5 Tiltak og arbeid

5.1 Tildeling og prioritering av arbeidsrettede tiltak

Regjeringen arbeider målrettet for at flest mulig skal komme i arbeid, og for å hindre utstøting fra arbeidslivet. De arbeidsrettede virkemidlene står her sentralt. For 2013 er det lagt opp til et tiltaksnivå på ca. 71 000 plasser i gjennomsnitt. Om lag 16 000 av tiltaksplassene vil benyttes overfor ledige, og om lag 55 000 plasser overfor personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg har mange kommuner ulike arbeidsrettede tiltak.

Dette kapitlet har oppmerksomheten rettet mot tiltaksapparatet for personer med nedsatt arbeidsevne, som er en prioritert gruppe innenfor arbeidsmarkedspolitikken. I 1. kvartal 2013 er det registrert rundt 211 400 personer med nedsatt arbeidsevne. For noe over 120 000 personer av disse foreligger det et registrert behov for arbeidsrettede tiltak. Noe under halvparten, eller 56 600 personer, deltar på et arbeidsrettet tiltak, mens resten, 63 700 personer, venter på aktivitetsplan eller er vurdert å ha behov for et arbeidsrettet tiltak.

I dette kapitlet gis en oversikt over gruppen personer med nedsatt arbeidsevne, og det gjøres rede for hvordan Regjeringen vil videreutvikle tiltaksapparatet for å få flere i arbeid. Det er et mål for Regjeringen å sikre god oppfølging av personer som trenger tiltak og derigjennom hindre opphold og ventetider. Regjeringen vil rette en særlig innsats mot to grupper; unge og personer med psykiske lidelser. Her legges det vekt på tiltak under flere departementers ansvarsområder. Dette er tema for kapittel 6.

5.1.1 Arbeidsrettet bistand til flere og tilpasset den enkeltes behov

Det sentrale budskapet i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering var at arbeidsrettede tiltak og tjenester skal gis ut fra en konkret og individuell vurdering av de behovene den enkelte bruker har. Tildelingen skal ikke være bestemt av hvilken stønad den enkelte har krav på, diagnose eller tilhørighet til målgruppe.

Endringen innebar en ambisjon om å få flere stønadsmottakere over i arbeid, og flere enn før er derfor registrert med et behov for arbeidsrettede tiltak. Videre er kravene til arbeid og aktivitet økt innenfor ulike velferdsordninger. Alle som mottar en midlertidig stønad skal få vurdert sine muligheter til å komme i arbeid ved hjelp av ulike former for arbeidsrettet bistand og/eller helsemessig behandling. Mulighetene for å komme i arbeid skal som hovedregel alltid vurderes før en eventuell søknad om uførepensjon innvilges. Tidlig og målrettet innsats skal forebygge lange stønadsløp.

Fra 1. februar 2010 ble det innført en rett til å få en behovs- eller arbeidsevnevurdering i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det innebærer at alle som henvender seg til et NAV-kontor, og som ønsker eller trenger det, skal få vurdert behovet for bistand for å få eller beholde arbeid. Personer som har behov for en mer omfattende vurdering, har rett til en arbeidsevnevurdering. Bestemmelsen tydeliggjør også hvilke plikter og rettigheter brukeren har. Vurderingen skal munne ut i et oppfølgingsvedtak om behovet for bistand og i en aktivitetsplan. Brukeren har plikt og rett til aktivt å medvirke i arbeidet med planen. Planen skal beskrive hvilke virkemidler som er nødvendige og hensiktsmessige for å nå målet om arbeid.

Arbeidsevnevurderingene skal omfatte alle arbeids- og velferdsforvaltningens brukere som har behov for arbeidsrettet bistand. Metodikken skal bidra til større oppmerksomhet på arbeidsevne og muligheter til deltakelse og mindre på sykdom og begrensninger. Det skal også legges bedre til rette for brukermedvirkning. Bistanden skal ta hensyn til situasjonen og mulighetene på det lokale arbeidsmarkedet.

Valg av virkemidler avklares i møtene mellom NAV-kontoret og den enkelte bruker. Personer med nedsatt arbeidsevne har tilgang til et bredt sett av tiltak og tjenester, og bruken av arbeidsrettede tiltak vurderes på bakgrunn av individuelle behov.

Utvidelsen av målgruppen for den aktive arbeidsmarkedspolitikken og kravet om å utforme individuelle opplegg, stiller økte krav til kompetansen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det finnes ingen enkle standardløsninger som passer for alle. Både tilgang til tiltaksplasser og saksbehandlingskapasitet er nødvendig for å unngå unødig ventetid før man kommer i gang med et arbeidsrettet tiltak. Det samme er tilgang til ulike former for helsehjelp eller annen bistand for de som har behov for det.

En kvalitativt god arbeidsrettet oppfølging av brukere med varierende og ofte sammensatte behov for bistand, er en prioritert oppgave i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette er krevende og må gjennomføres på en systematisk måte for å oppnå ønskede resultater. Arbeids- og velferdsdirektoratet arbeider derfor løpende for at organisasjonen skal bli stadig bedre til å mestre denne oppgaven. Arbeidet er forankret i etatens virksomhetsstrategi som nå konkretiseres i en helhetlig og langsiktig plan for å styrke oppfølgingsarbeidet.

5.1.2 Virkemidler for å få flere i arbeid

Metodikken som arbeidsevnevurderingene bygger på skal gjøre det lettere å utforme en individuell plan og et individuelt opplegg for den enkelte. Etter en gjennomført arbeidsevnevurdering, fatter arbeids- og velferdsforvaltningen et vedtak der arbeidssøkernes behov for arbeidsrettet innsats blir bestemt. Vedtaket avgjør hvilken innsats som vurderes nødvendig og hensiktsmessig å ta i bruk for å komme i arbeid. Innsatsen kan deles inn i fire ulike kategorier hvor bistanden utmåles etter arbeidssøkerens arbeidsevne og hvor stort behovet for bistand er, jf. boks 5.1.

Økte ambisjoner om overgang til arbeid har medført at flere vurderes å ha behov for arbeidsrettet innsats. For å møte dette mener Regjeringen det er behov for et høyere tiltaksnivå for personer med nedsatt arbeidsevne, jf. avsnitt 5.3.

Undersøkelser viser at arbeidsrettede tiltak som gjennomføres på ordinære arbeidsplasser, har bedre effekt på overgang til arbeid enn annen arbeidsrettet bistand. Økt satsing på tiltak i ordinær virksomhet var også en sentral anbefaling i NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak (Brofoss-utvalget), og ble støttet av høringsinstansene.

Regjeringen vil ut fra denne kunnskapen legge til rette for økt bruk av ordinære virksomheter som arena for arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen ønsker å fornye inkluderingspolitikken slik at næringslivet i større grad enn i dag trekkes med. Det betyr blant annet aktiv bruk av tiltak som oppfølging, lønnstilskudd og tilrettelegging av arbeidsplassen.

5.2 Personer med nedsatt arbeidsevne – hvem og hvor mange?

Begrepet personer med nedsatt arbeidsevne erstattet begrepet yrkeshemmede i forskrift om arbeidsrettede tiltak fra og med 1. januar 2009. Personer som har rett til arbeidsavklaringspenger og personer som gjennom en arbeidsevnevurdering har fått fastslått at det foreligger et betydelig bistandsbehov for å komme i arbeid, eller har fått fastslått et behov for en varig tiltaksplass, vil bli registrert som personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg til mottakere av arbeidsavklaringspenger, vil dette blant annet omfatte enkelte mottakere av uførepensjon og personer som er innvilget kvalifiseringsstønad, jf. figur 5.1.

Siden innføringen av ordningen med arbeidsavklaringspenger i 2010, har tallet på personer registrert med nedsatt arbeidsevne ligget på i overkant av 200 000 personer. Med innføringen av kvalifiseringsprogrammet og omleggingen av ytelsessystemet i 2010 hvor ordningene med rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ble slått sammen til ordningen med arbeidsavklaringspenger, er det nå langt flere personer enn før med helsemessige og sosiale problemer som blir vurdert med sikte på bistand for å komme i arbeid.

Regjeringen vil understreke at denne omleggingen bidro til en sterkere synliggjøring av hvor mange som har nedsatt arbeidsevne, og som har behov for arbeidsavklaring og arbeidsrettede tiltak. Det er Regjeringens klare ambisjon at alle med nedsatt arbeidsevne som har behov for tiltak, skal ha tilbud om dette uten unødig opphold fra en arbeidsevnevurdering er gitt og fram til tilbud om tiltak foreligger.

Fordeling etter demografiske kjennetegn

Ved utgangen av 2012 var 211 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne. Dette utgjør seks prosent av befolkningen i alderen 16-64 år. Halvparten av alle med nedsatt arbeidsevne var mellom 30 og 49 år, mens litt under en tredel var over 50 år. Unge med nedsatt arbeidsevne er likevel ikke en ubetydelig gruppe. Om lag 40 000 personer under 30 år var i 2012 registrert med nedsatt arbeidsevne.

Det er flere kvinner enn menn som er registrert med nedsatt arbeidsevne. 17 prosent av personer med nedsatt arbeidsevne er født utenfor Norge.

Fordelingen etter økonomiske ytelser

I underkant av 80 prosent av personer med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger. Om lag ti prosent har uførepensjon, mens om lag to prosent mottar kvalifiseringsstønad. De resterende ti prosentene mottar for eksempel individstønad, økonomisk sosialhjelp eller har eventuelt ikke rett på en ytelse.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Personer med nedsatt arbeidsevne som deltar på tiltak

Ikke alle som har nedsatt arbeidsevne vil ha nytte av å delta i et arbeidsrettet tiltak. De vil for eksempel ha behov for helserettet rehabilitering eller behandling før de kan nyttiggjøre seg et tiltak. I 1. kvartal 2013 er 57 prosent registrert med nedsatt arbeidsevne og behov for arbeidsrettede tiltak. Dette utgjorde i overkant av 120 000 personer.

Av alle med nedsatt arbeidsevne deltok 27 prosent eller 56 600 personer på tiltak, mens ytterligere 30 prosent eller 63 700 personer hadde et vedtak om at det var behov for arbeidsrettet bistand, men man ventet enten på en aktivitetsplan eller på å få tildelt en tiltaksplass. Sju prosent eller mellom 14 000 og 15 000 personer var i en avklaringsfase der de ventet på å få et oppfølgingsvedtak.

Tiltakstilbudet er dominert av kvalifiserende og arbeidsforberedende tiltak. Ulike former for opplæringstiltak og arbeidspraksistiltak hadde i gjennomsnitt i 2012 hhv. 16 700 deltakere og 14 800 deltakere. Det utgjorde om lag 55 prosent av alle arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne som deltok i tiltak. Det har samtidig vært en sterk vekst i bruken av oppfølgingstiltak i ordinær virksomhet. Ulike oppfølgingstiltak hadde i gjennomsnitt 8 000 deltakere i 2012 og har vokst fra om lag 1 500 deltakere i 2000.

Menn med nedsatt arbeidsevne deltar i noe større grad enn kvinner i arbeidsrettede tiltak, jf. tabell 5.4, men siden kvinner er i klart flertall blant personer med nedsatt arbeidsevne, utgjør kvinnene allikevel et lite flertall av tiltaksdeltakerne.

Den største gruppen tiltaksdeltakere er mellom 30 og 50 år. Målt som andel er imidlertid tiltaksdeltakelsen høyest blant personer under 30 år, jf. tabell 5.4. Personer med nedsatt arbeidsevne over 50 år deltar i mindre grad i tiltak, med en tiltaksdeltakelse på 17 prosent.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

De vanligste diagnosene blant tiltaksdeltakere er muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser. De siste årene har antallet og andelen med psykiske lidelser økt. Antallet personer med andre diagnoser har holdt seg uendret eller falt noe. Det mangler informasjon om diagnose for en stor, men synkende andel av tiltaksdeltakerne. Det kan gjøre fordelingen mellom ulike diagnoser noe usikker.

Utvikling i tiltaksbruk over tid

Tiltaksnivået for personer med nedsatt arbeidsevne har variert mellom 57 000 deltakere og 64 000 deltakere i perioden fra 2003 og til 2012, se figur 5.3. Det er redusert bruk av ordinær utdanning som i hovedsak har ført til nedgang i tallet på tiltaksdeltakere etter 2005. Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift har også blitt mindre brukt over tid.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Bruken av oppfølgingstiltak i ordinær virksomhet har økt på 2000-tallet. Det er særlig bruk av tiltaket arbeid med bistand som har økt. Bruk av arbeidspraksis har økt innenfor både ordinært arbeidsliv og innenfor skjermede arbeidsplasser. I tillegg har skjermede tiltaksleverandører i økende grad tatt i bruk eksterne arenaer, slik at det samlet sett har vært en økning i bruken av attføring i ordinært arbeidsliv. Det har også blitt opprettet flere varig tilrettelagte tiltaksplasser i ordinære virksomheter.

Bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena har dermed økt samtidig med at det har blitt bygd ut flere tiltaksplasser for personer som har behov for et midlertidig eller varig skjermet arbeidsmiljø. Vridningen i tiltakssammensetningen har kommet både som følge av sentralt gjennomførte endringer i regelverk og finansieringsmåte, og som følge av de individuelle og faglige vurderingene som gjøres både ved NAV-kontorene og hos tiltaksarrangørene, og som springer ut av hvilke bistandsbehov personer med nedsatt arbeidsevne til en hver tid har.

Nedgangen i bruken av utdanning som attføringstiltak skyldes ulike endringer. Fra 1. januar 2003 ble det innført et kostnadstak for stønad til å dekke skolepenger mv. Valgte man en utdanning som innebar kostnader utover det fastsatte taket, forutsatte det egenfinansiering, for eksempel gjennom støtte fra Statens lånekasse for utdanning. Det ble fra studieåret 2011-2012 innført en ny og forbedret studiefinansieringsordning for studenter med nedsatt funksjonsevne.

Fra 1. januar 2004 ble aldersgrensen for å motta attføringsytelser ved skolegang hevet fra 22 år til 26 år. Begrunnelsen var å unngå å finansiere ordinære studier. Det ble samtidig innført en unntaksregel for personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte er i en utdanningssituasjon som avviker vesentlig fra den som gjelder for annen ungdom. Fra samme tidspunkt ble det også innført en varighetsbegrensning på tre år for utdanningstiltaket for å unngå lange attføringsløp.

I statsbudsjettet for 2009 ble midlene til utdanning som attføringstiltak overført til en felles rammebevilgning for alle arbeidsrettede tiltak etter tidligere å ha vært finansiert over folketrygdens budsjett via en overslagsbevilgning. Grunnen til dette var et ønske om å innføre en felles finansieringsmåte for alle arbeidsmarkedstiltak. Valg av tiltak skulle skje med utgangspunkt i individuelle behov og ikke være påvirket av hvor pengene kom fra. Dette innebar en mer helhetlig vurdering av bruken av de ulike tiltakene og kan ha medført valg av andre tiltak enn ordinær utdanning.

Utdanningstiltaket er fortsatt det arbeidsrettede tiltaket for personer med nedsatt arbeidsevne som har flest deltakere. Over 16 000 personer deltar i 2013 på ulike utdannings- og opplæringstiltak. Det er også et tiltak som gir gode effekter på overgang til arbeid.

Frischsenteret har fått i oppdrag av Arbeidsdepartementet å gjennomføre en evaluering av utdanningstiltaket. Denne evalueringen vil foreligge i løpet av et års tid. Eventuelle endringer i utforming eller bruk av tiltaket vil bli vurdert når evalueringen er avsluttet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det har vært en økning i bruk av tiltaksplasser i regi av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, dvs. attføringsbedrifter og vekstbedrifter, de siste årene. Det er tiltakene varig tilrettelagt arbeid, arbeidspraksis i skjermet sektor og arbeid med bistand som har økt blant tiltakene som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Blant tiltak som gjennomføres som enkeltplasser hos ulike arbeidsgivere, er det arbeidspraksis i ordinær virksomhet og varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet som har blitt mer brukt.

Overgang til arbeid for personer med nedsatt arbeidsevne

Mellom 40-45 prosent av personer med nedsatt arbeidsevne er i jobb seks måneder etter avsluttet tiltak, jf figur 5.5.1 Andelen er høyest i vinterhalvåret. Dette kan henge sammen med at mange avslutter en utdanning om lag seks måneder tidligere.

Andelen med overgang til uførepensjon varierer mellom 27-37 prosent. Andelen har steget noe i perioden, blant annet som følge av at Arbeids- og velferdsetaten har gått gjennom mange saker hvor det har vært innvilget tidsbegrenset uførestønad. Ordningen med tidsbegrenset uførestønad ble avviklet i 2010 og sakene overført til ordningen med arbeidsavklaringspenger. Innenfor gruppen av tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad vil mange ende opp med en varig uførepensjon.

Overgangen til annet varierer mellom 17-21 prosent. Dette inkluderer overgang til utdanning eller førstegangstjeneste, eller at man starter opp som selvstendig næringsdrivende eller blir hjemmeværende og eventuelt forsørget av andre.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Statistikken viser ellers at overgang til status som arbeidstaker varierer noe mellom de ulike aldersgruppene. Andelen er lavere blant de yngste (20-24 år) og de eldste (60 år og oppover). Utover dette er det mindre variasjoner mellom gruppene.

Kvinner har en større avgang til arbeid enn menn, samtidig som de også har noe større avgang til uførepensjon enn hva menn har. Menn gikk i større grad over til annet, noe som blant annet inkluderer førstegangstjeneste og overgang til status som selvstendig næringsdrivende. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) har menn høyere tilbøyelighet til å være selvstendig næringsdrivende enn kvinner.

5.3 Behov for flere tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne

Av personer med nedsatt arbeidsevne er det erfaringsmessig rundt regnet 60 prosent som vil ha behov for et arbeidsrettet tiltak, eventuelt kombinert med medisinsk behandling, mens ca. 40 prosent vil ha behov for medisinsk eller annen behandling. Denne fordelingen har holdt seg stabil over flere år. Det betyr at i overkant av 120 000 personer med nedsatt arbeidsevne vil ha behov for arbeidsrettede tiltak i 2013.

Etter innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger i 2010 har behovet for arbeidsrettede tiltak økt. I 2013 vil om lag 45 prosent av alle med nedsatt arbeidsevne og behov for arbeidsrettede tiltak delta i et tiltak, mens om lag 55 prosent venter på å få en aktivitetsplan eller venter på at attføringsopplegget skal starte. Andelen som til enhver tid deltar i arbeidsrettede tiltak er lavere nå enn før 2010. I 1. kvartal 2013 ventet gjennomsnittlig i underkant av 64 000 personer på en aktivitetsplan eller var vurdert å ha behov for et arbeidsrettet tiltak. En undersøkelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at ventetiden på arbeidsrettede tiltak har økt fra 2010 og fram til 1. halvår 2012.2

Regjeringen går på denne bakgrunn inn for å opprette flere tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Behovet for videre utbygging av tiltaksplasser vil bli vurdert konkret i de årlige budsjettprosessene ut fra blant annet konjunkturutviklingen og endringer i antall arbeidsledige og antall personer med nedsatt arbeidsevne med behov for arbeidsrettede tiltak.

5.4 Regelverket for statsstøtte og offentlige anskaffelser

I forbindelse med Brofoss-utvalgets arbeid fikk Kluge Advokatfirma DA i oppdrag å gjennomføre en juridisk vurdering av støtte til arbeidsrettede tiltak i skjermet sektor opp mot EØS-avtalens statsstøtteregler. Det ble i tillegg gjort en vurdering av enkelte anskaffelsesrettslige forhold. De juridiske vurderingene omfattet tiltakene avklaring i skjermede virksomheter, arbeidspraksis i skjermede virksomheter (APS), arbeid med bistand (AB), kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA), tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) og varig tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet (VTA).

Kluge Advokatfirma DA vurderer det slik at tilskudd til arbeidsrettede tiltak i skjermet sektor er offentlig støtte i henhold til EØS-avtalen art. 61(1).3 Utgangspunktet er at slik offentlig støtte er forbudt med mindre støtten er godkjent av EFTA Surveillance Authority (ESA). Det er et godt handlingsrom for å kunne utforme ordninger i samsvar med støttereglene.

Regjeringen tar sikte på å finne en løsning som er forenlig med kravene til lovlig støtte etter EØS-regelverket. Berørte parter, som attførings- og vekstbedrifter, vil bli invitert til å delta i arbeidet med å gjennomgå utformingen av støttesatser. Også uavhengig av spørsmålet om statsstøtte, er det et behov for å gjennomgå tilskuddssatsene.

Når det gjelder anskaffelsesregelverket, vurderer Kluge Advokatfirma DA det slik at de aktuelle tiltakene utgjør tjenester som per i dag omfattes av de nasjonale anskaffelsesreglene.4 Ved kjøp av tjenester må det gjennomføres en konkurranse som må kunngjøres i databasen for offentlige innkjøp (Doffin). I dag tildeles tiltaksplasser i skjermede virksomheter direkte til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører uten noen form for konkurranse eller kunngjøring av oppdraget. Også anskaffelsesspørsmålet vil bli vurdert videre av Regjeringen.

Regjeringen er opptatt av at det ikke skal legges til rette for en kommersialisering av sektoren, og ønsker at leveransen av arbeidsrettede tiltak framover i hovedsak skal være basert på de leverandørene som i dag tilbyr slike tjenester. Samtidig vil Regjeringen finne mulige måter for å kunne slippe til flere aktører. Samlet kan dette gi et bedre tilbud, økt innovasjon og bedre geografisk tilgjengelighet til tiltak.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet planlegger å revidere regelverket om offentlig anskaffelser. Bakgrunnen er at EØS-direktivet som det norske regelverket bygger på, er under revisjon i EU. Det gjør også at det norske regelverket vil måtte endres. I tillegg har Regjeringen allerede satt ned et offentlig utvalg som har fått i oppdrag å gjennomgå de særnorske bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser, det vil si de reglene om ikke stammer fra EØS-direktivet. Målet med gjennomgangen er å oppnå et enklere og mer fleksibelt regelverk som kan gi økt brukervennlighet, men også reduserte kostnader ved å gjennomføre offentlige anskaffelser.

Forslag om endringer må samtidig ta sikte på å oppnå lovens hovedformål om effektiv ressursbruk. Det inngår i mandatet å vurdere hvilke særlige regler som skal gjelde for blant annet helse- og sosialtjenester, som i EU-kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv foreslås omfattet av et særlig anskaffelsesregime. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. mars 2014.

5.5 Behov for skjermede tiltaksplasser

I denne delen drøftes departementets strategi for å videreutvikle tiltakene overfor personer med nedsatt arbeidsevne, blant annet som følge av innstillingen til Brofoss-utvalget og den påfølgende høringsrunden. Som et utgangspunkt for drøftingen gis en beskrivelse av skjermede virksomheters rolle i arbeidsmarkedspolitikken.

Som en del av oppfølgingen av St. meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering satte daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet i gang en bred gjennomgang av regelverket for arbeidsmarkedstiltakene. Reformarbeidet ble planlagt i to faser. I den første fasen ble arbeidsmarkedstiltakene utenfor skjermet sektor gjennomgått. Denne gjennomgangen ga blant annet en ny forskrift om arbeidsrettede tiltak i 2009 hvor blant annet tilbudet om avklaring, oppfølging og arbeidsrettet rehabilitering ble utvidet og lagt om. Annen fase omhandlet de skjermede virksomhetenes rolle.

Som en forberedelse til denne fasen nedsatte Regjeringen et offentlig utvalg (Brofoss-utvalget) som fikk i oppdrag å utrede de skjermede virksomhetenes rolle og plass i arbeidsmarkedspolitikken. Brofoss-utvalget ble nedsatt 29. januar 2010 og ble ledet av Trygderettens leder Knut Brofoss. I tillegg besto utvalget av 14 medlemmer med representasjon fra bransjeforeninger, brukerorganisasjoner, partene i arbeidslivet, forskere og andre.

Utvalget fikk i oppdrag å gjennomgå og vurdere virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Målet for utvalgets arbeid var å sikre arbeids- og velferdsforvaltningen forutsigbare samarbeidspartnere som holder høy kvalitet og er fleksible i sitt tilbud til brukerne. Utvalget ble bedt om å vurdere ulike modeller for de skjermede virksomhetenes rolle i arbeidsmarkedspolitikken, inkludert forholdet mellom de skjermede virksomhetene og andre aktører, samt innholdet og kvaliteten på de skjermede virksomhetenes arbeid.

Utvalget ble bedt om å vurdere godkjenningsordningen og de kravene og vilkårene som stilles til skjermede virksomheter. Utvalget skulle videre vurdere om de nåværende støtte- og tilskuddsordninger er utformet i tråd med statsstøttereglene og om rammebetingelsene og tiltakene fremmer overgang til arbeid. I tillegg skulle utvalget kartlegge og vurdere erfaringene med utviklings- og kvalitetssikringsarbeidet til de skjermede virksomhetene samt erfaringene med arbeids- og velferdsforvaltningens rolle som bestiller, oppfølger og kontrollør.

I innstillingen, NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak, anbefalte utvalget blant annet

• å øke bruken av ordinære arbeidsplasser som arena for gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak

• å redusere antall tiltakskategorier og forenkle tiltaksstrukturen

• å forsterke kvalitetskontrollen av tiltakene, blant annet ved å fremme bedre resultater gjennom tettere oppfølging

• å øke satsingen på forskning og evaluering av de arbeidsrettede tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne

Utvalget delte seg i enkelte viktige spørsmål. En del av utvalgets medlemmer la hovedvekten på behovet for bedre samhandling mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og tiltaksarrangørene og å unngå unødig ventetid og avbrudd i tiltaksforløpene. Disse medlemmene ville også forsterke det attføringsarbeidet som de forhåndsgodkjente tiltaksleverandørene driver, og legge til rette for flere forhåndgodkjente tiltaksleverandører med ideelt eierskap.

Andre medlemmer ønsket å legge om tiltaksaktiviteten fra attføring i skjermede miljøer til integrering og gjennomføring av tiltak på ordinære arbeidsplasser. Disse medlemmene la vekt på at det var nødvendig å forsterke kompetansen på denne typen oppfølgingsmetodikk. Man var opptatt av å prøve ut nye aktører og modeller i konkurranse med dagens skjermede tiltakssystem. Utvalget var ikke samstemt i spørsmålet om hva arbeids- og velferdsforvaltningen skal gjøre. Skal NAV-kontorene ha en ren bestillerrolle eller skal kontorene også levere flere arbeidsrettede tjenester? Det var også uenighet i spørsmålet om kjøp og anskaffelser av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.

Noen spørsmål krevde at man gikk mer i dybden enn det utvalget hadde anledning til. Det gjaldt blant annet systemet med skjermede virksomheter og forholdet til regelverket for statsstøtte og offentlige anskaffelser. Utvalget anbefalte at departementet utredet disse spørsmålene videre.

5.5.1 Skjermede virksomheters rolle i arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsrettede tiltak eller attføringstiltak kan være plassert ved utdanningsinstitusjoner, på arbeidsplasser eller i særskilte virksomheter. Tiltaket vil ofte ha form av formell utdanning, opplæring eller arbeidspraksis. For brukere med sammensatte problemer kan det være nødvendig med et mer omfattende tilbud som kombinerer hjelp med helseproblemer og/eller sosiale problemer med hjelp til å komme i arbeid.

Skjermede virksomheter som attførings- og vekstbedrifter har en sentral rolle innenfor det samlede tjenestetilbudet til personer med nedsatt arbeidsevne. Det omfatter også integrerende tiltak i ordinær virksomhet. Dette er ikke-kommersielle selskaper som har som hovedformål å tilby arbeidsrettede tiltak til personer med nedsatt arbeidsevne. Virksomhetene eies i hovedsak av kommuner og fylkeskommuner. De finansieres dels av statlige midler og dels av inntekter fra produksjon og salg av varer og tjenester.

Tiltak i regi av skjermede virksomheter hadde i gjennomsnitt 25 400 deltakere i 2012. Flest deltakere hadde tiltaket varig tilrettelagt arbeid med om lag 8 000 deltakere, arbeidspraksis i skjermet virksomhet med 6 800 deltakere og oppfølgingstiltaket arbeid med bistand med 6 500 deltakere.

Det finnes om lag 400 skjermede virksomheter i Norge. Disse virksomhetene representerer viktig spisskompetanse på arbeidsrettet bistand. Mange av de skjermede virksomhetene har også et godt utbygd nettverk mot næringslivet som både brukes til å skaffe praksisplasser og ved formidling til ordinære jobber. I tillegg til arbeidstrening og kvalifisering gir de skjermede virksomhetene ulike individtilpassede tilbud med for eksempel lese- og skriveopplæring, kunnskap om ernæring og kosthold, karriereveiledning m.m.

De skjermede virksomhetene disponerer i underkant av 50 prosent av den samlede bevilgningen til arbeidsrettede tiltak. I 2012 utgjorde dette 3,5 mrd. kroner av en bevilgning på 7,2 mrd. kroner for tiltakene samlet sett. Skjermede virksomheter har enerett på å arrangere avklaring i skjermet virksomhet, arbeid med bistand, kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift, arbeidspraksis i skjermet virksomhet og varig tilrettelagt arbeid. Personer på tiltak i skjermede virksomheter står vanligvis lenger fra arbeidsmarkedet enn personer som er på andre typer tiltak. I tillegg tilbyr mange skjermede virksomheter andre typer tiltak, der avtalen med arbeids- og velferdsforvaltningen er inngått etter anbudskonkurranse.

Skjermede virksomheter er organisert i Attføringsbedriftene i NHO og i Arbeidsgiverforeningen for vekstbedriftene (ASVL). I tillegg til å være interesseorganisasjoner for attførings- og vekstbedriftene, spiller disse organisasjonene en viktig rolle i fagutviklingen på tiltaksområdet.

Skjermede virksomheter kan føre sin historie tilbake til 1960-tallet da de første bedriftene for vernet arbeid ble opprettet. Formålet var å gi tilbud om arbeidstrening og opplæring til yrkeshemmede med sikte på senere ansettelse i det ordinære arbeidsmarkedet. På slutten av 1970-tallet ble det dessuten opprettet arbeidssamvirker rettet mot yrkeshemmede med så lav arbeidsevne at tilbakeføring til det ordinære arbeidsmarkedet var lite aktuelt.

De godkjente tiltaksleverandørene befinner seg i skjæringspunktet mellom privat og offentlig virksomhet. Virksomhetene er organisert som aksjeselskaper, og inntektene kommer dels fra produksjon av varer og tjenester og dels fra arbeids- og velferdsforvaltningens kjøp av tiltaksplasser og ulike tjenester. Det er stor variasjon mellom bedriftene i om inntektene kommer fra produksjon eller attføringsvirksomhet.

Forskrift om arbeidsrettede tiltak krever i utgangspunktet offentlig eierskap av skjermede virksomheter ved at en eller flere kommuner og/eller fylkeskommuner til sammen har aksjemajoritet. Andre ikke-offentlige virksomheter eller enkeltpersoner kan være minoritetsaksjonærer.

Regelverket inneholder en åpning for arbeids- og velferdsforvaltningen til å gjøre unntak fra kravet om selskapsform og kommunalt eierskap når det er hensiktsmessig. Unntakshjemmelen er blant annet blitt brukt til å åpne for at enkelte frivillige organisasjoner kan bli godkjent som tiltaksleverandører. Det gjelder for eksempel Frelsesarmeen.

Tiltaksforskriften inneholder i tillegg en rekke andre krav til arrangører av tiltak i skjermede virksomheter. Blant annet er det et krav om at attføring skal være hovedformålet. Det foreligger også et forbud mot at aksjonærene kan ta ut utbytte, og et krav om at overskudd må gå tilbake til virksomheten.

Tradisjonelt har de skjermede virksomhetene vært innrettet mot industriarbeid. Mange skjermede virksomheter har endret seg i tråd med utviklingen i norsk arbeidsliv og samfunnet ellers. De er blitt mindre industriorienterte og tilbyr flere tiltaksdeltakere arbeid og erfaring innenfor ulike tjenesteytende områder. Blant annet drives det barnehager i regi av skjermede virksomheter. Det har vært en utvikling der skjermede virksomheter i mindre grad driver egenproduksjon, og i stedet bruker mer ressurser på oppfølging av tiltaksdeltakere med praksis i bedrifter i det ordinære arbeidslivet.

Oppfølgingstiltaket arbeid med bistand ble innført i 1996, og arrangeres med noen få unntak av godkjente og skjermede tiltaksleverandører. Arbeid med bistand gjennomføres i ordinært arbeidsliv, men er organisatorisk tilknyttet de skjermede virksomhetene ved at tilretteleggerne i tiltaket er ansatt i bedriftene.

Attføringsbedrifter og andre tiltaksleverandører står bedre rustet enn tidligere til å tilby arbeidstreningsarenaer i tråd med brukernes ønsker og behov. Begrepet skjermet virksomhet er misvisende i den forstand at mange av tiltaksdeltakerne får arbeidspraksis i det ordinære arbeidslivet. Det har de siste årene vært økt oppmerksomhet på overgangen til arbeid for tiltaksdeltakerne, men det er klare fylkesvise variasjoner. Noen forskjeller kan forklares med det lokale arbeidsmarkedet, men andre steder gjøres det ikke nok for å få til utplassering og overgang til arbeid. Det kan skyldes manglende prioritering og kompetanse både ved det lokale NAV-kontoret og hos tiltaksarrangørene.

Attføringsbransjen har vært aktiv i å implementere kvalitetssikringssystemet EQUASS Assurance. Det er utviklet et landsdekkende system for benchmarking, som er en strukturert måte å sammenlikne virksomheter på for å forberede kvaliteten av tjenestene. Bransjen fører løpende statistikk over tiltaksgjennomføringen med det formål å forbedre resultatene med vekt på å få flere i arbeid.

Prosjektet Ringer i vannet er et samarbeid mellom NHO og bransjeorganisasjonen Attføringsbedriftene. Prosjektet går ut på å legge bedre til rette for bruk av ordinære virksomheter som arena for arbeidsrettede tiltak, jf. boks 5.2.

De skjermede virksomhetene har over tid fått en bredere og mer sammensatt tiltaksportefølje. Det tilbys tiltak både basert på forhåndsgodkjenning og tiltak basert på anbud utlyst av arbeids- og velferdsforvaltningen. I tillegg leverer en del skjermede virksomheter tjenester til kommunale og private aktører.

Regjeringen vil understreke behov for tiltaksplasser i et skjermet arbeidsmiljø. Mange brukere trenger en periode med motivering og arbeidstrening i et skjermet og tilrettelagt miljø før det eventuelt kan være aktuelt med en plass i ordinær virksomhet. Videre har en del brukere en atferd som gjør at de på kort sikt ikke kan mestre kravene på en ordinær arbeidsplass.

Deler av Brofoss-utvalget mente slike forhold kan tilsi at brukeren må gjennom en arbeidsforberedende periode i skjermet miljø. I motsatt fall kan tiltak i ordinær virksomhet bli en negativ erfaring for brukeren, noe som kan svekke motivasjonen til å komme i arbeid.

Mange har behov for og har fått en varig tilrettelagt tiltaksplass i en skjermet virksomhet. I tillegg har det de senere årene vært vekst i antall plasser i tiltaket varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet. Det er positivt at også gruppen med varig nedsatt arbeidsevne får tilbud om tiltaksplass i ordinære virksomheter.

5.5.2 Utvikle tilbudet om varig tilrettelagt arbeid til uførepensjonister

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et tidsubestemt arbeidsrettet tiltak rettet mot personer som mottar uførepensjon eller som i nær framtid forventes å få innvilget uførepensjon. Målet med tiltaket er å opprettholde og utvikle ressurser hos deltakerne gjennom tilrettelagt produksjon av varer og tjenester. Tiltaket foregår vanligvis i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, men kan fra 2006 også være enkeltplasser i ordinære virksomheter. Deltakerne er fast ansatte arbeidstakere i bedriften og kan motta en liten bonuslønn i tillegg til uførepensjonen.

Antallet VTA-plasser har økt betydelig de senere årene, fra om lag 7 300 plasser ved utgangen av 2005 til 9 100 plasser ved utgangen av 2012, hvor det var 8 000 personer i VTA i skjermede virksomheter og 1 100 personer i VTA i ordinære virksomheter. Tiltaket er styrket med ytterligere 200 plasser i 2013.

I varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter utgjør utviklingshemmede den største gruppen, mens personer med psykiske lidelser er den største gruppen i varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter.

For en del utviklingshemmede vil kommunale aktivitetstilbud være et alternativ til varig tilrettelagt arbeid. Samtidig er det grunn til å tro at en del av de som er på kommunale aktivitetstiltak i dag, vil kunne nyttiggjøre seg en VTA-plass. Utviklingshemmede deltar i liten grad på andre arbeidsrettede tiltak. Det vises for øvrig til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets stortingsmelding om levekår og tiltak for mennesker med utviklingshemming.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) fikk i 2011 i oppdrag av Arbeidsdepartementet å foreta en kartlegging av behovet for varig tilrettelagt arbeid.5 Rapporten fra AFI tyder på at det er et udekket behov for VTA-plasser både i skjermede og ordinære virksomheter. Det har vist seg vanskelig å anslå hvor stort det udekkede behovet vil være framover. Behovet for plasser vil avhenge av hvordan man definerer målgruppen for tiltaket og hvordan man utformer eventuelle alternative tiltak for målgruppen.

Brofoss-utvalget foreslo økt bruk av tiltaket varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter kombinert med styrket oppfølging. Særlig for gruppen med psykiske lidelser antas dette å være et godt tiltak. Utvalget mente videre at lokalt arbeidsliv bør brukes mer som arena for å gjennomføre tiltak, og at det bør være mulig å kombinere arbeid i skjermede virksomheter med periodevis arbeid i ordinære virksomheter.

Gjennom økt utplassering i ordinær virksomhet, vil tiltaksbedriftene fortsatt kunne ha ansvar for oppfølging av deltakerne, for på den måten å utnytte de skjermede virksomhetenes kompetanse på oppfølging og gjennomføring av tiltaket. Man antar at en mulighet for å prøve seg i et annet arbeid vil øke muligheten for overgang til ordinært arbeidsliv.

Utvalget foreslo en begrenset permisjonsordning som gjør det mulig for den enkelte å prøve seg i ordinært arbeid uten å miste tiltaksplassen. En slik ordning vil kunne bidra til økt fleksibilitet og gi trygghet for den enkelte som får mulighet til å prøve seg i ordinært arbeidsliv. Samtidig ser departementet at en slik ordning vil kunne by på utfordringer for de skjermede virksomhetene med hensyn til styring og ressursutnytting hvis omfanget blir stort. Departementet vil vurdere om det bør etableres en slik permisjonsordning, herunder om dette kan utformes som et forsøk.

Brofoss-utvalget antydet at det bør tydeliggjøres i regelverket at deltakerne på varig tilrettelagt arbeid skal ha 100 prosent uførepensjon. For personer som har gradert uførepensjon bør målet fortrinnsvis være lønnet arbeid i ordinær virksomhet. Departementet ser at det kan være behov for å tydeliggjøre dette for VTA i skjermede virksomheter, og vil vurdere dette.

Departementet mener derimot at det er grunnlag for å vurdere om VTA i ordinære virksomheter også skal kunne være tilgjengelig for personer med gradert uførepensjon. Målet er å øke andelen uførepensjonister som får innvilget gradert uførepensjon, jf. kapittel 4. Noen vil kunne ha problemer med å skaffe seg egnet deltidsarbeid på egenhånd, og kan ha behov for en varig tilrettelagt arbeidsplass for å kunne utnytte den gjenværende arbeidsevnen.

5.6 Øke bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena

Forenklet finnes det to tilnærmingsmåter eller metoder når det gjelder hvordan man skal organisere attføringsvirksomhet og arbeidsinkludering. I det som ofte blir referert til som tradisjonelt attføringsarbeid, er tanken at brukeren over en periode skal kvalifiseres og trenes opp innenfor særskilt tilrettelagte arenaer for deretter å overføres til arbeidslivet. Det handler ofte om rent faglig kvalifisering, men ikke bare det. Noen trenger også bistand til å få arbeidsmotivasjon, selvtillit eller å få styrket sine sosiale ferdigheter. Spesielt gjelder dette arbeidssøkere med sammensatte problemer. Skjermede virksomheter har gjerne vært en arena for denne typen brukere.

På den andre siden har vi metodikken som springer ut fra supported employment som bygger på at attføring skjer best i ordinære virksomheter, fordi det øker sannsynligheten for en vellykket overgang til arbeid; også for arbeidssøkere som står langt fra arbeidslivet. Sentralt i denne tilnærmingen står jobbtilretteleggere med et særskilt ansvar for å hjelpe den enkelte bruker med å finne en arbeidsplass og følge opp brukeren der. Istedenfor at brukeren har praksis der den attføringsfaglige kompetansen finnes, flyttes den attføringsfaglige kompetansen ut dit brukeren er. Eventuell helserelatert behandling og omsorgstiltak foregår parallelt med arbeidsinkluderingen. Samtidig står bistand til arbeidsgiveren sentralt, blant annet for å styrke inkluderingskompetansen i bedriften.

En forutsetning for at denne tilnærmingen skal lykkes, er imidlertid at deltakeren i utgangspunktet er motivert for arbeid. Mye av attføringsarbeidet må ta utgangspunkt i at mange brukere av ulike årsaker ikke nødvendigvis er motiverte for jobb. Oppgaven vil derfor først bestå i å skape motivasjon og mestring slik at man ser på seg selv som arbeidssøker og framtidig arbeidstaker. Målet er likevel at arbeidssøkeren så raskt som mulig skal komme over i ordinært arbeidsliv.

Det meste av norsk attføringspraksis befinner seg et sted mellom disse to metodene eller tankesettene, når vi ser bort fra tilbud som for eksempel varig tilrettelagt arbeid (VTA). Mange av deltakerne i tiltaket arbeidspraksis i skjermet virksomhet er ute i arbeidspraksis i ordinære virksomheter i løpet av tiltaket. Samtidig får mange deltakere i tiltaket arbeid med bistand, som kan kalles en variant av supported employment, tilbud om forskjellige typer arbeidstrening under tiltakets løp. Etter departementets syn er det uansett slik at arbeidssøkeren så raskt som mulig bør gjennomføre attføringsløpet i ordinære virksomheter.

Næringslivet og det ordinære arbeidslivet bør i enda større grad mobiliseres i arbeidsinkluderingsarbeidet. Dette må først og fremst springe ut av behovet for kvalifisert arbeidskraft, men også arbeidsgiveres ønske om å ta sosialt ansvar for at personer med nedsatt arbeidsevne får delta i arbeidslivet. Dette innebærer at det blir viktig å utvikle et enda tettere samarbeid med næringslivet. NHOs prosjekt Ringer i vannet er et godt initiativ i denne sammenheng.

Bruk av ordinært arbeidsliv er i seg selv ikke tilstrekkelig for å sikre et vellykket resultat. Gode resultater forutsetter en utvikling og rendyrking av kompetansen på denne typen metodikk, kombinert med aktiv oppfølging ved utplasseringer og i jobb. Et forpliktende samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, tiltaksarrangør og arbeidsgiver er også viktig.

Arbeid først er ett av fem hovedgrep i Arbeids- og velferdsetatens virksomhetsstrategi i perioden 2011–2020. Tiltak som inngår i strategien, er blant annet å styrke arbeidsmarkedskompetansen og den arbeidsrettede brukeroppfølgingen. Arbeids- og velferdsdirektoratet arbeider med å utvikle et opplæringsprogram for å styrke markedsarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten.

Økt bruk av ordinært arbeidsliv som arena for arbeidsrettede tiltak er avhengig av et godt samarbeid mellom hjelpeapparatet og arbeidsgiverne, og at arbeidsgiverne åpner arbeidsplassene for flere tiltaksdeltakere. Dette krever at hjelpeapparatet har god kjennskap til det lokale arbeidsmarkedet. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det blant annet er viktig

• å jobbe mer aktivt med å selge inn personer med nedsatt arbeidsevne overfor arbeidsgiverne

• å gi arbeidsgiverne trygghet for at nødvendig kompetanse knyttet til tilrettelegging er tilgjengelig

• å ha en fast kontaktperson i arbeids- og velferdsforvaltningen

• å ha fleksible økonomiske virkemidler som kan dekke opp for eventuelle merkostnader for arbeidsgiver

• å redusere papirarbeidet som er nødvendig så mye som mulig for arbeidsgiver

Regjeringen mener med støtte i ulike forskningsresultater, at det er grunn til å følge opp Brofoss-utvalgets anbefaling om å øke bruken av ordinært arbeidsliv som arena for arbeidsrettede tiltak. Økt bruk av ordinært arbeidsliv har også utviklet seg gradvis over de siste årene. Det er behov for mer systematisk satsing på blant annet evaluering og forskning der man vurderer resultatene fra de ulike tilnærmingene.

Dagens tiltaksstruktur er omfattende og komplisert. Et stort antall arbeidsrettede tiltak med til dels overlappende formål gjør tiltaksstrukturen uoversiktlig. Det kan være utfordrende for brukerne og lokale NAV-kontor å få oversikt over virkemidlene og ta disse i bruk.

Dette kan gjøre både arbeidsgivere og arbeidssøkere usikre på hvilken bistand arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi. Det er særlig viktig å redusere den risikoen mange arbeidsgivere opplever de påtar seg når de stiller tiltaksplasser til disposisjon. Regjeringen vil derfor sette i gang et arbeid med å forenkle regelverket for arbeidsrettede tiltak. Alle trinnene i tiltaksprosessen vil bli gjennomgått fra avklaring av arbeidsevne til formidling til arbeid.

Nedenfor omtales tiltak som er iverksatt og som understøtter en strategi med økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena, samt tiltak som vil bli iverksatt framover.

5.6.1 Tiltak som er iverksatt

Forsøk med å bruke arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd

Sentrale virkemidler for å få flere i arbeid innenfor ordinært arbeidsliv er bruk av lønnstilskudd og individuell oppfølging. Et viktig mål med å bruke arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, er å få ny kunnskap om effekter av å bruke lønnstilskudd som virkemiddel kombinert med utvidet adgang til midlertidig ansettelse i tiltaksperioden. Unge mottakere av arbeidsavklaringspenger skal prioriteres i forsøket.

Forsøket er iverksatt i Hordaland, Oslo, Vest-Agder og Østfold. Det gis tilskudd til arbeidsgivere som ansetter personer som har rett til arbeidsavklaringspenger. Forsøket vil gå over fem år. Det legges opp til at 300 deltakere vil komme inn på ordningen i løpet av 2013. Den øvre rammen for antall deltakere er 500.

Målet med forsøket er å legge til rette for at flere personer med nedsatt arbeidsevne skal få mulighet til å komme i jobb, og få en varig forankring i arbeidslivet etter en periode på tiltak. Man vil gjennom forsøket undersøke om bruk av lønnstilskudd og forsterket oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten, samt adgang til midlertidig ansettelse i inntil tre år i tiltaksperioden, kan senke terskelen hos arbeidsgiver for å ta inn personer med nedsatt arbeidsevne.

I forsøket får arbeidsgiver kompensert deler av sine lønnskostnader, og i tillegg får NAV-kontorene dekket de utgiftene de har ved å gi utvidet oppfølging til deltakere og arbeidsgivere. Det forutsettes at arbeidsgivere og arbeidstakere skal følges tettere opp enn i eksisterende lønnstilskuddsordninger.

Forsøket gjennomføres innenfor en kostnadsnøytral ramme, noe som forutsetter at de samlede utgiftene i forsøket ikke skal overstige det man sparer inn i arbeidsavklaringspenger.

Ny og landsomfattende ordning for arbeids- og utdanningsreiser

Arbeids- og utdanningsreiser ble etablert som forsøksordning av Samferdselsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet i 2001. Ordningen skulle bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne ikke må takke nei til arbeid og utdanning på grunn av manglende transporttilbud. Forsøket skulle tilpasses etablerte ordninger for transport og støtte, og fange opp funksjonshemmede som falt utenom disse ordningene.

Fra 1. januar 2008 ble ansvaret for ordningen i sin helhet overført til arbeids- og velferdsforvaltningen. Hovedbegrunnelsen for dette var at man ønsket å se ordningen i sammenheng med øvrige arbeidsrettede virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen og den overordnede målsettingen om å få flere funksjonshemmede i arbeid og aktivitet.

Evaluering fra Universitetet i Nordland viser at ordningen med arbeids- og utdanningsreiser har bidratt til at flere personer med funksjonsnedsettelser har kommet i arbeid og kan arbeide mer og lenger enn de ellers har kunnet gjøre.6 På bakgrunn av dette fremmet Regjeringen forslag om at forsøksordningen avsluttes og gjøres om til en permanent landsdekkende ordning i statsbudsjettet for 2013. Forslaget ble vedtatt av Stortinget. Ordningen baseres i 2013 på de samme inngangskriteriene og vilkår for øvrig som i forsøksordningen.

Forsøket har omfattet brukere fra alle fylker unntatt Oslo. Dette har vært begrunnet med at Oslo har en egen kommunal ordning. Vedtaket om en permanent landsdekkende ordning innebærer at den statlige ordningen utvides til også å omfatte brukere i Oslo. Den statlige ordningen skal ikke være til hinder for at kommunene kan ha egenfinansierte transportordninger som et supplement.

Arbeidsdepartementet vil arbeide videre med hvordan brukere i Oslo kan fases inn i den landsdekkende ordningen, og hvordan man i en overgangsperiode sikrer drift av ordningen i Oslo. Departementet vil også vurdere regelverket for ordningen nærmere.

5.6.2 Tiltak som vil bli iverksatt for å understøtte ordinært arbeidsliv som tiltaksarena

Forsøk med resultatbasert finansiering for å få flere i arbeid

Brofoss-utvalget har tilrådd at det blir gjennomført forsøk med resultatbasert finansiering for å stimulere til økt måloppnåelse med overgang til arbeid for tiltaksdeltakere. Forsøket vil bygge på et oppfølgings- og formidlingstiltak.

Som varslet i Prop. 1 S (2012–2013) vil Arbeidsdepartementet sette i gang et treårig forsøk med resultatbasert finansiering i andre halvår 2013.

Utvalget påpeker at en resultatbasert finansieringsmodell må balansere de økonomiske insentivene i modellen om å få flest mulig i arbeid mot hensynet til brukernes behov for hensiktsmessig bistand og tiltaksarrangørens behov for kostnadsdekning. Modellen må sikre at man unngår fløteskumming eller parkering av tiltaksdeltakere. Fløteskumming innebærer at tiltaksarrangøren prioriterer å ta inn arbeidssøkere som forventes å være lettest å skaffe arbeid fordi dette gir størst fortjeneste. Det vil fortrenge brukere som har de største utfordringene. Med parkering menes det at tiltaksleverandøren bruker minst ressurser og dermed parkerer deltakere som de antar har dårligst utsikter til jobb.

Forsøket innebærer at utbetaling av tilskudd til tiltaksarrangør avhenger av hvor godt man lykkes med å få tiltaksdeltakere i arbeid. Formålet er å undersøke om en resultatbasert finansieringsmodell gir bedre formidlingsresultater enn en finansieringsmodell hvor tilskuddet til tiltaksarrangøren er en fast sum og ikke påvirket av oppnådde resultater.

I innretningen av forsøket knyttes utbetalingene til milepæler eller faser i tiltaksgjennomføringen. Milepælene danner grunnlaget for utbetalinger av tilskudd til tiltaksarrangører gitt at milepælene nås. Utbetalinger til tiltaksleverandørene foretas i etterkant, det vil si etter oppnådd resultat. Forsøket innrettes mot ansettelse i ordinært arbeidsliv for personer med nedsatt arbeidsevne. Forsøket skal evalueres.

Forsøk for å utvikle bedre oppfølgingstjenester

I Prop. 1 S (2012–2013) ble det varslet at departementet vurderte å iverksette et forsøk med oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne som bygger på en oppfølgingsmetodikk som går under navnet supported employment. Forsøket vil bli satt i gang i 2014.

Internasjonal forskning dokumenterer god effekt av denne formen for oppfølging som bygger på et sett med klart formulerte kvalitetskrav (Supported Employment Fidelity Scale). Forsøket vil gi deltakerne individuell oppfølging basert på de kvalitetskravene som er nedfelt i denne metoden. Formålet med forsøket er å undersøke om dette er en metodikk som gir bedre resultater knyttet til overgang til ordinært arbeidsliv for personer med nedsatt arbeidsevne enn de ordinære oppfølgingstiltakene hvor det ikke er satt tilsvarende krav til metode og systematikk. Det er også et mål med forsøket å styrke den faglige oppfølgingskompetansen ved NAV-kontorene.

Brukeren følges tett opp og får en egen jobbspesialist som bistår på arbeidsplassen. Jobbspesialisten i supported employment har som oppgave å hjelpe mennesker med nedsatt arbeidsevne til å få og beholde et lønnet arbeid på det ordinære arbeidsmarkedet. Arbeidssøkeren skal selv være aktiv i sin egen arbeidssøkerprosess og medvirke til å identifisere egne ferdigheter og jobbønsker for å finne en passende jobb. Jobbspesialisten skal bidra til at brukeren får en vellykket inkludering på arbeidsplassen og gi oppfølging som også omfatter støtte til arbeidsgiver og kollegaer.

Forsøket med supported employment skal være en del av en helhetlig strategi for å utvikle en kvalitativt god arbeidsrettet oppfølging som kan gi flere arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne plass i ordinær virksomhet. For brukerne i forsøket og for arbeidsgiverne er det viktig med jobbspesialister som har god arbeidsmarkedskompetanse og kunnskaper knyttet til tilrettelegging, oppfølging og veiledning på arbeidsplassen. Forsøket skal evalueres.

Funksjonsassistanse i arbeidslivet som permanent ordning

I 1997 ble det opprettet en forsøksordning med funksjonsassistanse i arbeidslivet for å gjøre det lettere for personer med sterk fysisk funksjonsnedsettelse å delta i ordinær virksomhet.

Ordningen innebærer at en lønnet assistent bistår den enkelte funksjonshemmede med hjelp til praktiske formål i arbeidshverdagen. En evaluering av ordningen utført av Econ Pöyry viser at den bidrar til at personer med sterke funksjonsnedsettelser både kommer i jobb og blir værende i jobb.7 Ordningen er et viktig virkemiddel for å sikre nødvendig tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen.

Ordningen med funksjonsassistanse i arbeidslivet har blitt styrket og regulert i en egen forskrift. Styrkingen har gitt ordningen en økonomisk ramme som imøtekommer brukernes dokumenterte behov for funksjonsassistanse.

Regjeringen vil gjøre ordningen permanent fra 2014. Det vil sikre forutsigbarhet for nødvendig tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen.

Ny innretning av tiltaket arbeidspraksis i ordinær virksomhet

Arbeidspraksis er det klart største tiltaket i ordinære virksomheter, og derfor viktig i en strategi for å fremme økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena. Tiltaket skal tilby arbeidsutprøving og tilrettelagt arbeidstrening med oppfølging gjennom deltakelse i reelle arbeidssituasjoner. Arbeidspraksis kan vare i inntil ett år for personer som har vanskeligheter med å få eller beholde arbeid, og med mulighet for forlengelse i inntil to år for personer som har nedsatt arbeidsevne. Det skal utarbeides en plan for den enkelte deltaker.

Arbeidspraksis er et velegnet og hyppig brukt tiltak for brukere med liten arbeidserfaring, som ungdom og innvandrere som er nye på det norske arbeidsmarkedet. Tiltaket kan gi nyttig erfaring og referanser som kan styrke den enkeltes muligheter i arbeidslivet. Det blir også brukt som avklaring og utprøving av arbeidsevnen for personer med nedsatt arbeidsevne, og som en mulighet for å vise seg fram og få et springbrett over til ordinært arbeid.

Flere evalueringer av arbeidsrettede tiltak gjennomført de siste årene har vist svak effekt av deltakelse i arbeidspraksis på overgang til arbeid, blant annet for innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne.8^, 9 Forskerne Hardoy og Zhang finner ingen økt sannsynlighet for overgang til jobb etter tiltaksslutt. I en rapport fra Fafo pekes det på varierende og tildels mangelfull oppfølging i tiltaket, og relativt lite opplæring.10 Arbeidsgivernes motiver for å ta inn deltakere på praksisplass kan også være ulike. For noen kan tiltaket framstå som en mulighet for tilnærmet gratis arbeidskraft med få forpliktelser.11

Arbeidsdepartementet vil på bakgrunn av erfaringene som er gjort gjennomgå og vurdere innretningen av tiltaket nærmere. Gjennomgangen vil omfatte både formål, innhold, varighet, vilkår, tilskudd mv. i tiltaket. Målet er å få til en mer hensiktsmessig innretning av tiltaket som kan bidra til at flere kommer i arbeid.

Forenkle og målrette tilretteleggingsordningene

Gode tilretteleggingsmuligheter er viktig for at arbeidsgivere skal ta inn arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne og funksjonsevne. Det er i dag flere overlappende tilretteleggingsordninger for sykmeldte og personer med nedsatt arbeidsevne. Noen ordninger er reserverte for bedrifter med IA-avtale. Ordningene omfatter

• teknisk tilrettelegging

• tilretteleggingstilskudd for sykmeldte (ordning forbeholdt IA-virksomheter)

• tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne (IA-ordning, men ikke forbeholdt IA-virksomheter)

• arbeidsplassvurdering

• honorar til bedriftshelsetjeneste (ordning forbeholdt IA-virksomheter)

Tilskuddene dekker et bredt spekter av utgifter hos arbeidsgiver og tiltaksarrangør. Ordningene har til dels overlappende innhold, men ulik opprinnelse, ulikt hjemmelsgrunnlag, ulikt regelverk og ulike tilskuddsordninger. Dette innebærer langt på vei at man har bygd opp en parallell tiltaksstruktur for hhv. IA-virksomheter og andre virksomheter.

En forenkling vil være avhengig av at disse ordningene ses i sammenheng. Størst forenklingspotensial ligger i at dagens fem tilretteleggingsordninger slås sammen til ett tiltak, der det nye tiltaket blir tilgjengelig for både IA-virksomheter og andre virksomheter.

I forbindelse med forenklingsarbeidet bør en også vurdere å harmonisere regelverk, hjemmelsgrunnlag og budsjettstruktur, samt tydeliggjøre hvilke aktiviteter et tilretteleggingstilskudd skal dekke. Det vil lette arbeidet for arbeids- og velferdsforvaltningen og styrke forvaltningens tilretteleggingsarbeid overfor arbeidsgivere og gi et enklere og mer oversiktlig regelverk for virksomhetene.

Å forenkle og slå sammen tiltak som omfatter ordninger som er reservert for IA-virksomheter, krever prosess og samarbeid mellom Regjeringen og arbeidslivets parter, og eventuelle endringer vil være en del av en ny IA-avtale. Et alternativ kan være å slå sammen virkemidler som gjelder for alle virksomheter, og samtidig slå sammen virkemidler som er reservert for IA-bedrifter. Også dette må ses i sammenheng med ny IA-avtale.

5.7 Behov for flere tiltaksarrangører

Det finnes i dag et stort miljø av erfarne tiltaksarrangører som over mange år har samarbeidet godt med arbeids- og velferdsforvaltningen. I dette miljøet finnes god og bred kompetanse som det er viktig å beholde. Tiltaksarrangører er

• skjermede virksomheter som er aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet

• skjermede virksomheter som er eid av ideelle organisasjoner

• ulike virksomheter og stiftelser, for eksempel Fontenehuset, Pøbelprosjektet mv.

• tiltaksarrangører som jobber innefor den anbudsutsatte delen av tiltakene

• ordinære virksomheter som samarbeider direkte med arbeids- og velferdsforvaltningen (for eksempel Telenor)

En fordel med dagens system er at det sikrer stor grad av forutsigbarhet og stabilitet både for arbeids- og velferdsforvaltningen og de godkjente tiltaksarrangørene. Dette gir etaten tilgang på tiltaksplasser og tiltaksarrangørene rammebetingelser som gjør det mulig å planlegge på lang sikt. Denne forutsigbarheten er viktig å ta vare på, samtidig som det også er viktig at nye aktører slipper til.

Regjeringen ønsker ikke en kommersialisering av attføringsarbeidet, men vil utvikle samarbeidet med frivillige og ikke-kommersielle aktører videre.

Regjeringen legger vekt på et fortsatt samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og de skjermede virksomhetene. Men andre former for organisering av tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne kan være verdifullt som et supplement. Det finnes allerede en rekke eksempler på dette.

5.7.1 Samarbeid med ideelle organisasjoner

Ideelle organisasjoner kan tilby arbeidsrettede tiltak gjennom de anbudsutsatte tiltakene på linje med andre tiltaksleverandører. Det omfatter blant annet avklarings- og oppfølgingstjenester. Videre kan arbeids- og velferdsforvaltningen gjøre unntak fra kravet om kommunal aksjemajoritet i attføringsbedrifter og vekstbedrifter dersom det er hensiktsmessig. Det finnes derfor flere ideelle organisasjoner som har dannet egne attførings- og vekstbedrifter som driver med attføring.

For oppfølgingstiltaket arbeid med bistand kan det dessuten gis unntak fra kravet om at tiltaket skal leveres av attførings- og vekstbedrifter, og noen ideelle organisasjoner leverer tiltaket gjennom denne unntaksbestemmelsen.

Ideelle organisasjoner kan bidra mer enn de gjør i dag. Det er forholdsvis få frivillige organisasjoner som leverer arbeidsrettede tiltak til personer med nedsatt arbeidsevne, men dette kan endre seg hvis det legges bedre til rette for det. Slik forskriften er utformet både med hensyn til hvilke krav som stilles til leverandører og hvordan unntakshjemmelen er utformet, bidrar den trolig til å begrense antallet ideelle aktører som driver arbeidsrettede tiltak.

Regjeringen vil arbeide videre med å få flere ideelle organisasjoner inn som leverandører av arbeidsrettet bistand til personer med nedsatt arbeidsevne.

5.7.2 Samarbeid med næringslivet

Mer bruk av ordinært arbeidsliv som arena for arbeidsrettede tiltak, aktualiserer ulike former for samarbeid med arbeidsgivere eller selvstendig næringsdrivende. De skjermede virksomhetene bidrar på dette området gjennom tiltaket arbeid med bistand og andre tiltak. Ringer i vannet og samarbeidet mellom NHO og attføringsbedriftene er et eksempel på hvordan de skjermede virksomhetene har jobbet aktivt med denne metodikken. Dette forhindrer likevel ikke at det også er andre aktører som kan utgjøre et verdifullt supplement til arbeids- og velferdsforvaltningens samarbeid med attførings- og vekstbedrifter.

Et eksempel er samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og landbrukssektoren. Grønt arbeid er et arbeidsrettet tiltak for personer med psykiske helseproblemer eller rusproblematikk. Grønt arbeid er basert på et trekantsamarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, tiltaksarrangør og bonde. Tiltaket er en del av Inn på tunet som er en samlebetegnelse på det mangfold av tilrettelagte aktiviteter som tilbys på gårdsbruk for ulike brukergrupper i samarbeid med ulike etater og tjenester. Tiltaket skal tilby allsidige arbeidstreningsmuligheter. Gjennom prosjektet får brukerne arbeidstrening og opplæring i gårdsdrift med dyr, natur og med et sosialt fellesskap som ramme. Det er utarbeidet egen veileder med kravspesifikasjon for Grønt arbeid i regi av Arbeids- og velferdsetaten.

Et annet prosjekt er Telenor Open Mind. Telenor har jobbet med inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i en årrekke. Siden 1994 har de hatt et eget program for dette. Fra 1998 har Telenor samarbeidet om dette programmet med arbeidsmarkedsmyndighetene. Prosjektet ble evaluert av SINTEF Teknologi og samfunn i 2006.12 SINTEF karakteriserte prosjektet som vellykket. 75 prosent av deltakerne har kommet i arbeid. Programmet går over to år og inneholder både kurs, opplæring og arbeidstrening. Arbeidstreningen skjer i en Telenor-bedrift eller i en bedrift som samarbeider med Telenor om prosjektet.

En annen form for samarbeid med næringslivet går gjennom å utvikle sosialt entreprenørskap. Sosialt entreprenørskap handler om å ta i bruk nye løsninger på sosiale og samfunnsmessige problemer. Sosiale entreprenører kan gjennom erfaringsbasert kunnskap, praktiske erfaringer og egne nettverk ha fortrinn framfor tradisjonelle offentlige løsninger. Regjeringen er opptatt av å legge til rette for at sosiale entreprenører kan bidra med nye og utradisjonelle løsninger på sosiale problemer, herunder inkludering av flere med nedsatt arbeidsevne i arbeid.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har siden 2011 forvaltet et tilskudd til sosiale entreprenører som arbeider for å bekjempe fattigdom og sosial eksklusjon. Regjeringen vil vurdere erfaringene med denne ordningen samt andre virkemidler for å legge til rette for sosialt entreprenørskap og innovasjon, herunder hvordan det kan stimuleres til økt samarbeid mellom NAV-kontorene og sosiale entreprenører.

Regjeringen vil utvikle samarbeidet med ulike deler av næringslivet for å skape gode og varierte attføringsarenaer. Det kan blant annet skje gjennom å forsterke det markedsarbeidet som drives i regi av Arbeids- og velferdsetaten.

5.8 Styrke kvaliteten i de arbeidsrettede tiltakene

God kvalitet er en avgjørende faktor for å lykkes med arbeidsrettede tiltak. Samtidig er tjenestekvalitet krevende å definere og måle.

En utfordring ved å vurdere kvaliteten i arbeidsrettede tiltak er at tiltakene i praksis kan ha ulike formål. Hovedformålet med å ta i bruk arbeidsrettede tiltak er å øke sannsynligheten for overgang til jobb. Men for noen brukere vil formålet være avklaring og utprøving av arbeidsevne i forbindelse med blant annet søknad om uførepensjon. For andre brukere vil hensikten med å komme inn på et tiltak være faglig og sosial utvikling og en meningsfull tilværelse. Tiltaksdeltakelse er for denne siste gruppen av brukere et selvstendig mål og ikke et virkemiddel for å realisere andre mål. Disse ulike målene med tiltaksbruk er ikke nødvendigvis uforenlige med hverandre, men kvaliteten i tiltaket bør hele tiden vurderes opp mot hva som er målet med tiltaket.

Det er behov for en bred tilnærming i kvalitetsarbeidet. Kvalitetshensyn ved arbeidsrettede tiltak strekker seg fra kvalitetssikring ved å stille krav til leverandører i forskrift om arbeidsrettede tiltak, utarbeide kravspesifikasjoner og avtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør, til å ivareta kvalitet ved bestilling av tiltak. Kvalitetsarbeidet må også omfatte oppfølging av hvordan tiltak gjennomføres og hva som blir resultatet av tiltaksarbeidet.

Evalueringer av Arbeids- og velferdsetatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak viser at kvaliteten i første rekke blir vurdert i forkant av tiltak.13^, 14 Det er ikke like tett kvalitetsoppfølging underveis i tiltaket eller kontroll av resultater i etterkant av gjennomført tiltak. Evalueringer viser også at ansatte i Arbeids- og velferdsetaten har ulike forventninger til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og tiltakenes rolle i den samlede virkemiddelbruken. Ulike forventninger til leverandørene kan føre til at etaten stiller ulike krav med hensyn til hva som forventes av kvalitet ved tjenestene.

Kravspesifikasjon og samarbeidsavtalen mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør gir gode praktiske definisjoner av kvalitet, men det er mange andre forhold som påvirker kvaliteten i praksis. Det kan være ulike lokale bestillingsprosedyrer som påvirker inntak, lav gjennomstrømming for deltakerne i tiltakene, eller at tiltakene over tid gradvis kan ha fått et annet innhold og formål, eller at veilederne ved NAV-kontorene ikke kjenner godt nok til tiltakene.

Gode behovs- og arbeidsevnevurderinger og riktig utvelgelse av deltakere til de ulike tiltakene, har stor betydning for at tiltakene skal få den ønskede effekten. Veileder ved NAV-kontoret skal avklare behovet for arbeidsrettede tiltak i samråd med bruker. Ved tildeling av tiltak velges tiltakstype for den enkelte bruker og deretter leverandør, ideelt sett i samråd med bruker.

Det kan også være at en bruker har behov for et spesielt tiltak, for eksempel et avklaringstiltak, men at tiltaksarrangøren kun har ledig kapasitet på et annet tiltak. Når andre forhold enn faglige hensyn bestemmer tiltaksutplasseringen, fører det til at tiltakene brukes på andre måter enn det som var hensikten.

Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av innhold og oppnådde resultater hos de ulike tiltaksarrangørene er regulert i avtaledokumenter. Samlet sett har det vært for lite oppmerksomhet knyttet til målet om overgang til arbeid. Noen steder vil det være nødvendig med tettere dialog mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør, både med hensyn til mål om overgang til arbeid og hvordan dette skal følges opp. Det er også behov for å etablere bedre systemer for å måle resultater gjennom å definere tydeligere hva man vil oppnå og hvordan dette skal gjøres.

Arbeids- og velferdsetaten har stilt krav om at alle forhåndsgodkjente tiltaksleverandører må innføre et kvalitetssikringssystem med ekstern revisor. Etaten har ikke satt krav om hvilket kvalitetssikringssystem som skal benyttes. Kvalitetssikringssystemet European Quality in Social Services (EQUASS) har blitt valgt av både attføringsbedrifter og vekstbedrifter, og dekker myndighetenes krav til kvalitetssikring. Gjennom sertifiseringen skal virksomhetene dokumentere at de har systemer, rutiner og prosedyrer som tilfredsstiller krav og kriterier som anses som sentrale for tjenesteproduksjon. En sentral problemstilling i kvalitetssikringsarbeidet til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, er på hvilken måte og i hvilken grad EQUASS kan forbedre kvaliteten i tiltakene og/eller tiltaksgjennomføringen.

Oppsummert viser de refererte undersøkelsene av etatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak i dag at kvalitetsarbeidet og kontrollen knyttet til bestilling, oppfølging og resultat av tjenestene ikke er nok til å sikre god kvalitet. På denne bakgrunn anbefalte Brofoss-utvalget å styrke Arbeids- og velferdsetatens kvalitetskontroll og oppfølging av tiltaksarrangører.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2013 ble Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å sette i gang et utviklingsarbeid for å bedre kvaliteten på de arbeidsrettede tiltakene. Arbeidet omfatter også å definere hva som er god kvalitet i arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidet skal inkludere en gjennomgang av rutiner for å henvise og følge opp tiltaksdeltakere, og rutiner og system for å følge opp og kontrollere innholdet i tiltakene og resultater av tiltakene.

Arbeidsdepartementet vil i 2013 sette i gang en evaluering av kvaliteten på arbeidsrettede tiltak. Formålet med oppdraget vil være å evaluere kvaliteten til arbeidsmarkedstiltak generelt, samt undersøke hvilke virkninger det har hatt å innføre sertifiseringsordningen EQUASS for brukere, leverandører av arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og arbeids- og velferdsforvaltningen.

5.8.1 Forsøk i Arbeids- og velferdsetaten

En av NAV-reformens intensjoner er at NAV-kontorene skal bruke mer tid på sentrale oppgaver som avklaring, veiledning, oppfølging og formidlings- og rekrutteringsbistand til ordinært arbeidsliv. Samtidig kan avklarings- og oppfølgingstjenester kjøpes som arbeidsrettede tiltak av ulike tiltaksarrangører. Det er ingen skarpe grenser mellom hva NAV-kontoret selv skal eller bør utføre av slike tjenester, og hvilke tjenester som skal kjøpes av andre.

I forbindelse med oppfølging av Brofoss-utvalget settes det fra 2013 i verk et treårig forsøk der Arbeids- og velferdsetaten vil gjennomføre flere avklarings- og oppfølgingsoppgaver i egen regi i stedet for å kjøpe slike tjenester av andre. Forsøket gjennomføres ved utvalgte NAV-kontor i Akershus, Hedmark, Telemark, Hordaland og Sør-Trøndelag.

Formålet med forsøket er å kartlegge om økt avklaring og oppfølging av brukere i etatens egen regi sikrer en mer helhetlig, arbeidsrettet brukeroppfølging og økt overgang til arbeid. Det skal vurderes om oppgavene utført av Arbeids- og velferdsetaten gir endret ressursbruk, og om det kan få andre ringvirkninger som eksempelvis bedre kontakt med aktørene i arbeidsmarkedet. Forsøket skal videre gi en bredere og mer systematisk kunnskap om hvordan NAV-kontorene selv kan gjennomføre arbeidsavklaring, og gi en tettere oppfølging av sine brukere der målet er arbeid i ordinær virksomhet. Kompetanse- og metodeutvikling vil være sentralt i forsøket og en viktig del av evalueringen.

5.8.2 Forsøk med tidlig bruk av arbeidsrettede tiltak

Frischsenteret og Proba samfunnsanalyse evaluerer på oppdrag fra departementet arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Evalueringen omfatter blant annet et randomisert og kontrollert forsøk for å se om ventetiden på et arbeidsrettet tiltak påvirker sannsynligheten for å komme i arbeid. Forsøket innebærer at noen brukere som er tilfeldig trukket ut får betydelig kortere ventetid til tiltak enn andre. Variasjonen skal skje ved at et mindretall av brukerne blir prioritert i køen til tiltak. Målgruppen for forsøket er personer med nedsatt arbeidsevne som har gjennomført behovs- og arbeidsevnevurdering og fått et oppfølgingsvedtak som viser at det foreligger et behov for arbeidsrettede tiltak.

5.8.3 Arbeid med kunnskapsutvikling og forsøk

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Arbeidsdepartementet foretatt en kunnskapsoppsummering av norske og internasjonale evalueringer av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.15 Foruten Norge, dekker studien erfaringer fra Sverige, Danmark, Tyskland, Belgia, Storbritannia og USA. Kunnskapsoppsummeringen viser blant annet følgende resultater fra tiltaksarbeidet med å få flere i arbeid:

• Flere studier viser at utplassering i ordinær bedrift gir gode resultater mht. overgang til arbeid. Særlig gjelder dette bruk av lønnstilskudd. I tillegg er det gode erfaringer med ordninger der personer med nedsatt arbeidsevne er i arbeidspraksis i ordinær bedrift i kombinasjon med tilrettelegging og oppfølging.

• Både praksis og opplæring i skjermede omgivelser viser liten effekt på å få deltakere med nedsatt arbeidsevne i arbeid. Det gjelder også når opplæringen etterfølges av praksis i ordinær bedrift. Dette kan likevel være en god løsning for noen brukere.

• Tidlig utplassering i ordinær bedrift virker godt for personer med psykiske lidelser der dette koples med tett oppfølging av personer som har yrkesfaglig og medisinsk kompetanse. Tverrfaglig oppfølging framstår generelt som effektivt.

• Lønnstilskudd viser gode resultater, også på sikt. Bruk av lønnstilskudd medfører en viss risiko for at andre arbeidssøkere eller arbeidstakere fortrenges. Lønnstilskudd fordrer ansettelse i bedriften.

• Langvarige utdannings- og opplæringstiltak virker innlåsende, men positive effekter etter at tiltaket er avsluttet veier opp for dette. Den samlede effekten av utdanning er derfor positiv mht. sysselsetting.

Det er gjennomført få effektevalueringer av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne i Norge. Flere av disse studiene baserer seg på data langt tilbake i tid. Aakvik m.fl. har sett på effekten av attføringstiltak for yrkeshemmede uten å skille mellom typen tiltak.16^, 17 Studiene viser svake sysselsettingseffekter. Effektene synes å være størst for grupper som har lave jobbutsikter i utgangspunktet. Samtidig er det disse gruppene som i minst grad deltar i tiltak.

I en arbeidsrapport fra Telemarksforskning er det særlig sett på effekter av tiltak for personer med psykiske lidelser. Rapporten sammenlikner den relative betydningen av ulike tiltak med bruk av arbeidsmarkedsopplæringskurs.18 Rapporten viser at lønnstilskudd, utdanning og bedriftsintern arbeidstrening har bedre effekt enn arbeidsmarkedsopplæring (AMO), mens avklaring, arbeidsforberedende trening i skjermet virksomhet og arbeid med bistand har dårligere effekt enn AMO. Det er viktig å bemerke at denne studien ikke måler innlåsningseffekter særskilt.

En rapport fra Frischsenteret har vurdert effekten av ulike kvalifiseringstiltak for yrkeshemmede. Forskerne finner at skolegang gjennomgående har bedre effekt enn arbeidsmarkedsopplæring, men at begge disse tiltakene er vesentlig bedre enn praksisplasser og gir høyere jobbsannsynlighet, høyere sannsynlighet for å ta ordinær utdanning og lavere sannsynlighet for trygdeavhengighet.19

Lars Westlie har analysert effekter av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne på overgangen til jobb.20 Tilsvarende som for tiltak for arbeidsledige, er innlåsingseffekten den største kostnaden også for tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltaksdeltakelse øker sannsynligheten for at forløpet avsluttes med overgang til arbeid med i gjennomsnitt åtte prosentpoeng (fra 39 til 47 prosent). Samtidig bidrar deltakelse til å øke varigheten av forløpene med om lag sju måneder. Innlåsningen er størst i tiltaket ordinær utdanning, mens det ikke er innlåsning i lønnstilskudd.

Lønnstilskudd er det tiltaket som gir høyest økning i overgang til jobb. Arbeidsmarkedsopplæring og utdanning gir middels høy effekt. Praksisplass gir også her relativt lav effekt på overgangen til jobb, men effekten er positiv. Arbeidspraksis i skjermet virksomhet gir ingen jobbeffekt. Studien viser i hovedsak at jo mer et tiltak ligner på ordinær jobb, jo større er effektene på overgang til arbeid. Dessuten viser resultatene at personer med svake jobbutsikter i utgangspunktet, som for eksempel tidligere langtidssykemeldte og eldre arbeidssøkere, har størst effekt av å delta på tiltak.

I en annen studie har Westlie sett på mer langsiktige effekter av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.21 Her finner Westlie at tiltakene bidrar til mer stabile jobber, mens effekten på inntekt er av mindre betydning. De langsiktige sysselsettingsvirkningene varierer med tiltakene. Utdanning har den sterkeste effekten på jobbstabilitet. Enkle nytte – kostnadsberegninger viser at alle tiltak bortsett fra arbeidspraksis i skjermet virksomhet er samfunnsøkonomisk lønnsomme over en seksårs periode. Lønnstilskudd gir størst avkastning, etterfulgt av arbeidstrening i ordinære bedrifter og ordinær utdanning.

Som nevnt bygger mange av studiene vi har på eldre data, og det har skjedd en utvikling innenfor attføringsområdet som forskningen ikke har fanget opp. Regjeringen mener derfor det er behov for økt kunnskap på feltet. Vi trenger flere forsøk og mer forskning om innhold og effekter av arbeidsrettede tiltak, hvor både kunnskap om målgruppen, organisatoriske forhold, metodikk og resultater blir undersøkt. Økt kunnskap vil bidra til en mer systematisk tilnærming til hvilke metoder som bør anvendes og større bevissthet rundt valg av tiltak.

Videre er det behov for metodeutviklingsprosjekter og formidling av god praksis knyttet til tiltak i ordinær virksomhet med sikte på å styrke fagkompetansen i arbeids- og velferdsforvaltningen og hos tiltaksarrangørene.

Det pågår et samarbeid mellom Arbeidsdepartement og Arbeids- og velferdsdirektoratet for å videreutvikle statistikken for personer med nedsatt arbeidsevne slik at den svarer best mulig på de kunnskapsbehov vi har.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å styrke kvaliteten i de arbeidsrettede tiltakene. Som ledd i dette arbeidet, vil det bli det bli satt i gang forskning som kan gi en mer målrettet og resultatorientert innsats på dette området. Det er et mål for Regjeringen å framskaffe forskningsbasert kunnskap om tiltaksbruk for personer med nedsatt arbeidsevne.

5.9 Oppsummering

Regjeringen vil arbeide for å øke bruken av tiltaksplasser innenfor ordinært arbeidsliv og forenkle og målrette tiltaksapparatet. En viktig del av dette arbeidet er å forbedre kvaliteten og resultatene av tiltaksarbeidet. Samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og ulike leverandørmiljø må videreutvikles for å kunne imøtekomme ulike bistandsbehov blant arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne.

Forhåndsgodkjente tiltaksarrangører som attførings- og vekstbedrifter og ideelle organisasjoner skal ha en sentral rolle i arbeidet med å bringe personer med nedsatt arbeidsevne tilbake til arbeidslivet. Regjeringen vil ikke ha en kommersialisering av tiltaksområdet for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne.

Regjeringen vil

• øke antall tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne

• styrke bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena gjennom blant annet å utvikle bedre oppfølgingstjenester, og ved at godkjente tiltaksarrangører i enda større grad enn i dag samarbeider med ordinært arbeidsliv

• sette i gang forsøk og gjennomgå regelverket for å forenkle og gjøre tiltakene bedre

• arbeide for å trekke flere ideelle organisasjoner inn i tiltaksarbeidet

• styrke kvaliteten i de arbeidsrettede tiltakene gjennom blant annet å forbedre arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølgings- og kontrollarbeid overfor tiltaksleverandørene

• ta initiativ til mer forskningsbasert kunnskap om tiltaksbruk for personer med nedsatt arbeidsevne

• styrke statistikkgrunnlaget for personer med nedsatt arbeidsevne og personer med nedsatt funksjonsevne