7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Siktemålet med denne meldingen er å gi en redegjørelse for arbeidet med CO₂-håndtering i Norge og andre land. Arbeidet med prosjektene på Mongstad står sentralt i regjeringens energi- og klimapolitikk. Regjeringen ønsker å bidra til at CO₂-håndtering kan få bred anvendelse som et effektivt klimatiltak, og er derfor opptatt av at fangst og lagring av CO₂ skjer til lavest mulig kostnad.

Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 2006, med tilhørende endringer, og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil danner utgangspunktet for etableringen av anlegg for fangst og lagring av CO₂ fra Mongstad. Byggingen og driften av teknologisenteret for CO₂-fangst (steg 1) og arbeidet med planlegging og forberedelse av fullskalaanlegg på Mongstad (steg 2) er viktige elementer i innsatsen for å utvikle og realisere fangst og lagring av CO₂ i årene som kommer.

7.1 Bygging og drift av teknologisenteret for CO₂-fangst

Samarbeidet om å utvikle, bygge, eie og drifte teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad er organisert gjennom en deltakeravtale og teknologiselskapet TCM DA, jf. St.prp. nr. 38 (2008-2009) om investering i teknologisenter for CO₂-håndtering på Mongstad og Innst. S. nr. 206 (2008-2009). Statoil er operatør for utbyggingsfasen og rapporterer til det øverste styringsorganet i teknologiselskapet, selskapsmøtet. Gassnova representerer staten, og leder selskapsmøtet. Selskapsmøtet utpeker en daglig leder, som har ansvaret for drift og den daglige kontakt med operatøren.

Byggingen av teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad er om lag 70 prosent ferdig, jf. kapittel 3.2. Anlegget vil etter planen stå klart til drift rundt årsskiftet 2011/2012, etterfulgt av en avtalt testperiode på fem år. De samlede byggekostnadene for teknologisenteret er i dag anslått til om lag 5,2 mrd. kroner, eks. mva (6,5 mrd. kroner inkl. mva.), jf. Prop. 1 S (2010-2011). Statens andel av dette utgjør i dag om lag 3,9 mrd. kroner eks. mva. I tillegg kommer kostnader knyttet til driftsforberedelser, foreløpig anslått til om lag 300 mill. kroner for hele utbyggingsfasen. Ved utgangen av 2010 var det utbetalt om lag 1,6 mrd. kroner knyttet til statens andel i prosjektet. TCM DA vedtar oppdatert kostnadsestimat to ganger i året. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle konsekvenser for statens kostnadseksponering i budsjettdokumentene til Stortinget.

Utgiftene (investeringer og drift) for etableringen av teknologisenteret blir dekket av eierne, og finansieringen blir behandlet som et utlån til TCM DA i investeringsfasen. Utlånet skal betales tilbake til eierne av TCM DA i driftsfasen på fem år, jf. Prop. 44 S (2009-2010). Formålet med modellen er å synliggjøre forretningsforholdene mellom eierne, brukerne og TCM DA. I henhold til deltakeravtalen, skal hver av eierne dekke en andel av eventuelle overskridelser utover forventet kostnad på investeringsbeslutningstidspunktet som tilsvarer deres respektive eierandeler. Statoil skal imidlertid dekke en del av statens andel av eventuelle overskridelser. Denne overskridelsesgarantien omfatter kostnader som knytter seg til hjelpesystemer og infrastruktur ved teknologisenteret, jf. Prop. 1 S (2009-2010). Eierne i TCM DA, inkludert staten, skal dekke proporsjonale andeler av overskridelser som knytter seg til selve teknologidelen av teknologisenteret.

I henhold til St.prp. nr. 38 og Innst. S. nr. 206 (2008-2009), kan staten, eller den staten utpeker, invitere andre selskaper som medeiere i TCM DA, noe som vil redusere statens andel tilsvarende. Gassnova arbeider med å rekruttere andre industrielle parter med som deleiere i TCM DA. Videre er TCM DA i ferd med å utarbeide en strategi for eventuell etablering av nye teknologiutviklingsprogrammer. Den nærmere organiseringen og betingelsene for inkludering av nye samarbeidspartnere på teknologisenteret må avklares når dette blir aktuelt. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle endringer i statens eierandel, eller forslag til aktivitet ved teknologisenteret.

7.2 Planleggingen av fullskala CO₂-fangst

Gjennomføringsavtalen og Statoils utslippstillatelse danner rammen for prosjektet hvor staten og Statoil har et felles ansvar, med ulike roller, for å realisere fullskala CO₂-fangst på Mongstad. Statens bidrag er i hovedsak å finansiere CO₂-fangstanlegget, mens Statoil skal være prosjektgjennomfører.

Investeringsgrunnlaget som er under utarbeidelse vil være resultatet av planleggingsarbeidet som skal pågå de kommende årene. Anslag for oppstartstidspunkt og kostnader i den nåværende, tidlige fasen av prosjektet tar utgangspunkt i et begrenset erfaringsgrunnlag og foreløpige estimater. Slike anslag er derfor usikre. Basert på planleggingsarbeidet som til nå er gjennomført, tilsier dagens informasjon et foreløpig, grovt investeringsestimat for fullskala fangst, transport og lagring av CO₂ fra kraftvarmeverket på Mongstad på i størrelsesorden 20-25 mrd. kroner, jf. Prop. 1 S (2010-2011). Blant annet som følge av mer kunnskap om ulike utfordringer knyttet til realisering av fullskala CO₂-fangst, er kostnadsbildet betydelig endret siden inngåelsen av gjennomføringsavtalen i 2006.

På bakgrunn av informasjonen som har fremkommet om behov for økt kunnskap om mulige effekter på helse og miljø ved bruk av aminteknologi, beskrives i denne meldingen en gjennomføringsplan som åpner for alternative teknologier i det videre planleggingsarbeidet, jf. kapittel 3.3. Til nå har planen vært at kvalifisering av aminteknologi skulle pågå i parallell med prosjekteringen av selve CO₂-fangstanlegget. Åpningen for flere teknologier fører isolert sett til at planleggingsarbeidet øker i omfang og kompleksitet. Av hensyn til risikostyring og kostnadskontroll, legges det opp til en prosjektmodell hvor teknologikvalifisering i all hovedsak foregår før forprosjekteringen av selve anlegget på Mongstad. Målsettingen er blant annet å redusere det totale arbeidsomfanget i prosjekteringsfasen og å redusere risikoen for forsinkelser på grunn av teknologiutfordringer. Imidlertid vil anslått varighet av prosjektet forlenges, og dette vil medføre at estimerte planleggingskostnader øker. Dagens informasjon tilsier at regjeringen vil kunne legge frem et samlet beslutningsgrunnlag for Stortinget senest i 2016.

For den tidligere prosjektplanen, som ble redegjort for i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010, ble kostnadene for planleggingen og utarbeidelsen av et investeringsrunnlag for fullskala CO₂-fangst anslått til i størrelsesorden 2,4 mrd. kroner inkl. mva, jf. Prop 1 S (2010-2011). Et fullt oppdatert kostnadsestimat for revidert planleggingsmodell er foreløpig ikke utarbeidet. Dette skyldes blant annet at prosjektorganisasjonen har avventet beslutning vedrørende revidert fremdriftsplan for prosjektet. Utarbeidelsen av et kvalitetssikret, revidert kostnadsestimat for planleggingsperioden vil kreve en detaljert gjennomgang av arbeidsomfang og tidsplan med tilhørende kostnader. En slik gjennomgang vil inkludere en dialog med leverandørmarkedet og andre, relevante tredjeparter. Det er imidlertid foretatt en foreløpig og overordnet vurdering basert på eksisterende kostnadsanslag. Et foreløpig kostnadsanslag for den reviderte fremdriftsplanen, tilsier samlede kostnader for hele planleggingen av fullskala CO₂-fangst på Mongstad frem til investeringsbeslutning på om lag 2,9 mrd. kroner. Det økte kostnadsanslaget skyldes i hovedsak at arbeidsomfanget blir større når det åpnes for flere teknologier. Ved utgangen av 2010 var det utbetalt totalt om lag 176 mill. kroner knyttet til planleggingen av fullskala CO₂-fangst på Mongstad.

Det følger av gjennomføringsavtalen av 2006 at avtaleverket som regulerer staten og Statoils videre arbeid med gjennomføringen av prosjektet på Mongstad skal utdypes og konkretiseres. Det pågår derfor et arbeid med å utvikle et slikt avtaleverk som regulerer staten og Statoils rettigheter og forpliktelser i forbindelse med planleggingen, utbyggingen og driften av fullskalaanlegget for CO₂ fangst ved kraftvarmeverket på Mongstad. Arbeidet med avtalen for planleggingsfasen er i sluttfasen, og regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken. Olje- og energidepartementet legger opp til at avtalen skal danne grunnlaget for notifikasjon til ESA og tre i kraft ved ESAs godkjennelse. Avtalen vil inneholde forbehold knyttet til EØS-avtalens statsstøtteregler og behovet for nødvendige stortingsvedtak.

Basert på status i arbeidet med å ferdigstille denne avtalen, legges det opp til at Gassnova skal representere staten ved oppfyllelsen av avtalen. Statoil skal som prosjektgjennomfører stå for den daglige ledelsen av prosjektet. Dette arbeidet skal organiseres og utføres slik at statens midler anvendes forsvarlig, formålseffektivt og kostnadseffektivt. Det legges til grunn at Statoil skal sørge for et effektivt system for kvalitetssikring og prosjektkontroll i tråd med selskapets gjeldende praksis.

Prosjektgjennomføreren skal rapportere til den felles styringskomitéen hvor Statoil og Gassnova er representert. Beslutninger i styringskomitéen skal kreve enstemmighet mellom Gassnova og Statoil. Videre legges det opp til at Statoil skal oppdatere og revidere fremdriftsplanene hvert halvår, og dette skal skje i tråd med normal industripraksis for sammenlignbare prosjekter. Styringskomitéen skal holdes orientert om fremdrift og eventuelt avvik i forhold til den til enhver tid gjeldende fremdriftsplan. Eventuelle beslutninger om endringer i den overordnede fremdriftsplanen må imidlertid fattes i styringskomitéen. I arbeidet for å sikre god balanse mellom fremdrift, kvalitetssikring og kostnadskontroll, legges det blant annet opp til at Gassnova skal kunne nominere et begrenset antall personer til posisjoner i Statoils prosjektorganisasjon. Det legges også opp til at Gassnova skal ha tilgang til, innsyn i og rett til å kommentere kvalitetssikrede prosjektdokumenter. Videre skal Gassnova etter planen ha rett til å delta i kvalitetssikringsprosessene som Statoil i henhold til sine styrende dokumenter gjennomfører i prosjektarbeidet, samt ha rett til å delta i arbeidsmøter med teknologileverandørene i forbindelse med at disse fremlegger tekniske løsninger, konseptanbefalinger og teknologikvalifiseringsresultater.

Gassnova skal gjennomføre et utredningsarbeid hvor hensikten er å bidra til en bred og oppdatert kartlegging av mulighetsområdet for realisering av fullskala CO₂-håndtering utover prosjektet på Mongstad. Utredningen forutsettes ikke å medføre økt omfang eller tidsbruk for selve teknologikvalifiseringen på Mongstad.

7.3 Planleggingen av løsning for transport og lagring av CO₂

Det fremgår av gjennomføringsavtalen av 2006 at staten har ansvaret for gjennomføringen av transport og lagring av CO₂ fra Mongstad. Gassnova arbeider med å planlegge en løsning for sikker lagring av CO₂ fra Mongstad. Med sikte på å kunne ha en løsning for sikker lagring av CO₂ på plass ved oppstart av CO₂-fangstanlegget på Mongstad, legges det opp til at fremdriftsplanene for disse arbeidene samordnes. Regjeringen vil vurdere det årlige aktivitetsbehovet i lys av dette. På usikkert grunnlag er budsjettbehovet for planleggingsarbeidet foreløpig, grovt anslått til om lag 1,6 mrd. kroner, jf. Prop. 1 S (2010-2011). Budsjettbehovet må oppdateres i tråd med justert fremdriftsplan. Det legges vekt på at den justerte fremdriftsplanen ikke skal medføre unødige kostnadsøkninger innenfor planleggingsarbeidet med transport og lagring av CO₂ fra Mongstad.

I meldingen er det også gjort rede for Gassnovas foreløpige utredning av ulike modeller for organisering av eierskap, utbygging og drift for transport og lagring av CO₂ fra Mongstad, jf kap 4. Den fremste ekspertisen på transport og lagring av CO₂ besittes av aktører og selskaper tilknyttet olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel. I meldingen signaliseres at regjeringen ser det som naturlig å ta i bruk disse aktørenes kunnskap og at deltakelse fra industrien er en ambisjon i arbeidet med å utvikle en modell for eierskap og drift. Regjeringen vil komme tilbake til eventuell oppfølging av dette arbeidet.