4 Naturkriminalitet

4.1 Innledning og oversikt

Hva som omfattes av kapittelet

Dette kapittelet omhandler nasjonal naturkriminalitet: ulovlig jakt, felling og annen avliving av vilt (kapittel 4.2), ulovlig fiske av anadrom laksefisk (kapittel 4.3), annet ulovlig uttak og skade av planter og dyr (kapittel 4.4), overtredelser av CITES-forskriften (kapittel 4.5), overtredelser av tømmerforskriften (kapittel 4.6), ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer (kapittel 4.7), miljøkriminalitet innenfor vassdrags- og energisektoren (kapittel 4.8), ulovlig motorferdsel i utmark (kapittel 4.9), annen ulovlig ferdsel samt forstyrrelser av dyr (kapittel 4.10), ulovlig innførsel, omsetning og utsetting av fremmede organismer (kapittel 4.11) og ulovlige handlinger knyttet til genmodifiserte organismer (kapittel 4.12).

Felles tiltak mot ulovlig handel ut og inn av Norge med tømmer, truede arter, fremmede organismer og genmodifiserte organismer beskrives i kapittel 7. Øvrige tiltak knyttet til disse kriminalitetsområdene, omtales her i kapittel 4.

Internasjonal skogkriminalitet, internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet samt internasjonal flora- og faunakriminalitet, omtales sammen med internasjonal kulturarvkriminalitet i kapittel 8.

Særpreg og trusselbilde

De forhold som særpreger miljøkriminalitet generelt (se kapittel 1.1), gjør seg i hovedsak også gjeldende for naturkriminalitet.

I trusselvurderingen fra 20181 skriver ØKOKRIM at den største trusselen innenfor naturkriminalitet knytter seg til ulovlige, irreversible fysiske naturinngrep og arealendringer, herunder ulovlige byggearbeid. De er hver for seg ofte mindre alvorlige, men kan i sum ha et vesentlig skadepotensial. Dette gjelder spesielt arealendringer som medfører ødeleggelse av truede naturtyper eller leveområder for truede arter. I slike tilfeller innebærer inngrepet en trussel mot naturmangfoldet. Ulovlige arealinngrep kan også medføre skade på automatisk fredete kulturminner.

Ulovlig motorferdsel i utmark vurderes av ØKOKRIM å være en vedvarende trussel. Ulovlig jakt er videre et problem over hele landet. Dette gjelder både ulovlig jakt på fredet rovvilt og på andre truede arter. Ulovlig innførsel og spredning av fremmede arter i norsk natur, utgjør også en stor trussel mot naturmangfoldet. Fremmede arter forårsaker betydelige skader på stedegne arter og naturtyper. Handel med ville dyr og planter (overtredelser av CITES-regelverket) representerer en vedvarende trussel mot det biologiske mangfoldet, både i Norge og internasjonalt.

Regelverket

Naturkriminaliteten som omfattes av denne meldingen reguleres av naturmangfoldloven2, plan- og bygningsloven3, vannressursloven4, vassdragsreguleringsloven5, energiloven6, viltloven7, lakse- og innlandsfiskloven8, motorferdselloven9, svalbardmiljøloven10, mineralloven11 og genteknologiloven12. I medhold av disse lovene er det også gitt en rekke forskrifter.

Overtredelser håndheves og sanksjoneres i medhold av nevnte lover og omtales i tilknytning til de enkelte miljøkriminalitetsområdene.

Naturmangfoldloven er den mest sentrale loven innenfor naturkriminalitetsfeltet og regulerer mange av miljøkriminalitetsområdene som anses som naturkriminalitet. Loven er dermed også relevant for mange av delkapitlene i kapittel 4. For å unngå gjentakelser, gis det derfor her en beskrivelse av naturmangfoldlovens regler om håndheving og sanksjoner og vurdering av behov for endringer. I dette kapittelet vurderes også behov for regelendringer for et mer effektiv tilsyn etter naturmangfoldloven.

Regler om håndheving og sanksjoner i naturmangfoldloven

Naturmangfoldlovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur, jf. § 1.

Etterlevelse av naturmangfoldloven er viktig for å nå målet om å ta vare på naturmangfold. Naturmangfoldloven har regler om håndheving og sanksjoner i kapittel IX: bestemmelser om endring og omgjøring av tillatelser (§ 67), retting, stans og avbøtende tiltak (§§ 69 og 70), direkte gjennomføring (§ 71), administrativt beslag (§ 72 a), administrativ inndragning (§ 72 b), tvangsmulkt (§ 73), overtredelsesgebyr (§ 74)13 og straff (§ 75). Hjemlene for håndheving og administrative reaksjoner/sanksjoner anses dekkende for forvaltningens behov. Det foreslås derfor ingen endringer her.

Forsettlige eller uaktsomme brudd på bestemmelser som angitt i naturmangfoldloven § 75 første ledd kan straffes. Dette omfatter de fleste handlingsnormene i loven, men ikke aktsomhetspliktene i §§ 6, 28 første ledd og 53 første ledd.

Den alminnelige strafferammen i naturmangfoldloven er bøter eller fengsel inntil ett år. Strafferammen er lavere enn de alminnelige strafferammene for eksempelvis økonomisk kriminalitet og vinningslovbrudd i ny straffelov (inntil to år), noe som kan gi et feilaktig signal om at det felles livsgrunnlaget, i form av miljøet, er mindre beskyttelsesverdig enn økonomiske interesser. En heving av strafferammene opp på samme nivå som blant annet økonomisk kriminalitet og vinningslovbrudd kan derfor være nødvendig for å signalisere at interessene er beskyttelsesverdige og at kampen mot miljøkriminalitet er viktig for myndighetene. En heving av den alminnelige strafferammen vil også være et signal til domstolene om at man ønsker et høyere straffenivå i saker etter naturmangfoldloven. Hevet strafferamme vil ha betydning for hvilke metoder politiet kan ta i bruk for å avdekke straffbare forhold.

Grov overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil fem år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, legges særlig vekt på om den har medført eller voldt fare for betydelig skade på naturmangfoldet, om skaden på naturmangfoldet må anses uopprettelig, graden av skyld, og om overtrederen har truffet forebyggende eller avbøtende tiltak. Strafferammen for grove overtredelser ble hevet fra tre til fem år i 2019.14 Begrunnelsen for å heve strafferammen var blant annet den store og økende trusselen mot naturmangfold og at generalklausulen i straffeloven15 § 240 ikke fullt ut reflekterer dagens trusler mot naturmangfold.16

Straffeloven § 240 annet ledd omfatter alvorlig miljøkriminalitet og har en strafferamme på fengsel inntil 6 år (se nærmere om bestemmelsen i kapittel 2.5 og 3). På naturkriminalitetsområdet har bestemmelsen vært brukt i to saker 1718. Dommene etablerte et nytt og betydelig strengere straffenivå for grov naturkriminalitet og er omtalt nærmere i kapittel 4.2 og 4.7.

Ved utarbeidelsen av ny straffelov ble det foretatt en opprydding i antall strafferammer, slik at man i straffeloven ikke lenger bruker strafferammer på fem år.19 Nærmeste strafferamme er seks år, som eksempelvis er rammen for de fleste grove vinningslovbrudd. Nye strafferammer i naturmangfoldloven er ikke tilpasset ny straffelov. Selv om spesiallovgivningen ikke er forpliktet til å følge de strafferammer som følger av straffeloven, kan lovtekniske hensyn tilsi at strafferammene for grove overtredelser i naturmangfoldloven endres til seks år. Dette må imidlertid ses i sammenheng med regjeringens forslag om å vurdere forholdet mellom straffeloven § 240 og særlovgivningen på miljøområdet, jf. kapittel 3.

Regjeringen vil

• Vurdere å heve alminnelig strafferamme i naturmangfoldloven fra fengsel i inntil ett år til fengsel i inntil to år og strafferammen for grove overtredelser i samme lov fra fengsel i inntil fem år til fengsel i inntil seks år.

Behov for regelendringer knyttet til tilsyn med naturmangfoldloven

Ved tilsyn avdekkes det brudd på naturmangfoldloven som kunne ha vært unngått hvis virksomhetene hadde internkontroll som sikret etterlevelsen av regelverket. Fravær av internkontroll medfører ofte mindre bevissthet om regelverket hos virksomhetene. I motsetning til produktkontrolloven, forurensningsloven og genteknologiloven, er ikke naturmangfoldloven omfattet av internkontrollforskriftens20 virkeområde. Naturmangfoldloven har i stedet en hjemmel for å gi forskrift om internkontroll. Slik forskrift er eksempelvis gitt ved CITES-forskriften og forskrift om fremmede organismer. Tømmerforskriften har derimot ikke regler om internkontroll. Ulike regler om internkontroll etter ulike forskrifter gjør det mer komplisert for virksomhetene å følge regelverket. Også for kontrollørene ville det være enklere og tidsbesparende å forholde seg til ett regelverk. Klima- og miljødepartementet vil derfor, i samråd med Arbeids- og sosialdepartementet, vurdere å inkludere naturmangfoldloven i internkontrollforskriftens virkeområde.

Regjeringen vil

• Vurdere å inkludere naturmangfoldloven i internkontrollforskriftens virkeområde.

Naturmangfoldloven gir i dag ikke adgang til å kreve informasjon fra andre offentlige myndigheter uten hinder av taushetsplikt. En slik adgang følger til sammenligning av forurensningsloven § 49, produktkontrolloven § 5 og genteknologiloven § 19. Når man mangler hjemmel for opplysningsplikt i naturmangfoldloven, kan det føre til at viktig informasjon ikke deles med Miljødirektoratet og at tilsynsarbeidet dermed vanskeliggjøres. Særlig viktig er det at Miljødirektoratet både kan be om og motta opplysninger fra Tolletaten, men en slik bestemmelse vil være praktisk også i forhold til andre tilsynsmyndigheter. NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov inneholder en lignende bestemmelse, men det er ennå ikke avklart om forslaget vil opprettholdes og når en slik bestemmelse eventuelt kan tre i kraft. Klima- og miljødepartementet vil derfor innføre en slik hjemmel i naturmangfoldloven.

Regjeringen vil

• Innføre hjemmel i naturmangfoldloven for å kreve opplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt.

4.2 Ulovlig jakt, felling og annen avliving av vilt

I den følgende omtalen av ulovlig jakt, felling og annen avliving av vilt21 skilles det mellom tilfeller hvor det utøves jakt eller etterstrebelse av vilt uten tillatelse (kapittel 4.2.2), og tilfeller hvor ellers lovlig jakt (felling og avliving) utøves i strid med reglene for jaktutøvelse (kapittel 4.2.3).

4.2.1 Om regelverket og formålet med regelverket

Naturmangfoldloven angir de overordnede reglene for artsforvaltningen. Forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder, jf. naturmangfoldloven § 5. Det følger av naturmangfoldloven § 15 at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Gjennom naturmangfoldloven § 16 og viltloven § 9 ivaretas forvaltningsmålet ved at det bare kan fastsettes jakttid for viltarter som produserer et høstingsverdig overskudd. Arter med fastsatt jakttid fremgår av forskrift om jakt- og fangsttider22, og er det som omtales som jaktbare arter23.

Gjennomføring av jakt, felling, fangst og annet uttak reguleres av viltloven med tilhørende forskrifter. Viltloven er en fullmaktslov hvor tilhørende forskrifter utdyper og regulerer nærmere de hensyn loven skal ivareta. Bestemmelsene om hvordan jakten skal utøves er dels fastsatt i viltloven kapittel VI (§§ 19 til 25) og dels i utøvelsesforskriften24. I tillegg følger det av dyrevelferdsloven25 § 20 at jakt skal utøves på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte.

Naturmangfoldloven § 18 åpner for at vilt kan avlives blant annet for å beskytte naturlige forekommende planter, dyr og økosystemer, for å avverge skade på husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom, eller for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning.

Videre gir forskrift om felling av skadegjørende vilt26 hjemmel for skadefelling av viltarter som gjør skade. Det pågår for tiden en prosess med revidering av dette regelverket.

Naturmangfoldloven § 17 åpner for at vilt kan avlives når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person. Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan avlive vilt under direkte angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe. Tilsvarende åpner naturmangfoldloven § 17 a for avliving av rovdyr som befinner seg i rovdyrsikkert hegn.

Enkelte arter er gitt et særskilt vern ved bestemmelsen om prioriterte arter i naturmangfoldloven § 23. I alt er i dag 13 arter i egne forskrifter gitt status som prioritert art, blant annet viltartene dverggås27, fjellrev28 og den nordlige underarten av svarthalespove29. For de prioriterte artene er enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse forbudt, noe som også vil si at jakt/felling av disse artene ikke er tillatt.

Besittelse av hele eller deler av ulovlig felt vilt kan være heleri av Viltfondets eiendom, jf. viltloven §§ 48 og 48a.

4.2.2 Ulovlig jakt og annen avliving av vilt uten tillatelse

Om miljøkriminaliteten

Miljøkriminaliteten30 omfatter alle tilfeller av jakt, felling og fangst av vilt når det ikke foreligger en tillatelse, og vilkårene for nødverge i naturmangfoldloven § 17 annet ledd ikke er oppfylt. Dette omfatter også ulike former for avliving av dyr der det benyttes metoder som ikke er tillatt.

Det er begrenset med kunnskap om omfanget av jakt, felling, fangst eller annen avliving av vilt uten tillatelse, uavhengig av om artene er jaktbare eller ikke. Overtredelsene skjer hovedsakelig i skog- fjell- og kystområder, over store arealer, hvor oppdagelsesrisikoen er lav. Lovbrudd avdekkes derfor i stor grad ved tilfeldige kontroller og tips. Miljødirektoratet har ikke grunnlag for å fastslå om omfanget av overtredelsene er økende.

Selv om de store rovdyrene er fåtallige,31 er det i hovedsak bedre kunnskap knyttet til disse artene sammenlignet med andre viltarter. I en studie publisert i 2011, basert på blant annet data fra ulver radiomerket fra desember 1998 til april 2009, konkluderes det med at omlag halvparten av dødeligheten i den skandinaviske ulvebestanden ble forårsaket av ulovlig avliving.32 I 2011 ble det også fremlagt en rapport fra Skandulv, som analyserte data for perioden desember 1998 til februar 2011.33 Den totale årlige dødeligheten i Skandinavia var i denne perioden 25,9 %, der ulovlig avliving utgjorde 12,8 % og andre årsaker 13,1 % av den totale dødeligheten. Både total årlig dødelighet og dødelighet grunnet ulovlig avliving var høyere i Norge enn i Sverige. Resultatene viste at andelen dødelighet som kunne tilskrives ulovlig avliving av ulv i Sverige var lavere i siste del av perioden (1998–2005: 16,9 %, 2006–2011: 2,5 %), mens det for Norge var en ikke-signifikant økning av ulovlig avliving av ulv i denne perioden.

Jakt og fangst av viltbestander som produserer høstbare overskudd er en viktig del av våre jakttradisjoner og kulturarv. Ulovlig jakt, felling og fangst av vilt er en trussel mot dette, samt for legitimiteten for jakt og fangst i samfunnet. Ulovlig jakt på jaktbare arter har med dette først og fremst betydning for muligheten grunneiere, jaktrettshaver og jegere har til å høste av bestandenes overskudd. Hvis ulovlig jakt utføres i stort nok omfang, vil avkastning gjennom lovlig jaktutøvelse bli redusert. Dette kan i sin tur få økonomiske konsekvenser for grunneier eller rettighetshaver.

Ulovlig avliving av fåtallige arter øker risikoen for at disse artene dør ut i Norge. Den norske rødlista for arter klassifiserer artene med hensyn til risiko for at arten dør ut i landet. Spesielt for de fåtallige artene, vil ulovlig avliving også svekke mulighetene for en forsvarlig forvaltning. Ulovlig jakt, fangst og annen avliving av vilt får derfor betydning for muligheten for å nå forvaltningsmål for artene og for Norges internasjonale forpliktelser om å ta vare på artene. For rovviltartene34 vil ulovlig avliving også gi reduserte muligheter for å vurdere effekten av forvaltningstiltak, slik som skadefelling og forebyggende tiltak mot skade på husdyr og tamrein.

Motivasjonene bak ulovlig avliving av vilt kan være knyttet til eget bruk av viltet, men det kan også ligge en økonomisk motivasjon bak, eksempelvis ved salg av kjøtt fra ulovlig jakt. Ulovlig jakt på fredet rovvilt kan være motivert av ønske om å beskytte egne interesser (husdyr, tamrein, hunder, jaktutbytte), at man er uenig i rovviltpolitikken og rovviltforvaltningen og muligens også ønske om trofé til samling. Både enkeltpersoner og uformelle grupper eller nettverk kan stå bak slik jakt.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig jakt og annen ulovlig avliving av vilt uten tillatelse

Forebyggende og holdningsskapende arbeid, herunder informasjonsarbeid, anses som egnet for å forebygge ulovlig avliving av vilt. Innsatsen på dette området kan styrkes ytterligere, blant annet ved myndighetenes dialog med jegermiljøene (blant annet gjennom Norges Jeger- og Fiskerforbund) og ved å ha oppmerksomhet på temaet i jegeropplæringen. Det kan også understøttes av Statens naturoppsyns arbeid med kontroll av ulovlig jakt.

Statens naturoppsyn (SNO) fører tilsyn med at bestemmelsene i naturmangfoldloven og viltloven overholdes. SNO er en avdeling i Miljødirektoratet, og har oppsynsmyndighet etter naturoppsynsloven35. Den overordnede rollen til SNO er å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet. Naturoppsynsloven gir SNO hjemmel, plikt og legitimitet til å gjennomføre kontroller.

Forebygging og avdekking av ulovlig avliving skjer gjennom tilstedeværelse av naturoppsyn og/eller politi. Til en viss grad kan slik tilstedeværelse konsentreres til bestemte områder, enten fordi artene er konsentrert der, eller fordi erfaring viser at bestandsutvikling i området ikke er i tråd med forventningene. Særlig fokus bør ligge på å forebygge og avdekke slik jakt/felling i reproduksjonstiden, da artene i denne perioden er tettere knyttet til et spesifikt avgrenset område. For å avdekke ulovlig jakt, er naturoppsynet og politiet også avhengig av informasjon og tips fra publikum.

For det offentlige apparatet som gjennomfører bestandsregistrering eller annet feltarbeid ute, og som avdekker ulovlig jakt/avliving, må det være gode rutiner for samarbeid med politiet. Viktige spor og informasjon kan gå tapt dersom det ikke raskt iverksettes innsamling på stedet. Rask aksjon vil også øke sannsynligheten for at gjerningsperson(er) kan identifiseres.

Regjeringen vil

• Styrke forebyggende arbeid, herunder informasjonsarbeid og holdningsskapende arbeid mot ulovlig avliving av vilt opp mot jegermiljøer.

Reaksjoner på regelbrudd

Ulovlig avliving av dyr vil normalt anmeldes. Etterforsking kan også bli iverksatt på eget initiativ fra politiet.

Forsettlige eller uaktsomme overtredelser av naturmangfoldloven § 15 er straffbart. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil ett år, men inntil fem år ved grove overtredelser, jf. § 75.

Tilsvarende er forsettlige og uaktsomme overtredelser av viltloven straffbare. Strafferammen for overtredelse av viltloven er bøter eller fengsel i inntil ett år, og under særlig skjerpende omstendigheter fengsel i inntil to år, jf. lovens § 56 første ledd. Uttak av vilt uten tillatelse vil i hovedsak straffes etter naturmangfoldloven, mens viltloven regulerer når og hvordan jakten skal utøves.

Ulovlig jakt og felling av arter kan også rammes av straffeloven § 240 om alvorlig miljøkriminalitet, som har en strafferamme på fengsel inntil seks år. Bestemmelsen rammer blant annet den som minsker en naturlig bestand av fredede organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse.

Straffenivået ved ulovlig jakt varierer fra bøter til betydelige ubetingede fengselsstraffer. De strengeste straffene er gitt ved ulovlige uttak av rovvilt og i saker hvor det i tillegg til selve uttaket, er utvist grove brudd på sikkerheten eller dyrevelferden.

Ved ulovlig jakt på de totalfredede rovdyrene ulv, bjørn og jerv har Høyesterett i Rt. 2005 s. 76 slått fast at utgangspunktet er ubetinget fengsel. Høyesterett fremhevet at «allmennpreventive hensyn veier tungt og ulovlig jakt på rovvilt vanskeliggjør naturvernmyndighetenes forvaltning av artene». Høyesterett understreket også at «[t]il dette kommer våre internasjonale forpliktelser».

I Rt. 2002 s. 258 opprettholdt Høyesterett en dom på ubetinget fengselsstraff ved utlegging av giftåte med det formål å avlive ulv. Høyesterett la særlig vekt på at ulven er totalfredet som en truet art, og at utlegging av gift i naturen er en fangstmetode med stort og uoversiktlig skadepotensiale.

I den såkalte «Ulvedommen» fra 201636 ble fire personer domfelt etter straffeloven § 240 for organisert forsøk på felling av tre ulver. Høyesterett fastsatt straffer fra 120 dager til ett års ubetinget fengsel. For personen som fikk den strengeste straffen, omfattet straffen også felling av en ulv ved en annen anledning.

Også ved ulovlig avliving av annet fredet vilt, synes utgangspunktet å være ubetinget fengselsstraff. For eksempel ble en mann i Jæren tingretts dom 19. oktober 2015 idømt 25 dager ubetinget fengsel for å ha felt en vandrefalk. I Høyesteretts dom 14. juni 2016 ble straffen fastsatt til betinget fengsel i 21 dager, en bot på 25 000 kroner, tap av jaktrett i fem år og inndragning av to våpen.37 Domfelte hadde skutt et rådyr utenfor jakttiden. Skytingen fant sted i bebygd område, noe som ble ansett som klart skjerpende. Saken ble ansett som et grensetilfelle mot bruk av ubetinget fengsel.

Straff anvendes også når formålet er å påføre viltet eller bestanden skade. Som et eksempel vises det til Hålogaland lagmannsretts dom 20. juni 2014 hvor tiltalte ble domfelt for felling av et furutre med ødeleggelse av kongeørnreir som resultat.38

I tillegg til straff, kan tap av jaktrett idømmes, jf. straffeloven § 56. Høyesterett uttaler i «Ulvedommen»39 at «[f]or etablerte jegere vil tap av retten til jakt og fangst vanligvis oppleves som svært tyngende. Ved domfellelse for alvorlig faunakriminalitet i form av ulovlig jakt som rammes av straffeloven § 152 b andre ledd nr. 1, bør det likevel bare helt unntaksvis komme på tale ikke å ilegge rettighetstap for en lengre periode». Det vil si at ved domfellelser for ulovlig jakt som nevnt, vil tap av retten til jakt og fangst normalt fratas den domfelte for en periode.

Ved overtredelser som omfatter ulovlig felling eller andre graverende forhold som omhandler eller påvirker rovviltforvaltning, kan Miljødirektoratet med hjemmel i rovviltforskriften § 15 administrativt sperre adgangen for jegere til å registrere seg som lisensjeger i Jegerregisteret. Slik registrering er et vilkår for å delta i lisensfelling av gaupe, jerv, bjørn eller ulv. Færre enn ti jegere har så langt blitt sperret fra deltakelse i lisensfelling.

Det har over flere år vært stor oppmerksomhet på oppfølging og samarbeid mellom Miljødirektoratet, politiet og ØKOKRIM om ulovlig jakt, spesielt ulovlig jakt på fredet rovvilt. Det er viktig å videreføre og videreutvikle dette arbeidet.

Regjeringen ønsker å se nærmere på behovet for å heve strafferammen i viltloven. En heving av strafferammen vil være et signal om at alvorlige brudd på viltloven ikke er å anse som mindre alvorlig enn tilsvarende brudd etter naturmangfoldloven og må ses i sammenheng med tilsvarende forslag om å heve strafferammen i naturmangfoldloven, se kapittel 4.1. Det vises også til forslaget om å heve strafferammen i lakse- og innlandsfiskloven, som omtales i kapittel 4.3. En heving av strafferammen i viltloven vil være et tydelig signal til potensielle lovbrytere om straffverdigheten av overtredelser av viltloven. Hevet strafferamme vil medføre at politiet i sin etterforsking gis adgang til å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler som teknisk sporing av kjøretøy, jf. straffeprosessloven § 202 b. Slike etterforskingsskritt kan være viktig i forbindelse med etterforsking av de mest alvorlige lovbruddene.

Regjeringen vil

• Vurdere å heve alminnelig strafferamme fra fengsel i inntil ett år til fengsel i inntil to år i viltloven og strafferammen for grove overtredelser i samme lov fra fengsel i inntil to år til fengsel i inntil seks år.

4.2.3 Ulovlig jaktutøvelse – lovbrudd under ellers lovlig jakt

Om miljøkriminaliteten

Lovbrudd under ellers lovlig jaktutøvelse kan omfatte mange former for overtredelser, for eksempel brudd på kravet til human jakt, felling med ulovlig skytevåpen, ulovlige fangstinnretninger og bruk av giftåte. Brudd på kravet til human jakt, jf. viltloven § 19, kan blant annet være brudd på kravene til:

• bestemmelse av art og tidvis kjønn og alder på dyret det skytes på,

• valg av forsvarlig treffpunkt på dyret for å sikre et dødelig skudd,

• sikker bakgrunn,

• forsvarlig skyteavstand,

• vurdering av om det er tilstrekkelig lysforhold, om dyret er i bevegelse mv.

Det avdekkes tidvis også langt grovere tilfeller av ulovlig jaktutøvelse, og da gjerne i kombinasjon med at jakten som sådan er ulovlig. Dette gjelder blant annet utlegging av giftåte, bruk av ulovlige fangstinnretninger og bruk av motoriserte kjøretøy. Dette representerer tidvis svært grove brudd på god dyrevelferd.

Det er begrenset med kunnskap om omfanget av ulovlig jaktutøvelse. Flere forhold er likevel avdekket som gjør at Miljødirektoratet mener at det foregår ureglementert jakt/felling i et visst omfang. For mindre alvorlige tilfeller, som eksempelvis at det felles individer av tallrike arter i tråd med tillatelse, men i strid med regler for utøvelse, finnes ingen statistikk.

Miljødirektoratet erfarer at overtredelsene hovedsakelig skjer i lite bebodde områder, hvor oppdagelsesrisikoen er lav. Oftest vil omfanget av brudd på regelverket være størst i lovlig jakttid, mens det pågår omfattende aktivitet av jegere i terrenget. Avdekking av konkrete brudd avhenger av de tilfeldige kontroller som avholdes. Kontroll med jakt på storvilt har et særlig fokus på villrein, og det er bare et fåtall av den samlede jegermassen som blir gjenstand for kontroll det enkelte år. Miljødirektoratet har ikke grunnlag for å fastslå trender i omfanget av denne typen overtredelser, men antall anmeldelser fra SNO har hatt en jevn økning gjennom elleveårsperioden 2009–2019, jf. figur 4.2.

I 2019 var den totale feltinnsatsen av SNO-ansatte 1653 ukeverk naturoppsyn og tilstedeværelse i utmarka. Av dette var 140 ukeverk målrettet oppsyn i forhold til ulovlig etterstrebelse av vilt. Antall ansatte økte fra 71 i starten av 2009 til 94 i 2019. Oppsynskapasiteten har derfor vært økende gjennom perioden, og enkelte år har det vært spesielt fokus på jaktoppsyn i utvalgte problemområder, noe som påvirker antall anmeldelser det enkelte år. I tillegg kommer oppsynsinnsats og anmeldelser fra SNOs tjenesteytere, slik som Statskog fjelltjenesten, fjelloppsynet og private tjenestekjøp, som ikke inngår i denne statistikken.

Ureglementert jaktutøvelse bidrar til å svekke tilliten både til regelverket og den alminnelige tilliten til jakt, samt respekten for at jakt/felling foregår i henhold til gjeldende lover og regler. Overtredelsene bidrar også til å svekke tilliten til de hensyn som jegeropplæringen fokuserer på som grunnleggende i norsk viltforvaltning og jaktforvaltning. En stor del av befolkningen i Norge er jegere (ca. 510 000 jegere i Jegerregisteret). Redusert tillit til og aksept for jakt vil ha betydning for både registrerte jegere og for rekruttering til jakt.

Aktørene ved jakt/felling i strid med tillatelser eller ved brudd på forsvarlig utøvelse er som oftest personer som har tilgang til våpen og vil i mange tilfeller være personer som også driver lovlig jakt. Miljødirektoratet er av den oppfatning at motivasjonen ved regelverksbrudd kan være delt. I de tilfellene hvor det foreligger bevisste overtredelser, kan det foreligge både en økonomisk motivasjon og ønske om lokal aksept, status og anerkjennelse. Motivasjonen vil regelmessig være fraværende ved overtredelser som ikke er bevisst, og som bærer mer preg av uheldige vurderinger i en jakt/fellingssituasjon, og uaktsomhet sanksjoneres gjennomgående mildere enn bevisste overtredelser.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig jaktutøvelse

Forebygging av regelbrudd skjer blant annet gjennom tilstedeværelse av naturoppsyn og/eller politi i utvalgte naturområder. Dette er særlig tydelig i forbindelse med lisens- og kvotejakt på rovvilt, der det er godt kommunisert til jegerne at de må forvente kontroll, og en vesentlig andel av fellingene også kontrolleres på stedet.

Norge har innført en jegeropplæring, der alle som ønsker å bli jegere, gjennomgår et omfattende kurs (30 timer) og må avlegge en eksamen før de registreres i Jegerregisteret. Kursene gjennomføres av ulike studieorganisasjoner, der også Norges Jeger- og Fiskerforbund er en viktig aktør. Det skjer også et stort forebyggende arbeid på nett og i samarbeid mellom myndigheter og frivillige interesseforeninger. En annen viktig faktor for å forhindre ulovlig jakt, er internjustisen i lokale jaktlag og mellom jaktlag.

Når det gjelder kontroll med jakt på storvilt, er det i samarbeid med politiet særlig oppmerksomhet rettet mot etterlevelseskontroll med den årlige villreinjakta, som det brukes et større antall arbeidstimer på. Villrein er en ansvarsart for Norge, og villreinoppsynet, som gjennomføres av flere aktører, har en viktig oppgave i arbeidet med å nå de målene som er satt.

Det er ikke realistisk at selv en vesentlig ressursøkning på tilsyn/kontroll i noen grad vil påvirke muligheten for å avdekke ulovlig jaktutøvelse. Det er likevel viktig at de tilfeller som avdekkes gis tilstrekkelig prioritet når det gjelder etterforsking og påtale. Dette vil kunne ha en forebyggende effekt mot ulovlig jakt, felling og fangst. Videre er det fortsatt nødvendig med et utstrakt samarbeid mellom naturoppsyn/jaktoppsyn og politiet, slik at saker kan underbygges så godt som mulig.

Reaksjoner på regelbrudd

Hvis det avdekkes klare brudd på naturmangfoldloven eller viltloven, vil forholdet normalt anmeldes.

Overtredelser av bestemmelsene som regulerer jaktutøvelsen straffes etter viltloven § 56, og vil i tillegg ofte rammes av dyrevelferdsloven. Ved domfellelse for ulovlig jakt idømmes normalt både straff, tap av jaktrett og inndragning av benyttede våpen.

Straffenivået ved lovbrudd knyttet til jaktutøvelsen varierer fra bøter til betydelige ubetingede fengselsstraffer. De strengeste straffene for overtredelse av bestemmelsene om jaktutøvelse er gitt i de tilfeller hvor det er utvist grove brudd på dyrevelferden.

Ubetinget fengselsstraff synes av rettspraksis også å være utgangspunktet ved bruk av våpen som ikke er tillatt benyttet på den arten som felles, for eksempel ved felling av hjort med hagle.

Ved grovere tilfeller anvendes lengre ubetinget fengselsstraff. Til illustrasjon vises det til Sør-Østerdal tingretts dom 10. mars 201540, hvor domfelte ble idømt fengsel i syv måneder for flere lovbrudd, herunder ulovlig jakt med hund hvor hundene ble sluppet løs for å jage og drepe rev og medvirkning til å jage og avlive en villkatt ved å låne ut sine hunder. Tingretten vurderte at domfelte gjennom sine handlinger hadde utøvd og representert en jaktkultur som var i strid med grunnleggende prinsipper og lovbestemmelser om forsvarlig dyrevelferd. Han ble også fradømt retten til å drive jakt og fangst for en periode på fem år, samt dømt for en periode på fem år til å forbys alle aktiviteter forbundet med å trene, føre eller bruke hund under jakt.

Etter viltloven § 48 og 48a inndras vilt som er felt ulovlig, til fordel for Viltfondet. Denne inndragningen skjer automatisk, og er uavhengig av om forholdet blir gjenstand for straffeforfølgelse. Bestemmelsene åpner også for at verdien av det aktuelle viltet kan inndras. Dette vil i hovedsak gjelde tilfeller der for eksempel storvilt allerede er partert og eventuelt fortært eller der overtredelsen også medfører at dyret er gått tapt og ikke kan inndras.

I perioden 2015–2019 er det årlig registrert mellom 120 og 240 saker hos politiet knyttet til viltloven. Det er imidlertid grunn til å tro at det ikke er et klart skille mellom hvilke saker som kodes som ulovlig felling etter naturmangfoldloven § 15 og ulovlig jaktutøvelse etter viltloven.

4.3 Ulovlig fiske av anadrom laksefisk

Om miljøkriminaliteten

Fiske etter anadrom laksefisk reguleres av lakse- og innlandsfiskloven og naturmangfoldloven, og kan tillates når artene produserer et høstingsverdig overskudd. Fisket er strengt regulert, både i sjø og elv, fordi mange bestander er sårbare og/eller har lite/intet høstbart overskudd. Lakse- og innlandsfisklovens formål er blant annet å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk og deres leveområder forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere. Lakse- og innlandsfiskloven med forskrifter gir regler om blant annet fisketider, redskapsbruk og minstemål, både i sjø og vassdrag.

Fiske etter anadrome laksefisk i sjøen med stang eller håndsnøre er en allemannsrett som i store deler av landet er tillatt hele året. Laksefiske i sjø med faststående redskap (kilenot, krokgarn) er en grunneierrett, og lovlig fisketid er svært begrenset mange steder. Det er begrensninger på fisket ved utløpet av vassdrag (i munningssoner). Det er i all hovedsak forbudt å fiske laks, sjøørret eller sjørøye med garn. Ved garnfiske etter saltvannsfisk, må garnet settes på en slik måte at man ikke fanger laksefisk. Dersom man likevel får laksefisk i garnet, skal den slippes ut i sjøen igjen.

Fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag er også en grunneierrett. Det er fastsatt fisketider samt eventuelt kvote- og redskapsbegrensinger for det enkelte vassdrag (hovedelv, sideelver og innsjøer så langt opp som anadrome laksefisk forekommer). Elveeierlag/rettighetshavere kan i tillegg fastsette egne lokale fiskeregler om blant annet kvoter og redskapsbruk samt begrense tillatt fisketid utover det som framgår av forskrift.

Miljødirektoratets erfaring er at det ulovlige fisket etter anadrom laksefisk i sjø i stor grad dreier seg om fiske med ulovlig redskap og fiske utenfor fastsatt fisketid. Mye av det ulovlige fisket som avdekkes gjelder brudd på nedsenkingspåbudet for garnredskap, men det er også saker knyttet til manglende stenging og/eller fiske utenfor tillatt fisketid for kilenot/krokgarn. Det har videre vært enkelttilfeller av fiske med drivgarn. Miljødirektoratet erfarer videre at ulovlig garnfiske etter anadrom laksefisk i stort omfang skjer under dekke av å skulle fiske saltvannsfisk. Mye av fisket i sjøen foregår på blandede bestander, det vil si at man fisker både på bestander fra vassdrag med et tilstrekkelig antall gytefisk og på bestander fra vassdrag hvor gytebestandsmålene ikke er oppfylt i forhold til vassdragets produksjonskapasitet. Det ulovlige garnfisket er mest utbredt tidlig i sesongen, når innsiget av laks er størst, men en del finner også sted på høsten.

I noen regioner foregår det også ulovlig fiske med stang fra land og dorging fra båt innenfor fredningssonene utenfor elveutløpene i perioden før (mars–mai) og etter (september–oktober) at elvene er åpnet for fiske. Dette fisket er primært innrettet mot fangst av sjøørret i Sør- og Midt-Norge og sjøørret og sjørøye i Nord-Norge.

Det er viktig å forhindre at redskap beregnet på fiske av anadrom laksefisk brukes til fangst av laks utenfor sesong, under dekke av at man skal fiske saltvannsfisk. Klima- og miljødepartementet vil derfor vurdere å erstatte lakse- og innlandsfiskloven § 41 annet ledd med et forbud mot bruk av kilenot, lakseverp og krokgarn i den tiden det ikke er åpnet for fiske etter anadrome laksefisk, med unntak blant annet for yrkesfiskere.

Det er også en utfordring at laksesmolt blir fanget i garn som brukes til saltvannsfiske fordi det ikke er et nasjonalt nedsenkingspåbud for garn uansett maskevidde. Fylkesmannen har hjemmel til å innføre utvidet nedsenkingspåbud regionalt, men slikt påbud er ikke innført i alle fylker. Klima- og miljødepartementet vil derfor vurdere endringer i forskrift om nedsenking av garnredskap41.

Regjeringen vil

• Vurdere å innføre nasjonalt nedsenkingspåbud for garn uansett maskevidde (utvidet nedsenkingspåbud) samt forbud mot bruk av kilenot, lakseverp og krokgarn i den tiden det ikke er åpnet for fiske etter anadrome laksefisk.

Det er ingen klare, overordnede trender knyttet til omfanget av de ulovlige handlingene. Det har likevel vært en liten økning i uregelmessigheter knyttet til bruk av kilenotfiske senere år, og en økning i ulovlig fiske med settegarn i fjorder der laksestammen er under reetablering. I Troms, Lofoten/Vesterålen og Sogn og Fjordane viser Statens naturoppsyns (SNO) oppsynsarbeid at det ulovlige fisket øker i omfang og at lovbruddene er alvorligere enn tidligere. SNO avdekker hvert år et høyt antall saker som omhandler ulovlig fiske av anadrome laksefisk, men det er sannsynligvis store mørketall da oppsynsressursene er begrenset sett i forhold til vår lange kystlinje.

Ulovlig fiske truer ikke artenes overlevelse, men kan likevel gi betydelige negative effekter på enkeltbestandsnivå, da det medfører et redusert antall gytefisk i elvene. Dette er særlig problematisk når det rammer sårbare og truede bestander. Ulovlig laksefiske kommer som en ekstra belastning på bestandene, i tillegg til de skader som forårsakes av rømt oppdrettslaks, lakselus, sykdomsspredning mv.

Ulovlig fiske får også betydning for friluftsliv, og medfører at det lovlige fisket i sjø og vassdrag blir regulert strengere enn hva som ellers ville vært nødvendig, for eksempel ved avkortet fisketid/periode. En ulempe ved dette er blant annet at internjustisen blant fiskere i sjø og vassdrag svekkes på grunn av fravær eller redusert tilstedeværelse av lovlige fiskere i hele eller deler av sesongen.

De som blir anmeldt for ulovlig fiske er i en del tilfeller gjengangere. Det er ellers stor variasjon i hvem som blir tatt i å fiske ulovlig. Det er både fritidsfiskere, yrkesfiskere og utenlandske borgere som driver turistfiske. Noe er trolig et rent «tradisjonelt husholdningsfiske» utført av fastboende og hytteeiere for å dekke eget behov. Enkelte steder har SNO imidlertid grunn til å tro at det ulovlige fisket utøves av personer som driver dette for økonomisk vinning.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig fiske av anadrom laksefisk

Informasjon og veiledning om regelverket, fra SNO og andre aktører, er viktig for å skape forståelse for de verdier loven og tilhørende forskrifter skal ivareta. Informasjonen gis blant annet gjennom lokale medier og egne nettsider i forkant av fiskesesongen, men også direkte overfor publikum i forbindelse med kontrollaktivitet. Media brukes ofte for å synliggjøre omfanget av det ulovlige fisket som er avdekket og truslene mot villaksbestanden. Informasjon og veiledning gis også via interesseorganisasjoner og grunneierlag.

SNOs oppsyn er i hovedsak rettet mot fiske i sjøen, men det blir også foretatt enkeltkontroller i de lakseførende vassdragene. SNO registrerer at hvis oppsynstrykket ikke holdes oppe i et område, så ses en rask økning i ulovlig fiske. I lakseførende vassdrag har elveeierlagene/rettighetshaverne hovedansvaret for oppsynet, med noe samarbeid med SNO, som i Tanavassdraget.

SNO driver i tillegg lakseoppsyn gjennom deltidsengasjerte og tjenestekjøp fra lokale aktører. Oppsynsaktivitet er risikobasert, det vil si at oppsynsressursene styres til de områdene hvor behovet for tilstedeværelse og kontroll erfaringsmessig er størst. Oppsyn skjer ofte etter tips fra publikum eller som en konkret oppfølging av mulige ulovlige forhold, ofte utenfor den ordinære fiskesesongen. SNO har over flere år økt oppsynsinnsatsen, og totalt ble det brukt ca. 307 ukeverk på lakseoppsyn i 2019. Kystlinjas samlede lengde og begrensningene som ligger i oppsyns- og kontrollressursenes størrelse, gjør imidlertid at sannsynligheten for å bli tatt for ulovlig fiske er relativt liten. I anledning villaksåret 2019 ble det foretatt omdisponeringer, slik at SNOs lakseoppsyn ble styrket. I Klima- og miljødepartementets budsjett for 2020 (Prop. 1 S (2019–2020)) er det lagt inn 5 millioner kroner til SNO for styrket oppsyn for å hindre ulovlig fiske etter anadrom laksefisk. Dette innebærer en varig finansiering av en økt innsats i lakseoppsynet.

SNO har et tett samarbeid med Fiskeridirektoratet om tilsyn med fisket i kystnære områder. Fiskeridirektoratet har ansvar for å sikre etterlevelse av havressurslovens regler, mens SNOs kontrollvirksomhet skal sikre etterlevelse av bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskloven. For å sikre god utnyttelse av statlige kontrollressurser, har Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet ved SNO inngått en samarbeidsavtale. Begge etater har ellers et løpende samarbeid med Kystvakten, Skjærgårdstjenesten og politiet i forbindelse med denne kontrollaktiviteten, og samarbeider også om koordinerte fellesaksjoner. I Oslofjorden blir det gjennomført et eget samordnet oppsyn der SNO, Fiskeridirektoratet og Kystvakten har deltatt. De siste to årene har Vestland, Nordland og Troms hatt særlig prioritet med hensyn til informasjon, tilstedeværelse og kontroll. Et godt samarbeid mellom SNO, Kystvakten og politiet har vært en forutsetning for å kunne redusere omfanget av det ulovlige fisket. Det har videre vært gjennomført et forsterket oppsyn på grensen mot Finland i Tanavassdraget fra 2018.

Private aktører er viktig i arbeidet med å avdekke og forebygge ulovlig fiske. Med bakgrunn i et ønske fra elveeierlag om bistand fra naturoppsynet, har SNO tatt initiativ til et tettere samarbeid og videreutvikling av elveoppsynet som foregår i regi av elveeierlagene. Også antall tips fra publikum har økt merkbart de senere år. Dette kan ha sammenheng med økt oppmerksomhet om ulovlig fiske blant publikum, kombinert med at Norges jeger- og fiskerforbund og SNO i samarbeid har etablert en meldingstjeneste der ulovlige garn kan meldes inn, www.ulovligegarn.no42.

Reaksjoner på regelbrudd

Der SNO avdekker lovbrudd knyttet til ulovlig redskapsbruk, vil oppfølgingen følge ett av to hovedspor. Enten at redskapen inndras i medhold av lakse- og innlandfiskloven § 47, eller at forholdet anmeldes og det tas beslag i redskapen i medhold av straffeprosessloven.

SNO har etter lakse- og innlandsfiskloven myndighet til administrativ inndragning av redskap som er satt ut i strid med lov og forskrifter. Antall administrativt inndratte garn etter lakse- og innlandsfiskloven har i perioden 2015–2019 vært på et stabilt høyt nivå, selv om det i 2019 har vært noe stedvis nedgang. I tillegg kommer garn inndratt av Kystvakten og politiet.

Det er relativt stor geografisk variasjon i antall inndragninger (se figur 4.3), og omfanget er høyest i de tidligere tre nordligste fylkene, særlig i Troms. Andre tidligere fylker som skiller seg ut, er Hordaland og Sogn og Fjordane. I Sogn og Fjordane ble antallet inndragninger tredoblet fra 2017 til 2018. I Hordaland har det vært en jevn nedgang i antall inndratte garn de siste 3–4 årene. De regionale forskjellene kan skyldes varierende grad av oppsynsaktivitet de ulike årene.

Ulovlig fiske etter anadrome laksefisk innebærer brudd på både naturmangfoldloven og lakse- og innlandsfiskloven, og overtredelser kan straffes med bøter eller fengsel.

Sanksjoner som strafferettslig inndragning av fiskeredskaper eller båtmateriell, eller rettighetstap, er ikke benyttet i straffesaker de senere årene, selv i saker med personer som flere ganger tidligere er straffet for ulovlig fiske.

Antall anmeldelser fra SNO for brudd på lakse- og innlandsfiskloven har de sist tre årene ligget i intervallet ca. 45 til 70. I 2019 ble det inngitt 59 anmeldelser. Også her er det store regionale forskjeller, men de har litt annen geografisk fordeling enn inndragningene (figur 4.4). I tillegg kommer forhold som er anmeldt av blant annet Kystvakten.

Størsteparten av forholdene som blir anmeldt av SNO omhandler ulovlig fiske med settegarn, men SNO har også anmeldt for eksempel ulovlig krepsefiske i ferskvann. Det er en liten økning i antall anmeldelser knyttet til uregelmessigheter ved det ellers lovlige kilenotfiske senere år, og en økning i avdekket ulovlig fiske med settegarn i fjorder der laksestammen er under reetablering.

De forhold som blir anmeldt til politiet er normalt godt dokumentert. Mange saker ender med en straffereaksjon, men noen saker blir henlagt av påtalemyndigheten. Av de 103 anmeldte forholdene som SNO avga til politidistriktene i 2018 og 2019, er 62 forhold avgjort med straffereaksjon (i all hovedsak forelegg på bot), 14 forhold er henlagt og 27 forhold er fortsatt under etterforsking i politidistriktene. Bøtenivået for et ulovlig garnfiske med settegarn ligger på ca. 8000 kroner.

Samarbeidet mellom lokalt politi og naturoppsynet på det operative plan fungerer godt i mange politidistrikt. Det er jevnlig kontakt med ØKOKRIM, mens det i mindre grad er møtepunkter og kontakt med miljøjurister i politidistriktene.

Etter naturoppsynets erfaring er det vanskelig å få prioritert etterforsking av saker om ulovlig fiske av anadrom laksefisk. I noen tilfeller er saksbehandlingstiden før en sak blir avgjort av påtalemyndigheten lang. Det er ikke uvanlig at en sak om ulovlig fiske først blir avgjort over ett år etter at anmeldelsen er levert politidistriktet.

Våren 2019 ble en rekke endringer i lakse- og innlandsfiskloven sendt på høring. Endringsforslagene vil bli fremmet for Stortinget våren 2020. Det foreslås å skjerpe strafferammen for grov overtredelse til fengsel i inntil fem år, gi hjemmel for overtredelsesgebyr, hjemmel for å foreta administrativt beslag av fiskeredskap, utvide adgangen til å foreta administrativ inndragning til å gjelde mer enn redskap av begrenset verdi og utvide adgangen til å midlertidig nekte registrering av redskap etter ulovlig fiske.

Hvis strafferammen i naturmangfoldloven øker til to år for alminnelige overtredelser og seks år for grove overtredelser (jf. kapittel 4.1), kan man vurdere å øke strafferammene i lakse- og innlandsfiskloven tilsvarende.

4.4 Annet ulovlig uttak og skade av planter og dyr

Om miljøkriminaliteten

I dette kapittelet omtales uttak som ikke reguleres av viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven, jf. kapittel 4.2 og 4.3. Dette gjelder spesielt truede planter og dyr som tas ut fra norsk natur. Kapittelet omhandler også skade av dyr.

Naturmangfoldloven § 15 krever hjemmel for høsting og annet uttak av alle viltlevende dyr. For viltlevende virvelløse dyr, planter og sopp er uttak tillatt, så fremt det ikke truer bestandens overlevelse eller begrenses ved lov eller vedtak med hjemmel i lov. Slik begrensning er gitt ved bestemmelsen om prioriterte arter i naturmangfoldloven § 23, jf. omtale i kapittel 4.2. Syv planter og tre virvelløse dyr er beskyttet mot uttak etter denne bestemmelsen. Beskyttelsen er nærmere regulert i forskrifter. Videre er 46 arter og underarter av planter og 11 virvelløse dyr fredet etter forskrift om fredning av truede arter43, mens ytterligere 4 planter er fredet etter egne forskrifter44. Uttak av planter og virvelløse dyr kan videre være forbudt etter verneforskrifter knyttet til enkelte verneområder. Ulovlig jakt, felling og annen avliving av viltarter som er fredet eller utpekt som prioritert art etter egne forskrifter, omtales i kapittel 4.2.

Det følger av naturmangfoldloven § 15 at unødig skade på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi skal unngås ved enhver aktivitet. Bestemmelsen kan innebære at trær hvor vilt har sitt reir i yngletiden ikke hugges unødig, eller at en vannforekomst som er tilholdssted for salamander ikke bygges ned, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 384.

Ulovlig uttak og skade på planter og dyr kan også innebære brudd på aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6. Aktsomhetsplikten i § 6 pålegger enhver å opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skader på naturmangfoldet. Hva som er «rimelig» for å unngå skade beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering, der man blant annet ser hen til hvilke naturverdier som kan ta skade, hvor stor risikoen er for skade, om skaden blir varig, om aktiviteten er nødvendig og hvilken informasjon offentlige myndigheter har gitt.

Etter svalbardmiljøloven § 28 er det som hovedregel forbudt å skade eller fjerne flora. Unntak gjelder bare som følge av lovlig ferdsel eller godkjent virksomhet. Det er altså forbudt for både fastboende og tilreisende å plukke blomster. Innsamling til forskning eller undervisning er imidlertid tillatt etter § 29 dersom det ikke gjør vesentlig inngrep i bestanden på stedet. For fauna er hovedregelen etter § 30 at ingen må jage, fange, skade eller avlive fauna eller skade egg, reir eller bo uten etter særlig hjemmel.

Ulovlig uttak av planter og dyr omfatter blant annet plyndring av fuglereir og innsamling av sjeldne insekter og planter av eller for samlere. Det finnes eksempler på at produkter som er knyttet til ulovlig uttak av planter eller dyr i Norge, frembys på det internasjonale markedet. Se for øvrig kapittel 8.4 for nærmere beskrivelse av internasjonal flora- og faunakriminalitet og kapittel 4.5 for beskrivelse av ulovlig handel med truede arter i Norge.

Skader på dyr skjer blant annet ved å ødelegge reir og egg eller fugleunger. Det er eksempler på at fiskemåke, krykkje og hettemåke utsettes for slike skader for å forhindre støy og helseplager i hekketiden.

Vi har lite kunnskap om omfanget av ulovlig uttak av planter og dyr fordi oppdagelsesrisikoen er lav. At saker likevel avdekkes med jevne mellomrom, bekrefter at slike ulovlige uttak pågår. I 2002 ble det for eksempel registrert at minst ni individer av den fredete og sterkt truede orkideen svartkurle var gravd opp og fjernet fra Sølendet naturreservat i Trøndelag. Sommeren 2019 ble det ved Gjende avdekket innsamling av apollosommerfugler, en av de mest truede sommerfuglartene i Norge. Det registreres også ulovlig plyndring av egg. At egg er fjernet fra rovfuglreir er for eksempel oppdaget i forbindelse med overvåking, ringmerking eller annen vitenskapelig aktivitet. Antallet oppklarte saker er så få at de ikke gir grunnlag for å belyse eventuelle trender ved denne typen lovbrudd.

Ulovlig uttak av dyr og planter kan få negative konsekvenser for naturmangfoldet og true enkelte arters overlevelse både nasjonalt og internasjonalt. Dette gjelder særlig truede arter, men kan på sikt også føre til negativ bestandsutvikling for arter som per i dag ikke er truet. Mange av de fredede artene i Norge, som for eksempel flere sommerfugler, har svært små bestander og er derfor særlig sårbare for ulovlig uttak. I Artsdatabankens Norsk rødliste for arter fra 2015, er høsting direkte rettet mot arten angitt som en trusselfaktor for ti arter fredede karplanter og for en rovfugl (hubro).

Ulovlig uttak kan i ytterste konsekvens også ha negative konsekvenser for lokalt næringsliv, turisme og friluftsliv, dersom ulovlig uttak reduserer bestander av arter som gir grunnlag for kommersiell virksomhet som for eksempel fototurisme, guiding eller lignende.

Formålet med ulovlig uttak av dyr og planter kan være at artene skal inngå i private samlinger i Norge eller i utlandet. Erfaringer fra en svært omfattende sak om eggplyndring som ble avdekket i Sverige og pådømt i 201445, viste at samling av egg, og salg av egg til samlere, var motivasjonen bak et stort antall plyndringer av reir i Skandinavia.

Tilsvarende motiver kan gjøre seg gjeldende også for samling av insekter og plantearter. Det nevnte eksempelet om innsamling av apollosommerfugler ved Gjende, gjaldt danske statsborgere som averterte for videresalg i utlandet. Selv om arter forekommer over store deler i Europa, er det ofte lokale varianter. For samlere er det av stor betydning å ha slike varianter. Det er de senere år også avdekket enkelte tilfeller av eggplyndring i Norge, blant annet fra havørn og hubro.

Ovennevnte sak om eggplyndring fra Sverige avdekket et omfattende nettverk over flere land (Sverige, Finland, Norge og England). Ut over denne konkrete saken foreligger det ingen kjente opplysninger om andre tilsvarende nettverk.

Aktivitet for å forebygge og avdekke annet ulovlig uttak og skade av planter og dyr

SNO driver aktivt forebyggende informasjonsarbeid til turistbedrifter. Nasjonalparkstyrene driver også informasjonsarbeid i forbindelse med de enkelte nasjonalparksentrene.

Ulovlig uttak av dyr og planter avdekkes gjerne gjennom SNOs arbeid i felt. SNO fører tilsyn med truede og sårbare arter gjennom kontroll av ulovlig jakt og tilsyn med hekke- og yngleplasser. I tillegg kommer oppgaver knyttet til kartlegging og overvåking av noen truede og prioriterte arter. Forskrift om ivaretakelse av dødt vilt46 gir hjemmel for å føre tilsyn med autoriserte preparanter. Slikt tilsyn kan være viktig for å avdekke eventuelle ulovligheter.

Miljødirektoratet får også sporadisk kunnskap om ulovlige forhold fra andre lands forvaltning og politi. Annet uttak avdekkes også som følge av tips, for eksempel om salgsannonser.

Reaksjoner på regelbrudd

Ved ulovlig uttak av planter og egg eller dyr, reageres det med beslag, inndragning og straff. I de tilfeller overtredelsene ikke anmeldes til politiet, skjer beslag og inndragning administrativt etter naturmangfoldloven §§ 72 a og 72 b. Reaksjoner som retting og avbøtende tiltak etter naturmangfoldloven § 69 er normalt uegnet fordi planter og egg eller dyr er døde når de eventuelt gjenfinnes.

Vilt og egg som oppbevares ulovlig, eller verdien av dette, tilfaller Viltfondet, jf. viltloven § 48. Miljødirektoratet håndhever dette ved å ta inn ulovlige eksemplarer. Dette gjelder både levende, døde og utstoppede eller bearbeidede eksemplarer.

Ulovlig uttak av truede arter anmeldes av SNO, fylkesmenn, interesseorganisasjoner og andre. Miljødirektoratet bistår ofte politiet både i etterforskingsfasen og ved iretteføring av slike saker, ved bistand med fagkunnskap og vitneførsel i retten. Ulovlig uttak av truede arter har medført fengselsstraff.

4.5 Overtredelser av CITES-forskriften

Om miljøkriminaliteten

CITES-forskriften47 trådte i kraft 1. juli 2018. Forskriften erstattet forskrift til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES) fra 2002. Ny forskrift er hjemlet i naturmangfoldloven, og naturmangfoldlovens bestemmelser om håndhevelse og sanksjoner får dermed anvendelse.

Formålet med CITES-forskriften er å bevare arter som er omfattet av CITES-konvensjonen (se kapittel 8.4) og andre naturlig viltlevende arter som er eller kan bli truet av utryddelse som følge av handel. Forskriften stiller krav om tillatelse ved innførsel, utførsel, re-utførsel og innenlands besittelse av eksemplarer av arter som er listet under konvensjonen. Miljødirektoratet er norsk CITES-myndighet og sentralt forvaltningsorgan etter forskriften.

De fleste overtredelser av CITES-forskriften gjelder innførsel/utførsel uten nødvendig tillatelse etter forskriften. Vanlige produkter er slange- og krokodilleskinn, treslag, elfenben, reptiler, papegøyer og helsekostprodukter (herunder tradisjonell kinesisk medisin).

Det foregår også ulovlig handel med arter som forekommer i norsk natur, som orkideer, sommerfugler og rovfugler, inkludert egg. Det finnes eksempler på at slike produkter tilbys på det internasjonale markedet eller i andre, ofte lukkede nettverk for samlere. Ulovlig handel med truede arter kan få negative konsekvenser for naturmangfoldet. Truede arter er allerede fåtallige, og ulovlig handel kan bidra til å redusere artenes mulighet til å overleve.

Beslagstall fra Tolletaten tyder på at det har vært en nedgang i overtredelser av CITES-forskriften, fra 132 i 2010 til 36 i 2019. Den nedadgående trenden kan skyldes at regelverket er mer kjent nå enn tidligere eller at ulovlig innførsel avdekkes i mindre grad. I og med at ulovlig handel med truede arter øker internasjonalt, er det lite trolig at nedgangen i rapporterte lovbrudd skyldes en nedgang i antall faktiske lovbrudd. Rapporter om ulovlig handel fra den globale overvåkingsorganisasjonen TRAFFIC viser heller ingen slik avtakende trend.

I trusselvurderingen fra 201848 skriver ØKOKRIM at grenseoverskridende aktivitet og virksomhet øker, blant annet ved at norske borgere handler på utenlandske nettsteder. Det finnes ingen undersøkelser som dokumenterer omfanget av ulovlig netthandel med truede arter, men basert på erfaringer mener Miljødirektoratet at slik handel øker i omfang.

De fleste beslag av CITES-eksemplarer gjelder produkter innført eller utført av privatpersoner til eget bruk. Overtredelsene skjer ofte i forbindelse med ferieturer eller ved netthandel. Men motivasjonen kan også være salg til private samlere i utlandet, som ved utførsel av sommerfugler (se kapittel 4.4). Ulovlig handel knyttet til næringsvirksomhet avdekkes også med ujevne mellomrom, blant annet ulovlig innførsel og utførsel av ål, ulovlig innførsel av pulver fra treslaget Prunus africana for bruk i helsekost og ulovlig innførsel av fuglefjær for bruk i fiskefluer. I volum og økonomisk verdi er ulovlig handel knyttet til næringsvirksomhet større enn ulovlig handel knyttet til privatpersoner.

Selv om det informeres om CITES-regelverket i flere fora (se under), er det en del både private og kommersielle aktører som ikke setter seg inn i regelverket. En del aktører har også mangelfull kunnskap eller forståelse om de verdier regelverket skal beskytte. Ulovlig handel med truede arter ut og inn av Norge kan gjennomgående ikke knyttes til organisert kriminalitet. Som det fremgår av kapittel 8.4, er imidlertid den internasjonale handelen med slike arter organisert, og organisert kriminalitet vil derfor ofte prege verdikjeden til produktet.

Aktivitet for å forebygge og avdekke overtredelser av CITES-forskriften

Informasjonsarbeid er en viktig del av det forebyggende arbeidet. Miljødirektoratet veileder om CITES-forskriften på sin hjemmeside, har oppslag på flyplasser mv. og mottar også en del henvendelser fra publikum med spørsmål om regelverket. Direktoratet bruker media i forbindelse med konkrete saker og gir i slike tilfeller ofte også generell informasjon om regelverket. Miljødirektoratet bruker også møter med ulike bransjer, herunder Norges Zoohandleres Bransjeforbund og Landsforeningen for tropefugler, til å gi informasjon om regelverket.

Tatt i betraktning at en del aktører likevel fortsatt ikke har satt seg inn i regelverket (se over), kan økt informasjonsaktivitet være et godt forebyggende tiltak, ikke minst informasjon om de verdier regelverket skal beskytte.

I og med at regelverket blant annet har betydning for aktiviteten til medlemmer av en rekke ulike hobby- og bransjeorganisasjoner, er det hensiktsmessig å forebygge brudd på regelverket ved å utforme tilpasset informasjon til de ulike målgruppene og samarbeide med bransjeorganisasjoner for å informere om og skape forståelse for regelverket.

Regjeringen vil

• Styrke informasjons- og holdningsskapende arbeid knyttet til CITES-forskriften ved tilpasset informasjon til ulike målgrupper og i samarbeid med bransjeorganisasjoner.

Miljødirektoratet samarbeider med andre tilsynsmyndigheter og politiet ved oppfølging av CITES-forskriften, særlig Mattilsynet. Mattilsynet har gjennom sin rolle som tilsynsmyndighet for dyrevelferdsloven en sentral rolle i å avdekke ulovlig hold av CITES-arter i privat eie. Tolletaten er også en viktig samarbeidspartner, som førstelinje ved avdekking av ulovlige forhold ved grensekryssing. Det gjennomføres årlig møter mellom kontrolletatene.

Gjennomføring av kontroll med virksomheter i Norge skjer i hovedsak etter prinsippene som beskrevet i kapittel 5.3. Etter 1. juli 2018 har tilsyn med CITES-forskriften hovedsakelig vært hendelsesbasert, basert på informasjon fra Tolletaten, Mattilsynet og i mindre omfang fra private. I tillegg har Miljødirektoratet brukt ressurser for å kartlegge hvordan tilsyn med CITES-forskriften kan gjennomføres på best mulig måte.

Det er behov for økt tilsyn med CITES-forskriften og Klima- og miljødepartementet vil prioritere ressurser til slikt økt tilsyn. Dette vil også omfatte tilsyn av autoriserte preparanter, som kan være viktig for å avdekke eventuelle ulovligheter knyttet til uttak av dyr. Klima- og miljødepartementet vil videre legge til rette for et tettere samarbeid mellom relevante tilsyns- og kontrollmyndigheter samt samordnede aksjoner. Samarbeidet med Mattilsynet er særlig viktig, blant annet ved etablering av gode rutiner for varsling. I tillegg vil Miljødirektoratet utvikle samarbeidet med Tolletaten og politiet.

Regjeringen vil

• Styrke tilsynet med etterlevelse av CITES-forskriften og sørge for tettere samarbeid med andre relevante tilsynsmyndigheter.

• Styrke arbeidet med samordnede og målrettede aksjoner ved kontroll etter CITES-forskriften.

CITES-forskriften stiller krav til fremleggelse av tillatelser ved grensepassering. Slike tillatelser kan være gjenstand for forfalskning, som kan være vanskelig å avdekke ved grensepasseringen. En digital løsning for tillatelser vil kunne gi større sikkerhet mot eventuelle forfalskninger. Videre vil elektroniske tillatelser ha en nytteverdi fordi ved en del av innførslene går papirtillatelsene tapt. En fulldigitalisert løsning for norske CITES-tillatelser vil også kunne styrke samarbeidet mellom Miljødirektoratet og Tolletaten i håndhevelse av regelverket og styrke innsamling av statistikk. Etter som flere land digitaliserer sine CITES-tillatelser vil en norsk digitalisering dessuten kunne føre til forbedret samarbeid og saksgang med andre lands CITES- og tollmyndigheter.

På CITES-området har Miljødirektoratet derfor som mål å fulldigitalisere CITES-behandlingen. Ved etablering av elektroniske løsninger, er det avgjørende at det planlegges for Tolletatens og politiets tilgang til disse systemene. Dette bør gjøres i samarbeid med relevante myndigheter. Det er også aktuelt å søke elektronisk samarbeid med andre lands CITES-myndigheter.

Regjeringen vil

• Fulldigitalisere elektroniske søknader og tillatelser etter CITES-forskriften.

Tiltak knyttet til ulovlig netthandel, samarbeid med Tolletaten og verdikjedesporing omtales i kapittel 7. Der beskrives også bruk av handelsavtaler for å bekjempe ulovlig handel med truede arter.

Reaksjoner på regelbrudd

Overtredelser av CITES-forskriften håndheves og sanksjoneres etter naturmangfoldloven kapittel IX (se kapittel 4.1).

Da tidligere forskrift ikke hadde hjemmel for å ilegge administrative reaksjoner og gjeldende forskrift trådte i kraft 1. juli 2018, er erfaringene med bruk av slike reaksjoner begrenset. Administrativt beslag og inndragning er benyttet i noen få tilfeller og da i hovedsak ved innførsel hvor det foreligger tillatelse til utførsel fra utførselslandet, men hvor innførselstillatelse fra Miljødirektoratet mangler.

Miljødirektoratet anmelder hovedsakelig ulovlig handel med CITES liste A-arter. For ulovlig handel med liste B-arter gjøres det en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om forholdet skal anmeldes. Miljødirektoratet har anmeldt noen få saker i løpet av de siste fem årene. I hovedsak er anmeldelsene avgjort med forelegg, noen få er henlagt på grunn av bevisets stilling. Tolletaten anmelder saker etter eget regelverk, for eksempel ved manglende tolldeklarering eller mangelfullt/feilaktig utfylt tolldeklarering. Med nåværende kodeverk er det ikke mulig å hente frem statistikk på CITES-saker på nasjonalt nivå. I dag kodes sakene enten på tolloven, dyrevelferdsloven eller naturmangfoldloven. For bedre oversikt over og oppfølging av CITES-saker, bør sakene få en egen kode i straffesaksbehandlingen.

Det foreligger lite rettspraksis på brudd på CITES-regelverket. Per dags dato foreligger én dom fra Høyesterett, Rt. 2003, s. 634, hvor det ble gitt 45 dager betinget fengsel. Domfelte innførte 271 pyntegjenstander, herunder piler, buer og spyd med utsmykning bestående blant annet av fjær og skinn fra truede arter. Beslaget ble av daværende Direktoratet for naturforvaltning (nå Miljødirektoratet) ansett for å være et stort beslag, blant annet ble det anslått å omfatte fjær fra 10220 forskjellige papegøyer. Høyesterett uttalte at allmennpreventive grunner tilsier at det må reageres med ubetinget fengsel ved overtredelse av forbudet mot inn- og utførsel av CITES-listede gjenstander når overtredelsen skjer i næringsøyemed. Det ble i dette konkrete tilfellet gitt betinget fengsel, da saken var blitt gammel uten at domfelte var å bebreide for dette.

Ellers er det i hovedsak blitt ilagt bøtestraff. Det er gitt bøter opp til 200 000 kroner, da i forbindelse med næringsvirksomhet og høy gevinst. I saker som gjelder innførsel av mindre kvanta helseprodukter til personlig bruk, har foreleggene ligget mellom ca. 4000 og 10 000 kroner. Tilsvarende ved smugling av levende eksemplarer.

Sett hen til den lave oppdagelsesrisikoen og behovet for allmennprevensjon på området, fremstår straffenivået som lavt.

Miljødirektoratet har løpende samarbeid med ØKOKRIM, både for generell utveksling av kunnskap og informasjon og i konkrete saker. Kontakten med politidistriktene begrenser seg i større grad til konkrete saker.

4.6 Overtredelser av tømmerforskriften

Om miljøkriminaliteten

For EØS-land reguleres import av tømmer og treprodukter fra tredjeland under EUs tømmerforordning49. EUs tømmerforordningen gir forbud mot omsetning av tømmer og treprodukter som er avvirket i strid med opprinnelseslandets lover. Tømmerforordningen fastsetter forpliktelser for virksomheter som bringer tømmer og treprodukter i omsetning på det indre, europeiske marked for første gang. Virksomhetene må utvise tilbørlig aktsomhet slik at de ikke omsetter tømmer og treprodukter som stammer fra ulovlig avvirkning. Også forhandlere, det påfølgende ledd i omsetningskjeden, pålegges plikter. Disse må kunne identifisere hvem de har kjøpt produktene fra og hvem de har solgt videre til (men ikke der dette er den endelige forbrukeren).

Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen 1. mai 2015 og gjennomført i norsk rett ved forskrift om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse i Norge50, og forskrift om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse utenfor Norge (tømmerforskriften)51.

Landbruksdirektoratet er myndighet etter forskriften om tømmer- og treprodukter med opprinnelse i Norge, mens Miljødirektoratet er myndighet etter forskrift om tømmer og treprodukter med opprinnelse utenfor EØS-området. Landbruksdirektoratet kontrollerer at virksomheter, som bringer tømmer og treprodukter med opprinnelse i Norge ut på EØS-markedet, har et system for tilbørlig aktsomhet og at systemet fungerer etter hensikten. Disse kontrollene skal bidra til å forhindre at ulovlig hogd tømmer eller treprodukter fra slikt tømmer kommer på markedet. Landbruksdirektoratet opplyser om at det ikke er oppdaget særlige avvik i forbindelse med tilsyn. De få avvikene som er funnet, er løst administrativt gjennom dialog med berørte aktører.

Skogbrukstiltak i Norge reguleres av skogbruksloven og tilhørende forskrifter med mindre slike tiltak også reguleres av vernebestemmelser etter naturmangfoldloven eller reguleringsbestemmelser etter plan- og bygningsloven. Skogbruksloven og tilhørende forskrifter om blant annet bruk av frø og planter, om planlegging og bygging av landbruksveier og om bærekraftig skogbruk, setter rammer og gir regler for utforming av tiltak. I den grad bestemmelser i dette lov- og forskriftsverket brytes, har det som regel vært tale om mindre overtredelser og svært sjelden så omfattende overtredelser at politianmeldelse og strafferettslig forfølgelse blir aktuelt.

I det videre vil bare forskrift om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse utenfor Norge (tømmerforskriften) omtales. Formålet med tømmerforskriften er å bidra til å minimere ulovlig hogst som blant annet kan føre til alvorlige miljøkonsekvenser i det landet hvor tømmeret avvirkes.

Typiske overtredelser av forskrift om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse utenfor Norge, er mangel på skriftlige rutiner som utgjør ordning for tilbørlig aktsomhet. Et flertall av de kontrollerte virksomhetene oppfyller ikke sin plikt til å innhente opplysninger og dokumentasjon, gjennomføre en risikovurdering og sette i verk risikoreduserende tiltak. Dokumentasjonen skal utgjøre grunnlaget for risikovurdering og risikoreduserende tiltak. Risikovurdering og risikoreduserende tiltak skal gjennomføres før varene plasseres på markedet for første gang, slik at risikoen for at varene inneholder materiale fra ulovlig hogst er ubetydelig.

Overtredelser av tømmerforskriften kan også innebære annen kriminalitet, for eksempel forfalskning av dokumenter og unndragelse av tollavgifter.

En gjennomgang av tilsyn gjennomført i 2017 viste at ni av ti virksomheter hadde en mangelfull ordning for tilbørlig aktsomhet på plass eller manglet en slik ordning. Fordi tilsyn med tømmerforskriften bare er gjort fra og med 2016, foreligger det lite datagrunnlag for å si noe eksakt om trender på området. Det har vært en positiv utvikling ved at antall virksomheter som helt manglet skriftlige rutiner (ordning for tilbørlig aktsomhet), er redusert fra 77 % i 2016 til 42 % i 2019.

Brudd på tømmerforskriften kan bidra til ulovlig hogst, som igjen kan få alvorlige miljøkonsekvenser i det landet hvor tømmeret avvirkes: Tap av biologisk mangfold og trussel mot truede tropiske treslag. Ulovlig avvirkning av tømmer har også negative effekter for skogavhengige samfunn, friluftsliv og jakt. Det kan videre føre til store inntektstap for landene, og en ubalanse i markedet for tømmerprodukter, ved at ulovlige produkter velges fremfor lovlige, dyrere produkter.

Brudd på tømmerforskriften skjer i bransjer innen blant annet bygg- og anlegg, møbelforhandlere samt detaljhandelen, hvor en rekke store aktører har et bredt vareutvalg blant annet med papirprodukter. I Norge kan ikke slike regelverksbrudd gjennomgående knyttes til organisert kriminalitet. Som det fremgår av kapittel 8.2 og 8.4, er imidlertid den internasjonale handelen med tømmerprodukter organisert, og organisert kriminalitet vil derfor ofte prege verdikjeden til produktet.

Aktivitet for å forebygge og avdekke overtredelser av tømmerforskriften

Miljødirektoratet er ansvarlig kontrollmyndighet for tømmerforskriften og jobber med informasjon og veiledning om regelverket til virksomhetene. I tillegg til den informasjonen som ligger på Miljødirektoratets hjemmesider, er det er arrangert bransjeseminar og skrevet pressemeldinger og artikler i fagblader. Det er også sendt informasjonsbrev til store importører av tømmer og trevarer. Etter en gjennomgang av tilsyn i 2017, sendte direktoratet brev til 112 virksomheter for å gjøre dem bedre kjent med forpliktelsene etter regelverket. Av annen aktivitet overfor bransjen, kan nevnes at Miljødirektoratet i 2018 delte en forenklet versjon av direktoratets kontrollsjekkliste med Virke, som har delt den med sine medlemmer. Dette for å øke forståelsen av hva en ordning for tilbørlig aktsomhet må inneholde og hvilke tiltak virksomhetene må treffe.

Det er en positiv utvikling at flere virksomheter nå har fått på plass den lovpålagte ordningen for tilbørlig aktsomhet, men ordningene er fortsatt mangelfulle, og det blir ikke gjennomført risikovurdering og risikoreduserende tiltak innen tolv måneder for hver enkelt type tømmer eller treprodukt som leveres fra en bestemt leverandør, jf. (EU) Nr. 607/2012, artikkel 2 nr. 1.

Som et forebyggende tiltak vil det derfor være hensiktsmessig å informere ytterligere om regelverket.

Regjeringen vil

• Styrke informasjonsarbeid om tømmerforskriften, særlig rettet mot relevante bransjer.

Oppfølging av tømmerforskriften gjennomføres først og fremst gjennom målrettet stikkprøvekontroll. Det gjennomføres årlig ca. 15 tilsyn/kontroller. På tilsyn vurderes overholdelse av regler for ordning av tilbørlig aktsomhet, mens internkontroll ikke vurderes da det ikke omfattes av forskriften eller naturmangfoldlovens virkeområde. Som det fremgår av kapittel 4.1, vil Klima- og miljødepartementet vurdere å inkludere naturmangfoldloven i internkontrollovens virkeområde.

I perioden 1. januar 2019 til 30. juni 2019 ble det foretatt kontroll av åtte virksomheter og tre forhandlere. Hos alle virksomhetene ble det funnet mangler og seks fikk varsel om tvangsmulkt. Hos forhandlerne ble det ikke avdekket mangler. Miljødirektoratet er i tilsynsarbeidet avhengig av informasjon fra Tolletaten, både som grunnlag for risikobasert tilsyn og i enkeltsaker.

Miljødirektoratet deltar på møter i ekspertgruppen under tømmerforordningen i regi av EU-kommisjonen fire til seks ganger i året, samt på årlige nordisk-baltiske tilsynsmøter for blant å sikre harmonisering av tilsyn under tømmerforordningen og utveksle informasjon og erfaringer. Direktoratet har også jevnlig kontakt med svenske og danske kollegaer og det er gjennomført enkelte felles kontroller i Sverige og Norge med utveksling av inspektører.

EUs tømmerforordning og FLEGT-forordning (Forest Law Enforcement, Governance and Trade) skal til sammen sikre at salg og kjøp av tømmer og treprodukter ikke kan skje hvis det ikke stammer fra lovlig hogst. FLEGT-forordningen52 innebærer at EU og et tømmereksportland inngår en bilateral avtale, med det formål å sikre at tømmerhogst i eksportlandet er lovlig hogst etter eksportlandets lovgivning. Eksportlandet styrker kontrollen med lovligheten og garanterer denne, dokumentert gjennom et FLEGT-sertifikat. Partene forplikter seg til å samarbeide om dette, og EU får rett til å handle kun med FLEGT-merket trevirke fra eksportlandet, og avvise tømmer og treprodukter fra vedkommende land som ikke er FLEGT-sertifisert. Indonesia er det første eksportlandet som utsteder FLEGT-sertifikater for sin tømmereksport. Flere tredjeland vil omfattes etter hvert. FLEGT faller utenfor EØS-avtalens virkeområde og Norge har så langt ikke sluttet seg til regelverket. For å sikre at det bare er lovlig produsert tømmer og treprodukter som importeres til Norge, vil Norge arbeide med sikte på å slutte seg til EUs FLEGT-forordning.

Regjeringen vil

• Arbeide med sikte på norsk tilslutning til EUs FLEGT-forordning (Forest Law Enforcement, Governance and Trade).

Tiltak knyttet til ulovlig netthandel, samarbeid med Tolletaten og verdikjedesporing omtales i kapittel 7. Der beskrives også bruk av handelsavtaler for å bekjempe ulovlig handel med tømmer.

Reaksjoner på regelbrudd

Overtredelser av tømmerforskriften håndheves og sanksjoneres etter naturmangfoldloven kapittel IX (se kapittel 4.1).

Tømmerforskriften er relativt ny og erfaringene er begrenset. Miljødirektoratet varsler som regel om tvangsmulkt når avvik oppdages. Når virksomheter ikke retter opp avvik, inndrives tvangsmulkt. Det er inndrevet tre tvangsmulkter for overtredelse av tømmerforskriften, på tilsammen 80 000 kroner mot samme virksomhet.

4.7 Ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer i Norge

Om miljøkriminaliteten

Håndheving og straffeforfølgning av ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer skjer ofte etter flere ulike regelverk og det er derfor nødvendig å se disse i sammenheng. Ulovlige fysiske naturinngrep og arealendinger må også ses i sammenheng med annet ulovlig uttak av og skade på planter og dyr (kapittel 4.4), miljøkriminalitet innenfor vassdrags- og energisektoren (kapittel 4.8), ulovlig motorferdsel i utmark (kapittel 4.9), forurensningskriminalitet (kapittel 5) og kulturarvkriminalitet (kapittel 6).

Plan- og bygningsloven er sentral for mange typer ulovlige naturinngrep og arealendringer, herunder terrenginngrep og byggevirksomhet som vil være i strid med formål og bestemmelser i kommunale arealplaner, hensynssoner, bestemmelser i loven og i forskrifter. Loven gjelder for hele landet og i sjøen ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Den skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner, og bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Iverksetting av tiltak kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt. Kommunen har imidlertid adgang til å dispensere fra bestemmelser både i loven og arealplaner. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Det er byggeforbud nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann, så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Kommunen kan i tillegg fastsette at bestemte angitte tiltak mv. ikke skal være tillatt i en 100-metergrense langs vassdrag som har betydning for natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser. Mange kommuner har gitt bestemmelser i sine arealplaner om slik grense langs vassdrag. Se kapittel 6 for lovens betydning for kulturarvkriminalitet.

Ulovlige fysiske naturinngrep kan innebære brudd på aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6. Se nærmere omtale om brudd på § 6 i kapittel 4.4. Ved utøving av aktsomhetsplikten etter § 6 skal det tas særskilt hensyn til forekomster av utvalgte naturtyper​ for å unngå forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand, jf. § 53 første ledd. Seks naturtyper er gitt status som utvalgte naturtyper, jf. forskrift om utvalgte naturtyper.53

Ulovlige fysiske naturinngrep kan også innebære brudd på vernebestemmelser og regler om prioriterte arter. Det kan med hjemmel i naturmangfoldloven kapittel V vedtas verneområder på land, i vassdrag og i sjø. Restriksjonsnivået fremgår av den enkelte verneforskrift og avhenger av typen verneområde og hvilke verdier vernet skal ivareta. Arter kan etter loven prioriteres gjennom forskrift, både med og uten økologisk funksjonsområde, og gis en særlig beskyttelse mot enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse. Tretten arter er foreløpig gitt status som prioritert art. Inngrep kan også være i strid med forskrift om fredning av truede arter54, som gir artene i forskriften beskyttelse mot skade og ødeleggelse.

Mineralloven55 regulerer uttak av mineralske forekomster, og er den viktigste loven som regulerer gruvedrift og uttak av mineraler. Formålet med loven er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bærekraftig bruk av mineralressursene i landet. Det skal etter loven blant annet tas hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv og miljømessige konsekvenser av utvinning. For samfunnet er det viktig å sikre at mineralvirksomheter drives forsvarlig og å kunne luke ut useriøse aktører. Gjennom mineralloven stilles det krav til hele mineralbransjen for å sikre like rammevilkår og forutsigbarhet, både for bransjen selv og andre som berøres av mineralaktivitet. Mineralloven legger opp til at all drift på mineralske forekomster skal skje på en bergfaglig forsvarlig måte. Uttak av mineralforekomster som overskrider 10 000 m³ samlet volum og ethvert uttak av naturstein er konsesjonspliktig. For å tilfredsstille kravet til bergfaglig forsvarlig drift, skal søker om driftskonsesjon utarbeide en driftsplan og vise at driften planlegges gjennomført slik at mineralressursene utnyttes best mulig. Direktoratet for mineralforvaltning kan pålegge undersøkere og drivere av mineralforekomster å stille tilstrekkelig økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikring og opprydding. Direktoratet krever normalt slik sikkerhetsstillelse som vilkår ved tildeling av driftskonsesjon.

Svalbardmiljøloven har til formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskap, flora, fauna og kulturminner. Loven er relevant for naturinngrep og arealendringer på Svalbard.

Ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer i naturen er i hovedsak knyttet til byggetiltak, herunder etablering av veier, hogst, massedeponering og -fyllinger, graving og masseuttak. Det dreier seg først og fremst om handlinger som går ut over gitte tillatelser eller handlinger hvor påkrevd tillatelse eller dispensasjon ikke foreligger, men kan også gjelde brudd på aktsomhetsplikt.

De ulovlige handlingene har stor variasjonsgrad både i type handlinger, alvorlighet og volum. De alvorligste handlingene er fysiske inngrep eller aktiviteter hvor naturområdenes verdi for samfunnet ødelegges permanent eller for lang tid, som for eksempel graving, sprenging, varig nedbygging av vernet areal og kjørespor. I volum er imidlertid de mindre tiltakene, som skjer i form av en bit for bit utbygging, den største trusselen. Disse ulovlige tiltakene er små, tilsynelatende bagatellmessige inngrep hver for seg, men over tid og i sum får de store konsekvenser. Eksempler på slike saker er utvidelse av veier eller gradvis oppgradering av gamle kjørespor, tilbygg som går ut over tillatelse og masseutfylling i naturen.

I trusselvurderingen fra 201856 skriver ØKOKRIM at den største trusselen innenfor naturkriminalitet knytter seg til ulovlige, irreversible fysiske naturinngrep og arealendringer, herunder ulovlige byggearbeid. De er hver for seg ofte mindre alvorlige, men kan i sum ha et vesentlig skadepotensiale. ØKOKRIM trekker også frem at korrupsjonsrisikoen knyttet til lokal forvaltning, ikke minst kommunal plan- og byggesaksbehandling, har blitt klarere.

Det er vanskelig å anslå det totale omfanget av miljøkriminalitet som er brudd på plan- og bygningsloven, men kartlegging gjennomført av kommuner har dokumentert mange tilfeller av ulovlige arealendringer. Bergen kommune gjennomførte for eksempel en kartlegging av ulovligheter i strandsonen i perioden 2009–2012. Kontrollen innebar at hvert eneste tiltak i strandsonen ble fotografert. Kartleggingen viste at av 2800 eiendommer i strandsonen, ble det funnet antatt ulovlige tiltak på ca. 1400 eiendommer. Kartleggingen viste også at den enkelte eiendom kan ha flere ulovligheter i form av kai, naust, flytebrygge, mv. Tilsvarende kartlegginger i strandsonen langs sjøen er gjennomført andre steder i landet. Et regionalt samarbeidsprosjekt 2011–2014 mellom Buskerud fylkeskommune, Fylkesmannen i Buskerud og Hurum kommune, hadde som målsetting å rydde opp i ulovlige tiltak i strandsonen i Hurum. Kartleggingen avdekket 161 ulovlige tiltak. En kartlegging i 2008 initiert av Haugaland og Sunnhordland politidistrikt i samarbeid med Fitjar kommune, avdekket 20 ulovlige tiltak på Fitjarøyene, blant annet utepeiser, flytebrygger, kaier, boder og et stort moloanlegg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er ikke kjent med at det er gjort tilsvarende kartlegginger av ulovlig byggetiltak for eksempel i fjellområder.

Når det gjelder ulovlige inngrep i verneområder, har antall anmeldte forhold etter naturmangfoldloven vært nokså stabilt de senere år. Antall avdekkede overtredelser kan avhenge av blant annet tilsynsinnsats og miljømyndighetens fokus på bestemte lovbrudd enkelte år. Det er grunn til å anta at det er mørketall. Verneområdene utgjør store arealer, mange er vanskelig tilgjengelige og dette gjør oppdagelsesrisikoen for straffbare handlinger liten. En annen utfordring er at miljømyndighetene i liten grad har oversikt over tilstand og eksisterende inngrep, noe som vanskeliggjør muligheten til å avdekke straffbare handlinger. Miljødirektoratets erfaring viser at økt og målrettet innsats mot bestemte områder gir resultater i form av økt avdekking av lovbrudd.

Utenfor verneområdene føres i mindre grad målrettet oppsyn med ulovlige fysiske naturinngrep, og avdekking av ulovligheter vil i større grad være basert på konkrete rapporteringer fra private eller ansvarlige myndigheter. Også her har imidlertid Statens naturoppsyn (SNO) jevnlig tilstedeværelse i aktuelle områder, og vil kunne avdekke ulovligheter.

Det påviste omfanget på brudd på svalbardmiljøloven er relativt lavt, men det er grunn til å anta at det også her er mørketall. Oppdagelsesrisikoen er gjennomgående lav med så store ubebodde områder som Svalbard består av. På grunn av økt aktivitet er det grunn til å tro at omfanget av overtredelser er økende.

Ulovlige inngrep og arealendringer i naturen har negative konsekvenser for naturmangfold og friluftsliv. Konsekvensene kan bli særlig store hvis de ulovlige handlingene, enkeltstående eller sammen, medfører uopprettelig skade på økosystemet eller økosystemets evne til å gi økosystemtjenester, eller der handlingene øker risikoen for at arter eller naturtyper dør ut. Handlinger som skaper uønskede visuelle endringer i landskapet, kan blant annet føre til at samfunnets nytte av området til friluftsliv blir redusert. I deler av landet, for eksempel i tilknytning til store byer og andre tett befolkede områder, kan det være begrenset tilgang på grøntareal og/eller tilgang på sjønære områder. I slike tilfeller kan ulovlige naturinngrep eller arealendringer få direkte betydning for befolkningens mulighet til denne typen rekreasjon. Dette kan igjen ha betydning for folkehelse.

Ulovlige handlinger kan ha betydning for Norges mulighet til å nå nasjonale mål for naturmangfold og friluftsliv, samt nasjonale forventinger om å ta hensyn til blant annet viktig naturmangfold, friluftslivsområder, overordnet grønnstruktur, kulturhistoriske verdier, kulturmiljø og landskap i regional og kommunal planlegging.57

Noen tiltak kan også komme i strid med Norges internasjonale forpliktelser, som for eksempel FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter58, som er særlig viktig for vern av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, Ramsarkonvensjonen59, Bernkonvensjonen60, Biomangfoldkonvensjonen61 og Den europeiske landskapskonvensjonen62.

Det er i hovedsak privatpersoner, for eksempel grunneiere og grunneierlag/veilag, som står bak ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer. Noen ulovligheter kan også involvere lokal næringsvirksomhet, for eksempel entreprenører og håndverkere. I mange tilfeller utføres ulovlige naturinngrep og arealendringer ut fra en motivasjon om å oppnå en økonomisk eller annen form for fordel, for eksempel ved rydding av et skogholt før salg av eiendom eller ved å gi en eiendom økt økonomisk verdi eller bruksverdi ved å bygge på hus/fritidseiendom, anlegge vei mv. De fleste er nok kjent med at det finnes regelverk som plan- og bygningsloven og regler om områdevern, men det er likevel tilfeller der vedkommende ikke har gjort seg tilstrekkelig kjent med regelverket.

Det foreligger ingen kjente opplysninger som tilsier at ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer i Norge gjennomføres som del av organisert kriminalitet.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlige fysiske naturinngrep og arealendringer

Plan- og bygningsloven § 1-4 slår fast at kommunen skal påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen. Videre følger det av plan- og bygningsloven § 25-1 at kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker, og plan- og bygningsloven § 31-7 gir hjemmel for kommunen til å føre tilsyn med eksisterende byggverk og arealer. Det er flere steder etablert interkommunale enheter som utfører tilsyn med miljøkriminalitet på vegne av flere kommuner. Formålet med tilsynet er dels å avdekke om aktørene i byggesaken gjennomfører sine oppgaver i henhold til ansvarsretten, slik at tiltaket blir i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven og tillatelsen, og dels å forebygge fremtidige byggefeil og ulovligheter.

KOSTRA-tall viser at kommunene gjennomførte 10 953 tilsyn i 2018. Det finnes ikke egne tall på tilsyn med miljøkriminalitet. Det er stor variasjon i tilsynsaktiviteten i kommunene, og det er ingen klare mønstre for hvilke kommuner som fører mye og lite tilsyn, når man korrigerer for antall byggesaker. Det betyr at det finnes kommuner med mange byggesaker som ikke fører tilsyn. Av de rapporterte tilsynene, ble 4306 gjennomført med såkalte omsøkte arbeider, mens 2854 tilsyn var med arbeider som ikke var omsøkt. Størsteparten av tilsynene med de ikke omsøkte arbeidene gjaldt ulovlighetsoppfølgning. Tilsyn med ikke omsøkt byggevirksomhet økte totalt med 28 % fra 2017 til 2018. Tilsyn med omsøkt byggevirksomhet sank samtidig med 11 %. Antallet tilsyn med ikke omsøkte tiltak har likevel totalt sett sunket noe de senere år sammenlignet med tidligere år. I 2012 var antallet 3628.

Transparency International rangerer Norge som et av de land i verden med minst korrupsjon.63 Organisasjonen peker likevel på at flere saker de siste årene har vist at man må være årvåken for korrupsjonsrisiko i det norske samfunnet. Dette gjelder saker både innenfor politi og kommunal byggesaksbehandling. Det følger videre av ØKOKRIMs trusselvurdering fra 2018 at korrupsjonsrisikoen knyttet til lokal forvaltning, ikke minst kommunal plan- og byggesaksbehandling, har blitt klarere. Dette kan blant annet ha betydning ved fysiske naturinngrep, som bygging i strandsonen.

Korrupsjon i forbindelse med plan- og byggesaksbehandling synes likevel ikke å være utbredt i Norge. Et søk i Lovdata viser at det har vært domfellelser i to sakskompleks som gjelder byggesak. I Transparency International Norges samling med korrupsjonsdommer i Norge for perioden 2003–2017, synes ingen av sakene å omfatte miljøkriminalitet.

I Færder kommune pågår det for tiden etterforsking for å avdekke eventuelle straffbare forhold knyttet til bygging i strandsonen i det som tidligere var Tjøme kommune. Politiet har siden 2017 etterforsket mulig tjenestefeil begått ved kommunens byggesaksbehandling samt om det i denne forbindelse har foregått korrupsjon. Det er grunn til å anta at disse sakene kan omhandle miljøkriminalitet. Siden etterforskingen ikke er avsluttet, er det for tidlig å trekke noen konklusjoner om omfang og eventuelle skadevirkninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil på et senere tidspunkt vurdere mulige tiltak for å forebygge miljøkriminalitet og korrupsjon basert på erfaringer fra denne saken.

Flere kommuner har de senere år arbeidet med å redusere risikoen for korrupsjon, ikke minst i plan- og byggesaksbehandlingen. Eksempler på dette er Asker kommune, som i 2015 utarbeidet en handlingsplan mot korrupsjon. I flere kommuner har kommunerevisjonen gjennomført forvaltningsrevisjon på byggesaksområdet, hvor fokus har vært risiko for korrupsjon og korrupsjonsforebyggende tiltak. Det gjelder blant annet Lillehammer kommune og Larvik kommune i 2017, Enebakk kommune og Horten kommune i 2018, og Notodden kommune, Oslo kommune og Sandnes kommune i 2019.

KS kommunesektorens organisasjon har også engasjert seg i arbeidet for å forebygge korrupsjon i kommunesektoren. KS har vært opptatt av å styrke kommunenes arbeid med varsling og ytringsfrihet, arbeidet med en etisk standard som kommunene kan bruke i etikkarbeidet, og har nedsatt et eget Kommunesektorens etikkutvalg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennom mange år samarbeidet med KS for å styrke etikkarbeidet i kommunene. I 2010 etablerte departementet og KS i fellesskap www.etikkportalen.no. Departementet har hvert år etter dette gitt KS økonomisk støtte for å drifte portalen. Departementet ga også i perioden 2011–2014 økonomisk støtte til det flerårige samarbeidsprosjektet mellom KS og Transparency International Norge «Åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid i kommunesektoren», hvor det blant annet ble laget en egen antikorrupsjonshåndbok for kommunesektoren.

Regjeringen mener det i kommunesektoren bør være et siktemål at alle kommuner styrker det systematiske arbeidet med etikk og antikorrupsjon, både på ledernivå og i den tjenesteproduserende delen av organisasjonen.

Regjeringen vil

• Arbeide for at kommunesektoren styrker arbeidet med etikk og antikorrupsjon, både på ledernivå og i den tjenesteproduserende delen av organisasjonen.

SNO har hvert år betydelig tilstedeværelse i verneområder. I 2018 ble tilsammen ca. 840 ukeverk brukt til oppsyn i verneområdene. Oppsynspersonell informerer og veileder, og tilstedeværelse av uniformert oppsynspersonell er viktig for å forebygge ulovlig virksomhet. I tillegg til personell ute i verneområdene, gis informasjon om verneområder blant annet på de til nå 15 autoriserte nasjonalparksentrene. Mange steder der folk ofte ferdes, er det også satt opp informasjon i terrenget, som informasjonstavler eller verneskilt som opplyser om spesielle regler. Det er også etablert en egen mobilapp, som kan lastes ned for å finne ut om man er i et verneområde, og som har lenke til den verneforskriften som gjelder for området, slik at man kan sette seg inn i regelverket for området.

I tillegg til denne informasjonsvirksomheten, er det viktig å styrke arbeidet med formidling av og bevisstgjøring om naturverdiene i verneområder og hvilke konsekvenser mindre inngrep i verneområder, som endring av sti til vei, hogst, påbygg og massetak, kan ha for verneverdiene når man ser summen av inngrepene under ett og over tid. Formidling kan blant annet styrkes i vedtak om tiltak i verneområder, som treffes av forvaltningsmyndighetene (det vil si verneområdestyrene, fylkesmennene eller kommunene), ved informasjon på Miljødirektoratets hjemmeside og ved veiledning og informasjon fra oppsynspersonell i felt.

Regjeringen vil

• Øke kunnskapsformidling og bevisstgjøring om naturverdiene i verneområder og betydningen av mindre inngrep i en større sammenheng.

Til tross for mye tilsyn ute i terrenget, oppleves den totale kontrollressursen, på grunn av store arealer og avstander, ikke som tilstrekkelige, og erfaringen der det settes inn ekstra ressurser, er at det avdekkes mer miljøkriminalitet.

SNO har de siste årene også hatt oppsyn med byggesaker i verneområdene som særlig satsningsområde, og har utført feltmessig oppsyn med alle byggesaker i utvalgte områder. Slik kontroll er ikke bare viktig for å avdekke ulovligheter, men gir også samtidig god dokumentasjon av eksisterende tiltak i verneområdene, slik at det blir lettere å avdekke ulovligheter fremover. Bruk av ny teknologi vil være viktig for en mer effektiv kartlegging av tilstand og eksisterende inngrep, for å kunne dokumentere fremtidige straffbare handlinger.

Regjeringen vil

• Utrede muligheten for bruk av teknologi for å kartlegge tilstand og eksisterende inngrep i verneområder og annen viktig natur for å få et sammenligningsgrunnlag for fremtidige straffbare handlinger.

Det er jevnlige møter mellom SNO og forvaltningsmyndighetene, blant annet gjennom den årlige bestillingsdialogen. Her blir blant annet status og utfordringer for områdene gjennomgått, og behov for tilsyn og kontroll diskutert. SNO har også inngått egne samarbeidsavtaler med Fiskeridirektoratet og Statskog Fjelltjenesten. Ved behov er det også kontakt med lokalt politi.

På Svalbard jobber Sysselmannen aktivt med informasjon om regelverk til både fastboende og tilreisende. Det er tett dialog med reiselivsnæringen. Oppsyn i felt er styrket de siste årene, med feltlag om sommeren og om vinteren, som blant annet fører tilsyn med ferdselen, forstyrrelse av dyreliv, leirregelverket mv. Videre har Sysselmannen styrket sin tilstedeværelse rundt på øygruppen gjennom økt bruk av Polarsyssel større deler av året. Kontaktflaten ut mot alle som er i felt er betydelig, med mange møter og kontroller med fartøy og turister. Sysselmannens tilstedeværelse i felt har en svært viktig forebyggende effekt, ikke minst når det gjelder informasjon og kontroll med regelverket om isbjørn og motorferdsel.

Reaksjoner på regelbrudd

Etter plan- og bygningsloven kapittel 32 skal kommunen forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. I henhold til plan- og bygningsloven § 1-4 skal noen som utfører offentlig besiktigelse snarest melde forholdet til plan- og bygningsmyndighetene dersom det avdekkes ulovligheter.

Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Ved avdekking av ulovligheter har kommunen et vidt spekter av reaksjonsmuligheter. Disse spenner fra advarsel, pålegg om retting og pålegg om stans i arbeidet, pålegg om øyeblikkelig stans, tvangsmulkt, forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud, tvangsfullbyrdelse og overtredelsesgebyr. I 2018 ble det gitt 1931 pålegg, en økning på 34 % i forhold til 2017. Andelen forhold som ble rettet opp etter pålegg økte med 61 % fra 878 til 1411. Det ble i 2018 ilagt 544 tvangsmulkter og gitt 349 overtredelsesgebyrer.

Bortsett fra når det gjelder overtredelsesgebyr, som anses som en straffereaksjon, kan slike tiltak iverksettes i kombinasjon med at forholdet også anmeldes til politiet. Strafferammen i plan- og bygningsloven er fengsel inntil ett år, ved grove overtredelser kan fengsel inntil to år anvendes. Andelen forhold som blir anmeldt til politiet er liten og har de siste tre årene vært henholdsvis ni, ni og elleve anmeldelser. Av ni anmeldte saker i 2017, ble 8 saker henlagt. I den siste saken ble to av totalt fem anmeldte ilagt forelegg for brudd på loven. Av de ni sakene i 2018, er tre fortsatt under etterforsking/påtalebehandling, fire er henlagt og to har blitt avgjort med forelegg. Av de elleve sakene registrert i 2019, er fem fortsatt under etterforsking/påtalebehandling, fem er henlagt og én er avgjort med forelegg. De fleste henleggelsene er begrunnet med at det ikke er rimelig grunn til å undersøke om det har skjedd noe straffbart. Størrelsen på bøtene som er illagt, ligger mellom 5000 og 30 000 kroner.

Rt. 2011 s. 10 gjaldt overtredelse av plan- og bygningsloven. Domfelte hadde i forbindelse med oppføring av en hytte ved sjøen på Sørlandet sprengt bort det firedobbelte av det tillatelsen omfattet. Overtredelsen gjaldt plan- og bygningsloven av 1985, som bare kunne straffes med bøter. Tiltalte ble idømt en bot på 50 000 kroner. I forbindelse med utmålingen uttaler Høyesterett: «I saker om miljøkriminalitet må det av allmennpreventive grunner reageres strengt. En forsvarlig forvaltning av naturen forutsetter at befolkningen etterlever gjeldende reguleringslovgivning. Ved å opptre slik A har gjort, vil dessuten grunneier kunne oppnå betydelig gevinst. Det må tillegges vekt ved straffeutmålingen, slik at boten ikke bare utgjør en bagatellpost i byggeregnskapet».

Av nyere avgjørelser, etter at den nye plan- og bygningsloven trådte i kraft, kan nevnes THALD-2015-67440 hvor tiltalte ble idømt 60 dager fengsel, hvorav 30 dager ble gjort betinget. Domfelte hadde sprengt bort fjell/jordmasser og revet et SEFRAK-registrert bygg i strandsonen uten tillatelse.

LA-2018-178766-2 gjaldt bygging av større fritidsbolig enn omsøkt og blant annet oppføring av en tennisbane uten tillatelse. Tiltakene var gjort i strandsonen. Tiltakshaver og hovedentreprenør ble begge idømt 45 dager fengsel, hvorav 24 dager ble gjort betinget. Et underentreprenørforetak ble idømt 200 000 kroner i bot samt 150 000 kroner i inndragning. Dommen er ikke rettskraftig da Høyesterett har tillatt fremmet deler av ankene til behandling i mars 2020.

Det finnes ingen veiledning av nyere dato til plan- og bygningslovens kapittel om ulovlighetsoppfølging. Gjeldende veiledning er fra iverksettingen av plan- og bygningsloven i 2010, rundskriv H-1/10. Denne veiledningen omtaler i all hovedsak ulovlighetsoppfølging etter byggesaksdelen av loven. Regjeringen mener det kan være behov for veiledning om ulovlighetsoppfølging også etter plandelen av loven. Aktuelle nye temaer kan blant annet være kommunens håndtering av stengsler for ferdselen i strandsonen og langs vassdrag, mindre tiltak som bidrar til privatisering av strandsonen mv., som i noen tilfeller kan være vanskelig å vurdere. Andre tema kan være veiledning om gjennomføring av kartleggingsprosjekter for å avdekke ulovlige tiltak i kommunen, med særlig vekt på forståelsen av tiltaksbegrepet og skillet mellom lovlige og ulovlige tiltak i strid med arealplan. Eksempler på sistnevnte er i hvilken grad privatisering i form av opparbeidelse av hage, gangveier og innmuring av bed og så videre i strandsonen kan forfølges.

Regjeringen vil

• Gi ut en oppdatert veileder om ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven, samt på annen måte styrke veiledning til kommunene om tilsynsvirksomhet og ulovlighetsoppfølging etter loven.

Etter naturmangfoldloven kan forsettlige og uaktsomme overtredelser av naturmangfoldlovens bestemmelser om vern og prioriterte arter, samt forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene, straffes etter naturmangfoldloven § 75. Brudd på aktsomhetsplikten i § 6 eller § 6, jf. § 53 første ledd (utvalgte naturtyper) er ikke straffbart. Se nærmere om § 75 i kapittel 4.1.

Klima- og miljødepartementet har myndighet til å håndheve og sanksjonere overtredelser av naturmangfoldloven. Myndigheten er delegert til Miljødirektoratet, som igjen i all hovedsak har delegert myndighet videre til fylkesmennene og verneområdestyrene (hva gjelder oppfølging i verneområdene).

Der det er mulig å gjenopprette naturtilstanden etter et ulovlig inngrep, vil retting, eventuelt kombinert med bruk av tvangsmulkt, være et viktig virkemiddel. Miljødirektoratet har ved flere anledninger også pålagt stans av pågående arbeider. Vedtak om retting og stans kan treffes av flere myndigheter, og det foreligger per i dag ingen tall på hvor mange slike vedtak som fattes hvert år. Pålegg om retting, stans og/eller tvangsmulkt kan gis alene eller i tillegg til at saken anmeldes.

Pålegg om å betale miljøerstatning, jf. naturmangfoldloven § 74, har bare blitt gitt to ganger. Det ene vedtaket knyttet seg til hogst av to hule eiker, hvor en privatperson ble pålagt å betale 15 000 kroner i miljøerstatning. Det andre vedtaket gjaldt skade på den utvalgte naturtypen kalklindeskog i forbindelse med rassikringsarbeider, der Bane Nor ble pålagt å betale 200 000 kroner i miljøerstatning. Ved lov 21. juni 2019 nr. 54 ble naturmangfoldloven § 74 endret fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr. Bestemmelsen er ikke trådt i kraft ennå.

Høyesterett har behandlet ulovlig fysiske naturinngrep i Rt. 2005 s. 568. Saken gjaldt en grunneier som hadde snauhogget 380 m³ med trær over et samlet areal på 50 dekar i et midlertidig fredet naturvernreservat. I skogen var det også lokalisert tre lavarter som stod på den nasjonale rødlisten for truede arter. Tiltalte ble dømt etter straffeloven § 152 b (forgjengeren til straffeloven § 240) til fengsel i ett år. Om straffeutmålingen uttalte Høyesterett: «Domfelte har gjort seg skyldig i meget alvorlig miljøkriminalitet ved forsettlig å påføre det midlertidige vernede området betydelig skade». På grunn av sakens alder og personlige forhold ved domfelte, ble store deler av straffen imidlertid gjort betinget.

I 2018 ble det nasjonalt inngitt totalt 123 anmeldelser for brudd på naturmangfoldloven. Av disse utgjør overtredelser i verneområder 81 saker. Totalt ble 51 av de 123 anmeldelsene henlagt; 30 på grunn av bevisets stilling, to på grunn av foreldelse, fem saker fordi intet straffbart forhold ble ansett bevist og fem saker ble henlagt idet det ikke ble ansett å foreligge rimelig grunn til å undersøke om forholdet var straffbart. 43 av de 123 sakene ble avgjort med vedtatt forelegg på bot, og én sak ble avgjort med dom på samfunnsstraff.

Det høye antallet henleggelser skyldes blant annet at overtredelser i verneområder i all hovedsak blir avdekket i etterkant av overtredelsen og sjelden med umiddelbare vitner til stede. Bevissituasjonen kan derfor være krevende. Det er også behov for mer miljøfaglig kunnskap samt erfaring med miljøkriminalitetssaker i politidistriktene. Godt utformede anmeldelser og tett samarbeid mellom politi- og miljøforvaltning i disse sakene er viktig.

Etter svalbardmiljøloven § 96 a kan Sysselmannen i visse saker ilegge overtredelsesgebyr. Svalbardmiljøloven inneholder også regler om gjenoppretting, tvangsmulkt og direkte gjennomføring. Brudd på svalbardmiljøloven med forskrifter straffes etter svalbardmiljøloven § 99. Strafferammen er bøter eller fengsel i ett år, fem år ved særdeles skjerpende omstendigheter.

4.8 Miljøkriminalitet innenfor vassdrags- og energisektoren

Om miljøkriminaliteten

Vannressursloven er den generelle loven om bruk og forvaltning av ferskvannsressurser. Vannressursloven skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Loven inneholder blant annet regler om konsesjonsplikt og konsesjonsvilkår, aktsomhetsplikt, forbud mot å gripe inn i den alminnelige lavvannføringen uten tillatelse, og plikt til å opprettholde et belte med kantvegetasjon langs vassdrag. Loven gjelder generelt for alle typer tiltak i vassdrag. I tillegg til vannkraftanlegg, omfatter loven eksempelvis vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg, vannforsyningsanlegg, vannuttak for snøproduksjon og masseuttak som påvirker vassdrag. Et planlagt vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget eller sjøen, må ha konsesjon etter vannressursloven. Normalt følger det et sett med vilkår til en slik konsesjon. Viktige konsesjonsvilkår er krav til minstevannslipp, grenser for maksimalt vannuttak, fiskevandringsløsninger og krav som tar hensyn til spesielle dyre- eller plantearter. Det stilles også krav om at en detaljplan for miljø og landskap må være godkjent av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) før byggestart. I denne detaljplanen beskrives det hvordan anlegget skal bygges og utformes. NVE kan sette vilkår om hvordan hensynet til landskap og miljø, herunder dyr og verdifulle arter, skal ivaretas i godkjenningen av detaljplanen.

Alle vannkraftanlegg omfattes av de generelle bestemmelsene i vannressursloven, men regulering og overføring av vann for bruk til kraftproduksjon over en viss størrelse må i tillegg ha konsesjon etter vassdragsreguleringsloven. Denne loven gjelder også for større vannkraftverk uten regulering og overføring. I konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven gis det et sett med vilkår, som er av samme karakter som vilkår etter vannressursloven. Viktige vilkår i vannkraftkonsesjoner med reguleringsmagasin er blant annet krav til høyeste og laveste tillatte regulerte vannstand i magasiner. I tilknytning til konsesjonen kan det fastsettes manøvreringsreglement som bestemmer hvordan reguleringen av vassdraget skal skje, blant annet gjennom bestemmelser om hvor store vannmengder som skal slippes til ulike tider over året.

Energiloven har som formål å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. For å kunne bygge et vindkraftanlegg, andre energianlegg, transformatorstasjoner og/eller kraftledninger med høy spenning, må tiltakshaver søke om anleggskonsesjon etter energiloven. Det er et krav at det utarbeides detaljerte planer for hvordan ulike miljøhensyn skal tas i bygge- og driftsfasen. Viktige miljøhensyn ved slike anlegg er landskapsvirkninger, veiføringer og -skjæringer, sikring av berørte sårbare plante- eller dyrearter i det aktuelle området, spesielt fugl, og støyvirkninger. For ledninger på lavere spenningsnivå i distribusjonsnettet, har nettselskapene en generell områdekonsesjon som anleggene bygges med hjemmel i.

Miljøkriminaliteten består i stor grad av brudd på forutsetninger for konsesjonsfrihet eller brudd på vilkår gitt i vassdrags- og energikonsesjoner. Eksempler på brudd etter vassdragslovgivningen er at det tas for mye vann fra et vassdrag, eller slippes for lite minstevannføring. Dette får negative konsekvenser for naturmiljøet i og rundt vassdraget. Et annet eksempel er at en utbygging enten ikke har godkjent detaljplan før anleggsarbeidet starter, eller at arbeidet ikke gjøres i henhold til de krav som er satt i planen. Det sistnevnte er også et eksempel på brudd etter energilovgivningen.

Det dokumenteres i dag relativt få ulovlige handlinger knyttet til vassdrags- og energisektoren. Dette selv om det nå pågår en omfattende nybygging og ombygging av alle typer vassdrags- og energianlegg, med flere hundre anlegg under bygging. I tillegg er det allerede idriftsatt flere tusen små og store vassdrags- og energianlegg med ulike formål.

NVE gjennomfører jevnlige kontroller med vassdragsanlegg under bygging og i drift. Antall anlegg som blir kontrollert årlig, utgjør en liten andel av de mange vassdragsanleggene i Norge, men man antar likevel å ha relativt god oversikt over omfanget av ulovlige handlinger. Dette skyldes blant annet at tilsynsvirksomheten samvirker med løpende saksbehandling og faste innrapporteringer. Dette gir NVE informasjon om, og jevnlig kontakt med, virksomhetene.

For energianlegg har det fram til nå i liten grad vært miljøkrav knyttet til drift av anleggene. Oppfølging av krav som gjelder byggefasen har derfor vært prioritert. Det er også erfaringsvis i byggefasen det er størst risiko for miljøskade. Innføringen av krav til internkontroll for energianlegg fra 2019 gir NVE nødvendig grunnlag for tilsyn med anlegg i drift, og tilsynsaktiviteten vil bli styrket. Også for energianlegg har NVE oversikt over tilstanden og utviklingen på området, gjennom løpende saksbehandling av krav i de enkelte konsesjonene. Selv om det ikke gjennomføres kontroll av alle anlegg, vurderes oversikten over omfang av miljøkriminalitet knyttet til vassdrags- og energianlegg som akseptabel.

Når vilkår i medhold av vassdragslovgivningen ikke blir fulgt, påvirker de ulovlige handlingene gjerne naturmangfoldet, og det er som regel det akvatiske miljøet som blir skadelidende. Hvor omfattende skadene blir, vil blant annet avhenge av naturverdiene som finnes i vassdraget. Dersom vassdragsanlegget påvirker nasjonale laksevassdrag, kan det få alvorlige konsekvenser for nasjonale verdier. Om et magasin gjentatte ganger blir senket under laveste tillatte vannstand, kan også dette få alvorlige miljøkonsekvenser.

Igangsetting av energi- og vassdragsanlegg uten godkjente detaljerte planer eller i strid med slike, kan medføre inngrep som det vil ta lang tid å reetablere til tilnærmet førtilstanden. Noen handlinger kan føre til irreversible naturinngrep, for eksempel ved sprenging, bygging av veier og etablering av massetak. Aktivitet utenfor godkjente områder kan også berøre truede arter og forårsake stor skade.

De fleste regelverksbrudd er enkelthendelser. Betydningen for naturmangfoldet vil variere med type hendelse og varighet. En momentan vannstandsreduksjon i elv vil kunne ha mindre konsekvens enn et langvarig brudd på kravet om minstevannføring. Omfanget av vannstandsendringen og varigheten på bruddet, vil bestemme hvilken av de to hendelsene som er mest alvorlige. Ulovlig hogst av kantvegetasjon er gjort på kort tid, men det vil kunne ta flere tiår å reetablere førtilstanden. Enkelte inngrep kan derfor få betydning for Norges mulighet til å nå nasjonale mål knyttet til naturmangfold. Dette kan også få konsekvenser for oppnåelse av FNs bærekraftsmål.

Noen tiltak kan også komme i strid med Norges internasjonale forpliktelser, som for eksempel SP-konvensjonen64, som er av særlig viktighet for vern av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, Ramsarkonvensjonen65, Bernkonvensjonen66, biomangfoldkonvensjonen67 og den europeiske Landskapskonvensjonen68.

De ulovlige handlingene utføres i all hovedsak av enkeltaktører innenfor energibransjen, akvakulturnæringen og vannkraftbransjen. Den høye andelen reaksjoner gjenspeiler disse bransjenes dominans i antall anlegg, men også deres store potensiale for miljøskade. Andre regelverksbrudd kan også knyttes til grunneiere som bryter loven.

Motiver for de ulovlige handlingene er som oftest at man har en fordel av å gjennomføre det aktuelle tiltaket. Det kan være betydelige økonomiske interesser knyttet til ikke å etterleve krav i, eller i medhold av vassdragslovgivingen. Ulovlig fortjeneste kan i slike tilfeller være på flere ti-talls millioner kroner. I de tilfeller der det er grunneiere som bryter regelverket, kan handlingen være begrunnet i ønske om et annet landskapsbilde og/eller ønske om å redusere potensielle flom- og erosjonsskader. I slike tilfeller er det ikke nødvendigvis noen økonomisk gevinst bak lovbruddet. Det er normalt godt kjent at det finnes regler om vassdragsinngrep og at inngrep og tiltak krever tillatelse. I noen tilfeller kan det hende at vedkommende ikke har satt seg inn i regelverket.

Det foreligger ingen opplysninger som tilsier at denne kriminaliteten er organisert.

Aktivitet for å forebygge og avdekke miljøkriminalitet innenfor vassdrags- og energisektoren

NVE har et bredt spekter av veiledningsmateriell knyttet til regelverket innenfor vassdrags- og energisektoren. I tillegg drives veiledning gjennom bransjearrangementer eller i samarbeid med bransjeorganisasjoner.

Miljø- og arealplanene (detaljplanene) er viktig for å sikre samsvar mellom konsesjon og det tiltaket som bygges. I de fleste saker er NVE på befaring på stedet i forbindelse med godkjenning av detaljplanen, for å sikre at anlegget allerede fra oppstart tar hensyn til miljøvilkårene som er satt.

NVE driver tilsyn av miljøkrav ved vassdragsanlegg og energianlegg, og følger opp anlegg med konsesjon i planleggings-, bygge- og driftsfasen. NVE gjennomfører mellom 200 og 300 stedlige kontroller hvert år, hvorav de fleste er på vassdragsanlegg. En betydelig andel av disse kontrollene gjelder anlegg i byggefasen. NVE kontrollerer ikke anlegg som ikke er konsesjonspliktige. Om NVE blir gjort oppmerksom på ulovlige forhold som skader vassdragsmiljøet, blir imidlertid også konsesjonsfrie vassdragstiltak fulgt opp.

Alle kraftverk med konsesjon skal sende inn idriftsettelsesskjema til NVE. NVE følger opp anleggene som er i drift ved revisjoner, dokumentkontroll, spørreundersøkelser og inspeksjoner. Det utarbeides årlige revisjons- og handlingsplaner, som synliggjør og samordner hele NVEs brede tilsynsportefølje.

NVE har i sin tilsynsvirksomhet god nytte av tips fra allmennheten. Vassdragsanlegg som har krav om minstevannføring, har også konsesjonskrav om å sette opp informasjonsskilt, og en anordning som viser om krav til minstevannføring blir etterlevd. Tilsvarende informasjonsskilt og anordning gjelder også for reguleringsmagasiner. Målestav eller bolt viser høyeste og laveste lovlige regulerte vannstand. På informasjonsskiltet er det blant annet et telefonnummer som man kan ringe hvis man oppdager brudd. Tips og henvendelser fra allmenheten blir fulgt opp gjennom året og mulige brudd på for eksempel slipp av minstevannføring, følges opp så raskt som mulig.

NVE samarbeider tett med kommuner og fylkesmenn ved eventuelle brudd på kravene til kantvegetasjon.

Reaksjoner på regelbrudd

NVE har prosedyrer for kontroll og reaksjoner som blant annet omfatter oppfølgning av ulovligheter. Den omtaler de rettslige kravene til straffeforfølgning, hvilke momenter som bør vektlegges ved valg av straffespor eller administrativ sanksjon, samt standardiserte tekster for vedtak og anmeldelser. Disse oppdateres og utvikles jevnlig.

NVE har myndighet til å håndheve og sanksjonere overtredelser av vannressursloven og vassdragsreguleringsloven eller vedtak i medhold av disse, eksempelvis konsesjon og detaljerte planer.

Brudd på regelverket kan følges opp med vedtak om retting, tvangsmulkt, tilbaketrekking av konsesjon, overtredelsesgebyr og anmeldelse (henholdsvis vannressursloven §§ 59, 60, 60 a samt § 63 og vassdragsreguleringsloven §§ 32 til 36).

Formålet med å kreve retting er å sikre at virksomhet med tilknytning til vassdrag eller grunnvannsforekomster blir drevet i samsvar med de krav loven stiller. Eksempler på forhold som kan medføre vedtak om retting er at tiltak blir igangsatt uten konsesjon eller godkjent detaljplan eller at konsesjonsvilkår ikke er overholdt. Dersom et vedtak om retting ikke blir fulgt opp av den ansvarlige, kan vassdragsmyndigheten selv sørge for iverksetting av tiltaket.

Vassdragsmyndigheten kan også pålegge den ansvarlige tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av de krav som er satt i loven eller i medhold av loven. Tvangsmulkt kan bare benyttes dersom formålet er å sikre at retting gjennomføres.

Vassdragsreguleringsloven gir adgang til å fatte vedtak om tilbaketrekking av konsesjon ved gjentatte eller fortsatte overtredelser av vesentlige konsesjonsbetingelser. Vannressursloven har ikke bestemmelser om dette, så tilbaketrekking av konsesjon må i tilfelle gjøres i medhold av ulovfestet rett. Slike vedtak kan bare treffes dersom vassdragsmyndigheten mener at konsesjonæren med sin adferd har vist at han ikke er egnet til å drive virksomheten forsvarlig. Tilbaketrekking av konsesjon er derfor ikke en sanksjon, men en forvaltningsmessig reaksjon på et ulovlig forhold.

Etter både vannressursloven og vassdragsreguleringsloven kan det gis overtredelsesgebyr for brudd på lov, forskrift eller enkeltvedtak hjemlet i loven. Lovene stiller opp en rekke momenter som skal tillegges særlig vekt både ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved vurderingen av størrelsen på gebyr. Viktige hensyn er overtredelsens grovhet, om overtredelsen er begått for å fremme overtreders interesser, om overtreder har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen, om det foreligger gjentakelse og overtreders økonomiske evne.

NVE har fattet mange vedtak om reaksjoner knyttet til brudd på vannressursloven og vassdragsreguleringsloven i perioden 2010–2019 (figur 4.5). Desidert flest vedtak er knyttet til retting, stans eller tvangsmulkt. Et betydelig antall vedtak er fattet på grunn av brudd på manøvreringsreglement som for eksempel brå vannstandsendringer, senkning av vannstanden i et magasin under laveste regulerte vannstand (LRV), manglende slipp av minstevannføring, bygging av vassdragsanlegg uten/utenfor godkjent detaljplan, bygging av kraftverk med større installert effekt enn godkjent og drift av vassdragsanlegg uten konsesjon.

For straffeansvar har vannressursloven en opplisting av hvilke plikter som er belagt med straff, jf. vannressursloven § 63. Blant annet kan brudd på konsesjonsplikten, overskridelse av konsesjon eller konsesjonsvilkår og brudd på plikten til å beholde den alminnelige lavvannføring medføre straff. Den ordinære strafferammen etter vannressursloven er bøter eller fengsel inntil tre måneder. Dersom overtredelsen har medført fare for betydelig skade på mennesker, miljø eller eiendom, eller det foreligger andre skjerpende omstendigheter, øker strafferammen til to år, om ikke et strengere straffebud kommer til anvendelse.

Etter vassdragsreguleringsloven er brudd på konsesjonsplikten, overskridelser av konsesjon, konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt med hjemmel i loven straffbart, jf. vassdragsreguleringsloven § 36. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil tre måneder.

NVE har anmeldt 18 ulovlige forhold fra 1999 og frem til 2019. Ni anmeldelser er knyttet til akvakultur, åtte til vannkraft og en til grusuttak (figur 4.6). I en sak om bygging av kraftverk i strid med konsesjonen, idømte Høyesterett konsesjonær fengselsstraff og konsulent ble ilagt bøtestraff.69 NVE er også kjent med elleve saker der andre myndigheter eller organisasjoner har anmeldt virksomheter/personer for brudd på vassdragslovgivingen. Av disse er fem henlagt, fire endt i forelegg, én endt med fellende dom og én er under behandling. To virksomheter er anmeldt for brudd på verneforskrift som angår reguleringsanlegg. Én endte med forelegg og én med fellende dom i lagmannsretten. Sistnevnte har tiltakshaver anket til Høyesterett.

Etter ikrafttredelsen av vannressursloven i 2001 ble en rekke ulovlige forhold anmeldt. Antall anmeldelser har gått ned etter 2009. En viktig årsak til dette er at hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr trådte i kraft i 2010. Flere av de første anmeldelsene endte i forelegg på 10 000 til 50 000 kroner, men i enkelte saker var det forelegg på 250 000 kroner til 2 millioner kroner og inndragning av fortjeneste opp til 1 million kroner. Størrelsen på overtredelsesgebyrene har variert mellom 100 000 kroner og 8 millioner kroner. De store beløpene (> 1,3 millioner kroner) inkluderer en betydelig økonomisk gevinst ved det ulovlige forholdet.

Etter NVEs erfaring kan det være vanskelig å få prioritert kapasitet hos politiet til etterforsking og videre oppfølgning av saker om miljøkriminalitet knyttet til vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Alle anmeldelser siden 2009 er henlagt. Årsaken til henleggelse kan være foreldelse, at det antas ikke å være rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold eller bevisets stilling. Det er en utfordring for forvaltningen å følge opp ulovlige forhold som er flere år gamle med overtredelsesgebyr, om politiet skulle velge å henlegge forholdet. I mange saker innen vassdragsforvaltningen er hydrologisk kompetanse viktig. NVE bistår politiet i en del saker med kompetanse når politiet ber om bistand.

NVE har myndighet til å håndheve og sanksjonere overtredelser etter energiloven og vedtak i medhold av loven.

Brudd på regelverket kan følges opp med vedtak om retting, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og anmeldelse (energiloven §§ 10-1, 10-3, 10-5 og 10-7). Det pågår for tiden en lovendringsprosess med forslag om å endre energi- og vassdragslovgivningen for å følge opp nye bestemmelser i forvaltningsloven om administrative sanksjoner mv.

Formålet med å kreve retting er å sikre at virksomheten blir drevet i samsvar med de krav energiloven stiller. Eksempler på forhold som kan medføre vedtak om retting, er at tiltak blir igangsatt uten konsesjon eller godkjent detaljplan, at konsesjonsvilkår ikke er overholdt eller at noen av energilovgivningens pliktregler ikke er overholdt.

Energiloven gir hjemmel for å ilegge tvangsmulkt som påløper hvis den ansvarlige ikke retter et avvik fra loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven. Tvangsmulkt kan bare benyttes dersom formålet er å sikre at retting gjennomføres.

Energiloven har ikke bestemmelser om tilbaketrekking av konsesjon, dette må i tilfelle gjøres i medhold av ulovfestet rett. Slike vedtak kan bare treffes dersom energimyndigheten mener at konsesjonæren med sin adferd har vist at han ikke er egnet til å drive virksomheten forsvarlig. Tilbaketrekking av konsesjon er derfor ikke en sanksjon, men en forvaltningsmessig reaksjon på et ulovlig forhold.

Etter energiloven kan det ilegges overtredelsesgebyr for brudd på en rekke av pliktbestemmelsene i energiloven, og for brudd på forskrifter, pålegg og konsesjonsvilkår gitt i medhold av disse bestemmelsene, når det i vedtakene er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr.

Straff kan gis i medhold av energiloven overfor den som overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven, jf. energiloven § 10-5. Forsettlige overtredelser kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år eller begge deler. Ved uaktsomme overtredelser er straffen bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler.

Etter at vindkraftutbyggingen startet for få år siden, har NVE fattet vedtak om retting og overtredelsesgebyr i fem saker. I lys av antall prosjekter som har vært eller er under bygging, utgjør disse reaksjonene en større andel enn tilfellet er for vannkraftanlegg. Det kan være flere årsaker til dette, men nye aktører og press om rask utbygging er trolig viktigst.

4.9 Ulovlig motorferdsel i utmark

Om miljøkriminaliteten

Motorferdsel i utmark og vassdrag reguleres av motorferdselloven med tilhørende forskrifter. Motorferdsel kan også være regulert i verneforskrifter fastsatt med hjemmel i naturmangfoldloven og i enkelte særlover, for eksempel markaloven70 og reindriftsloven71. På Svalbard reguleres motorferdsel av svalbardmiljøloven.

Med motorferdsel menes bruk av kjøretøy, båt eller andre flytende eller svevende fartøyer drevet med motor, samt landing og start med luftfartøy, jf. motorferdselloven § 2. Formålet med motorferdselloven er ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdselen​ i utmark​ og vassdrag​ med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen.

Det fremgår av lovens forarbeider at utgangspunktet for reguleringen av motorisert ferdsel i utmark er å søke å begrense ferdselen til formål og behov som har en allment akseptert nytteverdi, og derved begrense unødvendig kjøring og fornøyelseskjøring. Samtidig skal regelverket sikre at den ferdsel som er tillatt, skjer til minst mulig skade og ulempe for naturmiljø og friluftsliv.72^, 73

Utgangspunktet etter motorferdselloven er at all motorisert ferdsel i utmark er forbudt, både på bar og snødekt mark, jf. § 3. Loven og forskriftene til loven oppstiller imidlertid en rekke unntak fra dette forbudet. Unntakene knytter seg i all hovedsak til nyttekjøring. Enkelte typer motorferdsel kan skje direkte i medhold av loven eller forskriftene, for eksempel politi-, ambulanse- og redningstjeneste og transport i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring. For andre typer motorferdsel kreves at kommunen gir tillatelse, enten gjennom lokale forskrifter eller gjennom enkelttillatelser. Kommunen kan blant annet i forskrift fastsette snøscooterløyper til fornøyelseskjøring på vinterføre. Reglene for kjøring på barmark er strengere enn for kjøring på snødekt mark, på grunn av skadepotensialet på naturen.

I verneområder reguleres motorferdsel også normalt i verneforskriften. Som hovedregel er all motorferdsel forbudt. På samme måte som for motorferdselloven er det direkte unntak for visse typer motorferdsel, samt spesifikke dispensasjonsbestemmelser der det er behov for å vurdere motorferdsel opp mot verneformål og verneverdier i gitte konkrete tilfeller. I verneområder der motorferdsel reguleres parallelt etter naturmangfoldloven og motorferdselloven, kreves det altså at fører av kjøretøy eller fartøy har hjemmel til ferdselen etter begge regelverkene, herunder eventuell tillatelse både fra kommune og forvaltningsmyndigheten for verneområdet.

På Svalbard reguleres motorferdsel av svalbardmiljøloven §§ 79 til 84 og forskrift om motorferdsel på Svalbard74. Motorferdsel utenom opparbeidet vei eller plass er som hovedregel forbudt om ikke annet er fastsatt i eller i medhold av loven. Motorferdsel i terrenget på bar eller tint mark kan bare finne sted i særskilte traseer eller til bestemte formål fastsatt av departementet i forskrift, eller etter tillatelse av Sysselmannen når særlige hensyn foreligger. Motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark er tillatt i visse områder og traseer fastsatt i departementet i forskrift, for bestemte formål fastsatt av departementet i forskrift, eller etter tillatelse fra Sysselmannen når særlige hensyn foreligger. Nærmere reguleringer er gitt i motorferdselforskriften, som tillater nødvendig motorferdsel i terrenget innenfor planområdene i tilknytning til råstoffutvinning, bygge- og anleggsvirksomhet og drift og vedlikehold av bygninger. Adgangen til å bruke snøscooter og beltebil på snødekt og frossen mark er nærmere regulert, slik at fastboende kan bruke snøscooter og beltebil i visse områder som er nærmere regulert i forskriften. Fastboende har i større grad enn tilreisende anledning til slik motorferdsel.

Ulovlig motorferdsel i utmark består av kjøring med motoriserte kjøretøy uten medhold i lov, forskrift eller tillatelse. Ulovlig motorferdsel i utmark skjer som turkjøring, kjøring til og fra hytter, i forbindelse med jakt og kjøring knyttet til næringsutøvelse. I enkelte ungdomsmiljøer foregår en del av den ulovlige kjøringen med snøscooter som mer lekpreget frikjøring, blant annet i form av løssnøkjøring og kjøring i bratte fjellsider. Dette underbygges også av erfaringene fra bruk av snøscooter i Sverige, der de registrerer at frikjøring er populært.

Det er mange brudd på regelverket knyttet til ulovlig motorferdsel i utmark. En undersøkelse viser at mange opplever mye ulovlig kjøring i egen kommune,75 noe som støttes av kartlegging som Statens naturoppsyn (SNO) gjennomfører av sporaktivitet på vinterføre. Ut fra tilstedeværelse i utmarksområder og kartlegging av sporaktivitet på vinterføre, er det SNOs inntrykk at ulovlig bruk av snøscooter er betydelig i enkelte regioner, men det er vanskelig å si noe om den er økende eller synkende.

Totalomfanget av ulovlig kjøring med motorkjøretøyer er vanskelig å tallfeste, da oppdagelsesrisikoen er svært lav. Det kan ofte være vanskelig å påtreffe førere av motorkjøretøy mens kjøring pågår. Oppsynsmyndighetene observerer spor i terrenget etter kjøring som i noen tilfelle klart indikerer at kjøringen ikke er lovlig, for eksempel lekpreget kjøring med snøscooter. I andre tilfeller er det vanskeligere å avgjøre om spor har bakgrunn i lovlig eller ulovlig ferdsel.

Anmeldelsene SNO avgir til politidistriktene indikerer at de nordligste fylkene har størst omfang av ulovlig kjøring. I noen områder erfarer SNO at streng dispensasjonspraksis gir seg utslag i lite ulovlig kjøring. Når det gjelder omfanget av ulovlig barmarkskjøring er SNOs erfaring at den er økende i mange kommuner, både som utøvelse av sport og ved kjøring knyttet til jakt- og annen næringsutøvelse.

Ulovlig motorisert ferdsel kommer i tillegg til lovlig kjøring i utmark, som i seg selv har et stort omfang. Den ulovlige motorferdselen forsterker konsekvensene av den lovlige motorferdselen. Både den lovlige og ulovlige motorferdselen i utmark kan forstyrre fugle- og dyreliv. Ved bruk av motorkjøretøy kan flere ta seg lenger inn i urørte naturområder enn til fots, og det kan særlig ha negative konsekvenser i sårbare perioder, som i hekketid. Ett enkelt motorisert fremkomstmiddel behøver isolert sett ikke å medføre noen skade eller ulempe, men summen av mange vil utgjøre en stor miljøbelastning. Barmarkskjøring vil medføre slitasje og skade på terrenget ved at belter og hjul etterlater seg merker og sår i naturen. Slike terrengskader er særlig uheldig i økosystemene våtmark, fjell, åpent lavland og kulturlandskap, og generelt i verneområder. Motorferdsel i utmark kan også være en ulempe for friluftslivet og redusere naturopplevelser, som følge av støy og andre forstyrrelser. Videre kan ulovlig motorferdsel utgjøre en sikkerhetsrisiko for en selv og for andre, for eksempel med tanke på utløsning av mulige snøskred.

Den samlede belastningen av ferdsel på Svalbard er økende på grunn av veksten i turistnæringen. Miljøet på Svalbard er ekstra sårbart på grunn av klimaendringene, og belastningen ved økt ferdsel til lands og til vanns kommer i tillegg til dette. Dagens regelverk ble utarbeidet i en tid da ferdselen var betydelig mindre enn i dag, og klimaendringene var på et annet nivå enn i dag.

Ulovlig motorferdsel i utmark vil kunne få betydning for Norges mulighet til å nå nasjonale mål knyttet til naturmangfold og friluftsliv.

Det er normalt privatpersoner som står bak de handlinger som avdekkes, men det er ikke spesielle enkeltgrupper som kjører ulovlig. Erfaring tyder på at mange av de som kjører ulovlig er uenige i regelverket. En undersøkelse fra Transportøkonomisk institutt blant eiere av snøscootere, viser at et klart flertall av respondentene mener det er for mange restriksjoner og for dårlig tilrettelagt for snøscooterkjøring i Norge. Et klart flertall av de spurte snøscootereierne mener også det bør være egne områder der det er tillatt å kjøre fritt.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig motorferdsel i utmark

Miljødirektoratet samarbeider med Snøscooterklubbenes Fellesråd om å informere om regelverk og ved deltakelse på lokale arrangementer. Informasjon om regelverket gis også på Miljødirektoratets hjemmesider og når SNO er ute i felt.

SNO og de som utfører kontroll på SNOs vegne, som Statskog fjelltjenesten og fjellstyrene, har de senere år satt inn flere ressurser til kontroll med motorisert ferdsel i utmark. Kontrollmyndighetene gjennomfører rutinemessige kontrolltiltak og aksjoner, både alene og sammen med politiet. Kontrolltiltak skjer først og fremst på bakken, men i noen grad tas det også i bruk helikopter for å kontrollere ulovlig motorferdsel. Kontrollaktiviteten er utpreget risikobasert, slik at ressursene rettes dit det er størst fare for regelbrudd og der det er størst risiko for skade på naturmangfold. Miljømyndighetene og politiet driver også forebyggende arbeid, veiledning og tilrettevisning med det formål å oppnå forståelse for de verdier regelverket skal ivareta. Hensikten er ikke å ta flest mulig i ulovlig motorisert ferdsel, men å få publikum til å følge reglene.

SNO brukte totalt ca. 227 ukeverk på kontroll med motorisert ferdsel i utmark og vassdrag i 2018. Dette inkluderer tjenestekjøpet fra Statskog fjelltjenesten, som utførte kontroll på SNOs vegne i Nordland og Troms. Samarbeidet mellom politi og SNO som tilsynsmyndighet fungerer godt i mange politidistrikt, særlig på det operative plan, ved gjennomføring av felleskontroller mv. Mange felles patruljedager og fellesaksjoner viser dette i praksis, for eksempel i Finnmark og Agder politidistrikt. Fellesaksjoner med miljømyndigheter og politi har vært vellykket særlig på grunn av muligheten til helhetlig kontroll. Det innebærer at man under kontrollen med kjøringen også får kontrollert andre forhold enn bare etterlevelse av motorferdselloven, for eksempel påbud og plikter etter vegtrafikkloven.

Store utmarksområder gjør likevel at risikoen for å bli tatt i å kjøre ulovlig, fortsatt er lav. Det er derfor viktig at kontrollmyndighetene kan samarbeide og utnytte ressursene på best mulig måte.

Det er videre en utfordring at flere kommuner innvilger dispensasjoner på både snødekt mark og barmark i strid med regelverket. Regjeringen legger til grunn at dette vil kunne bedres gjennom intensivert veiledning og oppfølging, herunder lovlighetskontroll. Klima- og miljødepartementet har derfor for 2020 bevilget 2 millioner kroner til Fylkesmannen i Troms og Finnmark til dette formålet. Slik intensivert veiledning skal etter planen skje over to år, med etterfølgende undersøkelse av hvilken effekt dette har hatt på dispensasjonspraksis. Etterundersøkelsen vil bidra til å avklare om dispensasjonspraksis i strid med regelverket har skyldtes manglende kunnskap om regelverket eller andre årsaker, og vil gi bedre grunnlag for å vurdere eventuelle ytterligere tiltak.

Regjeringen vil

• Intensivere veiledningen om motorferdselregelverket overfor kommunene i Finnmark i to år, med påfølgende undersøkelse av effekten på kommunenes dispensasjonspraksis.

Reaksjoner på regelbrudd

Straffebudet i motorferdselloven er angitt i motorferdselloven § 12. Overtredelse av loven og forskriften straffes i dag bare med bøter. Av allmennpreventive hensyn bør gjentatte og/eller alvorlige tilfeller straffes med fengsel. Økt strafferamme fra bøter til fengsel må ses i sammenheng med motorferdsellovens betydning som miljølov. Overtredelse av motorferdselloven kan medføre uopprettelig skade på natur. I tillegg medfører ulovlig motorferdsel en innskrenking av menneskers mulighet til rekreasjon og naturopplevelse. Strafferammen må også ses i sammenheng med strafferammene i annet miljøregelverk. En konsekvens av hevet strafferamme vil også være at det kan benyttes tvangsmidler som pågripelse, ransaking og beslag, samt at foreldelsesfristen for overtredelser blir forlenget. Motorisert ferdsel i strid med verneforskrifter kan straffes etter naturmangfoldloven § 75 (se nærmere omtale av bestemmelsen i kapittel 4.1).

Regjeringen vil

• Heve strafferammen i motorferdselloven.

Riksadvokaten har i rundskriv76 i forbindelse med loven blant annet uttalt at «bøtene må settes så høyt at de har betydelig preventiv virkning. Ved særlig skadelige og gjentatte overtredelser vil det være riktig å vurdere inndragning av kjøretøy». Ulovlig kjøring med snøscooter straffes i dag med bøter på ca. 8000 til 10 000 kroner. Ved tilleggsovertredelser, for eksempel at det benyttes et uregistrert kjøretøy, ligger bøtene i dag normalt i intervallet 10 000 til 15 000 kroner. Hvis den ulovlige kjøringen har foregått i verneområder, der fører av kjøretøyet unndrar seg kontroll eller det er tale om ulovlig barmarkskjøring, kan bøtene overstige 15 000 kroner. Bøtenivået anses ikke tilstrekkelig høyt til å korrigere ulovlig adferd. Det er derfor vesentlig å vurdere inndragning i større grad.

Inndragning eller delinndragning av verdien av kjøretøyet, som tilleggsreaksjon til bøter ved ulovlig motorferdsel i utmark, brukes i liten grad. Normalt er dette noe som først vurderes av påtalemyndigheten ved gjentatte overtredelser av reglene. Det er også i liten grad tatt med i anmeldelsene fra Miljødirektoratet. Allmennpreventive hensyn taler imidlertid for at dette i større grad også burde tas med og vurderes ved første gangs overtredelse, der det er tale om et grovt brudd på lovens bestemmelser, for eksempel ved ulovlig barmarkskjøring. Det burde også vurderes i saker der den ulovlige ferdselen samtidig innebærer overtredelse av andre miljølover. Se felles regjeringen vil-punkt om inndragning i kapittel 3.

Det er en klar økning i antall anmeldelser etter motorferdselloven i årene etter 2015, noe som i stor grad skyldes mer kontroll og at SNO har fått tilført flere ressurser til kontrollaktivitet. Politiet registrerte i 2018 totalt 337 anmeldte saker for brudd på motorferdselloven, der ulovlig snøscooterkjøring utgjorde en vesentlig andel. På grunn av svært lav oppdagelsesrisiko gjenspeiler imidlertid ikke antallet anmeldelser de faktiske forhold når det gjelder omfanget av den ulovlige kjøringen.

Av de anmeldte sakene registrert hos politiet i 2018, leverte SNO 121 anmeldelser, der ulovlig snøscooterkjøring utgjorde 80, mens annen motorferdsel utgjorde 41 forhold (figur 4.7).

De fleste forholdene SNO anmeldte i 2018, gjaldt kjøring med motorkjøretøy uten dispensasjon, både på snøføre og barmark. Dette er også bildet fra tidligere år. Ulovlig kjøring i verneområder utgjør totalt ca. 25 % av de anmeldte sakene, hvorav flest saker er avdekket på barmark.

I mange saker som anmeldes blir det ilagt en reaksjon, men mange saker blir også henlagt, oftest på grunn av bevisets stilling. Noen av de sakene som er henlagt de siste to årene, er anmeldte forhold knyttet til direktehjemmelen i loven for nødvendig motorisert ferdsel ved utøvelse av næring (jordbruks- skogbruks- eller reindriftsnæring). Dette gjelder både kjøring på vinterføre og på barmark. Her kommer spørsmålet om den motoriserte ferdselen har vært nødvendig, og spørsmålet om den anførte næringsvirksomheten er reell, ofte på spissen, både under kontrollen og når saken eventuelt skal avgjøres i straffesporet. I flere slike tilfeller har kontrollmyndighetene unnlatt å anmelde personer som hevder å kjøre i næring, fordi det er vanskelig å bevise at kjøringen ikke er nødvendig og lovlig næringskjøring.

I 2015 fikk motorferdselloven en bestemmelse om at SNO kan ilegge overtredelsesgebyr til fører av snøscooter ved overtredelse av bestemmelser i loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven. Bakgrunnen for den nye administrative sanksjonen var blant annet å kunne reagere effektivt mot mindre alvorlige brudd på loven, på stedet i felt. Bestemmelsen ble tatt i bruk på slutten av vintersesongen 2017, da det totalt ble ilagt ca. 20 gebyrer. I 2018 ble det ilagt 37 overtredelsesgebyr for mindre alvorlige brudd på motorferdselregelverket, mens det i 2019 ble ilagt 11 gebyr. Gebyr har blant annet vært ilagt for manglende fremvisning av nødvendig dokumentasjon på kjøringen og for ulovlig kjøring i rastesonen til rekreasjonsløypene for snøscooter. Størrelsen på gebyrene har vært mellom 500 og 4500 kroner. Et forslag om å utvide denne hjemmelen til også å gjelde førere av andre motoriserte fremkomstmidler ble sendt på høring fra Klima- og miljødepartementet i desember 2019, med høringsfrist i mars 2020.

Motorferdselloven har ikke hjemmel for å pålegge retting, utover ulovlig kjøring i verneområder, der man kan bruke bestemmelsen om retting i naturmangfoldloven § 69. Man kan derfor ikke pålegge utbedring av for eksempel kjørespor etter ulovlig barmarkskjøring selv der det er kjent hvem som er ansvarlig for kjøringen. Lovbruddene sanksjoneres i dag med bøter. Ved retting kunne man i tillegg få tilbakeført naturen slik den var før skaden ble påført. Regjeringen mener det er grunn til å tro at hjemmel for retting vil virke preventivt.

Regjeringen vil

• Innføre hjemmel for retting i motorferdselloven samt hjemmel for overtredelsesgebyr for annen motorisert ferdsel enn snøscooter.

Se kapittel 4.7 og 4.10 for beskrivelse av straff og administrative reaksjoner etter svalbardmiljøloven.

4.10 Annen ulovlig ferdsel samt forstyrrelser av dyr

Om miljøkriminaliteten

Annen ulovlig ferdsel som skader miljøverdier utover motorferdsel, slik beskrevet i forrige kapittel, består i hovedsak av ferdsel som er i strid med vernebestemmelser med hjemmel i naturmangfoldloven. I Norge har vi i dag i overkant av 3000 verneområder som hvert har sin verneforskrift. De viktigste vernekategoriene er naturreservat, nasjonalpark og landskapsvernområde. Allemannsretten gjelder i verneområder, med eventuelle restriksjoner som fremgår av den enkelte verneforskrift, og mange slike områder er også svært viktige friluftsområder. Restriksjoner på ferdsel til fots forekommer i første rekke i deler av året i naturreservater, særlig i områder som er viktige for fuglelivet, både knyttet til hekking og trekk vår og høst. Restriksjoner på ferdsel i verneområder innføres der ferdsel kan skade verneverdier.

Det følger av naturmangfoldloven § 15 at unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi unngås ved enhver aktivitet. Dette kan omfatte unødig forstyrrelse av viltlevende dyr. Tiltak som er tillatt etter lov eller ved vedtak med hjemmel i lov anses normalt ikke som unødig skade eller lidelse, jf. omtale i kapittel 4.2 og 4.4. Mindre forstyrrelser av dyr omfattes heller ikke av § 15, men slike forstyrrelser kan etter omstendighetene være i strid med aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6 eller reglene om prioriterte arter i § 23, jf. omtale i henholdsvis kapittel 4.4 og 4.2. Bestemmelsen suppleres av dyrevelferdsloven77.

Det gjelder en særlig regel i svalbardmiljøloven § 30 fjerde ledd med forbud mot å lokke til seg, forfølge eller ved annen aktiv handling oppsøke isbjørn slik at den blir forstyrret eller det kan oppstå fare for menneske eller isbjørn.

Ulovlig ferdsel og forstyrrelse av dyr skjer i all hovedsak i sammenheng med friluftsliv. Eksempler er ulovlig ferdsel til fots i ferdselsforbudstiden i verneområder, ulovlig ilandstigning på holmer med fugler, ferdsel på sykkel eller hest utenfor tillatte stier eller forstyrrelse av dyrelivet i forbindelse med for eksempel rafting, surfing og kiting. Brudd på båndtvangsbestemmelser i verneforskrifter omfattes også. Det samme gjelder for eksempel bruk av båt eller el-sykkel, der det er forbud mot det. Andre aktiviteter, som for eksempel camping og bålbrenning, kan også være omfattet, i tillegg til arrangementer som naturbasert turisme, som innebærer ferdsel og opphold i sårbare omgivelser.

Store skog-, fjell- og kystområder, der mange er vanskelig tilgjengelig, gjør at oppdagelsesrisikoen ved ulovlig ferdsel og forstyrrelse av dyr er liten og vi har lite kunnskap om omfanget. Det avdekkes likevel hvert år flere tilfeller av ulovlig ferdsel. Økende bruk av utmarksområder, nye fritidsaktiviteter og mer aktivitet innenfor reiseliv, gir grunn til å tro at omfanget av ulovlig ferdsel er økende. Det er også grunn til å anta at økt bruk og mer aktivitet i områder med dyreliv, vil medføre økt ulovlig forstyrrelse av dyr.

Ferdsel og annen menneskelig aktivitet kan innebære forstyrrelser og skade på for eksempel vilt, og slitasje på jordsmonn og vegetasjon. Ulovlig ferdsel kan forstyrre fuglene under næringssøk, hekking, hvile mv., og ferdselen kan hindre dem i å ta bruk områder som ellers synes gunstige. Særlig utgjør forstyrrelser av hekkende fugler en trussel. Mange fuglearter har over tid opplevd en bestandsnedgang, og forstyrrelser under hekkingen kan få negative konsekvenser for bestanden. Påvirkningsfaktorene vil avhenge av omfang og intensitet. For eksempel vil ferdsel over et begrenset tidsrom og område kunne ha mindre negativ påvirkning enn ferdsel som finner sted gjennom det meste av året og over store deler av et område. Tidspunkt har også betydning, og forstyrrelser i hekkesesongen kan ha større negative konsekvenser selv om omfang og intensitet er lavere enn utenfor hekkesesongen.

Ulovlig ferdsel vil kunne ha betydning for muligheten til å nå nasjonale mål knyttet til naturmangfold, for eksempel målet om at utviklingen til truede og nær truede arter skal bedres.

Ulovlig ferdsel og forstyrrelse av dyr skjer både av privatpersoner og ved aktiviteter i regi av næringsaktører. For private er motivasjonen trolig i stor grad knyttet til naturopplevelser. For næringsaktører vil formålet kunne være å tilby naturopplevelser og nærkontakt med dyreliv, enten det gjelder fugl eller andre arter. På Svalbard er det oftest snakk om uaktsomme overtredelser, men også forsettlige er påvist, blant annet isbjørnforstyrrelse og ulovlig motorferdsel.

Aktivitet for å forebygge og avdekke annen ulovlig ferdsel og forstyrrelser av dyr

For å forebygge ulovlig ferdsel er det viktig å informere besøkende i aktuelle verneområder om eventuelle begrensinger i adgangen til å ta opphold, ferdes og utøve aktiviteter i disse områdene, for eksempel med god skilting og direkte kontakt med publikum.

Både forvaltningsmyndigheter og kontrollmyndigheter er opptatt av tilstedeværelse og informasjonsarbeid i viktige naturområder, med sikte på å unngå negative effekter av både lovlig og ulovlig ferdsel. Det er Statens naturoppsyn (SNO), som miljøforvaltningens feltapparat, som primært har direktekontakten med publikum. SNO samarbeider også med friluftslivsmyndigheter og forvaltningsmyndigheter for verneområdene om informasjon og veiledning til publikum.

Andre virkemidler kan være å kanalisere ferdselen utenom de sårbare områdene, for å hindre for eksempel å skremme fugler.

Reaksjoner på regelbrudd

Ulovlig ferdsel og andre forstyrrelser av dyr kan håndheves og sanksjoneres etter reglene i naturmangfoldloven kapittel IX (se nærmere omtale i kapittel 4.1).

Der det avdekkes slike forhold vil det ofte være nødvendig at myndighetene påpeker plikten til å etterleve aktuelle forbuds- og påbudsregler. Det er særlig viktig for å få avbrutt den ulovlige ferdselen eller forstyrrelsen. I de fleste tilfeller blir slike pålegg etterkommet av publikum.

Det har foreløpig ikke vært aktuelt å bruke administrative sanksjoner ved ulovlig ferdsel og andre forstyrrelser av dyr. Når ny bestemmelse om overtredelsesgebyr etter naturmangfoldloven § 74 trer i kraft, vil det imidlertid bli aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr. Brudd på ferdselsforbud fastsatt i verneforskrifter, kan for eksempel være egnet for overtredelsesgebyr.

Per i dag blir ulovlig ferdsel og brudd på vernebestemmelser anmeldt til politiet. Erfaringsmessig blir brudd på ilandstigningsforbud, som det er flest saker av, avgjort med forelegg på bot i størrelsesorden 6000 kroner. I januar 2019 vedtok en turoperatør et forelegg på 100 000 kroner for å ha kjørt med båt i strid med ferdselsforbudet ved Runde i Møre og Romsdal, samt i stor hastighet å ha kjørt båt gjennom en flokk sjøfugl liggende i overflaten. I noen tilfeller har påtalemyndigheten avgjort slike forhold med påtaleunnlatelse.

Overtredelsesgebyr etter § 96 a i svalbardmiljøloven ble ilagt i en sak i 2013 om forstyrrelse av isbjørn, hvor det ble ilagt et gebyr på 50 000 kroner. I 2020 har Sysselmannen ilagt et overtredelsesgebyr på 30 000 kroner til et turistselskap for forstyrrelse av fugl. Sysselmannen kommer til å benytte overtredelsesgebyr etter svalbardmiljøloven § 96 a i større grad i framtiden, da dette ofte er et hensiktsmessig virkemiddel.

I årene 2017–2019 har Sysselmannen ilagt 19 forelegg for brudd på svalbardmiljøloven, inkludert ett inndragningsforelegg. Foreleggene har ligget på 10 000–25 000 kroner, mens inndragningsforelegget (som gjaldt brudd på tungoljeforbudet) var på 250 000 kroner. Tre av foreleggene gjaldt forstyrring av isbjørn, seks saker gjaldt ulike brudd på vernebestemmelser og ferdselsreguleringer i verneområder, mens det ellers har dreid seg om andre mindre saker (båndtvang mv). I perioden har det vært én tingrettsdom som gjaldt forstyrring av isbjørn og brudd på regler om motorferdsel, hvor straffen ble fastsatt til 30 dagers fengsel.

I annet kvartal 2019 opprettet Sysselmannen to straffesaker for forstyrrelse av isbjørn. I forbindelse med at regjeringen har foretatt en gjennomgang av utviklingen i reiselivet på Svalbard og kartlagt utfordringer blant annet knyttet til miljø, har regjeringen besluttet å vurdere en innskjerping og tydeliggjøring av dette forbudet, på grunn av presset fra turister som ønsker å nærme seg isbjørn blant annet for å fotografere.

Regjeringen vil

• Vurdere en innskjerping og tydeliggjøring av reglene i svalbardmiljøloven om forstyrring av isbjørn.

4.11 Ulovlig innførsel, omsetning og utsetting av fremmede organismer

Om miljøkriminaliteten

Fremmede organismer er først og fremst regulert gjennom naturmangfoldloven og tilhørende forskrifter.

Forskrift om fremmede organismer78 har til formål å hindre innførsel, utsetting og spredning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet79. Dette omfatter ikke bare arter som ikke er naturlig hjemmehørende i Norge, men også flytting av arter fra ett sted i Norge til et annet sted i Norge, der arten ikke finnes naturlig. Forskriften viderefører tidligere regler under viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, og gir i tillegg regler for landlevende planter, marine organismer og virvelløse dyr, som ikke tidligere har vært regulert.

Forskriften setter som hovedregel krav om tillatelse for innførsel av organismer og for utsetting av fremmede organismer, dog med en rekke, til dels omfattende unntak. Forskriften forbyr videre, med enkelte unntak, innførsel, utsetting og omsetting av 20 nærmere angitte organismer. Fra 2021 trer forbudet i kraft for ytterligere elleve plantearter. Forskriften inneholder også aktsomhetskrav for den som håndterer fremmede organismer, krav til virksomhet og tiltak som kan medføre spredning av fremmede organismer og krav til merking og internkontroll.

Også annet regelverk kan være relevant for å hindre spredning av fremmede organismer. Som virkemiddel mot spredning av fremmed ferskvannsfisk, ble det høsten 2019 sendt på høring et forslag om å endre lakse- og innlandsfiskloven § 37 og oppstille forbud mot gjenutsetting av ferskvannsfisk av fiskestammer som ikke er naturlig forekommende på stedet (av «stedegen stamme») samt at det ikke lenger skal være adgang til å oppbevare levende fisk i såkalte keep net.

Forskrift om utsetting av utenlandske treslag80 har til formål å hindre at utsetting av utenlandske treslag medfører eller kan medføre uheldige følger for naturmangfoldet, og setter blant annet krav om tillatelse ved utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, herunder juletreproduksjon.

For Svalbard gjelder forbud mot innførsel av fremmede organismer etter svalbardmiljøloven § 26.

De ulovlige handlingene kan bestå av innførsel, omsetning og utsetting av levende og levedyktige organismer som er forbudt, eller uten påkrevd tillatelse. Miljøkriminaliteten kan videre bestå i brudd på regelverket om informasjonsplikt og internkontroll for virksomheter som formidler fremmede organismer samt brudd på aktsomhetskrav ved aktiviteter som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer.

Generelt må man anta at oppdagelsesrisikoen ved brudd på regelverket om fremmede organismer er lav. I Norge er det likevel kjent at en rekke fremmede og regionalt fremmede ferskvannsorganismer har etablert seg i ferskvann, blant annet karpefiskarter (særlig ørekyte, mort, suter og sørv), laksefisker, gjedde, abbor, lakseparasitten Gyrodactylus salaris og signalkreps. Ulovlig utsetting er en av årsakene til dette. Til tross for at det har vært et mangeårig forbud mot utsetting av fremmede ferskvannsfisk og bruk av levende fisk som agn, spres fremmede ferskvannsfisk stadig ulovlig til nye vann. I perioden 2010 til 2018 ble det registrert om lag 590 nye lokaliteter med fremmed fisk. Miljødirektoratet er også kjent med flere tilfeller av bevisst ulovlig utsetting av fremmede viltarter, blant annet fugler som er satt ut i forbindelse med jakt eller trening av hunder.

Når det gjelder ulovlig innførsel av fremmede organismer, har Tolletaten og Miljødirektoratet bare avdekket noen få tilfeller. Tips til Miljødirektoratet viser imidlertid et ikke helt ubetydelig ulovlig hold av fremmede organismer som kjæledyr.

For mange organismegrupper vil det være vanskelig å spore funn tilbake til en utsetting, og å avdekke om en utsetting skjedde før eller etter at forskrift om fremmede organismer trådte i kraft. For mange organismegrupper vil en utsetting mest sannsynlig ikke bli oppdaget før bestanden har formert seg i flere sesonger og spredd seg over et større område. Å spore bestanden tilbake til den opprinnelige utsettingen og til en gjerningsperson, vil da ofte være tilnærmet umulig.

Globalt er fremmede organismer regnet som en av de store truslene mot naturmangfold. Ifølge Artsdatabanken er det registret 1473 skadelige fremmede arter i norsk natur (fastlands-Norge med havområder) som kan formere seg under norske forhold. 16 % av de 1473 fremmede artene utgjør høy eller svært høy risiko for naturmangfoldet, men totalt utgjør 70 % av artene økologisk risiko. De skadelige fremmede artene truer naturmangfoldet ved at de for eksempel fortrenger eller utkonkurrerer stedegne arter, er predatorer som utrydder/reduserer lokale populasjoner, krysser seg med arter som finnes naturlig og utvanner egenarten til disse, eller er bærere av sykdomsorganismer eller parasitter.

Det kan være vanskelig å forutse hvilke konsekvenser utsetting av arter får for naturmangfoldet. Etablering av selvreproduserende bestander av fremmede arter i norsk natur kan få store konsekvenser for naturmangfoldet. Et historisk eksempel på dette er etableringen av mink som følge av pelsdyroppdrett, og som har hatt negative konsekvenser for mange hekkeplasser for sjøfugl.

Enkeltstående tilfeller av ulovlig utsetting kan være nok til at en art etablerer seg. Et stort antall ulovlige innførsler og utsettinger øker risikoen for at etablering skal skje. Et høyt antall ulovlige utsettinger kan videre øke spredningshastigheten for en art betraktelig og dermed i betydelig grad vanskeliggjøre bekjempelsen av arten.

Virkningene av miljøkriminalitet knyttet til fremmede organismer må ses i sammenheng med den omfattende spredningen av organismer som skyldes andre spredningsveier, som for eksempel lovlige bevisste utsettinger i andre land eller ubevisst spredning der organismen er kommet med som blindpassasjer uten at de ansvarlige kan lastes for dette. Mange av artene som gjør skade i dag, som for eksempel hagelupin og tromsøpalme, er imidlertid spredt til naturen som resultat av bevisste utsettinger, som dels også var lovlige før ikrafttredelsen av dagens regelverk. Overholdelse av dagens regelverk kan bidra til å hindre at nye fremmede arter etablerer seg i naturen i fremtiden.

Skadelige fremmede organismer kan også medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader, og kan blant annet få konsekvenser for fiskeri og landbruk. En undersøkelse antyder at den samfunnsøkonomiske kostnaden for Norge ligger i størrelsesorden 1,4–3,9 milliarder kroner per år.81 Selv om det er stor usikkerhet og metodiske utfordringer knyttet til beregningen av de samfunnsøkonomiske kostnadene, gir de et grovintervall som illustrerer at det potensielt dreier seg om store summer. Et konkret eksempel er lakseparasitten Gyrodactylus salaris som ble innført til Norge gjennom import av laksunger i 1970-årene. Miljødirektoratet anslår at den har ført til årlige tap på om lag 200–250 millioner kroner som følge av tapt laksefiske i elver og sjø samt ringvirkninger for laksefisket. I tillegg er det brukt ca. 1 milliard kroner på bekjempelse, reetablering og bevaring av vassdrag. Samlet sett anslår Miljødirektoratet at dette utgjør om lag fire milliarder kroner siden parasitten kom til Norge.82

Erfaring viser at de fleste overtredelser begås av privatpersoner. Det antas at utsetting av fremmede arter i ferskvann dels skyldes at fisk er brukt som levende agn, og dels som objekt for fremtidig fiske. Fremmede viltarter spres ofte i forbindelse med rømming fra hold og oppdrett, og det er grunn til å tro at mye av denne rømmingen skjer som en følge av uaktsomhet, unnlatelser eller manglende internkontroll. Fremmede plantearter spres i hovedsak fra private hager, enten av seg selv eller som hageavfall. Det er imidlertid vanskelig å vurdere om spredningen kan føres tilbake til ulovlige utsettinger, i og med at utsetting av planter ikke var ulovlig før forskrift om fremmede organismer trådte i kraft. I noen tilfeller har overtreder ikke har satt seg tilstrekkelig inn i regelverket og har ikke forståelse for hvor alvorlige konsekvenser handlingen kan medføre.

Det foreligger ingen opplysninger som tilsier at denne kriminaliteten er organisert.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig innførsel, omsetning og utsetting av skadelige fremmede organismer

Miljødirektoratet veileder om regelverket på sin hjemmeside og mottar også en del henvendelser fra publikum med spørsmål om regelverket. Det er satt opp oppslag om forbudet mot utsetting og flytting av fisk ved fiskevann, særlig i bynære strøk og i verneområder.

Det er imidlertid behov for ytterligere å styrke informasjonsarbeidet om regelverk, miljørisiko mv. knyttet til skadelige fremmede organismer. Arbeidet bør skje i Miljødirektoratet, hos fylkesmenn og kommuner og i samarbeid med nærings- og interesseorganisasjoner. Dette vil være del av tiltaksplan for bekjempelse av skadelige fremmede organismer som legges frem før sommeren 2020. I forslag til tiltaksplan er det også foreslått at Miljødirektoratet i samarbeid med Mattilsynet skal utarbeide felles informasjon om innførsel av og handel med levende organismer.

Regjeringen vil

• Styrke informasjonsarbeid knyttet til regelverk, miljørisiko mv. knyttet til skadelige fremmede organismer, i samarbeid med kontrollmyndigheter og nærings- og interesseorganisasjoner.

Statens naturoppsyn (SNO) har i 2019 hatt økt fokus på utsetting av fremmede fiskeslag i bynære områder i Bergen. Det har kommet inn tips om at det i enkelte miljøer er utbredt å sette ut fremmede fiskeslag som man senere fisker på. Det samme gjelder utsetting av akvariefisk og skilpadder som settes ut i forbindelse med avvikling av private akvarier. SNO har også observert det samme i bynære områder i Trondheim. Å holde oppsyn med denne aktiviteten er svært tidkrevende og oppdagelsesrisikoen må anses å være lav. Informasjon og holdningsskapende arbeid er viktige tiltak. Dette vil også generere flere konkrete tips som det kan aksjoneres på. Temaet er lagt inn som føring i forbindelse med SNO sin virksomhet i 2020.

Det er ingen form for tilsyn med ulovlig utsetting av fremmede viltarter. I de tilfeller Miljødirektoratet får opplysninger om slike forhold, skjer dette oftest gjennom tips fra Mattilsynet eller andre etater. Miljødirektoratet mottar også tips om fremmede arter som annonseres for salg eller som er avbildet i forbindelse med at de holdes ulovlig i fangenskap.

Erfaringsgrunnlaget fra tilsyn med regelverket om fremmede organismer, er noe begrenset når det gjelder landlevende planter, marine organismer og virvelløse dyr, da regelverket bare har virket siden 2016. Miljødirektoratet har ført tilsyn med importører og utsalgssteder av planter i 2017, 2018 og 2019, blant annet utsetting (bruk) av mørk jordhumle i drivhus og import av amerikansk hummer i 2016. Under tilsynet med grøntbransjen ble det avdekket noen tilfeller av omsetning av forbudte, landlevende planter og ett tilfelle av vannplanter som var innført uten tillatelse. Både resultater fra kontrollaksjoner, samt undersøkelser på nettet, viser enkelttilfeller av ulovlig innførsel av forbudte planter (lupin) og arter av vannlevende planter som er søknadspliktige. Hos flere aktører ble det avdekket mangler knyttet til plikten til å informere om salg av planter med svært høy økologisk risiko.

Det er i løpet av 2017 og 2018 gjennomført tre tilsynsaksjoner med utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, hos juletreprodusenter og innenfor skogproduksjon. Det er avdekket flere avvik, i hovedsak manglende skriftlig dokumentasjon knyttet til internkontroll. Det er også avdekket to tilfeller av utsetting av treslag som det ikke er gitt tillatelse til. I Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet sin utredning i 2019 om et eventuelt forbud mot utenlandske treslag med betydelig risiko for norsk natur, tilrår direktoratene ikke et slikt forbud, men anbefaler blant annet mer detaljerte krav til tiltakshaver og at det vil være fornuftig å foreta en ny gjennomgang av krav til spredningskontroll og virkninger. Videre mente direktoratene at det kan være formålstjenlig å jobbe videre med en overordnet strategi for å redusere negative virkninger av utenlandske treslag. Det er allerede igangsatt et arbeid med dette for verneområder. For områdene utenfor, mener direktoratene at en samordning av virkemidler i landbruks- og miljøforvaltningen vil være med på å optimalisere samfunnets bruk av ressurser.

Det er behov for økt tilsyn med skadelige fremmede arter. Klima- og miljødepartementet vil prioritere ressurser til slikt økt tilsyn. Klima- og miljødepartementet vil videre legge til rette for et tettere samarbeid mellom relevante tilsyns- og kontrollmyndigheter. Samarbeidet med Mattilsynet er særlig viktig, da det er mange kontaktpunkter mellom regelverket om fremmede organismer og dyrevelferdsloven og regelverk om plantehelse og dyrehelse etter matloven. Fremmede organismer kan for eksempel være planteskadegjørere, eller bærere av sykdommer som kan spre seg til naturlig forekommende arter eller husdyr. Det kan videre være dyrevelferdsmessige betenkeligheter ved innførsel av fremmede viltarter. Økt samarbeid mellom Miljødirektoratet og Mattilsynet vil være viktig for å se de forskjellige problemstillingene i sammenheng. I tillegg er Miljødirektoratets samarbeid med Tolletaten svært viktig, samt samarbeid med politiet.

Bruk av ny teknologi, slik som miljø-DNA, viser et potensial for økt avdekking av ulovlig utsetting av fremmede arter, særlig i vann. Teknologien vil imidlertid neppe øke muligheten for å avdekke hvem som har foretatt den ulovlige utsettingen.

Regjeringen vil

• Styrke tilsyn med etterlevelse av regelverket om skadelige fremmede organismer og sørge for tettere samarbeid mellom relevante tilsynsmyndigheter.

Reaksjoner på regelbrudd

Overtredelser av regelverket om fremmede organismer kan håndheves og sanksjoneres etter naturmangfoldloven kapittel IX (se nærmere omtale i kapittel 4.1). Tolletaten kan også gi pålegg om destruksjon av forbudte planter i medhold av eget regelverk.

Miljødirektoratet har påpekt plikt til stans av salg samt destruksjon av forbudte landlevende planter, påpekt plikt for virksomheter til å rette opp avvik knyttet til informasjonsplikten, manglende/mangelfulle rutiner, inkludert i forbindelse med tilsyn med forskrift om utenlandske treslag, og varslet tvangsmulkt i flere tilfeller.

Miljødirektoratet har per oktober 2019 ikke anmeldt brudd på forskrift om fremmede organismer eller forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål. Andre aktører har i perioden 2017–2019 registrert ti saker om ulovlig innførsel av fremmede organismer i politiets straffesaksregister. Blant annet har fylkesmannen anmeldt ulovlig utsetting av fisk. Av disse anmeldelsene har tre blitt henlagt på bevisets stilling, to henlagt på grunn av foreldelse, én henlagt på grunn av manglende opplysning om gjerningsmann og fire saker er fortsatt under behandling.

Ved Kristiansand tingretts dom 2. desember 2013 ble en person dømt for innførsel og hold av blant annet syv vaskebjørner, fem nesebjørner og fire mårhunder (for overtredelse av regelverket som gjaldt før forskrift om fremmede organismer trådte i kraft). Retten uttaler at særlig mårhundene har et stort skadepotensial for norsk fauna, og at riktig straff for innførsel og hold av disse dyrene vil være ubetinget fengsel i syv måneder.

4.12 Ulovlige handlinger knyttet til genmodifiserte organismer

Om miljøkriminaliteten

I Norge reguleres fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer (GMO) av genteknologiloven. Formålet med loven er å sikre at fremstilling og bruk av GMO og fremstilling av klonede dyr, skjer på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte, i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling og uten helse- og miljømessige skadevirkninger. Gjennom EØS-avtalen er Norge tilsluttet EUs godkjenningsprosedyrer for GMO. Det vil si at godkjenningsvedtak i EU også gjelder i Norge, med mindre Norge nedlegger forbud etter genteknologiloven. Norge har per dags dato lagt ned forbud mot omsetning av 13 genmodifiserte produkter godkjent i EU. Forbudene er gitt i forskrift om genmodifiserte produkter83. Videre er ingen GMO godkjent til bruksområdene dyrking, mat eller fôr i Norge, men det er tillatt å omsette seks genmodifiserte nelliklinjer i ulike lillanyanser til prydformål.

Ulovlige handlinger knyttet til GMO vil kunne bestå i utsetting i naturen eller handel med en GMO uten godkjenning. Andre eksempler er import eller eksport av GMO som skjer uten at kravene for disse er fulgt, eller at godkjente GMO ikke merkes som GMO. Ulovlige handlinger kan også være utilsiktet innblanding av små mengder i konvensjonelle produkter. Noen mat- og fôrvarer inneholder små mengder GMO-er som er godkjent i EU, men ikke i Norge. Er innblandingen høyere enn 0,9 % av produktet, er det ulovlig. Innhold av GMO som ikke er godkjent i EU, er ulovlig uansett prosentnivå.

Det har totalt sett vært få saker om ulovlig GMO etter at genteknologiloven trådte i kraft i 1993. Det har de siste årene vært noen tilfeller av ulovlig innførsel av ulike produkter av genmodifiserte organismer, herunder genmodifiserte linjer av petunia, soya, linfrø og papaya, genmodifisert sebrafisk, samt GMO i fôrblandinger til selskapsdyr og villfugl. Inntil 2017 bestod funn av ulovlig GMO i produkter tatt inn fra tredjeland, som deretter ble distribuert på EØS-markedet. I den såkalte petunia-saken fra 2017 ble det imidlertid for første gang avdekket ulovlig GMO som stammet fra EØS-området.

Det avdekkes stadig ulovlig GMO i flere ulike bransjer, i tillegg til at omfanget i de enkelte sakene kan være større enn i tidligere saker. Det kan imidlertid være snakk om mørketall når det gjelder oppdagelsen av GMO i ulike bransjer, vist blant annet i prydblomster de siste årene.

Omsetning og utsetting av GMO kan medføre skade på norsk natur. Dette gjelder spesielt genmodifiserte arter som kan overleve i norsk natur. Ulovlig utsetting av slike arter vil, ved for eksempel kryssing mellom en norsk art og en genmodifisert versjon av arten, kunne medføre uopprettelige skader på artene som er involvert og norsk naturmangfold. Ville arter i korsblomstfamilien regnes som særlig utsatt, fordi de kan krysse seg med genmodifiserte rapssorter. Innkryssing av genmodifiserte prydplanter inn i nye kommersielle sorter er et risikomoment for prydblomstnæringen.

Dyrking av ulovlig GMO eller oppblomstring av ulovlig GMO som følge av frøspill, kan også føre til forurensing av konvensjonelle eller økologiske avlinger, noe som kan ha økonomiske konsekvenser for landbruket.

I de sakene hvor det er avdekket ulovlig utsetting, har artene likevel utgjort en neglisjerbar risiko for naturmangfold og landbruk i Norge, da disse har hatt svært lav sannsynlighet for å overleve og spre seg i norsk natur.

Ulovlig innførsel og omsetning utføres av privatpersoner eller av virksomheter, for eksempel innenfor planteforedlingsindustrien. I saker om genmodifiserte akvariefisk er aktørene ofte hobbyakvarister som tar med akvariefisk fra utlandet og inn i EØS-området. De fleste ulovlige handlinger knyttet til GMO i Norge gjelder utilsiktet innblanding i produktkjeden. Manglende evne eller vilje til å sette seg inn i regelverket og/eller forståelse av regelverket, kan være en faktor i noen tilfeller. Dette gjelder særlig privatpersoner, men kontroller viser at det også gjelder små virksomheter, som nettbutikker, salg fra dyreoppdrett og frittstående dagligvarebutikker.

Det foreligger ingen opplysninger som tilsier at denne kriminaliteten er organisert.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlige handlinger knyttet til GMO

Informasjon og veiledning er en viktig del av arbeidet med å forebygge og avdekke ulovlige handlinger knyttet til GMO. Miljødirektoratet og Mattilsynet informerer og veileder virksomheter og forbrukere, både løpende og knyttet til enkeltsaker. Ved behov gjennomføres bransjemøter. Mattilsynet deltar også noe med informasjon i form av foredragsvirksomhet overfor næring, private organisasjoner og frivillige organisasjoner. Miljødirektoratet sendte i forbindelse med petunia-saken i 2017 ut et infoskriv til bransjen, og dette ble fulgt opp med utlevering av faktaark og infoskriv til virksomhetene i forbindelse med tilsyn gjennomført i 2018. Det ble også opplyst om genmodifisert petunia på et felles bransjeseminar for planteimportører arrangert av Mattilsynet, i sammenheng med informasjon om innførsel av fremmede organismer.

I saker vedrørende ulovlig genmodifisert sebrafisk har Miljødirektoratet hatt et godt samarbeid med Norges Zoohandleres Bransjeforbund med å spre informasjon om saker fortløpende, og å opplyse om regelverk, typer genmodifiseringer og godkjenningsstatus til genmodifiserte akvariefisk.

Mattilsynet er tilsynsmyndighet etter genteknologiloven for levende GMO til mat, fôr og såvarer. Mattilsynet fører også tilsyn med prosesserte næringsmidler og fôrvarer som kan være avledet fra GMO etter matloven.

Miljødirektoratet fører tilsyn med levende GMO som ikke er til mat, fôr og såvarer. Slike tilsyn har hovedsakelig vært gjennomført i forbindelse med enkeltsaker basert på tips fra publikum eller gjennom EUs varslingsmekanisme under utsettingsdirektivet.

Alle tilsynsresultater offentliggjøres aktivt, og funn av ulovlige genmodifiserte produkter offentliggjøres særskilt. Det meste av data fra tilsyn av GMO er fra mat– og fôrområdet, hvor rutinekontroller har vært foretatt siden tidlig på 2000-tallet. I disse kontrollene er det for det meste snakk om sporforurensing av GMO fra utilsiktet innblanding av EU-godkjente GMO.

Tilsyn med etterlevelse av regelverket for GMO vurderes og prioriteres sammen med andre tilsynsoppgaver i Miljødirektoratet. Tilsynserfaringer viser at det er et begrenset marked for GMO på Miljødirektoratets tilsynsområde. Tilsyn vil for de neste årene primært rette seg mot å følge opp tips om import og omsetning av ikke godkjent GMO fra samarbeidende myndigheter og varsler via EU-systemet.

Samtidig er det nødvendig å følge med på markedet og på utviklingen nasjonalt og internasjonalt. Et godt samarbeid mellom Tolletaten, politi, miljømyndigheter og Mattilsynet er viktig, og samarbeid mellom myndigheter på tvers av landegrenser blir stadig viktigere. Klima- og miljødepartementet vil legge til rette for et tettere samarbeid mellom relevante tilsyns- og kontrollmyndigheter.

Regjeringen vil

• Styrke oppfølgingen av regelverket om genmodifiserte organismer innenfor Miljødirektoratets tilsynsområde, herunder samarbeid med andre relevante tilsynsmyndigheter.

Reaksjoner på regelbrudd

Overtredelse av regelverket om genmodifiserte organismer kan håndheves og sanksjoneres etter reglene i genteknologiloven. Loven har egne bestemmelser om tilsyn og rett til granskning, og om opplysningsplikt til tilsynsmyndigheten. Etter § 20 kan tilsynsmyndigheten gi pålegg om øyeblikkelig stans av virksomhet som utføres i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Det samme gjelder dersom framstilling og bruk av GMO viser seg å medføre fare for helse- eller miljømessige skadevirkninger.

Tilsynsmyndigheten kan med hjemmel i § 21 pålegge den ansvarlige innen en fastsatt frist å gjennomføre tiltak for å avverge og begrense skade dersom GMO er kommet ut i miljøet i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Etterkommes ikke pålegg innen fristen, kan tilsynsmyndigheten sørge for iverksetting av tiltakene på den ansvarliges bekostning.

Lovens § 24 gir hjemmel for tvangsmulkt ved overtredelse av vilkår, påbud eller forbud gitt med hjemmel i genteknologiloven.

I forbindelse med tilsyn med genmodifisert sebrafisk i 2012 ble partiet destruert. I petunia-saken ble alle virksomheter bedt om å treffe tiltak for å lukke avvik og stanse ulovligheten. For å sikre at hele omsetningskjeden ble fulgt opp, påla Miljødirektoratet virksomhetene å gi opplysninger om omsetningskjeden (kjøp og salg av ulovlige GMO). Det ble også varslet tvangsmulkt for å sikre at virksomhetene traff de pålagte tiltakene. Tiltak, inkludert destruksjon og informasjon i omsetningskjeden, ble truffet av virksomhetene, slik at det ikke ble nødvendig å vedta tvangsmulkt. I saker hvor man har påvist ulovlig GMO i mat og fôr har virksomheter blitt pålagt tilbaketrekking av partier fra markedet, men ikke fra sluttbruker, og importørene har blitt pålagt å bedre sine internkontrollrutiner. I noen tilfeller har de også fått importforbud inntil de kunne vise til bedringer i internkontrollrutinene.

Strafferammene i genteknologiloven er bøter eller fengsel i inntil ett år for forsettlig eller uaktsomme overtredelser, jf. § 25. Dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter er strafferammen fengsel i inntil fire år.

Det har ikke vært anmeldt ulovlige handlinger knyttet til GMO, blant annet grunnet lav helse- og miljørisiko i de konkrete tilfellene som så langt har vært avdekket.