1 Begrunnelse, avgrensninger mv.

1.1 Hvorfor en stortingsmelding om miljøkriminalitet?

Regjeringen fremmer i denne meldingen en helhetlig politikk for å styrke innsatsen mot miljøkriminalitet nasjonalt og internasjonalt.

Det overordnede målet med meldingen er å presentere politikk, tiltak og virkemidler for å redusere den negative påvirkningen miljøkriminalitet har på klima og miljø. Tiltakene skal være effektive og forholdsmessige, samt virke avskrekkende, når det er behov for det.

Dette er første gang det legges frem en melding for Stortinget om miljøkriminalitet. Et viktig formål med meldingen er derfor også å sette miljøkriminalitet på dagsorden og å bidra til økt kunnskap, forståelse og engasjement rundt miljøkriminalitet.

Stortingsmeldingen legger grunnlaget for et langsiktig oppfølgingsarbeid på tvers av ulike sektorer.

Miljøkriminalitet, både nasjonalt og internasjonalt, har mye felles med andre former for kriminalitet. Som annen kriminalitet, er miljøkriminalitet brudd på normer og verdier, som samfunnet har ansett som så viktige at overtredelse av normen er sanksjonert med straff. Og som annen kriminalitet, har miljøkriminalitet negative konsekvenser for samfunnet – her i form av negative konsekvenser for naturmangfold, kulturmiljø og klima. Videre skjer bekjempelse av miljøkriminalitet, som annen kriminalitet, ved to hovedstrategier: forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet samt administrativ og strafferettslig oppfølging av regelbrudd.

Det er imidlertid flere forhold som skiller miljøkriminalitet fra annen kriminalitet, og som gjør at regjeringen nå fremmer en stortingsmelding om denne formen for kriminalitet.

Annen kriminalitet rammer i stor grad personer eller virksomheter. Miljøkriminalitet rammer samfunnets fellesgoder. Fellesgodene miljø og natur anses etter Grunnloven som en menneskerettighet. Det følger av Grunnloven § 112 at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares.1 Miljøkriminalitet ødelegger disse fellesgodene og innebærer at noen få beriker seg på bekostning av resten av samfunnet.

Flere miljøkriminalitetsområder kjennetegnes av at de lovstridige handlingene finner sted innenfor en virksomhet som i seg selv er lovlig og omfatter aktiviteter som etter sin art kan være både lovlige og ulovlige. Samfunnet har trukket grensen mellom det lovlige og det ulovlige, basert på hvor mye man antar at naturen tåler. De ulovlige forholdene er en belastning som kommer i tillegg til den belastningen som lovlig virksomhet utgjør. Miljøkriminalitet kan dermed svekke utredningsgrunnlaget og undergrave en bærekraftig forvaltning. Dette forsterkes av at miljøkriminalitet kan bestå av mindre forhold, som hver for seg ikke alltid får store konsekvenser, men som samlet og over tid kan få alvorlige negative virkninger for natur og miljø.

Fraværet av en fornærmet i tradisjonell forstand, medfører at miljøkriminalitet har lav oppdagelsesrisiko sammenlignet med mange andre former for kriminalitet. På andre kriminalitetsområder vil det gjennomgående være den som er fornærmet ved overtredelsen som gjør politiet oppmerksom på lovbruddet, og fornærmede vil stort sett kunne bidra i bevisføringen. Miljøet er avhengig av at samfunnet avdekker og følger opp overtredelser. Oppdagelsesrisikoen reduseres også av at overtredelser av miljølovgivning ofte skjer i lite befolkede områder, samt at konsekvensene av kriminaliteten kan vise seg et annet sted og lenge etter at overtredelsen fant sted.

Miljøkriminalitet særpreges videre av at den i mange tilfeller er drevet av et ønske om økonomisk vinning. Den økonomiske vinningen kan bestå av direkte inntekter, for eksempel ved salg av naturressurser, eller sparte utgifter til avfallshåndtering, sikkerhetstiltak mv. Slik kriminalitet kan være organisert, noe man særlig ser ved kriminalitet med koblinger til utlandet.

Samtidig er det er stort spenn i aktører og motiver. Overtredere som utelukkende er ute etter økonomisk vinning, vil gjerne vurdere om sannsynligheten for vinning er større enn risikoen for en følbar sanksjon. Andre overtredere aksepterer ikke regelverket eller ønsker å berike seg selv, men vil likevel avstå fra ulovligheter ved risiko for å bli oppdaget og å få en reaksjon. Atter andre overtredere har ikke gjort seg kjent med regelverket, men ønsker å opptre lovlydig og vil rette seg etter veiledning eller påpeking av plikt.

I større grad enn ved mye annen kriminalitet, er det derfor nødvendig å bekjempe miljøkriminalitet med hele spekteret av tiltak. Verdiene som rammes av miljøkriminalitet, lav oppdagelsesrisiko og muligheter for økonomisk vinning, gjør at allmennprevensjon er særlig viktig på miljøkriminalitetsfeltet. Samtidig er det svært viktig med et velfungerende tilsyn og med aktiv forebygging i form av blant annet informasjon og holdningsskapende aktiviteter.

I Norge har man de siste 30 årene bygget opp et omfattende og strengt miljøregelverk, en velfungerende miljøforvaltning og spisskompetanse på miljøkriminalitet i ØKOKRIM, som bistår politidistriktene. Korrupsjon er heller ikke et like stort problem i Norge, som i mange andre deler av verden. Høyesterett har de siste 20 årene bidratt sterkt til å fremheve betydningen av effektiv allmennprevensjon for å forbygge alvorlig miljøkriminalitet.

Selv om problemene med miljøkriminalitet i Norge derfor gjennomgående er mindre alvorlige enn i mange land med dårligere utviklede styresett, er det nødvendig å fortsatt satse på forebygging og bekjempelse av miljøkriminalitet, også i Norge. På mange områder er det også behov for styrket innsats. Norges naturverdier er ikke mindre sårbare enn naturverdiene i andre deler av verden. Miljøkriminalitet kan i mange tilfeller ha direkte konsekvenser for regjeringens mål i klima- og miljøpolitikken2, ikke minst den samlede effekten av mange små lovbrudd.

På denne bakgrunn fremmer regjeringen en stortingsmelding for en helhetlig styrking av innsatsen mot miljøkriminalitet i Norge.

Globalt anses miljøkriminalitet å utgjøre den tredje største ulovlige økonomien,med en økt kostnadseffekt på 5–7 % årlig det siste tiåret.3 Miljøkriminalitet innebærer enorme kostnader for en stor mengde land på alle kontinenter, inkludert tap av inntekt for naturressurser, tap av skatteinntekter og fortolling.

Boks 1.1 FNs bærekraftsmål

Høsten 2015 vedtok FNs medlemsland 17 mål for bærekraftig utvikling frem mot 2030. Bærekraftsmålene ser miljø, økonomi og sosial utvikling i sammenheng. Målene gjelder for alle land og er et veikart for den globale innsatsen for en bærekraftig utvikling. Norge har forpliktet seg til å følge opp bærekraftsmålene.

I internasjonal sammenheng regnes organisert grenseoverskridende miljøkriminalitet å utgjøre en trussel mot flere av FNs bærekraftsmål, særlig mål 13 Stoppe klimaendringene, mål 14 Liv under vann, mål 15 Liv på land og mål 16 Fred og rettferdighet.

Det finnes en rekke internasjonale konvensjoner som regulerer ulike former for internasjonal miljøkriminalitet. Internasjonale og regionale organisasjoner, enkeltland og sivilt samfunn har også satt inn omfattende tiltak for å redusere problemene med miljøkriminalitet internasjonalt. Kriminalitet som ødelegger miljø og klima, skjer likevel fortsatt i stort omfang og det er behov for mer innsats. Regjeringen fremmer derfor en stortingsmelding for en helhetlig styrking av innsatsen mot miljøkriminalitet internasjonalt.

1.2 Avgrensninger – hva som omhandles i stortingsmeldingen

Miljøkriminalitet er overtredelse av regler som beskytter natur, miljø og kulturarv og kan omfatte uttak av ressurser, tilførsel eller utslipp av skadelige elementer samt ødeleggende handlinger. Det er i stortingsmeldingen også naturlig å omtale annen kriminalitet som skjer i tilknytning til eller muliggjør miljøkriminalitet, som eksempelvis korrupsjon og dokumentforfalskning. Stortingsmeldingen avgrenses til handlinger som kan sanksjoneres med straff.4

Overtredelser som anses som miljøkriminalitet spenner fra uaktsomme til forsettlige overtredelser, fra stor fare for betydelig skade på miljøverdiene til mindre alvorlig risiko og fra organisert og profittmotivert kriminalitet til enkeltstående overtredelser uten økonomisk motivasjon. De tiltakene man bruker for å bekjempe regelbrudd, vil reflektere disse forholdene.

Nasjonalt har miljøkriminalitetsbegrepet over tid utviklet seg fra å omfatte naturkriminalitet og forurensningskriminalitet, til også å omfatte arbeidsmiljøkriminalitet, dyrevelferdskriminalitet og kulturarvkriminalitet5. Begrepet er vidt og omfatter totalt ca. 45 straffebestemmelser.6

Denne meldingen omhandler naturkriminalitet, forurensningskriminalitet og kulturarvkriminalitet.

Kriminalitet knyttet til fiskerinæringen, såkalt fiskerikriminalitet, og kriminalitet knyttet til akvakulturnæringen, er ansett som økonomisk kriminalitet. Noen former for kriminalitet særlig knyttet til akvakultur kan også anses som naturkriminalitet. Fiskerikriminalitet omtales i stortingsmeldingen bare der det er naturlig i en større sammenheng. Det foreslås ikke ny politikk på dette området, og når meldingen bruker begrepet «miljøkriminalitet» omfatter det ikke fiskerikriminalitet, med mindre fiskerikriminalitet er uttrykkelig nevnt. Et utvalg har nylig levert en utredning om fremtidens fiskerikontroll, og utfordringer og tiltak mot fiskerikriminalitet vil beskrives i oppfølging av denne.7 Arbeidsmiljøkriminalitet, eller det indre miljø, omfattes ikke av meldingen. Regjeringen har lagt frem en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet i 2017, som ble revidert i 2019. Dyrevelferdskriminalitet omfattes ikke av meldingen.

Internasjonalt finnes det ikke noe omforent miljøkriminalitetsbegrep. I stortingsmeldingen er omtalen av miljøkriminalitet internasjonalt konsentrert om skogkriminalitet, miljøkriminalitet knyttet til ulovlig mineralutvinning, flora- og faunakriminalitet og kulturarvkriminalitet. Disse utgjør ikke en fullstendig liste over miljøkriminalitet internasjonalt, men utpeker seg som særlig alvorlige og aktuelle. De har også viktige fellestrekk, særlig at kriminaliteten er grenseoverskridende og at den har koblinger til annen organisert kriminalitet.8 Kriminaliteten kan i stor grad også møtes med felles tiltak.

Omtalen av miljøkriminalitet internasjonalt inkluderer både overtredelser av internasjonalt miljøregelverk og forhold som ikke er omfattet av internasjonalt regelverk, men som er ulovlige i de landene overtredelsene finner sted.

Internasjonal forurensningskriminalitet er en raskt økende kriminalitet og særlig ulovlig handel med farlig avfall, er et betydelig internasjonalt problem. Det finnes ikke noen omforent definisjon av internasjonal forurensningskriminalitet, men INTERPOL anser forurensningskriminalitet som kriminelle aktiviteter som involverer eller tilrettelegger for ulovlig utslipp eller dumping av avfall eller andre forurensende stoffer, samt ulovlig handel med avfall og farlige stoffer. Internasjonal avfallskriminalitet har også forgreninger til annen type kriminalitet. Det som behandles i denne meldingen, er ulovlige grensekryssende transporter av avfall, skipsvrak og kjemikalier som har sitt utspring i ulovlige handlinger i Norge, og som derfor håndheves og straffes i Norge. Dette omtales i kapittel 5. Der omtales også hvilke globale rammeverk og konvensjoner Norge har forpliktet seg til når det gjelder grensekryssende handel med avfall og kjemikalier.

Kriminalitet knyttet til kjøp og salg av klimakvoter er en problemstilling som har meldt seg i det internasjonale klimakvotemarkedet. Straffbare handlinger knyttet til klimakvoteregisteret kan deles inn i tre hovedkategorier: økonomisk kriminalitet (som hvitvasking, momssvindel og trusselfinansiering), datakriminalitet (eksempelvis phishing og hacking) og markedsmisbruk (blant annet misbruk av innsideinformasjon og informasjonslekkasje). Det har vært noen erfaringer med dette i Norge. Blant annet ble det i 2010 oppdaget momssvindel i forbindelse med handel med klimakvoter. Selv om klimakvotekriminalitet indirekte kan sies å ha betydning for natur og miljø, faller det utenfor den avgrensningen som er gjort av miljøkriminalitet i denne stortingsmeldingen. Problemstillingen vil derfor ikke bli ytterligere omtalt.

Tilsvarende vil oljekriminalitet i form av ulovlig utvinning av olje som naturressurs ikke bli nærmere beskrevet i stortingsmeldingen. Kriminaliteten består i mange tilfeller av at kriminelle tar kontroll over eksisterende oljeutvinningsinstallasjoner. Selv om det kan medføre at olje utvinnes på en måte som medfører større belastning på miljøet i form av blant annet forurensning, enn utvinning ellers ville ha gjort, faller dette ikke innenfor kjernen av de problemstillingene som omfattes av meldingen.

1.3 Arbeidet med stortingsmeldingen

Som del av arbeidet med stortingsmeldingen er det avholdt et innspillsmøte, der organisasjoner, næringsliv, institusjoner og ulike forvaltningsnivåer var invitert. Det var også anledning til å sende inn skriftlige innspill i etterkant av møtet.

Følgende instanser ga muntlig innspill i møtet: Avfall Norge, Bellona, Botanisk Hage, Høgskolen i Innlandet, Industri Energi, Kystrederiene, Maskinentreprenørenes forbund, Miljøfyrtårn, Naturhistorisk Museum (Universitetet i Oslo), NOAH – for dyrs rettigheter, Norges Metallsøkerforening, Norges vassdrags- og energidirektorat, Norsk Friluftsliv, Norske Lakseelver, Norsk institutt for naturforskning, Norsk Industri, Næringslivets Hovedorganisasjon, Regnskogfondet, Statens vegvesen, Trygg-mat tracking, Universitetet i Bergen, WWF-Norge og ØKOKRIM. Flere av disse avga også skriftlig, dels utdypende, redegjørelser av sine innspill.

I tillegg har følgende instanser avgitt skriftlig innspill: Artsdatabanken, Foreningen Våre Rovdyr, Forsvarsbygg, Frøya og Kristiansand kommuner, Hedmark, Rogaland og Østfold fylkeskommuner, Klagenemnda for miljøinformasjon, Kulturhistorisk museum, Mattilsynet, Naturveilederne, Norges jeger- og fiskerforbund, Standard Norge og Sysselmannen på Svalbard.

Klima- og miljødepartementet og Sametinget har hatt kontakt i løpet av arbeidet med stortingsmeldingen. Det er ikke gjennomført ordinære konsultasjoner om stortingsmeldingens innhold, men Sametinget har kommet med innspill. Når meldingen skal følges opp med konkrete tiltak (for eksempel lovendringer), vil de vanlige konsultasjonsprosedyrene mellom statlige myndigheter og Sametinget gjelde.