2 Begreper

Ingen eksisterende begreper for å beskrive utfordringene og fenomenene som denne meldingen adresserer, er uproblematiske. Begrepet radikalisering er omdiskutert. Begrepene ekstremisme og terrorisme defineres svært ulikt i nasjonale lovverk, og mellom land. Akademiske definisjoner skiller seg også fra legaldefinisjoner. Tilsvarende er det ikke allmenn enighet om definisjoner av ulike ekstremismeretninger, inkludert ekstrem islamisme og høyreekstremisme. Tilgrensende former for kriminalitet, eksempelvis ulike former for hatkriminalitet, kan grense opp mot terrorisme. I tillegg kan begrepene fylles med forskjellig meningsinnhold, ut fra hvem som benytter seg av dem og hvem som har definisjonsmakt. Meldingen omhandler forebygging av radikalisering og ekstremisme. Forebygging i denne sammenheng involverer mange ulike aktører og foregår på ulike nivåer. I dette kapitlet omtales begreper som anvendes i meldingen.1

2.1 Radikalisering

Radikalisering og radikaliseringsprosess er innarbeidede begreper i norsk og internasjonal sammenheng. Samtidig kritiseres begrepene for å være upresise, fordi de rent semantisk peker tilbake til radikal. Det er legitimt å være radikal, som ikke er det samme som å være radikalisert. Begrepene har også blitt kritisert for å i for stor grad vektlegge ideer framfor øvrige forhold som kan skape grobunn for ekstremisme, som relasjoner, prosesser i samfunnet eller nasjonale eller internasjonale politiske konflikter.

I meldingen benyttes begrepet radikalisering i tråd med forståelsen som legges til grunn i regjeringens nasjonale kontraterrorstrategi. Med radikalisering menes: «en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå politiske, ideologiske eller religiøse mål. En radikaliseringsprosses som leder fram til voldelig ekstremisme kjennetegnes av en stadig mer ensidig virkelighetsoppfatning, der det ikke er rom for alternative perspektiver. Dette følges gjerne av en utvikling der en ensidig virkelighetsoppfatning oppleves så akutt og alvorlig at voldshandlinger er nødvendige og rettferdige».2 At radikalisering beskrives som en prosess skal ikke forstås som at alle som radikaliseres følger samme rute. Hvert enkelt radikaliseringsforløp er unikt, men med noen fellestrekk.

2.2 Ekstremisme

Det er ulike oppfatninger om hva ekstremisme er. Ekstremisme defineres forskjellig, fra aksept for å bruke vold som politisk virkemiddel, til å avvise demokratiet.

Til grunn for regjeringens styrkede innsats på forebygging som foreslås i det videre, ligger de to definisjonene som brukes i Ekstremismekommisjonens utredning:

1. Ekstremisme som aksept av og bruk av vold til å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål.

2. Ekstremisme som aktiv avvisning av demokratiet og aktiv motarbeidelse av grunnleggende menneskerettigheter, i det følgende omtalt som den brede definisjonen på ekstremisme.

I den første definisjonen er det voldskriteriet, altså virkemiddelet, som er det sentrale. I det følgende omtales dette som voldelig ekstremisme. Definisjonen viser til det straffbare ved handlingene. Definisjonen har en klar avgrensning. Den skiller ekstremistisk vold fra annen type vold, fordi den framhever motivet for handlingen. Dette er viktig, og får konsekvenser både for forebygging og avverging.

I et bredt forebyggingsperspektiv er det hensiktsmessig å benytte begge definisjonene. En gradvis forvitring av tilliten til demokratiet som institusjon, kan berede grunnen for en større aksept for vold. Å avgjøre hva som kan betegnes som ekstremt uten voldselementet, kan på sin side ikke gjøres uten å foreta vurderinger om handlinger og utsagn. Gjennom ulike tider har hva som har blitt ansett som ekstremt, forandret seg, også i Norge. Definisjoner henger sammen med hvem som har makt til å definere, og begreper som ekstrem og radikal brukes til å undertrykke samfunnsgrupper og enkeltborgere, flere steder i verden i dag.

Demokratier kan utfordres, svekkes og bygges ned ved at enkeltindivider med makt og posisjon eller grupper i samfunnet tar i bruk antidemokratisk retorikk, eller iverksetter tiltak som undergraver demokratiet innenfor demokratiets egne institusjoner. Ulike aktører kan bevisst søke å så mistillit og polarisering i befolkningen for å skape ustabilitet og politisk uro. Utsatte grupper kan gjennom dette trues til taushet og livsbegrensning. Dette er eksempler på ekstremisme som kommer til uttrykk gjennom andre virkemidler enn vold.

Det er et behov for å identifisere og bygge motstandskraft i befolkningen mot strømninger i samfunnet som aktivt underminerer demokratiet. De forebyggende virkemidlene mot slike krefter kan aldri være de samme som ved den spissere definerte ekstremismen som aksepterer voldsbruk.

Den brede definisjonen skal ikke legge til rette for å begrense ytringsfriheten. Det er lov å ha antidemokratiske holdninger i Norge. Myndighetene skal i særdeleshet ha en svært høy terskel for å bruke betegnelsen ekstremistisk om grupper og enkeltborgere. Aktører som besitter mye makt, skal ha særlig høy bevissthet omkring forskjellen på ekstremisme og legitime utsagn, holdninger og handlinger. Betegnelsen ekstrem kan brukes som hersketeknikk i den offentlige samtalen og presse viktige posisjoner, som avviker fra hovedstrømmen, ut av debatten. Et fungerende demokrati er avhengig av et mangfold av meninger og ytringer, også meninger og ytringer majoriteten vil være sterkt uenige i.

Fenomener som favnes av den brede ekstremismedefinisjonen kan gjerne ikke reguleres ved lov, fordi dette nettopp kan omfatte lovlige ytringer og handlinger. Noen ytringer er imidlertid ikke tillatt, og dette gjelder blant annet ytringer som omfattes av straffelovens § 185.3 Samtidig vil regjeringen understreke at selv om det skal være stort ytringsrom og høyt under taket for ulike meninger, så er samfunnet avhengig av at innbyggerne har tillit til demokratiet og dets institusjoner, og til hverandre.

I Norge er det ikke forbudt å ytre seg om undergravende konspirasjonsteorier, som for eksempel at holocaust ikke har funnet sted, eller at muslimer ønsker å ta over Europa. Når slike konspirasjonsteorier får feste hos individer og grupper og spres til flere, er det likevel et samfunnsproblem, som kan ha store konsekvenser for utsatte grupper og demokratiet som sådan. Det er derfor viktig å slå fast at dette er holdninger som ikke er ønsket i bred utstrekning i samfunnet. Dette er ekstremisme som forebygges gjennom å bygge demokratisk motstandskraft i hele befolkningen.

2.3 Terrorisme

Det finnes ikke en allment akseptert definisjon av terrorisme, verken nasjonalt eller internasjonalt. Norske myndigheter legger straffelovens kapittel 18 til grunn som definisjon av terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Straffeloven lister opp en rekke straffbare handlinger som straffes som terrorhandlinger dersom de begås med terrorhensikt. Dette gjelder blant annet grov kroppsskade, drap, kapring av luftfartøy og skip og anslag mot infrastrukturen. Etter straffeloven § 131 andre ledd foreligger terrorhensikt dersom handlingen er begått i den hensikt a) å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, b) å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller c) urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en mellomstatlig organisasjon. De øvrige bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 omtales i loven som terrorrelaterte handlinger.

Straffeloven kapittel 18 har blitt endret flere ganger de siste årene. Flere bestemmelser har blitt lagt til, blant annet som følge av samfunnsutviklingen og for å oppfylle folkerettslige forpliktelser.

2.4 Hatkriminalitet

Hatkriminalitet har tatt liv og ført til tap av trygghet for mennesker i Norge. Straffelovens §§ 185 og 186 rammer henholdsvis hatefulle ytringer og visse former for diskriminering. Dersom trusler, kroppskrenkelser, kroppsskade eller skadeverk er motivert av fornærmedes hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion, livssyn, seksuelle orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller nedsatte funksjonsevne skal det vektlegges i vurderingen av om overtredelsen er grov, jf. straffeloven §§ 264, 272, 274 og 352. Om en straffbar handling er motivert av forhold som nevnt ovenfor vil det være en skjerpende omstendighet ved straffutmålingen, jf. straffeloven § 77.

2.5 Forebygging

Forebygging er et bredt begrep som omfatter tiltak og strategier for å hindre og håndtere uønskede hendelser og redusere uønsket utvikling på en rekke områder. Tidlig forebygging av radikalisering og ekstremisme innebærer, i likhet med annen forebygging, blant annet å sikre gode oppvekstsvilkår, muligheter for deltakelse i arbeidslivet og hjelp ved psykisk uhelse eller rusproblemer, for alle innbyggere.

I denne meldingen benyttes begrepet forebygging om den totale samfunnsinnsatsen for å redusere risiko- og sårbarhetsfaktorer og styrke beskyttelsesfaktorer slik at enkeltindivider og grupper i minst mulig grad vender seg til eller trekkes til grupper eller strømninger som fremmer voldelige og ekstreme ideologiske budskap. Se mer om dette i kapittel 5.1.1.

Forebygging innebærer også å bygge motstandskraft mot antidemokratiske holdninger og bevissthet rundt menneskerettigheter og likeverd. Dette kan være ulike innsatser som har som mål å styrke demokratiet og motarbeide fenomener som kan undergrave det. Eksempler er tiltak for å styrke innbyggeres demokratiske deltakelse eller programmer for å styrke barn og unges kunnskap om demokratiske prinsipper og prosesser for problemløsing og uenighet. Andre eksempler er tiltak og programmer som handler om menneskerettigheter, interreligiøst dialogarbeid, arbeid mot konspirasjonsteorier og gruppefiendtlighet eller kampanjer mot hatprat. Dette omtales primært i kapittel 6.

Meldingen tegner opp et utfordringsbilde som følger Ekstremismekommisjonens tilnærming til ekstremisme gjennom de to definisjonene. Det samme gjøres for tilnærmingen til forebygging. Dette betyr at tiltak som handler om å forebygge enkeltpersoners radikalisering til voldelig ekstremisme, kan rettes mot individer eller grupper. Tiltak som søker å redusere for eksempel rasisme og antidemokratiske holdninger, bør møtes med byggende tiltak eller universell forebygging, altså innsatser som retter seg mot hele befolkningen eller store samfunnsgrupper.