2 Utvikling av miljøkriminalitetsfeltet

Miljøkriminalitet er et relativt nytt kriminalitetsområde, men utviklingen innenfor feltet har gått og går raskt. Dette kapittelet gir en oversikt over utviklingen internasjonalt, i EU og nasjonalt. Betydning av konvensjoner, resolusjoner, lover mv. beskrives nærmere i omtalen av de enkelte miljøkriminalitetsområdene.

2.1 Internasjonale og regionale miljøkonvensjoner

Verden har blitt og blir stadig mer globalisert. Internasjonalt regelverk får derfor økt betydning. Det finnes ingen overordnet konvensjon om internasjonal miljøkriminalitet. Men flere former for miljøkriminalitet omfattes av internasjonale konvensjoner eller regionalt regelverk. FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet (UNTOC) og FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC) er viktig på alle miljøkriminalitetsområdene. Se nærmere om konvensjonene i kapittel 2.3.

De viktigste internasjonale konvensjonene med mer spesifikke virkeområder, er CITES-konvensjonen (internasjonal handel med ville dyr og planter), MARPOL-konvensjonen (marin forurensning fra skip), Baselkonvensjonen (grensekryssende transport og behandling av farlig avfall), Rotterdamkonvensjonen (grensekryssende transport av farlige kjemikalier), Stockholmkonvensjonen (produksjon, bruk og utslipp av farlige miljøgifter), Minamatakonvensjonen (utslipp av kvikksølv og kvikksølvforbindelser), Unescos verdensarvkonvensjon, konvensjon om ulovlig import, eksport og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander samt UNIDROIT-konvensjonen om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander. Regionalt er særlig EUs tømmerforordning av betydning.

I tillegg har en rekke konvensjoner og andre instrumenter om natur og miljø, mer indirekte betydning for miljøkriminalitet. Dette gjelder blant annet FN-konvensjonen om biologisk mangfold (CBD), Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, Klimakonvensjonen, Kyotoprotokollen, Montrealprotokollen, Haagkonvensjonen om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. FNs Folkerettskommisjon (ILC) jobber ikke med miljøkriminalitet generelt, men vedtok i 2013 å inkludere «Beskyttelse av naturmiljøet i relasjon til væpnede konflikter» i sitt arbeidsprogram.

Internasjonale og regionale konvensjoner må implementeres i nasjonalt regelverk for å få virkning nasjonalt.

2.2 Resolusjoner, deklarasjoner mv.

I tillegg til konvensjoner og andre juridisk bindende instrumenter, er det vedtatt en rekke internasjonale resolusjoner og deklarasjoner om miljøkriminalitet. Disse er ikke juridisk bindende for partene («soft law»), men på tross av den mindre forpliktende karakteren, har slike deklarasjoner og resolusjoner hatt og har stor betydning for utviklingen av miljøkriminalitetsfeltet internasjonalt. De kan for eksempel bidra til å styrke relevante deler av konvensjonene. De setter også miljøkriminalitet på dagsorden i det internasjonale samfunn og i internasjonale organisasjoner. Dette kan igjen føre til at arbeid med miljøkriminalitet prioriteres høyere og til at det gis økt finansiell støtte til arbeid på området. Resolusjoner er endelig godt egnet til å skape koblinger mellom ulike miljøkonvensjoner og bidra til økt samarbeid mellom internasjonale organisasjoner samt mellom internasjonale organisasjoner og sivilt samfunn.

Hvert femte år vedtar Kriminalitetskongressen en politisk erklæring om hva som anses som de viktigste kriminalitetsområdene, som landene er enige om å adressere i den kommende fem-årsperioden under FNs Kriminalitetskommisjon og FNs kontor for narkotika og organisert kriminalitet. Doha-erklæringen fra 2015 sier at landene etterstreber å forebygge og motvirke miljøkriminalitet og anerkjenner det som et alvorlig problem, herunder flora- og faunakriminalitet, skogkriminalitet og farlig avfall.1 Doha-erklæringen viser til behov for å styrke lovgivningen, internasjonalt samarbeid, kapasitetsbygging, strafferettslige reaksjoner og rettshåndhevelsesarbeid rettet mot transnasjonal organisert kriminalitet, korrupsjon og hvitvasking av penger i forbindelse med miljøkriminalitet. Den neste politiske erklæringen fra Kriminalitetskongressen ventes i april 2020.

2.3 Internasjonal strafferett

Strafferett og straffeprosess har tradisjonelt vært ansett som et nasjonalt anliggende. Selv om det tidligere har vært utviklet enkelte konvensjoner, blant annet om rettslig bistand og utlevering, er det først de siste 15–20 årene at det internasjonale arbeidet på det justispolitiske området virkelig har skutt fart. FN-konvensjonen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet (UNTOC) er en milepæl i så måte. Konvensjonen trådte i kraft i 2003 og inneholder bestemmelser som pålegger partene å kriminalisere deltakelse i organiserte kriminelle grupper, hvitvasking av penger, korrupsjon og motarbeiding av rettsvesenet. Konvensjonen har også bestemmelser om utlevering, rettslig samarbeid og kapasitetsbygging. Videreutviklingen av konvensjonen og de tre tilleggsprotokollene skjer under de femårige kriminalitetskongressene, i de årlige møtene i kriminalitetskommisjonen (se boks 9.1) og under statspartsmøtene. I konvensjonen regnes miljøkriminalitet som grenseoverskridende organisert kriminalitet. Det er imidlertid ingen egen protokoll under konvensjonen om miljøkriminalitet.

FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC) trådte i kraft i 2005 og er en omfattende konvensjon med bestemmelser om blant annet forebyggende tiltak, kriminalisering og rettshåndhevelse, internasjonalt samarbeid, tilbakeføring av midler, bistand og oppfølging av konvensjonen.

Den internasjonale straffedomstol (ICC) behandler, i henhold til Romavedtektene, saker som gjelder folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser, samt siden 2018 aggresjonsforbrytelser. Miljøkriminalitet som sådan omfattes ikke, men Romavedtektene kriminaliserer som krigsforbrytelser i internasjonale væpnede konflikter det å «iverksette et angrep med kunnskap om at et slikt angrep vil forårsake (…) skade på naturmiljøet, som vil være for omfattende i forhold til den forventede konkrete og umiddelbare samlede militære fordel». For øvrig kan ICC bare behandle miljøkriminalitet eller annen miljøskadelig virksomhet hvis det er brukt som virkemiddel for, eller har fått så store miljøkonsekvenser at det har resultert i folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser. Terskelen er imidlertid uansett høy. Det antas at bare et fåtall svært alvorlige saker vil kunne nå frem.

2.4 EUs arbeid med overholdelse av miljøregelverk og miljøkriminalitet

EU-regelverket har stor innvirkning på norsk miljølovgivning, særlig på forurensningsområdet. Utforming av regelverket og praktisering av regelverket i EU- og EØS-området, er derfor av stor betydning for en effektiv håndhevelse av overtredelser av regelverket i Norge.

EU har et omfattende miljøregelverk, men regelverket forutsetter at strafferettslig implementering gjennomføres av hvert enkelt medlemsland og at regelverket praktiseres likt og effektivt i medlemslandene. EU-kommisjonens landrapporter fra Environmental Implementation Review i 2017 og 2019 viser at det er stor variasjon i medlemslandenes overholdelse. EU-kommisjonens handlingsplan fra 2018 for å bedre overholdelse av EUs miljøregelverk, omfatter tiltak for å fremme overholdelse, tilsyn/kontroll og håndheving. Den komplementerer EUs melding «EU law: Better results through better application» fra 2017, som gjelder EU-regelverk generelt.

Handlingsplanen peker på at manglende og varierende gjennomføring og håndheving gjør at EU-regelverkets potensial for forbedringer for miljø, klima, helse, grønn konkurransekraft med mer ikke løses ut. Dette hindrer også konkurranse på like vilkår i det europeiske markedet, og svekker tilliten til EU-regelverket.

Handlingsplanen består av ni tiltak, blant annet identifisering av kunnskaps- og opplæringsbehov, legge til rette for deling av kunnskap om god praksis, samarbeid om felles tilsynsaksjoner, utarbeidelse av praktisk veiledning for arbeid mot miljøkriminalitet og støtte bruk av satellittbilder og andre «geospatiale» datakilder for å avdekke ulovlig virksomhet.

Det er etablert ulike nettverk for samarbeid mellom miljømyndigheter (IMPEL og NEPA), politi (EnviCrimeNet), påtalemyndigheter (ENPE), dommere (EUFJE) og revisorer (EUROSAI), som muliggjør deling av kunnskap, kompetanse og god praksis. Slike nettverk er viktige i videre arbeid med gjennomføring av handlingsplanen. Miljøforvaltningen deltar aktivt i Impel sitt samarbeid innen tilsyn. Her er også Impels «X-cutting Expert Team» sentralt. De skal bidra til å gjøre EUs regulering mer effektiv, identifisere og utvikle verktøy for implementering av tiltak og regelverk, utvikle kapasitet og finne effektive løsninger for overholdelse av miljøregelverket.

Kommisjonen har også etablert en høynivågruppe, The Environmental Compliance and Governance Forum, som skal sikre brede diskusjoner om hvordan EUs miljøregelverk kan overholdes. I forumet sitter EU-kommisjonen, representanter fra EUs medlemsland, EØS/EFTA-landene og ulike nettverk og komiteer på EU-nivå. Klima- og miljødepartementet representerer Norge i forumet.

EU-kommisjonen (DG Justice) evaluerer for tiden miljøkriminalitetsdirektivet (2008/99) om vern av miljøet gjennom strafferettslige bestemmelser. Dette er et harmoniseringsdirektiv som krever at land gjør visse aktiviteter straffbare, og som skal effektivisere håndhevelsen av miljøregelverket. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen. Evalueringen skal danne grunnlag for en vurdering av om direktivet skal revideres, noe som kan bli et sannsynlig utfall.

EPPO (European Public prosecutor's Office) er et nytt selvstendig påtaleorgan i EU, med fokus på storskala grensekryssende kriminalitet som påvirker EUs budsjett, som bedrageri og korrupsjon. Organet vil ha myndighet til å etterforske og straffeforfølge slike saker på tvers av nasjonale jurisdiksjoner. Organet vil være operativt fra 2020. Norge deltar ikke i samarbeidet.

2.5 Utvikling av regelverk og rettspraksis i Norge

De viktigste regelverkene som regulerer naturkriminalitet, forurensningskriminalitet og kulturarvkriminalitet og som omfattes av denne meldingen, er naturmangfoldloven (2009), forurensningsloven (1981), produktkontrolloven (1976), viltloven (1981), lakse- og innlandsfiskloven (1992), motorferdselloven (1977), plan- og bygningsloven (2008), vannressursloven (2008), vassdragsreguleringsloven (1917), energiloven (1990), kulturminneloven (1978), svalbardmiljøloven (2001) og genteknologiloven (1993).

Utviklingen på miljøkriminalitetsfeltet i Norge preges av en økende anerkjennelse av at miljø er viktig og beskyttelsesverdig. Flere av de sentrale lovene som har regler for å beskytte miljøet, har blitt vedtatt eller betydelig videreutviklet etter år 2000. Med den nye plan- og bygningsloven fra 2008 ble strafferammen betydelig skjerpet (fra bare bøtestraff til fengselsstraff opp til to år). Med naturmangfoldloven fra 2009 ble reglene som beskytter naturmangfold betydelig videreutviklet, strafferammen ble skjerpet og betydningen av fare for betydelig skade på naturmangfoldet ble også presisert som et sentralt ledd i straffutmålingen. Strafferammene i flere av miljølovene har senere også blitt hevet, senest ved Stortingets vedtak 11. juni 2019, som hevet alminnelig strafferamme i produktkontrolloven og forurensningsloven fra tre måneder til inntil ett års fengsel og strafferammen for grove overtredelser i naturmangfoldloven og svalbardmiljøloven fra tre år til fem år.

Slutten av 1980-tallet ble et vendepunkt for håndheving av miljølover. Høyesterett ga i en rekke saker uttrykk for at straffereaksjonene må ligge på et nivå som motvirker overtredelser og ikke gjør det lønnsomt å bryte det regelverket som er satt til vern om miljøet, se Rt. 1988 s. 1356 (industriforurensning), Rt. 1989 s. 733 (forurensning fra kommunal avfallsplass) og Rt. 1990 s. 156 (faunakriminalitet).

Siden den gang har miljøkriminalitet vært gjenstand for betydelige straffeskjerpelser. Høyesterett har fulgt opp lovgivers heving av strafferammer ved å gjøre det klart at brudd på miljølovgivningen må straffes strengt. Siden år 2000 har det bare vært dissens i to høyesterettsdommer om miljøkriminalitet2 og dissensene gjaldt ikke straffeutmålingen.

Ved straffeutmålingen har Høyesterett i nesten samtlige dommer vist til at det av allmennpreventive grunner må reageres strengt ved overtredelse av miljølovgivningen. Høyesterett har i dommene også uttalt seg om en rekke andre hensyn som kan tilsi et skjerpet straffenivå. Blant annet er det vist til erkjennelsen av et økende behov for å verne miljøet, at en forsvarlig forvaltning av naturen forutsetter at befolkningen etterlever gjeldende reguleringslovgivning, at man kan oppnå betydelige gevinster ved ikke å følge regelverket, at brudd på miljøregler kan vanskeliggjøre miljømyndighetenes forvaltning av natur, at botens størrelse bør avspeile at samfunnet har lidt tap av natur og at hvis miljøreglene er kontroversielle, gir det ytterligere grunn til gjennom en konsekvent og streng straffeforfølgning å formidle det vernehensyn som ligger til grunn for regelverket.

I 1993 fikk straffeloven en bestemmelse om alvorlig miljøkriminalitet i § 152 b. I henhold til denne såkalte generalklausulen, kunne alvorlig natur- og kulturminnekriminalitet straffes med fengsel i inntil seks år, mens forurensningskriminalitet som har medført noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred, kunne straffes med inntil 15 år. Bakgrunnen for bestemmelsen var at straffebestemmelsene i spesiallovgivningen ikke ble ansett å gi miljøet et tilstrekkelig strafferettslig vern.3 Daværende Justis- og politidepartementet fremhevet også i forarbeidene at bestemmelsen «er ment som et signal om at det i fremtiden skal reageres strengere mot miljøkriminalitet som er av en slik art og et slikt omfang at den omfattes av den foreslåtte bestemmelsen» og at den «vil legge forholdene til rette for en betydelig styrket strafferettslig innsats mot denne formen for kriminalitet».4 Vedtakelsen av § 152 b var dermed et viktig signal om at innsatsen mot miljøkriminalitet skulle prioriteres høyere. Bestemmelsen har også vært viktig for å heve straffenivået i miljøsaker.

Bestemmelsen ble, med noen få endringer, videreført i ny straffelov § 240 (natur- og forurensningskriminalitet) og § 242 (kulturminnekriminalitet).

Paragraf 240 «Alvorlig miljøkriminalitet» lyder:

«Med fengsel inntil 15 år straffes den som forsettlig​ eller grovt uaktsomt

• a) forurenser luft, vann eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade, eller

• b) lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer med nærliggende fare for følge som nevnt i bokstav a.

Med fengsel inntil 6 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt

• a) minsker en naturlig bestand av fredede organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, eller

• b) påfører betydelig skade på område som er vernet ved vedtak med hjemmel i naturmangfoldloven kapittel V eller eldre vernevedtak som nevnt i naturmangfoldloven § 77, svalbardmiljøloven kapittel III, lov om Jan Mayen § 2 eller lov om Bouvetøya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m. § 2.»

Paragraf 242 «Kulturminnekriminalitet» lyder:

«Med fengsel inntil 6 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt volder betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning.

Med fengsel inntil 2 år straffes den som i en væpnet konflikt forsettlig eller grovt uaktsomt bruker et kulturminne eller et kulturmiljø av særlig nasjonal eller internasjonal betydning til støtte for militære handlinger og ved det skaper fare for at kulturminnet eller kulturmiljøet skades. Straff kommer likevel ikke til anvendelse dersom det var tvingende militært nødvendig å handle på denne måten.»

Paragraf 240 og 242 og deres forgjenger har vært lite brukt i konkrete straffesaker. Dette skyldes blant annet at det tidligere har vært lite samarbeid mellom politi og miljømyndigheter på området, at vilkårene i bestemmelsen gjør det mer krevende å føre bevis for straffeskyld enn etter de alternative straffehjemlene i miljølovene samt at utviklingen på miljøområdet etter hvert har medført at viktige former for miljøkriminalitet ikke omfattes av bestemmelsen (se nærmere i kapittel 3).

Fra vedtakelsen av straffeloven § 152 b i 1993, har påtalemyndigheten bare tatt ut tiltale i fire saker: En sak der en person ble dømt for å ha tent på en fredet kirke i Telemark (Skien og Porsgrunn tingretts dom 18. juni 2004), en sak om en person som hadde hugget trær i et område hvor det var utryddingstruede lavarter (Rt. 2005 s. 568), en sak der to unge gutter forsøkte å tenne på Bryggen i Bergen (frikjent for denne delen av tiltalen ved Bergen byretts dom 5. april 2001) og saken der fire personer ble dømt for forsøk på å felle tre ulver i ulvesonen i Elverum (HR-2016-1857-A). Ut over disse dommene, har tre foretak (i samme sak) vedtatt forelegg for overtredelse av straffeloven § 152 b for i 2012 å ha sprøytet gift langs en jernbanelinje der den prioriterte plantearten dragehode levde. Selv om bestemmelsene har vært lite brukt som grunnlag i straffesaker, har Høyesterett vist til bestemmelsene ved vurdering av straffenivået, eksempelvis i Rt. 2011 s. 10 (Oftenesdommen) og Rt. 2011 s. 631 (Kvernstaddommen).

Flere menneskerettigheter kan ha sammenheng med klima- og miljø, og konsekvensene av alvorlige og/eller omfattende miljøkriminalitet kan medføre menneskerettsbrudd. Menneskerettighetene er nedfelt i internasjonale avtaleverk både på globalt og regionalt nivå. Sentrale menneskerettighetsavtaler, som Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven.5

Retten til et trygt, rent, sunt og mangfoldig miljø nå og i fremtiden er ikke internasjonalt anerkjent som en menneskerett i seg selv. Flere enn 100 land har imidlertid grunnlovs- og/eller lovbestemmelser om rett til et sunt miljø.6

Den norske Grunnloven fikk i 1992 en bestemmelse i § 110 b om miljø. Ved endringen av Grunnloven i 2014 ble bestemmelsen videreført som § 112 og plassert i Grunnlovens kapittel om menneskerettigheter. Bestemmelsens første ledd slår fast at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares, samt at naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten. I annet ledd står det at borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og virkningen av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den retten de har etter foregående ledd. I tredje ledd står det at statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger. Ved endringen i 2014 pekte Grunnlovsutvalget på at rettslige problemstillinger knyttet til miljø er under stadig utvikling internasjonalt, også spørsmål om forholdet mellom miljø og menneskerettigheter. Grunnloven § 112 har av Høyesterett blitt brukt som argument for strengere straffer, blant annet i Rt. 2011 s. 10 (Oftenesdommen).7

Parallelt med at lovgiver har hevet strafferammene og domstolene har skjerpet straffeutmålingen, har det skjedd en utvikling av de administrative sanksjonene på miljøkriminalitetsområdet. Sanksjonsutvalget foreslo i NOU 2003:15 Fra bot til bedring at bruken av straff generelt bør reduseres og i større grad erstattes med bruk av administrative sanksjoner. Mange av utvalgets anbefalinger ble fulgt opp ved at forvaltningsloven i 2016 fikk et nytt kapittel IX Administrative sanksjoner, som gir rettslige rammer for blant annet overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap. Samtidig fikk loven et nytt kapittel X som regulerer tvangsmulkt. Flere av lovene på miljøområdet har fått slike bestemmelser de senere årene. Se nærmere om administrative sanksjoner i kapittel 3 og i omtalen av de ulike miljøkriminalitetsområdene i kapittel 4 til 6.