7 Særlig om tiltak mot ulovlig handel inn og ut av Norge

7.1 Innledning og oversikt

ØKOKRIM skriver i sin trusselvurdering fra 2018: «To viktige utviklingstrekk har særlig stor påvirkning på norsk økonomi, og vil i tiden fremover fortsatt ha stor påvirkning på truslene innen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet – digitalisering og globalisering.»1 Om globalisering skriver ØKOKRIM videre: «Samtidig har verden på mange måter blitt grenseløs. Norske borgere handler på utenlandske nettsteder. Betalingen gjennomføres ved hjelp av utenlandske betalingstjenester. Norske bedrifter etablerer seg i utlandet, og utenlandske bedrifter konkurrerer om anbud i Norge på like vilkår som norske bedrifter. Grenseoverskridende virksomhet, og transaksjoner, fremstår i dag som langt mer hyppige enn bare for noen år tilbake.»

På miljøkriminalitetsfeltet har globaliseringen særlig betydning for ulovlig handel med varer og avfall inn og ut av Norge. Mange av regelverkene som regulerer slik handel, er viktige for å beskytte helse og miljø i Norge mot uønsket skade fra importerte varer, slik som regelverket om internasjonal handel med helse- og miljøfarlige kjemikalier og produkter, import av avfall og regler om innførsel av fremmede arter og genmodifiserte organismer. Andre regelverk skal først og fremst sikre mot miljøskade andre steder enn i vårt eget miljø, slik som regelverket om internasjonal handel med tømmer, truede arter og kulturgjenstander samt eksport av avfall.

Regelverkene har til felles at den ulovlige handlingen består i en grensekryssende transaksjon og slik sett kan sies å være nasjonal og internasjonal miljøkriminalitet samtidig. Overtredelser kan sanksjoneres etter norsk regelverk. Samtidig bygger det norske regelverket i stor grad på internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet av. Selv om regelverkene angår ulike faktiske forhold og til dels er ulikt innrettet, er det også mange felles trekk, ikke minst felles tilsyns- og håndhevingsutfordringer for nasjonale myndigheter. Norsk økonomi har et stort materielt forbruk basert på betydelig vareimport. Kombinert med en raskt økende internasjonal privat netthandel, gjør det kontrolloppgavene særlig krevende. Disse fellestrekkene åpner for å se sammenhenger mellom områdene og vurdere felles tiltak for å bekjempe slik ulovlig handel.

Åpne grenser til naboland og manglende tollkontroller blant annet ved internasjonale anløp til Svalbard, kan gjøre Norge utsatt for ulovlig transitthandel, eller som mellomlagringssted, så vel som mottakerland for varer som er ulovlig utført fra andre land. Tolletaten er derfor en svært viktig samarbeidspartner. Samarbeidet med Tolletaten og regjeringens tiltak for styrket innsats på dette området omtales nærmere i kapittel 7.2.

Netthandel og annen teknologisk utvikling byr på nye muligheter for lovovertrederne og krever særlige tiltak, som bruk av ny teknologi og styrket samarbeid mellom miljømyndighetene og med Tolletaten og politiet. Disse tiltakene omtales i kapittel 7.3.

Kapittel 7.4 vurderer muligheter for verdikjedesporing eller sertifisering for å gi forbrukere større sikkerhet for kjøp av lovlige produkter og som insentiv for virksomheter til å drive lovlig.

Handelsavtaler ved bilateralt økonomisk samarbeid som virkemiddel for å bekjempe ulovlig handel, drøftes i kapittel 7.5.

7.2 Samarbeid mellom Tolletaten og miljø- og kulturmyndighetene

Tolletaten har en sentral posisjon for å avdekke ulovlig handel ut og inn av Norge.

For Tolletaten er tilgang til rett kompetanse av avgjørende betydning. Miljømyndighetene må bidra til at tolltjenestemenn i grense- og deklarasjonskontroll har tilstrekkelig kunnskap om regelverket til å skille ut kontrollverdige objekter, tilstrekkelig kunnskap om varene til å kunne kontrollere om medfølgende informasjon er i samsvar med innholdet, samt informasjon om hvilken instans som skal kontaktes for ytterligere bistand. Tolletaten må også ha nødvendig informasjon om aktuelle kontrollobjekter og verktøy til effektivt å kunne foreta målrettede kontroller i varestrømmen. Varestrømmen er voksende, og Tolletaten er avhengig av at miljømyndighetene holder dem løpende orientert om trender, spesielle arrangementer som kan øke vareførselen av spesielle produkter, hva som bør prioriteres mv. Det er også avgjørende at miljømyndighetene stiller opp for raske avklaringer.

Miljømyndighetene samarbeider godt med Tolletaten. Samarbeidet legger blant annet til rette for deling av data, opplæring i regelverk, felles aksjoner og oppfølging av bestemte virksomheter. Miljødirektoratet bidrar med opplæring på Tolletatens kompetansesenter og har utarbeidet veiledninger for grensekontroll med miljøregelverket. Regjeringen ønsker å styrke dette samarbeidet gjennom økt samhandling mellom etatene for mer etterretningsbasert og målrettet kontrollutvelgelse, økt regelverksopplæring mv.

Det er også viktig å styrke etterlevelse av kulturarvregelverket gjennom mer målrettet grensekontroll av innførsel og utførsel av kulturgjenstander. Det bør vurderes å formalisere samarbeidet mellom kontrollmyndighet og regelverkseier.

Regjeringen vil

• Videreføre og styrke miljø- og kulturmyndighetenes samarbeid med Tolletaten om ulovlig grensekryssende vareførsel, blant annet ved opplæring av tollere, utarbeiding av veiledningsmateriell, dialog om prioriteringer, bistand om forståelse av regelverket og vurdering av nye virkemidler og metoder for å avdekke ulovlige forsendelser.

• Styrke Tolletatens arbeid med trusselvurderinger og etterretningsprodukter som grunnlag for målrettet kontroll med etterlevelse av reglene for grensekryssende vareførsel, herunder miljøregelverket og kulturarvregelverket.

7.3 Netthandel

Det siste tiåret har det vært en kraftig vekst i utenlandsk netthandel. En ny SSB rapport2 viser at varer og tjenester kjøpt i utenlandske nettbutikker nesten femdoblet seg i perioden 2010–2018. Tallene inkluderer kjøp gjort med betalingskort, men ikke kjøp betalt på andre måter. Samlet viser rapporten at norsk kortbruk i utlandet nå utgjør nesten halvparten av alle kjøp som nordmenn utfører. Av de 60,1 milliarder kroner nordmenn brukte på netthandel i 2018, ble ca. 39 % brukt på varekjøp og 61 % på kjøp av tjenester. Over 90 % av denne handelen ble gjort på nettsteder i EU-land.

Netthandel har gjort det enklere for forbrukerne å importere varer direkte. Dette gir forbrukerne bredere tilgang på varer til ulike priser, men det gir også større muligheter for omsetning av ulovlige varer og tjenester. Også for norsk handelsnærings konkurransekraft og forbrukernes sikkerhet er det viktig at innsatsen for å bekjempe omsetning av ulovlige varer og tjenester styrkes, når netthandelen øker.

Ulovlig netthandel kan skje på flere ulike måter:

• Nettsider og private aktører selger/annonserer på nett og sender arter, produkter, kulturgjenstander mv. per post eller med kurér. Produktene kan befinne seg i Norge. Hvis produktet sendes fra utlandet vil det, ved ankomst Norge, ofte gå inn i den store strømmen av småforsendelser. Eksempler er helsekostprodukter som inneholder CITES-listede arter og forsendelser med antikke mynter og andre mindre arkeologiske gjenstander.

• Nettsider selger/annonserer på nett, men kjøper reiser selv til utlandet for å hente produktet og ankommer Norge via bil/ferge/fly eller lignende.

• Auksjonshus – nettbutikker som spesialiserer seg på bestemte type varer – ofte mye brukt blant samlere. Samlerne inngår i egne nettverk.

Det kan i tillegg nevnes at store internasjonale handelsmesser, eksempelvis i Tyskland, er brukt som omsetningspunkt for CITES-varer. Kjøpere kan orientere seg om tilbydere mv. på nett i forkant og avtale møter, gjerne ved bruk av sosiale medier. Ofte vil ikke salget av truede arter skje åpenlyst på messen, men i tilknytning til messen. Tilsvarende messer arrangeres for kunst- og kulturgjenstander flere steder i Europa.

Annonsering og salg på nett kan skje åpent. Produkter kan også gis andre betegnelser for å kamuflere ulovlighet. Når det er opprettet kontakt mellom kjøper og selger, er det ikke uvanlig at videre kommunikasjon om avtaler gjøres på andre og mer lukkede plattformer.

Bekjempelse av ulovlig netthandel er et satsningsområde i EU og Norden. Det er satt i gang flere nordiske og europeiske prosjekter for å utveksle erfaringer, dra nytte av hverandres kunnskap og kartlegge tilgjengelige verktøy for mer effektiv kontroll.

Regjeringen vil styrke kontrollen med ulovlig netthandel i Norge. Endring av regelverk, bruk av teknologi, samarbeid med privat sektor og samarbeid mellom myndigheter og med politiet, er fire innsatsområder for en slik styrking.

Regelverksendringer

Regelverk er som oftest utarbeidet med tanke på regulering av den fysiske handelen og er ikke tilpasset netthandel. Effektiv kontroll av netthandel krever klare plikter for nettbutikker og effektive reaksjoner. Forbrukertilsynet har myndighet til å kreve at nettsider som er i strid med regelverket stenges, hvis det foreligger alvorlige brudd på regelverket. Miljødirektoratet, Riksantikvaren eller Kulturrådet har ikke slik myndighet.

I henhold til Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/1020 av 20. juni 2019 kan tilsynsmyndighetene kreve at annonser om ulovlige produkter og kjemikalier blir fjernet. Tilsynsmyndighetene kan også pålegge at tilgang til nettsiden blokkeres, om nødvendig ved hjelp av en tredjepart. Forordningen må implementeres i norsk rett i 2020.

Handel med dyr og planter skjer i økende grad på internett. Innførsel og utførsel av arter som omfattes av CITES-forskriften, krever tillatelse fra Miljødirektoratet. For de artene som er mest truet av handel og som er oppført på den strengeste listen under CITES-konvensjonen3, er det svært strenge vilkår for å få tillatelse til å innføre eller utføre eksemplarer av artene. For visse eksemplarer kreves eiersertifikat for besittelse, noe som begrenser omsetningen av eksemplaret også innenlands. I mange tilfeller er det derfor klart at eksemplarer som annonseres for salg, ikke lovlig kan selges til forbrukere i Norge.

Den økende netthandelen med levende planter og dyr øker også risikoen for spredning av fremmede organismer. På partsmøtet under FN-konvensjonen om biologisk mangfold i 2016, ble det fattet vedtak der partslandene oppfordres til å redusere risikoen knyttet til e-handel med fremmede arter.4 Sekretariatet for biomangfoldkonvensjonen har derfor satt i gang et samarbeid med Verdens tollorganisasjon (WCO), som skal vurdere behov og tiltak knyttet til handel med levende dyr/planter (fremmede arter) på nettet, herunder veiledning og verktøy for tollmyndighetene. Partslandene ble videre oppfordret til å vurdere og/eller revidere sin nasjonale lovgivning slik at også e-handel er tilstrekkelig håndtert av lovverket.

Både forskrift om fremmede organismer og CITES-forskriften er hjemlet i naturmangfoldloven. Klima- og miljødepartementet vil derfor vurdere en hjemmel i naturmangfoldloven for at Miljødirektoratet kan kreve at ulovlige annonser fjernes, samt adgang til å pålegge at tilgang til nettsider blokkeres, etter modell av EU-reglene for kjemikalier og produkter. Ved den nærmere utformingen av en slik bestemmelse i naturmangfoldloven og i forskriftene, må man vurdere hvordan man skal ivareta at grensekryssing av fremmede organismer og truede arter i mange tilfeller er lovlig. For CITES-listede arter, kan det for eksempel være aktuelt å begrense en slik hjemmel til å stenge annonser for salg av liste A-arter.

Omsetning av kunst- og kulturgjenstander via nettbaserte plattformer og sosiale medier er en stor utfordring fordi transaksjonene preges av anonymitet, falske brukernavn og lignende, som gjør det vanskelig å spore ulovlige gjenstander. Dette gir lavere risiko for selgerne, i tillegg til høyere inntjening som følge av lettere tilgang til en videre kundekrets, samt et nærmest ubegrenset utbud av ulovlige gjenstander. Eksempler både fra Norge og utlandet, tyder også på at stjålet kunst benyttes som betalingsmiddel i forbindelse med annen kriminell virksomhet. Denne typen grenseoverskridende kriminalitet er et globalt problem som krever innsats av ressurser og tiltak i både opprinnelses- og mottakerland, så vel som i mulige transittland. Kulturdepartementet vil derfor vurdere en tilsvarende hjemmel i kulturminneloven som den som vurderes i naturmangfoldloven.

Regjeringen vil

• Vurdere hjemmel i kulturminneloven og naturmangfoldloven for å kreve at annonser om ulovlig handel med henholdsvis kulturgjenstander og fremmede organismer og CITES-arter fjernes, samt en adgang til å pålegge at tilgang til nettsider blokkeres.

Bruk av teknologi

Bruk av teknologi er nødvendig for å effektivisere kontroll med ulovlig netthandel. Overvåkning av internett og netthandel med produkter, kjemikalier, kulturgjenstander og arter kan skje ved spesielt utviklede dataprogrammer som søker opp og samler data fra nettsider (se boks 7.2), samt ved teknologi for automatisk å dele relevant informasjon om virksomheter som omsetter ulovlige produkter mv. til andre europeiske tilsynsmyndigheter. Slik teknologi er allerede tatt i bruk. Blant annet deltar Miljødirektoratet i et prosjekt i regi av EU-kommisjonen, der formålet er å automatisk kunne identifisere ulovlige produkter og kjemikalier som selges på nettet.

Tolletaten har opplevd at test-innføring av et nytt dataverktøy for kontroll med kurérsendinger har gitt svært positive resultater i form av økt treffprosent. Opphevingen av 350-kronersgrensen og innføring av EUs sikkerhetssystem ICS2 er andre faktorer som er forventet å bedre datatilgang og dermed kontroll med varer som kommer over andre poststrømmer.

Regjeringen ønsker å øke bruken av slik teknologi for å styrke bekjempelsen av ulovlig netthandel. Ulike former for automatisk overvåking vil også kunne frigjøre ressurser til oppfølging av mistanke om ulovligheter. Selve oppfølgingen vil skje etter eksisterende prosedyrer hos miljø- og kulturmyndighetene.

Regjeringen vil

• Øke bruk av teknologi for å styrke kontrollen med ulovlig netthandel.

Samarbeid med privat sektor

En styrking av kontroll med netthandelen, kan også skje ved samarbeid med privat sektor og ansvarliggjøring av internettplattformer/søkemotorer.

EU-kommisjonen har undertegnet et sikkerhetsløfte med de største internasjonale nettbutikkene (Amazon, E-bay, Alibaba, Wish). Gjennom sikkerhetsløftet har disse aktørene forpliktet seg til å ha stor oppmerksomhet på regelverksetterlevelse og effektiv fjerning av annonser for ulovlige varer etter henvendelser fra tilsynsmyndighetene.

Miljødirektoratet og ØKOKRIM har hatt uformell kontakt med Finn.no, som har fjernet annonser om ulovlige varer kort tid etter rapportering. Regjeringen mener at det bør etableres et mer formelt samarbeid med norske nettaktører.

Regjeringen vil

• Styrke samarbeid mellom tilsynsmyndigheter og private nettaktører om å fjerne annonser for produkter som er et resultat av miljøkriminalitet.

Tettere samarbeid mellom tilsynsmyndigheter og med politiet

I et globalisert marked vil alle myndigheter dra nytte av andre tilsynsmyndigheters kontroll. Tolletaten er avhengig av at det satses på internasjonalt samarbeid. Dette er viktig for å dele erfaringer, men også for å dele informasjon som kan brukes for å arbeide mer målrettet. Tett samarbeid med nordiske og europeiske tilsynsmyndigheter er også nødvendig for å følge opp virksomheter som fremstår som norske, men som holder til utenfor Norge. Mange nettsider som tilbyr ulovlige produkter er utenlandske. Det gjør arbeidet med å stenge slike sider komplisert.

I EØS-området samarbeider tilsynsmyndighetene ved å bruke plattformen ICSMS (Information and Communication System for Market Surveillance) for utveksling av informasjon. Plattformen er drevet av EU-kommisjonen. Alle ulovlige produkter og kjemikalier som omfattes av en europeisk forordning eller direktiv og som er funnet på EØS-markedet, skal meldes inn i ICSMS. Miljødirektoratet påpeker plikten til utenlandske nettbutikker til å rette eventuelle brudd. Hvis bruddet ikke blir rettet, kan direktoratet be om bistand fra sine europeiske kollegaer ved å formelt overføre saksbehandlingen til tilsynsmyndigheten i landet hvor den utenlandske nettbutikken holder til.

Når det gjelder tilbakelevering og ulovlig handel med kulturgjenstander innen EØS-området, kommuniserer Norge med EU-landene via IMI-systemets modul for kultur (Internal Market Information System).

Styrket kontroll med netthandel forutsetter også et tett samarbeid med andre tilsynsmyndigheter i Norge. Forbrukertilsynet, som er forvaltningsmyndighet for e-handelsloven og markedsføringsloven, er en viktig samarbeidspartner når det gjelder netthandel. Tolletaten er også en sentral samarbeidspartner. Tolletaten deltar i «Nettverksgruppe for kulturkriminalitet», der netthandel også er et tema. Netthandel har også vært et tema i samarbeid med Miljødirektoratet. Gjennom Tolletaten er det videre et samarbeid med Tolletatens etterretningssenter, som gjerne kobles på etter avdekking av ulovlige varer, for videre saksgang og etterretningsarbeid.

Bekjempelse av ulovlig netthandel ved bruk av kryptovaluta på darknet markets (dark web, som for eksempel kan nås via TOR) forutsetter overvåkning av flere datasett (volum, pris, finansiering, identifisering av selger og kjøper) og bruk av etterforskingsmetoder som miljømyndighetene ikke har tilgang til. Et tett samarbeid med politiet er nødvendig for å bekjempe denne typen ulovlig netthandel.

Regjeringen vil

• Styrke samarbeidet om bekjempelse av ulovlig netthandel mellom kultur- og miljømyndighetene og andre norske tilsynsmyndigheter, europeiske tilsynsmyndigheter, Tolletaten og politiet.

7.4 Verdikjedesporing og sertifisering

Moderne «supply chain management» har kommet langt i å avdekke forfalskede varer. Dette er metoder man også kan bruke på varer som er produkter av miljøkriminalitet, som mineraler og tømmer. I tillegg til å spore selve varen og verdikjeden, kan man skape insentiver for lovlig opptreden ved å sertifisere virksomheter som oppfyller lovpålagte krav og som eksempelvis kan dokumentere at produkter ikke er resultat av miljøkriminalitet. Man kan også stille krav til virksomhetene om aktsomhet med hensyn til opprinnelse, slik det er gjort i EUs tømmerforordning og FLEGT-forordningen, se kapittel 4.6.

Verdikjedesporing eller sertifisering av varer og/eller virksomheter, innebærer at det blir mulig for markedet, forbrukere og myndigheter å identifisere med høyere sannsynlighet at en verdikjede er lovlig. Det er nyttig i forhold til varer der det er stor risiko for at varen er et produkt av miljøkriminalitet. Verdikjedesporing mv. kan også være et insentiv til land om å ha robuste tilsynssystemer, for eksempel ved at varer som selges gjennom en slik verdikjede, får visse markedsfordeler. Med riktig branding kan markedet være villig til å betale en høyere pris for varen. Dette vil belønne de som driver lovlig og kan bidra til å synliggjøre virksomheter som ikke har like robust verdikjedesporing. På den måten motvirker man også at aktører oppnår fordeler i markedet ved å opptre ulovlig.

En utredning av muligheter for verdikjedesporing eller sertifisering, vil avklare hvordan slik sporing eller sertifisering rent praktisk kan skje, hvem som skal ha ansvaret for merking mv.

Regjeringen vil

• Utrede muligheter for verdikjedesporing og sertifisering som et ledd i bekjempelsen av miljøkriminalitet.

7.5 Handelsavtaler

Bilateralt økonomisk samarbeid kan være en viktig kanal for å styrke innsatsen mot miljøkriminalitet. Ulovlig handel er sentralt når det gjelder mange av de viktigste formene for grensekryssende miljøkriminalitet. Handel med, og investeringer i andre land, bidrar til en global arbeidsdeling i produksjon av varer og tjenester. Selskaper etablerer seg i økende grad i nye vekstmarkeder i land med svakt styresett og lite utviklet lovverk for bevaring av miljøet. Dette bidrar til økonomisk vekst og økt velferd, men også til økt produksjon, forbruk og transport. Dette kan bidra til økt press på miljøet og kan også by på utfordringer i arbeidet mot grenseoverskridende organisert miljøkriminalitet. Samtidig kan internasjonal handel og internasjonale investeringer og tjenester bidra til en mer klima- og miljøvennlig utvikling og til at ulik produksjon foregår der den belaster miljøet minst. I utgangspunktet er det derfor ingen motsetning mellom en åpen verdenshandel på den ene siden og en god klima- og miljøpolitikk på den andre siden. Etterspørselen av produkter kan være drivende for miljøkriminalitet som ulovlig høsting av naturressurser og ulovlig hogst av tømmer. En slik etterspørsel kan bidra til økt handel med innsatsvarer i land som har et mindre ambisiøst regelverk enn i importlandet.

Arbeidet med å ivareta hensynet til klima og miljø i handelsavtaler er i stadig utvikling. Her er EU, EFTA-landene (Island, Liechtenstein, Norge og Sveits) og Norge langt fremme. Norge har gjennom EFTA inngått 29 frihandelsavtaler med 40 land. Formålet med frihandelsavtalene er å forbedre markedsadgang og sikre forutsigbarhet for norsk næringsliv i landene vi inngår frihandelsavtaler med. Videre fastslår frihandelsavtalene at handel, miljø og arbeidstakerrettigheter skal være gjensidig støttende. Siden 2010 har EFTA inntatt et kapittel om handel og bærekraftig utvikling i sine frihandelsavtaler. Kapitlet underbygger allerede eksisterende forpliktelser og inneholder blant annet en forpliktelse om å effektivt implementere multilaterale miljøkonvensjoner man har ratifisert, slik som CITES og Paris-avtalen. EFTA har i 2019 oppdatert kapitlet om handel og bærekraftig utvikling. Kapitlet omfatter nå også enkeltstående bestemmelser om handel og biologisk mangfold, hvor partene blant annet påtar seg forpliktelser om å bekjempe miljøkriminalitet i forsyningskjeder. Videre er det inntatt en bestemmelse om handel og bærekraftig skogforvaltning, hvor partene blant annet forplikter seg til å bekjempe ulovlig tømmerhogst og å fremme handel med varer som stammer fra bærekraftig forvaltede skoger. Det er også inntatt forpliktelser knyttet til gjennomføring av tiltak for å bekjempe ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU) for å bidra til å forhindre at slike produkter kommer på markedet.

Regjeringen vil

• Videreføre arbeidet med å inkludere et eget kapittel om handel og bærekraftig utvikling i de frihandelsavtaler Norge/EFTA inngår, og gjennom dette bidra til å synliggjøre behovet for å bekjempe miljøkriminalitet.