9 Plan og gjennomføring

Leve hele livet er en annerledes reform der det skal tas i bruk nye virkemidler for å sikre spredning og implementering av nye og gode løsninger i helse- og omsorgstjenestene. En viktig suksessfaktor er forankring av reformen gjennom lokalpolitisk behandling av de forslag til løsninger som presenteres i Leve hele livet og et aldersvennlig Norge.

Reformen Leve hele livet innebærer omfattende endringsprosesser som berører store institusjoner og organisasjoner med mange hundre tusen ansatte, og tar sikte på å utløse lokalt ansvar og engasjement i kommuner og lokalsamfunn, ikke minst blant den voksende andel eldre i befolkningen. Det vil kreve tydelige veivalg og prioriteringer og gode prosessuelle virkemidler om vi skal lykkes både med å skape et mer aldersvennlig Norge og videreutvikle kvaliteten på helse- og omsorgstjenestene.

For å bistå kommunene med å forberede og gjennomføre reformen, skal det i reformperioden etableres et støtteapparat med utgangspunkt i dagens statlige og regionale aktører. Kommuner som omstiller seg i tråd med reformen, vil bli prioritert innenfor relevante eksisterende og eventuelle nye øremerkede ordninger. Kompetanseløft 2020, Omsorgsplan 2020 og Demensplan 2020 utgjør ellers helt sentrale deler av fundamentet for reformen.

9.1 Reformstart, tidsplan og virkemidler for gjennomføring

Utgangspunktet for reformen er en erkjennelse av at de gode løsningene finnes i kommuner, helseforetak, frivillige organisasjoner, næringsliv og lokalsamfunn. Mange arbeider systematisk og godt på ett eller flere av reformens områder. Det er samtidig en erkjennelse av at løsningene i mindre grad implementeres eller spres til andre. Denne reformen skal derfor legge til rette for at kommuner, helseforetak og andre kan lære av hverandre og implementere gode og innovative løsninger i tjenestene.

Lokalpolitisk behandling og forankring

Reformen legger opp til at kommuner og fylkeskommuner gjennom politiske vedtak, skal ta stilling til hvordan tiltakene i Leve hele livet kan utformes og gjennomføres lokalt, og deretter innarbeide dem i sitt planverk og sette reformen ut i livet. Dette gjelder både tiltak knyttet til Et aldersvennlig Norge og reformens andre hovedområder: aktivitet og fellesskap, mat og måltider, helsehjelp og sammenheng i tjenestene.

Planverk betyr i kommunal sammenheng først og fremst kommuneplanens handlingsdel med økonomiplan, som skal revideres årlig og som gjelder for fire år, og eventuelt en kommunedelplan for de som har egen delplan for helse- og omsorg. Spørsmålet om aldersvennlige kommuner og fylker bør eventuelt drøftes i den kommunale og fylkeskommunale planstrategien for eksempel etter neste kommunevalg, og bli en prioritert sak i arbeidet med kommuneplan og fylkesplan. Reformen legger opp til endringsprosesser med sterk medvirkning fra eldrerådene og den eldre befolkning i dette planarbeidet, og med støtte og bistand fra fagmyndigheter og nasjonale og lokale fagmiljø.

Aktiviteter på spesialisthelsetjenestens område vil bli fulgt opp i ordinære styrings- og rapporteringssystemer.

Samarbeidsavtale med KS

For å lykkes med reformen er det avgjørende å involvere og samarbeide med kommunesektoren. Det er lang tradisjon for samarbeid mellom regjeringen og KS om ulike satsinger, blant annet på helse- og omsorgsfeltet. Dette samarbeidet skal videreføres i arbeidet med gjennomføring av Leve hele livet både på nasjonalt og regionalt nivå etter nærmere avtale.

Støtte til gjennomføring – organisering og oppgaver

I reformperioden skal det etableres et støtteapparat som sikrer politisk og faglig legitimitet og gjennomføringskraft. Støtteapparatet skal informere og spre kunnskap om reformen, skape interesse og oppslutning om reformens løsninger og inspirere og støtte kommuner og fylkeskommuner i praktisk omstillings- og implementeringsarbeid.

Regjeringen ønsker å inngå et samarbeid med kommunesektoren ved KS om gjennomføring. Ansvaret for spredning og implementering av Leve hele livet legges til Helsedirektoratet med styringslinje til fylkesmannen. I samarbeidet om gjennomføring av tiltak rettet mot helse- og omsorgssektoren knytter Helsedirektoratet også til seg et nasjonalt fagmiljø etter nærmere avtale. Arbeidet med et aldersvennlig Norge er mer sektorovergripende, og vil bli organisert i nært samarbeid med KS, og sett i sammenheng med framtida for Statens seniorråd.

Det skal utvikles gode verktøy og gis faglig bistand på reformens hovedområder. Helsedirektoratet skal i samarbeid med andre aktører følge opp det regionale arbeidet gjennom felles samlinger og individuell hjelp, sikre felles oppstart og framdrift, stå for informasjonsarbeidet til allmenheten og kommunikasjon med berørte parter. Helsedirektoratet skal rapportere på framdrift og resultater til regjeringen.

Hovedinnsatsen fra statens side vil ligge på regionalt nivå, der fylkesmennene inngår samarbeid med KS og utviklingssenterene for sykehjem og hjemmetjenester, fylkeskommunene og andre regionale fagmiljø, samt fylkeseldreråd og aktuelle organisasjoner. Sammen skal de etablere et strukturert samarbeid om gjennomføring av reformen.

Det regionale aktørene skal gi informasjon, råd og veiledning og bistå kommunesektoren i planlegging, omstillings- og endringsarbeid gjennom kommunebesøk, faglig veiledning og nettverkssamarbeid. Nettverkssamarbeidet kan bygges på eksisterende kommunenettverk, regionale læringsnettverk og samarbeidsfora mellom spesialisthelsetjenesten, fylkeskommunene og kommunene. Fylkesmannen skal rapportere på framdrift og resultater til sentrale myndigheter.

I tillegg vil det på nasjonalt nivå bli organisert et samarbeid med sikte på å gjennomføre et nasjonalt program for Et aldersvennlig Norge. Oppgaven vil blant annet være å inngå avtale om tilknytning til Verdens helseorganisasjons globale nettverk for aldersvennlige byer og lokalsamfunn, invitere organisasjoner, institusjoner, bedrifter, forskning og utdanning til partnerskap, bygge et nasjonalt nettverk av aldersvennlige kommuner, gjennomføre kampanjen Planlegg egen alderdom og gi kommuner og eldreråd verktøy, bistand og inspirasjon til lokalt planarbeid.

Omstilling gir prioritet

Ettersom reformen i stor grad handler om å endre praksis og bidra til omstilling og kvalitetsutvikling av ordinær virksomhet, legges det til grunn at kommuner og helseforetak selv kan foreta nødvendige omprioriteringer innenfor egen drift og økonomiske rammer. Flere av de foreslåtte løsningene kan bidra til mer effektive tjenester og et mindre omfattende tjenestebehov hos innbyggerne på sikt. Forbedring av eldreomsorgen skal i hovedsak dekkes av kommunenes frie inntekter.

Endringsarbeid medfører ofte omstillingskostnader i reformperioden, og vil kreve utgifter til opplæring i nye arbeidsformer og metoder og tilrettelegging av organisasjon og lokaler. Å foreta endringer i organisasjoner som samtidig skal sikre døgnkontinuerlig drift hele uka gjennom hele året, er særskilt krevende. Kommuner som omstiller seg i tråd med reformen, vil bli prioritert innenfor relevante eksisterende og eventuelle nye øremerkede ordninger. Det forutsettes at kommunene gjennom politisk behandling har tatt stilling til forslagene i reformen, og beskrevet hvordan de vil utforme og gjennomføre dem lokalt. Videre forutsettes at kommunene forplikter seg til å delta i regionale nettverk for Leve hele livet, og bidrar til erfaringsdeling og gjensidig faglig støtte og bistand med andre kommuner.

Fylkesmannen får i oppdrag å følge opp kommunenes utvikling, gjennomføring og evaluering av planene gjennom tilbud om erfaringsdeling, kommunenettverk og annen bistand.

Tidsplan 2019–2023

For å få mest mulig felles framdrift, fastsettes reformperioden til fem år, med felles oppstart 1. januar 2019 og med ulike faser for kartlegging, planlegging, gjennomføring og evaluering.

Reformen er inndelt i fire faser som vil være dels overlappende:

Fase 1 Forberedelse og oppstart (2019)

Det første året skal Leve hele livet settes på dagsorden i kommuner og fylkeskommuner, helseforetak og i allmennheten. Det vil innebære å spre informasjon og kunnskap om reformen, etablere et regionalt støtteapparat og utvikle verktøy og materiell for gjennomføring av reformen lokalt. Støtteapparatet regionalt skal informere alle kommuner om reformen og invitere til deltakelse i læringsnettverk, ha dialogmøter, drive oppsøkende virksomhet og gi faglig veiledning og støtte.

Fase 2 Kartlegging og planlegging (2019–2020)

Kommunene har perioden 2019–2020 til å ta stilling til løsningene i reformen og planlegge hvordan de vil utforme og gjennomføre dem lokalt. Det legges opp til at kommunene og fylkeskommunene kartlegger egne behov og utfordringer, og gjennom politiske vedtak tar stilling til forslagene i Leve hele livet. Spesialisthelsetjenesten vil bli fulgt opp i ordinære styrings- og rapporteringssystemer.

Fase 3 Implementering og gjennomføring (2021–2023)

Når kommunene har tatt stilling til forslagene i reformen, og beskrevet hvordan de vil utforme dem, starter arbeidet med gjennomføring lokalt. Det legges opp til en samlet implementering i årene 2021–2023. Kommuner som omstiller seg i tråd med reformen, vil bli prioritert innenfor relevante eksisterende og eventuelle nye øremerkede ordninger. Det er imidlertid flere forslag til løsninger som ikke krever langvarige planleggingsprosesser og kan iverksettes umiddelbart, slik som for eksempel endringer av måltidstider mv. Kommunen må selv ut fra lokale forhold og behov, vurdere hvilke forslag til løsninger som er mulig å iverksette tidligere i reformperioden.

Fase 4 Evaluering og forbedring (2023)

Reformen skal evalueres gjennom følgeforskning i et representativt utvalg kommuner. Midtveis i reformperioden skal det utarbeides en forskningsrapport for blant annet å kunne følge beslutninger, planer og endringer, og kunne justere kurs og virkemiddelbruk. Følgeforskningen avsluttes med resultatevaluering av hele reformen etter 2023.

9.2 Verktøy og metoder

Spredning av gode løsninger og implementering av endringer er krevende prosesser. På flere av dialogmøtene har deltakerne vært opptatt av manglende spredning av gode tiltak, og at kommunene i for liten grad har en systematikk og kultur for å lære av hverandre.

Rapporten fra Aldring og helse, som oppsummerer kunnskap og forskningsresultatet om spredning og implementering av gode tiltak for eldre, viser at innføring av nye tiltak i kommunene styrkes dersom et nasjonalt eller regionalt nivå tar initiativ og bidrar til kunnskapsutvikling, formidling og spredning av de nye løsningene. Videre viser undersøkelser av kontaktpunkter for erfaringsutveksling mellom kommuner og kunnskap om intervensjonene, kan ha betydning for spredning (4).

Resultatene fra Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor 2017 viser at fire av ti virksomheter har spredd sine innovasjoner slik at andre kan gjenbruke løsningene. Innovasjonsbarometeret viser at spredning først og fremst skjer gjennom nettverk mellom kommuner og fylkeskommuner (224).

Staten skal derfor understøtte kommunenes endringsarbeid gjennom et støtteapparat som skal legge til rette for erfaringsdeling, kunnskapsutveksling og lokalt forbedringsarbeid i reformperioden. Sentrale verktøy for å støtte det lokale endringsarbeidet vil være læringsnettverk og faglig bistand. Det vil bli etablert regionale læringsnettverk for erfaringsutveksling og gjensidig faglig støtte og bistand mellom kommunene. Erfaringer fra ulike læringsnettverk viser at denne formen for erfaringsutveksling har stor nytteverdi. Det handler om felles forståelse for områder som bør forbedres, og om å finne og dele løsninger, men også om å hente inspirasjon og motivasjon fra hverandre.

Kommunene vil, som del av reformarbeidet, bli tilbudt støtte og veiledning til lokalt planarbeid. En sentral oppgave for støtteapparatet vil være å bistå kommunene i utvikling, gjennomføring og evaluering av lokale planer. Fylkesmennene har lang tradisjon i å understøtte kommunene i deres planarbeid, blant annet gjennom dialogmøter med kommunene. Evalueringen fra arbeidet med Omsorgsplan 2015 viser at når planer for helse- og omsorgssektoren blir en del av det helhetlige planarbeidet i kommunene, bidrar dette til en felles forståelse for hva som er utfordringer, prioriteringer og løsninger i kommunens helse- og omsorgssektor.

Et annet sentralt hjelpemiddel i planarbeid er gode data og et valid faktagrunnlag. Det foreslås derfor en styrking av ressursportalen for analyse og planlegging som er utviklet av fylkesmannsembetet i Trøndelag i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet. Som del av Leve hele livet skal ressursportalen bli tilgjengelig for alle kommuner og inngå som et sentralt verktøy for kommunene i deres planarbeid.

Samskaping løftes fram som viktige prosessuelle grep for å skape framtidas lokalsamfunn og tjenestetilbud. Erfaringer fra kommuner som har arbeidet med samskaping er at kommunene må møte innbyggerne der de er og involvere dem fra starten av om prosjekter skal lykkes. På den måten kan de koble sine forvaltningsmessige ressurser opp mot sivilsamfunnets ressurser, og legge grunnlaget for nye løsninger skapt i fellesskap mellom kommune, innbyggere og brukere, foreninger, organisasjoner og næringsliv. Iverksetting av reformen Leve hele livet og et mer aldersvennlig samfunn bygger på nye måter å involvere innbyggere og samfunnsaktører på, og forutsetter bruk av ulike former for samskaping som metode for lokalt utviklings- og endringsarbeid.

Videre skal det igangsettes et informasjonsarbeid for å spre kunnskap om reformen. Det skal utarbeides informasjonsmateriell og tas i bruk nye formidlingskanaler, herunder sosiale medier.

For å stimulere til aktivitet og løfte fram kommuner som arbeider godt og systematisk, foreslås det også å etablere en årlig Leve hele livet-pris. Prisen skal gå til en kommune som gjennom kvalitetsforbedringsarbeid kan vise til både planlagte og gjennomførte aktiviteter og gode resultater på reformens områder.

Det vises videre til de store pågående satsingene knyttet til kompetanseutvikling og ledelsesopplæring som beskrevet i kapittel 3. Tilstrekkelig og god kompetanse, dyktige ledere og en organisasjon som vektlegger kontinuerlig forbedringsarbeid og systematisk refleksjon, er avgjørende for å utvikle kvalitativt gode tjenester. Et hovedverktøy er forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring, som legger grunnlaget for å arbeide systematisk med kvalitetsforbedring.

9.3 Måling, evaluering og rapportering

Erfaringer fra andre endringsprosesser viser at det er avgjørende å sette tydelige og konkrete mål, og måle egen framgang over tid for å lykkes.

Ved å gjennomføre hyppige målinger, kan den enkelte enhet se om tiltakene blir gjennomført, om de skaper ønsket forbedring og om forbedringen er varig.

Helsedirektoratet vil få i oppdrag å igangsette et arbeid for å utvikle måleverktøy som synliggjør resultater og gevinster i reformperioden. Målingene skal, så langt som mulig, kunne integreres i det ordinære saksbehandlings- og journalsystemet på sikt.

Reformen skal evalueres gjennom følgeforskning i et representativt utvalg av kommuner. Midtveis i reformperioden skal det utarbeides en forskningsrapport for blant annet å kunne følge beslutninger, planer og endringer, og kunne justere kurs og virkemiddelbruk. Følgeforskningen avsluttes med resultatevaluering av hele reformen etter 2023.

Det skal også etableres noen enkle rapporteringskrav til staten på gjennomføring av reformen. Sentrale indikatorer her vil blant annet være antall kommuner som har tatt stilling til tiltakene i reformen og laget og vedtatt lokale planer.

9.4 Opplæringspakke – Leve hele livet

Det er store kunnskaps- og kompetansebehov om eldre og aldring generelt og om temaene i reformen spesielt. Regjeringen vil derfor vurdere å utvikle en egen Leve hele livet-opplæringspakke for ansatte i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Innholdet skal, i tillegg til kunnskap om eldre og aldring, dekke opplærings- og kompetansebehov på reformens hovedområder. Det skal vurderes om opplæringsprogrammet kan utformes slik at det kan inngå som en modul i annen fagopplæring.

Leve hele livet setter fokus på forsømte områder i tjenestetilbudet til eldre, der løsningen er nært knyttet til kunnskap og kompetanse. Reformen inviterer kommunene til å tenke bredere i sitt rekrutterings- og opplæringsarbeid, med særlig vekt på faggrupper som kan styrke kompetanse på kjøkken- og ernæring, aktivitet og mestring, rehabilitering, miljøarbeid, sosialt arbeid og samarbeid med pårørende, frivillige og lokalsamfunn.

Helsefagarbeideren er viktig i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det har vært en økning i rekrutteringen til helse- og oppvekstfagene de siste årene. Samtidig var det bare i overkant av 3000 som avla fagbrevet som helsefagarbeider skoleåret 2016–2017. Dette er ikke tilstrekkelig for å møte arbeidskraftsbehovet i helse- og omsorgssektoren (65). Voksne er en viktig rekrutteringskilde. Fagbrev på jobb vil bli etablert som en ny fleksibel vei til fagbrev, som gjør det enklere for voksne å delta i opplæring og kan ta fagbrev på arbeidsplassen, mens de er i lønnet arbeid. Opplæringen er mer fleksibel enn eksisterende ordninger gir rom for, men kravet til fagbrev er likt. Det vises videre til tiltakene i Kompetanseløft 2020 omtalt i kapittel 3.