2 Overordna om bustadpolitikken

Norsk bustadpolitikk har over tid vore gjennom periodevise vendingar. Frå 1945 til 1980-åra handla bustadpolitikken i stor grad om å leggje til rette for bustader til alle til ein rimeleg pris. Ved slutten av krigen budde berre halvparten av befolkninga i ein bustad dei eigde sjølve. Husbanken blei oppretta i 1946, og gav lån med gunstige vilkår. Bustadbygginga blei òg subsidiert frå staten gjennom blant anna momskompensasjon. På same tid blei Norske Boligbyggelags Landsforbund og ei lang rekkje bustadbyggjelag stifta. Kommunane skaffa tomter, og bustadbyggjelaga bygde og forvalta bustader som var prisregulerte. I perioden frå 1950 til 1995 lånefinansierte Husbanken to av tre nyoppførte bustader.

I 1980-åra opplevde mange velferdsvekst, og bustadbehova blei i stor grad dekte gjennom marknaden. Den statlege bustadpolitikken blei lagd om, bustadmarknaden blei deregulert, og dei bustadpolitiske verkemidla dreidde frå å vere orienterte mot størstedelen av befolkninga til å rettast mot vanskelegstilte grupper.

På byrjinga av 2000-talet var det eit mål å leggje til rette for velfungerande bustadmarknader og for at alle skulle kunne bu godt og trygt. Dei økonomiske verkemidla skulle korrigere og supplere marknaden for å sikre bustader til vanskelegstilte og stimulere til utvalde bustadkvalitetar. Den bustadpolitiske visjonen om at alle skal kunne bu godt og trygt, har lege fast uavhengig av regjeringsparti dei siste 20 åra.

Den sosiale vendinga i bustadpolitikken blei gjord tydeleg gjennom strategiane Prosjekt bostedsløse i 2001, På vei til egen bolig i 2005, Bolig for velferd – Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020) i 2014 og Alle trenger et trygt hjem – Nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) i 2020. Husbanken si rolle på det bustadsosiale feltet og samordning på tvers av velferdsområda blei framheva gjennom desse innsatsane. Dei seinare åra har bustadpolitikken i aukande grad vore innretta for å møte demografiske og geografiske forskjellar og utfordringar knytte til energibruk, klima og miljø. Dagens overordna mål er tilgang på eigna bustader i heile landet, sikre bygg og ei berekraftig byggjeverksemd og effektive og digitale byggjeprosessar.

2.1 Buforhold i Noreg samanlikna med i andre land

Norsk busetjingsmønster er kjenneteikna av spreidd busetjing over store areal og få folk. I Noreg bur det i snitt 14 personar per kvadratkilometer. I Sverige er dette talet 23, og i Danmark er det 135. Storbritannia, Tyskland, Nederland og Belgia er døme på land med over 200 personar per kvadratkilometer.1

Bustadene i Noreg er i gjennomsnitt større og har eit større buareal per person enn bustadene i dei fleste land i Europa. I Noreg er det gjennomsnittlege bruksarealet på bustadene 121 kvadratmeter, snittet i EU er 96 kvadratmeter.2 6 prosent av hushalda i Noreg bur trongt, i Europa elles gjeld dette nær 17 prosent.3 Rundt 70 prosent av dei norske hushalda bur i einebustad, tomannsbustad, rekkjehus eller andre småhus, og 26 prosent bur i blokk. Delen som bur i einebustad, har vore fallande dei siste 20 åra, frå 56 prosent av hushalda i 1980 til 47 prosent i 2023. Delen som bur i blokk, bygard eller andre større fleirbustadhus, har stige tilsvarande.4 I andre europeiske land bur generelt ein høgare del i leilegheit.

I 2023 budde 76 prosent av husstandane i ein bustad som husstanden eigde, anten gjennom sjølveige eller som del-/aksjeeigar. Til samanlikning er eigardelen i Finland 70 prosent. I Sverige er han 65 prosent og i Danmark 59 prosent. I EU-land som Italia, Frankrike, Austerrike og Tyskland er eigardelen høvesvis 74, 65, 54 og 50 prosent.5

I Noreg bur 71 prosent av personar mellom 30 og 34 år i ein eigd bustad, utan å bu med foreldre. For EØS-land samla er denne delen 39 prosent.6

Bustadsosiale verkemiddel i Noreg er primært retta mot hushald som står i fare for å få, eller som har alvorlege bustadproblem. Sverige, Danmark og Storbritannia har i tillegg verkemiddel for hushald med alminnelege inntekter, til dømes tilbod om utleigebustad til leigeprisar under marknadspris. I Noreg utgjer utleigebustader som kommunane disponerer, om lag fire prosent av den totale bustadmassen. I Danmark, Sverige og England utgjer sosiale utleigebustader høvesvis 21, 18 og 17 prosent.7

I Noreg er husleiga i kommunalt disponerte bustader hovudsakleg marknadsbasert (òg kalla «gjengs leige»). I svenske sosialbustader er ho basert på forhandlingar mellom leigarforeiningar og kommunale bustadselskap. I Danmark er husleiga kostnadsdekkjande, det vil seie at ho dekkjer kostnadene kommunane har til bustaden. I England blir husleiga fastsett fritt, men i hovudsak ligg ho under marknadsleige.

Forskjellane mellom dei nordiske landa når det gjeld disposisjonsform, hustypar og areal, blir forklarte gjennom dei bustadpolitiske innretningane og med at dei nordiske landa har ulik grad av urbanisering.

Eit gjennomgåande fellestrekk for bustadpolitikken i dei nordiske landa er at staten har ansvaret for å forme ut juridiske og økonomiske verkemiddel, mens kommunane i stor grad har ansvaret for å gjennomføre bustadpolitikken.8

2.2 Berekraftsmåla og internasjonale forpliktingar

Forstørr bilete

Kjelde: FNs berekraftsmål

Bustadpolitikken skal bidra til at Noreg når internasjonale mål om sosial, økonomisk og klima- og miljømessig berekraft. Våren 2022 la regjeringa fram ei stortingsmelding med ein plan for korleis Noreg skal nå FNs berekraftsmål innan 2030.

Planen går gjennom dei 17 berekraftsmåla med 169 delmål, beskriv utfordringane og regjeringas politikk på desse områda og foreslår nasjonale målepunkt for alle delmåla. Bustadpolitikken er viktig for å nå fleire av måla. Det gjeld spesielt mål 1 om å redusere fattigdom, mål 3 om å bidra til god helse og livskvalitet, mål 10 om å redusere ulikskap, mål 11 om berekraftige byar og lokalsamfunn, mål 12 om forbruk og produksjon og mål 13 om å stoppe klimaendringane. Meldinga foreslår fleire målepunkt som viser korleis bustadpolitikken kan bidra til at vi når måla.

Berekraftsmåla må sjåast i samanheng med nasjonale bustadpolitiske utfordringar, som den makroøkonomiske situasjonen, sentralisering, klima- og miljøutfordringar og demografisk endring med ei aldrande befolkning.

Fleire internasjonale menneskerettsreglar er tekne inn i norsk rett gjennom blant anna menneskerettslova. Enkelte av desse er relevante for rettar knytte til busituasjonen. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) er den mest sentrale. Han inneheld eit breitt spekter av rettar, blant anna retten til ein tilfredsstillande bustad. ØSK-konvensjonen framhevar retten til ei stadig betring av leveforholda og føreset ei forbetring av busituasjonen over tid. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er òg teken inn i norsk lov og inneheld føresegner knytte til vern om heim, privatliv og familieliv. Noreg er forplikta til å rapportere regelmessig til FN og Europarådet om korleis føresegnene blir følgde opp. Den europeiske sosialpakta har òg føresegner om bustad, bustandard og bustadløyse. Sosialpakta er ikkje gjennomført i norsk rett, men Noreg er folkerettsleg forplikta til å etterleve reglane og rapportere til Europarådet.

Bustadbygging er ein viktig del av arealpolitikken og heng tett saman med blant anna transport- og infrastrukturbehov og utbygging av tenestetilbod. Dette har betydning for klimagassutslepp, arealendringar og nedbygging av natur. Bustadpolitikken må derfor sjåast i samanheng med dei internasjonale forpliktingane Noreg har på klima- og miljøområdet.

2.3 Roller og ansvar

Å skaffe seg og behalde ein eigna bustad er først og fremst noko kvar og ein har ansvaret for sjølv. Oppgåva til det offentlege er å leggje til rette for at folk skal klare dette på eiga hand.

Staten set mål og sørgjer for gode rammevilkår og eit balansert regelverk. Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvaret for plan- og bygningslova og for den nasjonale bustad- og bygningspolitikken.

Husbanken forvaltar økonomiske støtteordningar og er ein fagleg støttespelar som tilbyr kompetanse og rettleiing til kommunane i det bustadsosiale arbeidet deira.

Husleigetvistutvalet er eit tvisteløysingsorgan som behandlar usemje om leige av bustad.

Direktoratet for byggkvalitet skal bidra til at det på ein effektiv måte byggjast sikre, miljøvennlege og tilgjengelege bustader og bygg og at krava til byggverk blir følgde.

Kommunane disponerer dei fleste verkemidla og har dermed ei nøkkelrolle og er ansvarlege for den praktiske gjennomføringa av bustadpolitikken. Som planmyndigheit etter plan- og bygningslova skal kommunane blant anna leggje til rette for tilstrekkeleg bustadbygging og gode bumiljø. Kommunane har òg eit særleg ansvar for at vanskelegstilte har tilfredsstillande buforhold.

Fylkeskommunen er regional planmyndigheit og har ansvar for å vedta regional planstrategi og regionale planar, som er viktig for å sjå bustadutvikling i samanheng med blant anna næringsutvikling, samferdsletiltak og infrastruktur. Fylkeskommunane har òg ulike rettleiingsoppgåver overfor kommunane.

Statsforvaltaren er representanten til staten i fylket og har ansvar for å følgje opp vedtak, mål og retningslinjer frå Stortinget og regjeringa. Statsforvaltaren er fagmyndigheit på ei rekkje område og speler ei viktig rolle som samordnar og meklar i motsegnsaker. Statsforvaltaren samarbeider i stor grad med fylkeskommunane om å arrangere samlingar for kommunane der dei rettleier i ulike tema innanfor planlegging.

Frivillig sektor og ideelle organisasjonar tilbyr bustader og tenester til vanskelegstilte på bustadmarkeden, og ulike interesse- og brukarorganisasjonar fremjer ulike grupper på bustadmarknaden sine interesser.

Aktuelt lovverk

Ei rekkje lover påverkar bustadmarknaden og regulerer den statlege og kommunale bustadpolitikken. Desse er plan- og bygningslova med forskrifter, bustadlovene (husleigelova, burettslagslova, eigarseksjonslova og lov om kommunal forkjøpsrett til leigegardar), lov om kommunane sitt ansvar på det bustadsosiale feltet og husbanklova. Barnevernslova, folkehelselova, helse- og omsorgstenestelova, plan- og bygningslova og sosialtenestelova har føresegner som omfattar kommunane sitt ansvar på det bustadsosiale feltet. Dei økonomiske støtteordningane er regulerte i forskrift om lån frå Husbanken og bustøttelova. Desse lovene og forskriftene ligg innanfor ansvarsområdet til Kommunal- og distriktsdepartementet. I tillegg er ei rekkje lover og verkemiddel innanfor ansvarsområdet til andre departement sentrale for bustadmarknaden og bustadpolitikken. Det gjeld blant anna avhendingslova og bustadoppføringslova, som Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for, og utlånsforskrifta, eigedomsmeklarlova og eigedomsskattelova, som ligg under Finansdepartementet.

Private aktørar

Det er hovudsakleg private aktørar som utarbeider forslag til reguleringsplanar, prosjekterer, finansierer, byggjer, kjøper, sel og held ved like bustader. Det er òg ofte private aktørar som skaffar tomter og, gjennom innspel til arealdelen av kommuneplanen, påverkar kva område som blir sette av til utbyggingsformål.

Marknaden for brukte bustader og leigemarknaden består av både profesjonelle og ikkje-profesjonelle aktørar. På etterspurnadssida i bustadmarknaden har vi i hovudsak husstandar som anten kjøper eller leiger bustad. Desse er den ikkje-profesjonelle parten og står ofte svakast ved ein eventuell tvist. Derfor står forbrukarvernet sentralt i bustadlovgivinga og i lovreguleringa av finansmarknaden.

2.4 Ein eigna bustad

Målet med bustadpolitikken er at folk skal kunne bu i ein eigna bustad i heile landet. Ein eigna bustad er ikkje eintydig. Om ein bustad er eigna, handlar om faktorar både i og rundt bustaden og konkrete behov til dei som skal bu i han. Som eit minimum må ein eigna bustad vere ein lovleg bustad. For at eit bygg, eller delar av eit bygg, skal kunne nyttast som bustad, må bruken vere lovleg og i samsvar med løyvet som blei gitt da bustaden blei etablert. Om ein bustad er lovleg, kjem vanlegvis fram av byggjesaksarkiva i kommunen, og krava er dei som gjaldt da saka blei godkjend. Eventuelle nye krav i plan- og bygningslova med forskrifter, eller nye arealplanar, har i utgangspunktet ingenting å seie for ein lovleg etablert bustad. Reglane er dei same anten ein bur i bustaden sjølv eller leiger han ut. I nokre samanhengar, blant anna i bustøttelova, blir «godkjend bustad» brukt om ein lovleg bustad. Bygningsreglane fastset kva funksjonar som skal finnast i ei bueining. Ei bueining har hovudfunksjonar som stove, kjøken, soveplass, bad og toalett der bebuaren har høve til å opphalde seg, lage mat, sove, vareta eigen hygiene og gå på toalettet. Det er ingen konkrete krav til korleis funksjonane skal organiserast.

Kva som er ein eigna bustad, heng saman med føresetnadene og bustadbehova til den eller dei som skal bu der. Når ein skal vurdere om ein bustad eignar seg, tek ein utgangspunkt i om bustaden vil dekkje dei grunnleggjande behova bebuaren eller bebuarane har i dagleglivet. Vurderinga vil vere ulik for ein barnefamilie, for ein einsleg pensjonist og for ein person med omfattande rusmiddelproblem eller psykiske lidingar. Enkelte har behov for ein tilrettelagd bustad, og ein familie med mange barn treng meir plass enn ein einsleg. Dei individuelle behova kan omfatte krav til planløysing, tekniske innretningar i bustaden og storleiken på bustaden. I tillegg bør bustaden ha eit godt innemiljø, utan til dømes fuktskadar. Bumiljøet omkring bustaden har òg noko å seie for kor eigna han er for den eller dei som skal bu der. Dette handlar om gode uteområde, eller fråvær av negative forhold, som trafikkstøy eller kriminalitet.

I ein bustadsosial samanheng er det skjønet til kommunane og korleis dei vurderer behova til kvar enkelt, som vil liggje til grunn når offentleg bustadbistand blir gitt. Kommunane har eit ansvar for å medverke til å sikre ein forsvarleg bustad til personar som av økonomiske, sosiale, helsemessige eller meir samansette grunnar ikkje kan vareta sine eigne interesser på bustadmarknaden. Kommunane har òg plikt til å hjelpe personar i ein akutt nødssituasjon med eit mellombels butilbod. Det mellombelse butilbodet skal vere kvalitetsmessig forsvarleg ut frå behova til kvar enkelt tenestemottakar og ha ein forsvarleg standard.9 Fleire internasjonale avtalar som Noreg har forplikta seg til, viser til rett til ein tilfredsstillande bustad og at ein tilfredsstillande bustad er ein sentral føresetnad for at den enkelte skal kunne leve og bu sjølvstendig, skaffe seg eller behalde arbeid og delta i samfunnet. Kriterium som ligg til grunn for ein eigna bustad, samsvarer innhaldsmessig med kriteria for ein forsvarleg og tilfredsstillande bustad. Kriteria legg til grunn at bustaden er eigna dersom han har kvalitetar som er tilpassa behova til bebuaren.