, stønadsnivå, aktivitetskrav og sanksjoner kan bidra til å bedre den enkeltes motivasjon til å søke arbeid. Samtidig vil helsesituasjon, personlig økonomi, ønsker om fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og forhold på arbeidsplassen mv. også kunne påvirke den enkeltes valg og muligheter. Det er viktig at inntektssikringsordningene gir økonomisk trygghet og motvirker fattigdom blant de som står utenfor arbeidslivet og ikke kan forsørge seg selv. I realiseringen av arbeidslinja må derfor innretningen av de økonomiske insentivene i ytelsene balanseres mot viktige velferds- og fordelingshensyn.

3.3 Arbeidets betydning for privat og kollektiv velferd

Arbeidslinjas grunnlag ligger i den betydningen arbeid har for privat og kollektiv velferd. Det er en nær sammenheng mellom arbeid og velferd, både for den enkelte og for samfunnet.

Arbeidets betydning for den enkelte

Å være i inntektsgivende arbeid gir for de fleste en betydelig velferdsgevinst sammenliknet med alternative kilder til livsopphold og tidsbruk. Arbeid gir inntekt og mulighet til selvforsørgelse. Samtidig har alle behov for fritid og tid til å utføre andre gjøremål. Hver enkelt må derfor veie inntekt og andre fordeler av å delta i arbeidslivet opp mot verdien av fritid og ubetalt arbeid.

Norge har mindre forskjeller i levekår enn de fleste andre land. Lønnsstrukturen er sammenpresset sammenliknet med den man finner i de fleste andre land, og særlig i den nedre delen av skalaen. Likevel eksisterer det økonomiske og sosiale forskjeller også i Norge, og disse er ofte knyttet til det å stå varig utenfor arbeidslivet.

Betydningen av arbeid kan illustreres ved sammenhengen mellom deltakelse i arbeidslivet og vedvarende lavinntekt. Figur 3.1 viser at manglende tilknytning til arbeidslivet har en klar sammenheng med lavinntekt, både for husholdninger og for enkeltindivider. I husholdninger der ingen var yrkestilknyttet i årene 2008–2010, har over 1/3 av husholdningene vedvarende lavinntekt. Tilsvarende andel var kun fem prosent i husholdninger der minst ett av medlemmene var yrkestilknyttet i alle tre årene. Vedvarende lavinntekt blant husholdninger med mer marginal tilknytning til arbeidslivet (det vil si yrkesaktiv i minst ett av årene) er nesten den samme som for husholdninger uten yrkestilknytning. En varierende eller sporadisk tilknytning til arbeidslivet bidrar følgelig i liten grad til å redusere risiko for vedvarende lavinntekt. Sammenhengen mellom manglende yrkestilknytning og vedvarende lavinntekt forsterkes når det er personens egen yrkestilknytning som legges til grunn i stedet for husholdningens yrkestilknytning. Vedvarende lavinntekt forekommer stort sett bare blant personer som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet, mens kun en prosent av de personene som er yrkestilknyttet i alle tre årene har vedvarende lavinntekt. Den lave andelen med vedvarende lavinntekt blant permanent sysselsatte har vært stabil i mange år. En viktig grunn til å arbeide er altså at det bedrer inntekten og hever den enkeltes materielle levekår.

¹ Husholdninger eller personer uten yrkestilknytning har ingen yrkestilknytning noen av de tre årene (2008–2010). Husholdninger eller personer med delvis yrkestilknytning har vært yrkestilknyttet minst ett av årene, men ikke alle tre. Vedvarende lavinntekt er definert som at gjennomsnittsinntekten i en treårsperiode ligger under EUs lavinntektsdefinisjon, dvs. 60 prosent av medianinntekten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsplassen er videre en viktig sosial arena for mange, og et sted hvor den enkelte kan få brukt sine ressurser. Deltakelse i arbeidslivet har betydning for sosial inkludering.1 Dette kan skje direkte, gjennom den samhandlingen man har med andre i arbeidet, og indirekte, gjennom den sosiale anerkjennelsen det å ha et arbeid gir. Å ha en jobb å gå til kan også gi mer struktur i hverdagen. Det er selvsagt mulig å skape lignende innhold i livet uten at arbeidet inngår, for eksempel gjennom omsorgsarbeid, ved frivillig innsats i nærmiljøet eller andre deler av det sivile samfunn. Selv om arbeid også koster noe, i form av blant annet tapt fritid, er kjerneelementet likevel at det oppleves og oppfattes som en meningsfull og nyttig aktivitet. Dette innebærer også at mange som står utenfor eller i utkanten av arbeidsmarkedet ofte ønsker å komme i arbeid selv, jf. også omtale i kapittel 4.

Som pekt på innledningsvis i dette kapitlet, er fullføring av videregående opplæring en stadig viktigere forutsetning for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. En større, komparativ studie viser at det er en sterk sammenheng mellom lavt ferdighetsnivå og det å stå midlertidig eller varig utenfor arbeidsmarkedet.2 For mange er den viktigste grunnen til å delta i etter- og videreutdanning knyttet til arbeid, og det er også pekt på i forskningen at yrkesaktivitet påvirker deltakelse på studier og kurs og at de som står utenfor arbeidsmarkedet har vanskeligere tilgang til læringsaktiviteter.3 Dette underbygger betydningen av å være i arbeid for den enkelte.

Arbeidets betydning for helse

Noen har helsemessige problemer som gjør at det er vanskelig å delta i arbeidslivet på ordinære vilkår. For de fleste vil en periode utenfor det ordinære arbeidslivet på grunn av helseproblemer være midlertidig, men for andre setter helsen en permanent begrensning i muligheten til å delta i ordinært arbeid. Mens det for noen tiår siden var en alminnelig oppfatning at sykdom ikke er forenlig med arbeid, og derfor skal behandles med hvile, viser nyere forskning at arbeid og aktivitet i mange tilfeller er helsebringende, særlig for personer med de sykdomsdiagnosene som dominerer i trygdestatistikken, det vil si muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser.4

OECD oppsummerer tidligere studier og gjennomfører nye analyser av sammenhengen mellom arbeid og psykisk helse, og konkluderer med at arbeid generelt er positivt for psykisk helse.5 Forskningen på dette området framhever med andre ord arbeid som en viktig del av helsebringende behandling. For mange vil det derfor kunne være gunstig å være i mest mulig normal aktivitet, eventuelt med tilpassede arbeidsoppgaver. Effekten av arbeid for helsen må likevel nyanseres i hovedsak når det gjelder tre forhold. For det første gjelder at selv om den gjennomsnittlige effekten av arbeid er positiv, vil effekten variere mellom individer. For noen kan det være negativt å være i arbeid. For det andre vil helseeffektene av arbeid kunne avhenge av forhold på arbeidsplassen, som arbeidsoppgaver og arbeidsmiljø. I tillegg til arbeid er det naturlig nok også andre faktorer som er viktige for psykisk helse.

Selv om psykiske lidelser, rusproblemer og andre helseproblemer, eller alvorlige forhold som kriminalitet, som oftest har andre årsaker enn arbeidsledighet, kan ledighet medvirke til å opprettholde eller forsterke slike problemer.

Vektlegging av arbeidslivets positive helseeffekter ligger også til grunn for anbefalingene til en rekke offentlige utvalg og ekspertgrupper de senere årene, som for eksempel den faglige ekspertgruppen som i 2010 vurderte tiltak for å redusere sykefraværet,6 Brochmannutvalgets aktiviseringsalternativ i de helserelaterte ytelsene (NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon) og OECDs nylige gjennomgang og anbefalinger knyttet til velferd og psykisk helse.7 Oppsummert kan en si at disse anbefalingene betoner arbeid og aktivitet som en viktig del av en helsebringende behandling. Dette vil ikke gjelde fullt ut for alle. Noen har en helse som setter permanente begrensninger for muligheten til å delta i arbeid.

Arbeidets betydning for samfunnet

Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land, er det utviklingen i fastlandsøkonomien som over tid er hovedgrunnlaget for produksjon, sysselsetting og inntekt. Arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Analysene i Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 viser at arbeidskraften er vår viktigste ressurs og en nøkkel til å møte framtidens utfordringer. Vår nasjonalformue består først og fremst av verdien av det arbeidet vi utfører. Det understrekes klart av beregninger av nasjonalformuen der det anslås at verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats utgjør mer enn 80 prosent av nasjonalformuen. Petroleums- og finansformuen utgjør til sammenlikning under 10 prosent, jf. figur 3.2. Varige skift i arbeidsinnsatsen per innbygger framover vil derfor ha stor betydning for størrelsen på nasjonalformuen.

Langsiktige budsjettframskrivninger viser at det etter hvert vil bli mer krevende å finansiere velferdsordningene. Økt levealder bidrar til en aldring av befolkningen som både vil svekke offentlige inntekter og øke utgiftene. Det skaper utfordringer for offentlige finanser. I Perspektivmeldingen 2013 er det gjort anslag for hva som skal til for å kunne videreføre dagens velferdsordninger de neste 50 årene. Som det framgår av meldingen, er dette referanseforløpet verken en prognose for utviklingen framover eller et uttrykk for Regjeringens mål. Beregningene er likevel et hensiktsmessig utgangspunkt for å drøfte betydningen av enkelte forhold som påvirker den makroøkonomiske utviklingen og utviklingen i offentlige finanser på lang sikt. Beregningene indikerer at en videreføring av dagens velferdsordninger de neste femti årene ikke dekkes av vekst i skatteinntekter eller avkastning av Pensjonsfondet. Behovet for inndekning stiger til om lag seks prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2060 dersom arbeidstilbudet ikke øker når levealderen øker. Utviklingen i arbeidstilbudet framstår derfor som særlig viktig.

Det er to hovedveier til økt arbeidsinnsats. Den ene er at de som arbeider, arbeider flere timer i året. Den andre er at en større del av befolkningen deltar i arbeidslivet, det vil si at yrkesdeltakingen øker.

¹ Petroleumsformuen er beregnet som nåverdien av framtidig grunnrente per innbygger. Se ellers vedlegg 1 til Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

I Perspektivmeldingen 2013 drøftes betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet for offentlige finanser. I referanseforløpet er det lagt til grunn at dagens tilknytning til arbeidsmarkedet føres videre for befolkningsgrupper fordelt på alder, kjønn og landbakgrunn. Figur 3.3 viser hvilken betydning ulike forløp for arbeidstilbudet har for inndekningsbehovet i offentlige finanser i 2060. Dersom arbeidstilbudet øker i tråd med Statistisk sentralbyrås beregninger av hvordan pensjonsreformen kan slå ut, det vil si at utførte timeverk er 8 prosent høyere enn i referanseforløpet og gitt de øvrige forutsetningene i referansebanen, vil det langt på vei dekke finansieringsbehovet fram mot 2060. Nedgang i antall sysselsatte uten at antall stønadsmottakere øker, har samme effekt på offentlige finanser som nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid. Figuren viser betydningen av at den trendmessige nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid fra de siste tjue årene fortsetter. Arbeidsinnsatsen i 2060 blir da over 10 prosent lavere enn i referansebanen. Finansieringsbehovet vil nesten dobles. Motsatt vil høyere gjennomsnittlig arbeidstid styrke offentlige finanser på samme måte som økt sysselsetting. Beregningene viser at utviklingen i arbeidstilbudet har stor betydning for bærekraften i offentlige finanser. I alternativet med økt sysselsetting reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 2 prosent av fastlands-BNP. Motsatt øker inndekningsbehovet til 11 prosent av fastlands-BNP i alternativet med fortsatt reduksjon i arbeidstiden.

Beregningene fra Perspektivmeldingen 2013 viser hvordan økt sysselsetting gir økte skatteinntekter, men tar ikke hensyn til eventuelle virkninger av økt sysselsetting på trygdeutgiftene. I den grad økt sysselsetting gir færre stønadsmottakere, og dermed lavere trygdeutgifter, vil beregningen overvurdere behovet for økt arbeidsinnsats. For å illustrere betydningen av lavere trygdeutgifter er det i figur 3.3 også vist to beregninger der en antar at antall uførepensjonister reduseres med 25 prosent fram mot 2060 sammenlignet med det som følger av en videreføring av de ratene som gjelder i dag og er benyttet i referansebanen. I alternativ 1 er det antatt at reduksjonen i antall uførepensjonister motsvares av en tilsvarende økning i arbeidsstyrken og at disse i gjennomsnitt jobber like mye som befolkningen for øvrig. Dette bidrar til å øke arbeidsinnsatsen med nær 3 prosent sammenliknet med referanseforløpet i 2060. Det langsiktige inndekningsbehovet i 2060, medregnet effekter på sysselsetting og skattegrunnlag, reduseres da til 3,5 prosent av fastlands-BNP. I alternativ 2 er økningen i samlet arbeidsinnsats halvparten av dette. Tolkningen av denne beregningen kan være at arbeidsstyrken øker mindre enn nedgangen i antall uførepensjonister skulle tilsi eller at de jobber færre timer enn gjennomsnittet for øvrig. Selv med en mer moderat effekt på arbeidsinnsatsen reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 4 ¼ prosent av fastlands-BNP.

Lykkes vi med å øke sysselsettingen, vil det gi en markert bedring i offentlige finanser. Høy sysselsetting gir samfunnet større verdiskaping og et tryggere økonomisk grunnlag for velferden. Perspektivmeldingen framhever på denne bakgrunn arbeidslinja som en hovedstrategi for å møte utfordringene framover.

3.4 En arbeids- og velferdspolitikk i endring

I de senere årene er det gjennomført en rekke reformer og tiltak i arbeids- og velferdspolitikken med sikte på å støtte opp om arbeidslinja. Et sentralt mål for mange av reformene er å få flest mulig til å stå lengst mulig i arbeid. I dette avsnittet omtales de viktigste endringene som er gjennomført på arbeids- og velferdsområdet fra og med etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen i 2006. Pensjonsreformen står i en særstilling blant de endringene som er gjennomført de siste årene. Dette skyldes både reformens omfang og forventede betydning på sikt.

3.4.1 Endringer i arbeids- og velferdspolitikken

NAV-reformen

Forslag om en ny arbeids- og velferdsforvaltning, NAV-reformen, ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004–2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning av Regjeringen Bondevik II. NAV-reformen ble vedtatt av Stortinget våren 2005. Hovedmålene for NAV-reformen var å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, gjøre det enklere for brukerne og tilpasse tjenestene etter brukernes behov, samt skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Reformen innebar at Aetat og trygdeetaten ble slått sammen til én statlig etat, Arbeids- og velferdsetaten, fra 1. juli 2006. Videre ble det lovfestet at det skal inngås lokale samarbeidsavtaler mellom den enkelte kommune og Arbeids- og velferdsetaten om opprettelse og drift av felles lokale kontorer, som fikk betegnelsen NAV-kontor. De kommunale tjenestene som skal inngå i NAV-kontoret er definert i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, det vil si råd og veiledning, kvalifiseringsprogrammet, økonomisk sosialhjelp og midlertidig botilbud. Utover disse kan det avtales å inkludere andre tjenester.

Arbeids- og velferdsetaten og kommunene har stor frihet til selv å bestemme hvilke oppgaver som skal legges til de lokale NAV-kontorene. Dette gir muligheter til å tilpasse omfang av både statlige tjenester og kommunal oppgaveløsning til kommunestruktur, lokale variasjoner i organiseringen av kommunale velferdstjenester og arbeidsmarkedssituasjonen mv. Handlingsrommet gir også mulighet til å velge mellom felles eller delt ledelse av NAV-kontorene, samt etablere interkommunale løsninger (felles kontorer for flere kommuner).

Både NAV-reformen og de nye virkemidlene og tiltakene som ble lagt til NAV-kontoret, jf. omtalen nedenfor, har som ambisjon å styrke oppfølgingen av brukerne av NAV-kontoret. For å konsentrere innsatsen i NAV-kontoret, er mange oppgaver som ikke er knyttet til arbeidsrettet oppfølging flyttet ut av NAV-kontorene. I tillegg er det igangsatt en omfattende IKT-modernisering som på sikt blant annet vil gi flere selvbetjeningsløsninger.

Kilde: Finansdepartementet

St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det lagt fram en samlet strategi for å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som har falt ut eller er i ferd med å falle ut av arbeidslivet. Flere av tiltakene som ble innført i etterkant av meldingen, bidro også til å gi NAV-kontorene nye muligheter for å følge opp brukerne og la dermed bedre til rette for å understøtte NAV-reformens mål om bedre individuelt tilpasset og arbeidsrettet oppfølging av den enkelte. Meldingen foreslo blant annet etablering av et kvalifiseringsprogram særlig rettet mot utsatte grupper, innføring av en enklere og mer arbeidsrettet tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden (arbeidsavklaringspenger), mer fleksibel bruk av virkemidler og at det ble etablert nye tiltak, herunder avklarings- og oppfølgingstiltak og tidsubestemt lønnstilskudd (TULT). Disse forslagene er senere fulgt opp, og i dette avsnittet presenteres endringene nærmere.

Kvalifiseringsprogrammet, som startet opp i 2007, representerer en forsterket innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og som har ingen eller svært begrensede rettigheter til ytelser fra folketrygden. Dette gjelder i stor grad personer som uten et slikt program ville vært avhengig av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre tid, og som ofte har sammensatte utfordringer, som svak tilknytning til arbeidsmarkedet, lav utdanning og helseproblemer, herunder rusmiddelmisbruk og psykiske lidelser. Programmet er et viktig tiltak i innsatsen mot fattigdom. Kvalifiseringsprogrammet og den tilhørende kvalifiseringsstønaden er en lovpålagt oppgave for kommunene etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, og forvaltningen av programmet er lagt til NAV-kontorene. Programmet ble faset inn i takt med etableringen av NAV-kontor, og ble landsdekkende fra 1. januar 2010.

Et sentralt budskap i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering var at arbeidsrettede tiltak og tjenester i større grad skal gis ut fra en konkret vurdering av de behovene den enkelte bruker har. Høsten 2008 startet implementeringen av en ny metodikk for kartlegging av behov og oppfølging av brukere ved NAV-kontorene ved innføring av behovs- og arbeidsevnevurdering. Målet med den nye arbeidsmetodikken er å kunne tilby arbeidsrettet bistand bedre tilpasset den enkeltes behov. Metodikken skal også bidra til større oppmerksomhet på arbeidsevne og muligheter og mindre på sykdom og begrensninger, og legge bedre til rette for brukermedvirkning. God brukermedvirkning skal bidra til at brukerens egne erfaringer, vurderinger og løsningsforslag legges til grunn slik at det arbeidsrettede løpet blir best mulig. I 2010 ble retten til å få en behovs- eller arbeidsevnevurdering lovfestet, jf. også omtalen i kapittel 5.

Innsatte i fengsel har samme rettigheter til tjenester fra arbeids- og velferdsforvaltningen som befolkningen ellers. De har imidlertid ikke samme mulighet som andre til å oppsøke NAV-kontoret. Det er derfor et særlig ansvar for kriminalomsorgen og arbeids- og velferdsforvaltningen i fellesskap å legge til rette for at denne gruppen kan få de tjenestene de har behov for. Gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingen er en oppgave lagt til NAV-kontorene.

Det er gjort flere endringer i tiltaksbruken de senere årene både for å møte arbeidslivets krav til den enkelte og ivareta føringene om at tiltaksbruken skal ta utgangspunkt i den enkeltes behov. Med revideringen av regelverket for arbeidsmarkedstiltakene i 2009 ble arbeidsmarkedstiltak som tidligere hadde vært forbeholdt avgrensede målgrupper gjort tilgjengelige for flere og bredere brukergrupper. Særlig viktig er at avklaringstiltaket og et nytt oppfølgingstiltak ble gjort tilgjengelig for alle brukere som har behov for denne typen tjenester. Videre ble arbeidsrettet rehabilitering, som tidligere var forbeholdt sykmeldte arbeidstakere, opprettet som et regulært arbeidsmarkedstiltak og utvidet til å omfatte alle brukere registrert med nedsatt arbeidsevne. Som ledd i utvidelsen av tjenestetilbudet, ble forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) iverksatt i mai 2007. TULT er et virkemiddel for personer med varige helseproblemer og ordningen skal bidra til å redusere uførepensjonering samt redusere risikoen arbeidsgivere påtar seg ved å ansette personer med usikker og variabel arbeidsevne. For å bidra til mer målrettet tiltaksbruk og bedre legge til rette for at brukerne får tilgang til arbeidsrettede tiltak etter behov, ble den tidligere inndelingen mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere opphevet i 2008. Dette medførte også enkelte endringer i budsjettstrukturen for arbeidsmarkedstiltakene og attføringsstønadene, jf. også omtale i kapittel 5.

Ordningene med rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ble i 2010 erstattet av arbeidsavklaringspenger. Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, mens de får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe eller beholde arbeidet. Arbeidsavklaringspenger er et viktig virkemiddel for å få et enklere og mer arbeidsrettet stønadsløp for personer som av helsemessige årsaker ikke deltar på arbeidsmarkedet. Bruk av aktivitetskrav i stønadsordningene kan bidra til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til jobb og gi legitimitet til velferdsordningene. Eksempelvis er det et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at mottaker bidrar aktivt i prosessen for å komme i arbeid. Mottakerne skal blant annet medvirke ved utarbeidelsen av en konkret plan for hvordan de skal komme i arbeid og har tilsvarende rett til å få jevnlig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Det skal avtales tidspunkter der etaten sammen med mottakeren skal vurdere om vilkårene for rett til ytelse fortsatt er oppfylt, og om vedkommende har den ønskede framdriften mot målet om å komme i arbeid. De som ikke følger opp det som er avtalt, kan miste stønaden. Kravene til aktivitet, tiltak og oppfølging for personer med nedsatt arbeidsevne er utformet med hensyn til at mottakerne har varierende helsemessige forutsetninger og funksjonsnivå.

For å bidra til at flere mottakere av arbeidsavklaringspenger kan få ordinært arbeid i ordinært arbeidsliv, ble det fra 2013 igangsatt et forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd. Ordningen gir en utvidet mulighet for midlertidig ansettelse. Unge under 30 år skal prioriteres i forsøket, og oppfølging av arbeidsgivere og arbeidstakere er sentralt.

Omfang og utvikling i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger er nærmere omtalt i kapittel 4.

IA- avtalen

Den første intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått mellom partene i arbeidslivet og regjeringen i 2001, med en varighet på fire år. IA-avtalen ble inngått for å arbeide for et mer inkluderende arbeidsliv. Avtalen har senere blitt forlenget to ganger. Mye fokus i IA-arbeidet vært rettet mot sykefraværsmålet om å redusere sykefraværet med 20 prosent i forhold til nivået i 2. kvartal 2001. Dette innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. De andre delmålene i IA- avtalen er mål om økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne og mål om økt yrkesaktivitet for personer over 50 år.

Hovedtanken i IA-samarbeidet er at tiltak for å hindre frafall skal forankres i arbeidslivet og på den enkelte arbeidsplass. Et annet viktig element er tidlig intervenering. God dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, samt tidlig innsats og oppfølging er grunnleggende forutsetninger for å kunne iverksette vellykkede tilretteleggingstiltak.

Regjeringen og partene i arbeidslivet ble i februar 2010 enige om å videreføre og videreutvikle IA-samarbeidet, og det ble inngått en ny avtale som gjelder for perioden 1. mars 2010 – 31. desember 2013. Alle tre delmålene i den tidligere IA- avtalen ble videreført. I tillegg til ny IA- avtale, ble det undertegnet en egen protokoll med en rekke tiltak for raskere og tettere oppfølging av sykmeldte som skal gjelde for hele arbeidslivet og bidra til å redusere sykefraværet. Det er krevende å måle de direkte effektene av IA-arbeidet. Det er likevel grunn til å tro at både nedgangen i sykefravær og økt yrkesaktivitet blant eldre har sammenheng med IA-arbeidet.

Nye rutiner for oppfølging av sykmeldte

Opplegget for oppfølging av sykmeldte har vært endret og tilpasset flere ganger det siste tiåret. Generelt har tendensen gått mot stadig større grad av ansvarliggjøring og pliktig oppfølging for alle aktører som er involvert. Fra 1. juli 2004 ble det gjennomført endringer blant annet i folketrygdloven som primært var rettet mot legene og deres sykmeldingspraksis, herunder krav om at gradert sykmelding alltid skulle vurderes først og at det skulle utarbeides dokumentasjon (utvidet legeerklæring) ved inaktivitet som varte lenger enn 8 uker.

Fra mars 2007 ble det gjort flere endringer i både arbeidsmiljøloven og folketrygdeloven slik at arbeidsgiver i større grad skulle tilrettelegge for og følge opp sykmeldte. Det ble stilt krav om at arbeidsgiver skulle framskynde ferdigstillelse av oppfølgingsplan (i samarbeid med arbeidstaker) til innen 6 uker, og innkalle til dialogmøte innen 12 uker. Hvis sykmeldingen ble forlenget, skulle NAV- kontoret innkalle til et nytt dialogmøte etter senest 26 uker.

Fra 1. juli 2011 ble det gjennomført nye lovendringer med formål om å sikre enda tidligere, tettere og mer forpliktende samarbeid om oppfølging av sykmeldte. Enkelte av disse endringene kom blant annet på bakgrunn av anbefalinger fra en regjeringsoppnevnt ekspertgruppe om sykefravær.8 Endringene omfattet blant annet framskynding av tidsfristen for utarbeidelse av oppfølgingsplanen og dialogmøte 1, innføring av et nytt rapporteringsopplegg ved 9 uker, innføring av dialogmøte 3 ved behov, avvikling av ordningen med aktiv sykmelding og innføring av sanksjoner også overfor arbeidsgivere ved brudd på visse plikter. For sykmeldte uten arbeidsgiver har NAV-kontoret oppfølgingsansvaret i stedet for arbeidsgiver. Som hovedregel skal oppfølgingsvedtak iverksettes innen 12 ukers sykmelding.

Utviklingen i sykefraværet er nærmere omtalt i kapittel 4.

Tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte («Raskere tilbake»)

På bakgrunn av Sykefraværsutvalgets rapport av 6. november 2006 ble det iverksatt en ordning med tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte («Raskere tilbake»). Som en viktig del av tiltakspakken i IA-avtalen, ble ordningen utformet i et samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter. Formålet er å bringe personer som mottar sykepenger raskere tilbake til arbeidslivet og dermed redusere sykefraværet. Gjennom «Raskere tilbake» er det etablert nye helse- og rehabiliteringstjenester i de regionale helseforetakene og i Arbeids- og velferdsetaten. Det er stor variasjon i tilbudet. Ved utgangen av 2012 hadde i underkant av 40 000 personer mottatt «Raskere tilbake»-tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten siden ordningens oppstart i 2007. Det anslås at ordningen har mottatt om lag 140 000 henvisninger i spesialisthelsetjenesten. Det knytter seg noe usikkerhet til tallene grunnet omlegging av datasystemer og registreringspraksis.

Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har evaluert «Raskere tilbake». Evalueringen peker på at ordningen har bidratt til at grupper av sykmeldte har kommet raskere til behandling sammenliknet med de som venter på ordinær behandling. Evalueringen viser videre at ordningen er kompleks og består av mange ulike typer tilbud. Det er derfor vanskelig å trekke klare konklusjoner om effekten tiltaket har på sykefraværet, og det stilles spørsmål ved tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Det ble igangsatt en ny evaluering i regi av IRIS høsten 2010 som blant annet skal undersøke om ordningen bidrar til raskere tilbakeføring til arbeid og i hvilken grad ansvarsdelingen mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenesten er hensiktsmessig.

På bakgrunn av evalueringer og erfaringer vil myndighetene i samarbeid med arbeidslivets parter vurdere om ordningen bør videreføres og eventuelt i hvilken form.

Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne

Sysselsettingsnivået for personer med nedsatt funksjonsevne har vært stabilt lavt også under gode konjunkturer, jf. kapittel 2. For å bidra til at flere personer med nedsatt funksjonsevne kan komme i jobb, lanserte Regjeringen derfor høsten 2011 en Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Jobbstrategien er videreført og styrket med nye tiltak i 2013.

Jobbstrategien forsterker regjeringens samarbeid med partene i arbeidslivet om delmål 2 i IA-avtalen. Strategien er utformet i nært samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner og partene i arbeidslivet. Strategien bygger på regjeringens mål om at alle som kan skal få delta i arbeidslivet. Den retter seg særlig mot unge under 30 år med nedsatt funksjonsevne som er i overgangen mellom utdanning og arbeid. Mennesker med nedsatt funksjonsevne kan møte utfordringer når de skal ut i arbeidslivet, og tiltakene i Jobbstrategien er direkte rettet mot å redusere barrierer knyttet til diskriminering, kostnader, produktivitet samt informasjon og holdninger. Blant tiltakene i strategien er forsøk med tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne, forsøk med funksjonsassistanse i arbeidslivet, økt bruk av mentorer og styrking av personellressurser tilknyttet målgruppen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det legges særlig vekt på oppfølging og tilrettelegging i ordinært arbeidsliv.

Gjennomføringen av regjeringens Jobbstrategi krever felles innsats fra partene i arbeidslivet, funksjonshemmedes organisasjoner, virksomhetene, arbeidsgiverne, arbeids- og velferdsforvaltningen og andre offentlige tjenesteytere, og fra den enkelte arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne. Mange unge med nedsatt funksjonsevne har problemer med å få prøve seg i arbeidslivet og skaffe seg nødvendig arbeidspraksis. Gjennom Jobbstrategien bidrar det offentlige med virkemidler som kan stimulere etterspørselen etter personer med funksjonsnedsettelser. Samtidig må arbeidsgivere være villig til å påta seg det samfunnsansvaret det er å stille både praksis- og tiltaksplasser til disposisjon for målgruppen.

Det er igangsatt en evaluering av Jobbstrategien. Det er derfor for tidlig å vurdere effektene av strategien. Regjeringen er opptatt av at strategien skal føres videre, slik at en også kan høste mer erfaring med tiltaket.

Universell utforming, økt tilgjengelighet og velferdsteknologi

For å kunne få flere funksjonshemmede i jobb, er universell utforming av stor betydning. Regjeringen la derfor fram en handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet i 2009. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Uteområder, bygninger, transport og IKT er prioriterte innsatsområder. Økt sysselsetting for personer med nedsatt funksjonsevne er et gjennomgående hensyn for tiltakene i planen. Regjeringens mål om at Norge skal være universelt utformet innen 2025, er viktig for å øke deltakelsen i arbeidsliv og dagligliv for personer med funksjonsnedsettelser. Velferdsteknologi gir også muligheter for økt inkludering i arbeid og utdanning for personer som trenger det, jf. også Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg.

Strategiplan for arbeid og psykisk helse

Høsten 2007 lanserte Regjeringen Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012). Hovedmålgruppen for denne satsingen er personer under 35 år med psykiske lidelser eller problemer. Mange av disse trenger et samordnet tilbud fra helse- og omsorgstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen for å kunne utnytte sin arbeidsevne. Mange arbeidsgivere mangler informasjon om hvordan en kan være en god arbeidsgiver for denne gruppen. Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse har det skjedd en utbygging av tjenester både i kommunene og i spesialisthelsetjenesten. Som en del av innsatsen i strategien er det også utarbeidet en kompetansepakke for arbeidslivet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har oppsummert sine erfaringer knyttet til den nasjonale strategiplanen for arbeid og psykisk helse. I oppsummeringen legges det vekt på at strategien har bidratt til å styrke samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren. Dette har medført at flere har fått tilbud om mer helhetlige og koordinerte tjenester. Tilrettelagte tilbud med integrert behandling, arbeidsrettede tiltak tilpasset den enkeltes behov og tett oppfølging over tid framheves som viktig for å lykkes. I løpet av strategiperioden har det videre vært en dreining fra arbeidstrening i skjermet virksomhet før overgang til ordinært arbeid, til større fokus på direkte utprøving i ordinært arbeid med støtte. Dette har gitt gode resultater.

Fra og med 2013 videreføres Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012) som en del av Arbeids- og velferdsetatens ordinære innsats. Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeidsdepartementet har sammen utarbeidet en felles oppfølgingsplan for å sikre innsatsen i nasjonal strategiplan. En oppfølgingsplan som er forankret i et samarbeid mellom arbeids- og velferdssektoren og helse- og omsorgssektoren, som også omfatter utdanningssektorens innsats knyttet til fullføring av videregående opplæring, vil være et viktig bidrag til å imøtekomme behovet for en langsiktig, helhetlig og samordnet innsats på dette feltet, jf. nærmere omtale i kapittel 6.

Garantiordninger for ungdom utenfor arbeid og utdanning

Ungdomsgarantien innebærer at ungdom under 20 år, som står uten arbeid eller skoleplass, skal være garantert tilbud om arbeidsrettede tiltak. Ungdom i denne aldersgruppen som kommer i kontakt med arbeids- og velferdsforvaltningen har ofte ikke fullført videregående opplæring. Oppfølgingen av denne garantiens målgruppe skjer derfor ofte i samarbeid med fylkeskommunen, og kan ses i sammenheng med oppfølging av ungdom innenfor regjeringens satsing for økt fullføring i videregående opplæring, Ny GIV.

Oppfølgingsgarantien fra 2007 hadde til hensikt å sikre at ungdom i aldersgruppen 20-24 år, som hadde vært ledige i tre måneder eller mer, fikk oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Tiltaksgarantien ble innført i 2009 for å sikre tilbud om arbeidsmarkedstiltak for ungdom i alderen 20-24 år som hadde vært sammenhengende helt ledige i seks måneder eller mer.

For å sikre at garantiene tar hensyn til individuelle bistandsbehov, og for at garantiene også skulle omfatte ungdom som har nedsatt arbeidsevne, ble disse to garantiene i forbindelse med statsbudsjettet for 2013 endret til nye garantier for ungdom mellom 20-24 år, jf. også omtalen i kapittel 6. I 2013 ble det også opprettet stillinger for egne kontaktpersoner for arbeidet med oppfølging av unge ved de største NAV-kontorene.

Satsing for økt gjennomføring i videregående opplæring, Ny GIV

Videregående opplæring blir en stadig viktigere forutsetning for å få en stabil tilknytning til arbeidslivet, og for å dekke arbeidsmarkedets behov for kompetanse. Dette understreker viktigheten av å arbeide for økt gjennomføring i videregående opplæring. Høsten 2010 ble Regjeringens satsing for økt fullføring i videregående opplæring, Ny GIV, lansert. Ny GIV er et samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, og inneholder en rekke tiltak som alle har som mål å få flere til å fullføre og bestå videregående opplæring, jf. også omtalen i kapittel 6.

Endringer i overgangsstønaden til enslig mor og far

Overgangsstønad kan gis til enslig mor eller far som er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn. Formålet med overgangsstønaden er å gi enslig mor eller far inntektssikring i en overgangsperiode, og stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv. Aktivitetskravet i ordningen skal sikre at den enslige forsørgeren benytter stønadsperioden til å være i arbeidsrettet aktivitet, slik at han eller hun kan forsørge seg selv ved eget arbeid når stønadsperioden er over.

Fra 1. januar 2012 ble det stilt krav om yrkesrettet aktivitet for mottakere av overgangsstønad når det yngste barnet fyller ett år (mot tre år tidligere) for å redusere stønadsperioden og bidra til at den enslige forsørgeren raskere kan bli i stand til å forsørge seg selv. Videre ble det fra 1. januar 2013 innført begrensninger i varigheten på nye stønadsperioder for enslige forsørgere som tidligere har mottatt en full periode med overgangsstønad, også dette for å hindre lange stønadsperioder.

3.4.2 Pensjonsreformen

Fra 1. januar 2011 ble viktige deler av pensjonsreformen med nye regler for folketrygdens alderspensjon iverksatt. Sentrale trekk i reformen av folketrygdens alderspensjon er:

• Levealdersjustering for å motvirke effekten av økende levealder på folketrygdens utgifter er innført for nye alderspensjonister fra 2011.

• Ny regulering av alderspensjon under utbetaling som vil bidra til å begrense veksten i pensjonsutgiftene framover er innført for alle alderspensjonister fra 2011.

• Fleksibel alderspensjon fra 62 til 75 år basert på nøytrale uttaksregler som både gir økt fleksibilitet og motiverer til å stå i arbeid er innført fra 2011.

• Ny modell for opptjening av pensjonsrettigheter der alle år med inntekt mellom 13 og 75 år gir pensjonsopptjening. Dette gjelder fullt ut for årskullene født i 1963 og senere, og gradvis for årskullene født i perioden 1954–1962.

• Beholde viktige fordelingselementer og en god minsteytelse for å sikre personer med lav pensjonsopptjening en god pensjon.

Et viktig mål med reformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig. Aldringen av befolkningen kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser og tiltakende tidligpensjonering, ville ført til en sterk økning i pensjonsutgiftene framover om det gamle systemet hadde blitt videreført. Samtidig var systemet lite robust mot en økning i levealderen ved at det ikke var noen sammenheng mellom endringer i levealderen og de årlige pensjonsytelsene. Pensjonsreformen ventes å øke arbeidstilbudet blant eldre og er derfor et sentralt element i politikken for å øke sysselsettingen blant eldre.

Nærmere om hovedtrekk ved reformen av folketrygdens alderspensjon som vil ha betydning for det å være i arbeid

Ny alderspensjon gjør det mulig å ta ut fleksibel alderspensjon fra 62 år, og alderspensjon kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes. Den kan også tas ut gradert. Reformen gir derfor større valgmuligheter for den enkelte, både i forhold til når en ønsker å ta ut alderspensjon, og hvor stor del av pensjonen en ønsker å ta ut. Fleksibel alderspensjon fra 62 år har gitt flere muligheten til å gå av tidlig. Muligheten til å gå av tidlig er ikke lenger forbeholdt de som har AFP, men omfatter alle med tilstrekkelig høy opptjening, også selvstendig næringsdrivende.

Reglene for uttak av alderspensjon er nøytralt utformet. Siktemålet er at summen av den alderspensjonen den enkelte kan forvente å motta som pensjonist skal være uavhengig av alderen ved uttak.

Samtidig med fleksibel pensjonsalder er det innført levealdersjustering av alderspensjonen. Levealdersjustering innebærer at når levealderen øker må yngre årskull arbeide noe lenger enn eldre årskull for å få like høy årlig pensjon som andel av inntekten. Siden levealdersjusteringen får gradvis større effekt etter hvert som levealderen i befolkningen ventes å øke, vil effekten på yrkesaktiviteten blant eldre trolig øke over tid.

Det er videre innført nye opptjeningsregler for alderspensjon som innebærer at alle år fra 13 til 75 år gir pensjonsopptjening, og opptjeningen er proporsjonal med inntekten opp til en øvre grense. De nye opptjeningsreglene gjelder fullt ut for personer født i 1963 og senere.

Fra 2011 er det også nye regler for årlig regulering av pensjon. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Dette gjennomføres ved at pensjonene reguleres med lønnsveksten og fratrekkes deretter en fast faktor på 0,75 prosent. Satsene for minste pensjonsnivå reguleres med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjustering for 67-åringer. Pensjon under opptjening reguleres med lønnsveksten.

I tillegg til å ha gode arbeidsinsentiver er det et mål at pensjonssystemet fortsatt skal ha en god fordelings- og likestillingsprofil. Dette sikres blant annet ved at en god minstesikring videreføres, og ved at personer med lave og midlere inntekter får høyere kompensasjonsgrad i alderspensjonen enn de med høye inntekter. Omsorgsopptjening bidrar til at de som er helt eller delvis ute av arbeidslivet i en periode for å ta seg av barn eller eldre, syke og funksjonshemmede, kompenseres for dette. Videre er pensjonsopptjeningen for dagpengemottakere forbedret, og uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres alderspensjon.

Tilpasninger i andre ordninger

Pensjonsreformen har gjort det nødvendig å justere en rekke andre ordninger, både i og utenfor folketrygden. For å oppnå de positive effektene på sysselsettingen er det viktig at også folketrygdens øvrige ytelser og pensjoner fra andre ordninger støtter opp under målene med pensjonsreformen. Dagens uførepensjon skal erstattes med ny uføretrygd fra 2015, jf. omtalen nedenfor.

AFP i privat sektor er fra 2011 lagt om fra en tidligpensjonsordning for aldersgruppen 62–66 år, til å utgjøre et livsvarig påslag til folketrygdens alderspensjon. Påslaget kan tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år. AFP-påslaget er nøytralt utformet, og det kan kombineres med arbeidsinntekt uten at AFP avkortes. Den nye AFP-ordningen i privat sektor understøtter dermed arbeidsinsentivene i den nye alderspensjonen i folketrygden. Også lovverket for de private tjenestepensjonsordningene er tilpasset nye regler om fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. I offentlig sektor er pensjonsordningene i større grad videreført. AFP er fortsatt en tidligpensjonsordning for aldersgruppen 62-66 år. Årlig pensjon påvirkes ikke av når den tas ut. Offentlig ansatte har dermed ikke like sterke insentiver til å fortsette i arbeid etter 62 år som ansatte i privat sektor. En del grupper har særaldersgrenser som kan ha blitt fastsatt for lang tid siden, og som ikke støtter opp om målet om å øke eldres yrkesaktivitet. I forlengelsen av pensjonsreformen vil det bli igangsatt et arbeid med å gjennomgå særaldersgrensene i offentlig og privat sektor.

Departementet varslet i Prop. 130 L (2010–2011) et høringsnotat om regelverket for folketrygdens ytelser ved arbeidsledighet og sykdom – dagpenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon – og om forholdet mellom disse reglene og reglene for fleksibel alderspensjon. Bakgrunnen er blant annet at det nå er mulig å motta både alderspensjon og ytelser ved arbeidsledighet og sykdom i alderen 62–66 år, og fleksibel alderspensjon har gjort det mer lønnsomt enn tidligere å motta ytelsene ved arbeidsledighet og sykdom etter 62 år. Arbeidet med høringsnotatet er forsinket.

3.4.3 Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre

Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre ble vedtatt av Stortinget i 2011. Den nye uføretrygden vil først bli iverksatt fra 2015. De nye beregningsreglene og nye og mer forutsigbare muligheter for å kombinere uføretrygd og arbeid, vil motivere til arbeid for uføre som har mulighet til å forsøke seg i arbeid eller å øke stillingsandel. Reformen er således både et ledd i innholdsreformene i arbeids- og velferdsforvaltningen og i pensjonsreformen.

Uførereformen gjelder både uføretrygden og alderspensjonen til uføre fra fylte 67 år. Dette er hovedtrekkene i det nye regelverket som vil ha betydning for det å være i arbeid:

• Uføretrygden skal være en kompensasjon for tap av inntekt målt ved inntekten de siste årene før uførheten oppstår.

• Uføretrygden for nye uføre skal ligge på 66 prosent av tidligere inntekt. Dette er – etter skatt – en noe høyere gjennomsnittlig ytelse enn i dag. Uføretrygden skal fortsatt gi en varig inntektssikring.

• Uføretrygden skal skattlegges som lønn. For dagens uføre øker brutto utbetalt uføretrygd for å kompensere for dette.

• Den nye uføretrygden skal beregnes på grunnlag av inntekten de 3 beste av de 5 siste årene før uførheten oppstod.

• De nye reglene vil gjøre det enklere å kombinere uføretrygd og arbeid, særlig for de med varierende arbeidsevne. Uføretrygden skal reduseres når arbeidsinntekten øker. Reduksjonen slår først inn når arbeidsinntekten blir høyere enn 0,4 G, og reduseres bare for den delen av inntekten som overstiger 0,4 G. Dette vil erstatte dagens system med revurdering av uføregraden dersom arbeidsinntekten overstiger 1 G, og ett års ventetid før nye uføre kan prøve seg i arbeidslivet. I den nye ordningen vil det alltid lønne seg å arbeide mer.

Den nye uføreordningen vil sikre økonomisk trygghet for dem som ikke kan jobbe, bedre mulighet til å kombinere uføretrygd og arbeid og god alderspensjon også til uføre.

3.5 Avslutning

Det er både i samfunnets og den enkeltes interesse at flest mulig kan få benyttet sin arbeidsevne i arbeidslivet. Personer som står utenfor arbeidslivet representerer en betydelig ressurs. Det er derfor viktig at det legges til rette for at flest mulig får benyttet sin arbeidsevne. Noen mennesker er imidlertid ikke i stand til å ta inntektsgivende arbeid av helsemessige eller andre årsaker. Andre vil i perioder ikke finne arbeid. Disse skal da sikres stønad, midlertidig eller permanent.

Gjennom mange viktige reformer de senere årene har arbeids- og velferdspolitikken blitt dreid mot at alle i større grad skal ta del i arbeidslivet ut fra egne evner og forutsetninger. Forebyggende tiltak på arbeidsplassen for å hindre utstøting, tettere oppfølging av sykmeldte, mer vekt på den enkelte brukers arbeidsevne enn på helsemessige og sosiale hindringer, og økt vekt på tett og individuelt tilpasset oppfølging, er sentrale endringer for å styrke arbeidslinja de senere årene. Flere av reformene og tiltakene har virket i kort tid. Pensjonsreformen er forventet å virke sterkere på eldres yrkesaktivitet over tid, og den nye uførepensjonen vil først innføres i 2015.

Mye er oppnådd de siste årene, og det er arbeidet videre med å vurdere strategier og utforme virkemidler som ytterligere kan støtte opp under målet om arbeid til alle. Strategiene og tiltakene som drøftes i kapittel 4, 5 og 6 er en videreutvikling av den reformpolitikken som er gjennomført de senere årene for å støtte opp under en tydelig og formålsrettet arbeidslinje og med det siktemål at arbeid i det ordinære arbeidsliv skal være et naturlig og reelt førstevalg for flere enn i dag.