2 Forskningssystemet

2.1 Hvordan ser forskningssystemet ut?

Det norske forskningssystemet omfatter forskere, institusjoner og virksomheter, myndigheter og brukere av forskning. Systemet er en integrert del av det internasjonale kunnskapssystemet.

I Norge jobber om lag 97 000 mennesker med forskning og utviklingsarbeid, fordelt på i hovedsak fire forskningsutførende sektorer: universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren, næringslivet og helseforetakene.1 Disse sektorene har vokst frem og utviklet seg over lang tid i et gjensidig vekselforhold med hverandre, med politiske myndigheter og med skiftende samfunnsbehov og i samspill med internasjonale partnere og globale trender.

Kommuner og fylkeskommuner er i økende grad involvert i forskning som skal bidra til å møte samfunnsutfordringene, og har en sentral rolle som samarbeidspartnere for øvrige aktører. Se omtale i boks 7.2 og 7.6. Flere departementer har opprettet kunnskapsfunksjoner på direktoratsnivå for å legge til rette for mer samarbeid mellom forvaltningen og forskningsmiljøer, og arbeids- og velferdsforvaltningen deltar i flere forskningsprosjekter enn tidligere. Kompetansesentre på helse-, omsorgs- og velferdsområdet er også en del av forskningssystemet. Arkiver, biblioteker og museer ivaretar forskning særlig på eget kildemateriale og kulturarvens betydning i samfunnsutviklingen, se boks 7.4.

Forskningsetikk er en forutsetning for at forskningen skal kjennetegnes av høy kvalitet, åpenhet og tillit. Forskningsetiske normer og retningslinjer blir fastsatt av faglig uavhengige komiteer.2 Forskningsetikkloven fastsetter hvem som har ansvaret for forskningsetikken.3 Hovedansvaret ligger hos den enkelte forsker. Ansvaret henger nøye sammen med forskernes faglige og akademiske frihet. Forskerne skal opptre med aktsomhet for å sikre at all forskning skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer. Forskningsinstitusjonene har ansvar for forskningsetikk ved egen institusjon og skal etablere systemer eller ordninger som sikrer dette. De har ansvar for å tilby alle involverte nødvendig opplæring. I tillegg regulerer helseforskningsloven medisinsk og helsefaglig forskning på mennesker, humant biologisk materiale og helseopplysninger for å sikre etisk forsvarlig forskning.4

Det norske forskningssystemet er en integrert del av det internasjonale kunnskapssystemet. Norsk produksjon av kunnskap utgjør en svært liten andel av den globale kunnskapsproduksjonen. Målt i vitenskapelig publisering utgjorde Norges andel 0,53 prosent i 2023.5 Det er derfor viktig at forskningssystemet legger til rette for absorbering av forskning og utvikling som gjøres i andre land. Norge er helt avhengig av internasjonalt samarbeid og av tilgangen til den kunnskapen som utvikles globalt.

Norge er med i ulike samarbeid som har betydning for utviklingen av forskningssystemet, gjennom blant annet FN, OECD og EU. Deltakelsen i Det europeiske forskningsområdet (ERA) gir Norge muligheten til å være med på å utvikle det europeiske forskningssystemet og samtidig styrke det nasjonale forskningssystemet. Det europeiske forskningsområdet bygger på en visjon om et indre marked for forskning, teknologi og innovasjon som skal komplettere det indre økonomiske markedet ved å legge til rette for fri bevegelse av forskere, ideer og teknologi i Europa. Det europeiske forskningsområdet innebærer at Europakommisjonen, EUs medlemsland, EFTA-land, EØS-land og andre assosierte land samarbeider for å skape bedre betingelser for forskning og innovasjon i Europa og for å styrke forskningspolitikken og forskningssystemene.

Fremover må norske forskere samarbeide enda tettere med nordiske og europeiske forskerkolleger. På nordisk nivå finansierer og tilrettelegger NordForsk for samarbeid innenfor forskning og forskningsinfrastruktur. På europeisk nivå deltar Norge i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon (Horisont Europa) og EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett (Erasmus+).6 Norge deltar også i Det europeiske forsvarsfondet (European Defence Fund), som er et sentralt virkemiddel for norske forskningsmiljøers bidrag til forsvars- og sikkerhetsrelatert forskning og flerbruksteknologi, og i EUs program for et digitalt Europa (DIGITAL), som er nærmere omtalt i kapittel 3. I tillegg har Norge dedikerte avtaler om forskningssamarbeid med prioriterte land utenfor EU og EØS.7

2.2 De fire forskningsutførende sektorene

Norge har i hovedsak fire forskningsutførende sektorer: næringslivet, universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og helseforetakene.

2.2.1 Næringslivet

Næringslivet i Norge omfattet drøyt 26 200 foretak med minst ti sysselsatte i 2023.8 Samlet utførte disse foretakene forskning og utviklingsarbeid (FoU) for omkring 47 mrd. kroner i 2023, noe som utgjør omkring halvparten av Norges samlede FoU-kostnader. Dette betyr at næringslivet er den største FoU-sektoren i Norge målt i investeringer. Det ble utført 26 796 FoU-årsverk i næringslivet samme år.

Norsk næringsliv har tradisjonelt satset mindre på forskning enn næringslivet i mange andre land. En viktig forklaring er at de største og mest verdiskapende bedriftene i Norge opererer i ressursbaserte og tjenesteytende næringer, hvor det er vanlig å bruke en mindre andel av verdiskapingen på FoU. Statens direkte eierskap er betydelig både i antall selskaper og verdi, og relativt større enn i mange andre vestlige land.9

Regjeringen mener at en ytterligere styrking av FoU i næringslivet er sentralt for å bedre omstillingsevnen og øke verdiskapingen fremover, og har derfor lagt frem en strategi for å øke næringslivets investeringer i FoU.10

2.2.2 Universitetene og høyskolene

Norge har 21 statlige universiteter og høyskoler fordelt på 58 studiesteder over hele landet. Disse er offentlig finansiert og mottar rammebevilgninger over Kunnskapsdepartementets budsjett. I tillegg er det 15 private høyere utdanningsinstitusjoner som mottar statlige tilskudd.

I 2023 utgjorde FoU i universitets- og høyskolesektoren 29,6 mrd. kroner, og forskningspersonalet i sektoren utførte til sammen 18 000 forskerårsverk.11 Nær tre firedeler av grunnforskningen i Norge foregår ved universiteter og høyskoler. Fra og med 2017 har sektorens tyngdepunkt flyttet seg fra grunnforskning til anvendt forskning, og sektoren står for 40 prosent av den anvendte forskningen i Norge.12

Stortinget har vedtatt en ny universitets- og høyskolelov som trådte i kraft 1. august 2024. Prinsippene for styring av statlige universiteter og høyskoler er slått fast i Meld. St. 19 (2021–2022) Styring av statlige universiteter og høyskoler. Styringen skal være dialogbasert, differensiert, strategisk og kunnskapsbasert.

Styringen av statlige universiteter og høyskoler er basert på erkjennelsen av at institusjonenes samfunnsoppdrag krever stor grad av faglig uavhengighet, og at akademisk frihet og stor grad av institusjonelt selvstyre fører til bedre måloppnåelse og bedre ivaretakelse av samfunnets kunnskapsbehov.13 Samtidig har samfunnet legitime styringsbehov som må ivaretas, og som må balanseres mot hensynet til akademisk frihet og institusjonell autonomi. Som oppfølging av styringsmeldingen er utviklingsavtalene14 blitt mer sentrale i styringsdialogen. Videre er finansieringssystemet for universiteter og høyskoler endret.15 Kunnskapsdepartementet vil følge opp resultatene av utviklingsavtalene og vil evaluere endringene i finansieringssystemet innen fem år.

2.2.3 Instituttene

I 2023 utgjorde forsknings- og utviklingsarbeidet i instituttsektoren 17,8 mrd. kroner, og det ble til sammen utført nærmere 10 500 FoU-årsverk.16 I 2023 foregikk om lag 19 prosent av all FoU i Norge i instituttsektoren. Disse tallene gjelder instituttsektoren slik den er definert i den nasjonale FoU-statistikken. Den omfatter alle forskningsutførende enheter som ikke er en del av næringslivet eller universitets- og høyskolesektoren. Regjeringen vil utrede om statistikken bør inkludere en inndeling som er bedre i tråd med den faktiske sektorinndelingen, se kapittel 7.5.4.

Det er for tiden 33 institutter som får grunnbevilgning fra fire departementer via Forskningsrådet.17 I tillegg kommer Simula som er eid av Kunnskapsdepartementet. Videre er det 11 forvaltningsorganer der noen har forskning som hovedformål, mens andre har det som en liten eller stor del av virksomheten.18 I Strategi for helhetlig instituttpolitikk er instituttpolitikk avgrenset til disse instituttgruppene, som for tiden omfatter 45 institutter og står for om lag 6 550 årsverk.19

Instituttene har sitt tyngdepunkt i anvendt forskning som er relevant for næringsliv og offentlig forvaltning. Dette skyldes blant annet at de fleste ble grunnlagt fordi det var kunnskapsbehov på spesifikke områder.

Sektoren består både av stiftelser, aksjeselskaper, statlige forskningsinstitutter og forvaltningsorganer. Inntektskildene, målt som andel av grunnbevilgningen samt bidrags- og oppdragsinntekter, varierer også fra institutt til institutt. De siste årene har det imidlertid kommet frem at oppdragsinntektene fra næringslivet har hatt en synkende trend. Dette kan bidra til å sette instituttsektoren under press. Se nærmere omtale i kapittel 5.

2.2.4 Helseforetakene

Helse og omsorg er det største tematiske forskningsområdet i Norge og helseforetakene har forskning som en lovpålagt oppgave. De forsker innenfor et bredt område, men har et særlig ansvar for klinisk, pasientrettet forskning.

De fire regionale helseforetakene har ansvar for å sørge for at befolkningen i egen region får spesialisthelsetjenester, og legger til rette for forskning. Til sammen 28 helseforetak eies av de regionale helseforetakene, herunder 6 universitetssykehus, 14 helseforetak uten universitetssykehusfunksjon og 8 andre foretak – blant annet sykehusapotekene, Luftambulansetjenesten og Pasientreiser.

De regionale helseforetakene har også inngått avtaler med 23 private, ideelle sykehus, og disse inngår i Helse- og omsorgsdepartementets målesystem for forskning i helseforetakene.

Forskningen ved helseforetakene utgjorde til sammen 3 510 forskningsårsverk i 2023.20 Totalt bidrar helseforetakene med 17 prosent av all vitenskapelig publisering som registreres i Cristin21, og en stor andel av forskningen skjer ved universitetssykehusene. I tillegg er det en økende forskningsaktivitet ved øvrige helseforetak og private, ideelle sykehus. Helseforetakene har hovedansvar for kliniske behandlingsstudier og annen klinisk forskning, se boks 7.1. Helseforetakene deltar i stor grad i prosjekter finansiert gjennom Horisont Europa.

Helse- og omsorgsdepartementet tildeler årlig et øremerket og delvis resultatbasert tilskudd til forskning i helseforetakene. Departementet setter mål og stiller krav til de regionale helseforetakene om forskning, men styrer ikke hva det forskes på.

Helseforetakene brukte nær 5,4 mrd. kroner på forskning i 2023. Dette utgjør 2,8 prosent av de samlede ressursene til helseforetakenes lovpålagte oppgaver.22

FoU-aktiviteten som foregår ved helseforetakene, rapporteres ikke særskilt, men inngår i henholdsvis universitets- og høyskolesektoren (universitetssykehus) og instituttsektoren (øvrige helseforetak og private ideelle sykehus). Regjeringen vil utrede om statistikken bør inkludere en inndeling som er bedre i tråd med den faktiske sektorinndelingen, se kapittel 7.5.4.

2.3 Norges forskningsråd

Norges forskningsråd finansierer forskning og innovasjon, gir råd til myndighetene og er møteplass for aktører i forskningssystemet. Regjeringen understreker at Forskningsrådet fortsatt skal være sterkt og faglig uavhengig.

2.3.1 Ett forskningsråd

Norges forskningsråd er helt sentralt i det norske forskningssystemet, både som finansieringskilde, som rådgiver og som møteplass. Forskningsrådet har også et nasjonalt ansvar for forskningsformidling og for å bidra til at resultater fra forskningen tas i bruk.

I motsetning til de fleste andre land har Norge ett forskningsråd som støtter alle typer forskning, og som kan se forskningen i ulike sektorer og til ulike formål i sammenheng. Forskningsrådet mottar bevilgninger og styringssignaler over statsbudsjettet fra alle departementene. I et sektorbasert system har Forskningsrådet dermed en viktig koordinerende rolle, se også kapittel 1.4.5. Denne rollen ivaretar Forskningsrådet blant annet gjennom å se departementenes forskningsmidler i sammenheng, foreslå felles satsinger, dimensjonere satsinger og utforme og sette sammen virkemidler. Styringsdialogen mellom departementene og Forskningsrådet reguleres gjennom et felles mål- og resultatstyringssystem, se boks 2.1.

I underkant av en firedel av de totale offentlige bevilgningene til FoU kanaliseres gjennom Forskningsrådet. Forskningsrådets andel av den offentlige FoU-innsatsen utgjorde i gjennomsnitt 26,6 prosent i perioden 2011–2019. I 2024 var Forskningsrådets andel 23 prosent.23

2.3.2 Gjennomgang av rolle og funksjoner

I langtidsplanen for forskning og høyere utdanning varslet regjeringen en gjennomgang av Norges forskningsråd og rådets rolle og funksjoner i forskningssystemet. Hensikten var å sikre at Forskningsrådet skaper merverdi for norsk forskning også fremover. Det er nå mer enn 30 år siden Forskningsrådet ble etablert, og over 10 år siden det sist ble evaluert.

Det foreligger en rekke relativt nylige evalueringer av og rapporter om norsk forskning hvor Forskningsrådet har stått sentralt.24 Som en del av gjennomgangen laget Forskningsrådet en oversikt over disse og rådets oppfølging av aktuelle anbefalinger.25 Oversikten viser at Forskningsrådet i perioden 2012–2024 har drevet et kontinuerlig forbedringsarbeid og effektivisert virksomheten. I 2019 la Forskningsrådet om tilskuddsvirksomheten sin fra organisering i forskningsprogrammer til helhetlig porteføljestyring. Ved å se alle tildelingene fra departementene under ett ønsket Forskningsrådet å øke verdien av investeringene for hvert oppdrag og samlet. Forskningsrådet har effektivisert arbeidet med utlysninger, søknadsbehandling og prosjektoppfølging.

Høsten 2023 gjennomførte Kunnskapsdepartementet en bred ekstern innspillsrunde om Forskningsrådets rolle og funksjoner i det norske forskningssystemet.26 Innspillene var også utgangspunkt for møter mellom forsknings- og høyere utdanningsministeren og en ekspertgruppe.27 Både innspillene og møtene viste en nærmest unison støtte til at Forskningsrådet fortsatt skal være sterkt og faglig uavhengig. Samtidig kom det frem forbedringspunkter som Forskningsrådet vil bruke i utviklingsarbeidet, og som Kunnskapsdepartementet følger opp i etatsstyringen. Boks 2.2 inneholder en oppsummering av innspillene.

2.3.3 Regjeringens vurdering

Norges forskningsråd har en særlig viktig rolle i oppfølgingen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning og i å koordinere oppbygging av forskningsområder som samfunnet trenger. Forskningsrådet har kraftfulle virkemidler for forskning og innovasjon og et velutviklet apparat for å kvalitetssikre og tildele prosjektmidler. De konkurransebaserte arenaene i Forskningsrådet er helt sentrale for å sikre fortsatt høy vitenskapelig kvalitet og relevans i norsk forskning over hele landet.28 Regjeringen mener det er viktig å opprettholde et fortsatt høyt nivå på tildelingene til de konkurransebaserte arenaene i Norges forskningsråd.

Forskningsrådet har en sentral rolle som rådgiver overfor myndighetene og er tett koblet på sektorpolitikken til departementene. I tillegg har myndighetene behov for at Forskningsrådet gir helhetlige og uavhengige forskningspolitiske råd. Dette fordrer at Forskningsrådet har gode analyser av nasjonale forskningsbehov og av kapasitet, og evner å se ut over sine egne virkemidler og sin egen rolle. Regjeringen forventer at Forskningsrådet videreutvikler rådgivningsrollen.

Forskningsrådet var tidligere en nettobudsjettert virksomhet som hadde mulighet til å overføre ubrukte midler fra ett budsjettår til det neste. Dette førte til problemer med oppbygging av høye avsetninger (det vil si midler som overføres mellom år). Én årsak var at Forskningsrådet fikk bevilgninger som ikke kunne komme til utbetaling i bevilgningsåret fordi det tar tid å planlegge, lyse ut og tildele midler til flerårige forskningsprosjekter. Videre hadde Forskningsrådet en kompleks finansieringsstruktur som innebar at rådet fikk tildelt midler over svært mange budsjettposter fra alle departementene.

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for å forbedre og forenkle systemet for finansiering av forskning gjennom Norges forskningsråd. Fra og med 2025 er Forskningsrådet bruttobudsjettert med tilsagnsfullmakter. I tillegg er finansieringsstrukturen forenklet ved at det er blitt færre budsjettkapitler og -poster for tildelinger fra departementene til Forskningsrådet, noe som har gitt bedre oversikt. Regjeringen har dermed lagt til rette for bedre økonomisk styring og kontroll i Forskningsrådet og et finansieringssystem som forhindrer oppbyggingen av store avsetninger.

I flere år har det vært oversøking til flere av Forskningsrådets virkemidler. Lave innvilgelsesprosenter binder opp ressurser i forskningsmiljøene og i Forskningsrådet. For å redusere ressursbruken knyttet til søknadsbehandlingen har regjeringen gitt Forskningsrådet i oppdrag å iverksette tiltak for å øke innvilgelsesprosenten til om lag 25 prosent i alle utlysninger.

Regjeringen mener at Forskningsrådet nå er godt rigget for å ivareta sine primæroppgaver. Forskningsrådet skal videreføres som ett sterkt råd. Det er regjeringens vurdering at det ikke er behov for større omlegginger og organisatoriske endringer i Forskningsrådet nå. Forskningsrådet har vært i kontinuerlig utvikling og har gjennomgått store omstillinger i de senere årene. Regjeringen forventer at Forskningsrådet fortsetter å utvikle og forbedre virksomheten for å kunne ivareta nye og endrede oppgaver i forsknings- og innovasjonssystemet.

2.4 Arbeidet med denne meldingen

Regjeringen er opptatt av å utforme forskningspolitikken i tett samråd med berørte aktører.

I arbeidet med denne meldingen om forskningssystemet har regjeringen innhentet synspunkter og kunnskap gjennom brede, åpne skriftlige innspillsrunder, møter i utvalgte grupper og bestilte rapporter.

Høsten 2023 ble det gjennomført en egen innspillsrunde og gjennomgang av Forskningsrådets rolle og funksjoner i det norske forskningssystemet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 2.3.2.

Våren 2024 ble det gjennomført en bredere innspillsrunde om andre temaer i meldingsarbeidet. Kunnskapsdepartementet ba om innspill på fem områder med særskilte muligheter og utfordringer: et gjennomgripende digitalt teknologiskifte, en ny geopolitisk situasjon, at kunnskap må tas raskere i bruk, et oppdragsmarked i endring og et økt behov for tverrsektoriell samordning. Innspillene ga bred støtte til de fem områdene og utfordringsbildet som var skissert i innspillsbrevet. Deler av innspillene er gjengitt eller referert til i meldingsteksten der det er relevant, men meldingen gir ikke en fullstendig oversikt over alle synspunktene eller perspektivene som har kommet inn.

Innspill, møter og rapporter har dannet et viktig bakteppe for arbeidet med denne meldingen. Alle de skriftlige innspillene kan leses på regjeringen.no.29

Meldingen om forskningssystemet samspiller med en rekke andre prosesser og politikkdokumenter, og de viktigste er nevnt i boks 2.3.