8 Internasjonal miljø- og kulturarvkriminalitet

8.1 Innledning og oversikt

Dette kapittelet beskriver de formene for internasjonal miljøkriminalitet som omfattes av stortingsmeldingen: skogkriminalitet, miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet, flora- og faunakriminalitet og kulturarvkriminalitet.1

Som det følger av kapittel 1.2, utgjør ikke disse områdene en fullstendig liste over miljøkriminalitet internasjonalt, men de utpeker seg som særlig alvorlige og aktuelle. De har også viktige fellestrekk, særlig at kriminaliteten er grenseoverskridende og koblingen til annen organisert kriminalitet. Kriminaliteten kan i stor grad også møtes med felles tiltak.

I og med at kriminaliteten og dermed også de negative konsekvensene av den, er grenseoverskridende, er internasjonalt samarbeid nødvendig for å forebygge og bekjempe slik kriminalitet. Selv om ikke all internasjonal miljøkriminalitet berører Norge direkte, må Norge, som del av verdenssamfunnet, bidra aktivt i dette internasjonale samarbeidet.

Internasjonal miljøkriminalitet har negative globale konsekvenser for natur og miljø; ved uttak av arter, ødeleggelse av leveområder, ved at farlige stoffer slippes ut i naturen og/eller ved klimagassutslipp. Kriminaliteten kan true enkeltarters overlevelse, velfungerende økosystemer og menneskers helse. Kulturarvkriminalitet kan ødelegge det vitenskapelige grunnlaget for kunnskap om kulturarv og nasjonal identitet.

FNs naturpanel (IPBES) lanserte 6. mai 2019 den første globale rapporten om naturens tilstand, skrevet av 145 eksperter fra 50 land. Rapporten viser at én av åtte millioner arter er truet. Mange av disse risikerer å bli utryddet de nærmeste tiårene. Arealbeslag, forurensning og klimaendringer er blant de største påvirkningsfaktorene. Miljøkriminalitet, særlig i form av ulovlig uttak av truede arter, skogkriminalitet, ulovlig fiske og ulovlig gruvevirksomhet, er imidlertid også en viktig årsak til at arter er truet av utryddelse eller overutnyttelse.

Naturpanelet har også estimert at utslipp fra tropisk avskoging utgjør rundt 11 % av de globale klimagassutslippene. Ulovlig hogst er en stor utfordring i regnskogsland og INTERPOL og FN har estimert at ulovlig hogst representerer 50–90 % av all hogsten i de store regnskogslandene. På bakgrunn av tall fra FNs klimapanel (IPCC), har man regnet ut at tiltak for å redusere avskoging og skogforringelse, sammen med bærekraftig arealforvaltning, kan utgjøre inntil en tredjedel av løsningen for å nå 2-gradersmålet i Paris-avtalen.

Det er også en økende forståelse for de sosioøkonomiske konsekvensene av internasjonal miljøkriminalitet. Kriminaliteten kan ha negative konsekvenser for blant annet matsikkerhet og medføre tapte skatteinntekter, med betydning for økonomisk utvikling.

FNs miljøprogram og INTERPOL har estimert det økonomiske omfanget av miljøkriminalitet til 110–281 milliarder amerikanske dollar årlig (estimat fra 2018), en økning på 14 % fra 2016.2 Miljøkriminalitet utgjør med det den tredje største ulovlige økonomien, etter narkotika (estimert til 344 milliarder amerikanske dollar i året) og forfalskninger/ulovlige kopier (estimert til 288 milliarder amerikanske dollar i året).3

Det anslås at miljøkriminalitet forårsaker tap av skatteinntekter på mellom 9 og 26 milliarder amerikanske dollar i året. Kriminaliteten frarøver altså stater naturressurser og inntekstgrunnlag. Tapte inntekter bidrar blant annet til fattigdom, økt ulikhet og underminering av demokratiske institusjoner.

Organisert grensekryssende kriminalitet er videre en viktig finansieringskilde for terror-, milits- og opprørsgrupper. Rapporten «World Atlas of Illicit Flows» anslår at miljøkriminalitet er den viktigste inntektskilden for de syv største terrororganisasjonene internasjonalt og utgjør en stor del av deres inntekt, hvor ulovlig utvunnet olje og gass utgjør størsteparten. Kriminaliteten bidrar dermed til trusselfinansiering og opprettholdelse av ustabilitet i sårbare stater og truer regional og internasjonal sikkerhet.4

Organisert og grenseoverskridende miljøkriminalitet har ofte koblinger til annen kriminalitet.5 Dels ved at andre former for organisert kriminalitet utføres av samme aktører, med samme metoder og/eller ved samme transportruter, slik som for ulovlig handel med våpen, narkotikasmugling og menneskehandel. Oppdagelsesrisikoen og risikoen for å bli straffeforfulgt for miljøkriminalitet er relativt lav sammenlignet med annen organisert kriminalitet. Videre utføres også annen kriminalitet som del av eller følge av den organiserte miljøkriminaliteten, slik som for eksempel korrupsjon, hvitvasking, forfalskning av dokumenter, skatteunndragelse og tollsvindel. I noen grad skjer også miljøkriminalitet ved en sammenblanding med lovlig virksomhet.

8.2 Internasjonal skogkriminalitet

Om kriminaliteten

Internasjonal skogkriminalitet omfatter hogst og salg av tømmer og treprodukter, inkludert papirmasse, der kriminelle handlinger har foregått i hele eller deler av produksjonskjeden.

Skogkriminalitet omfatter altså langt mer enn bare hogst av truede tresorter eller hogst i verneområder. Det kan være snakk om brudd på lokale reguleringer av hvilken mengde tømmer man kan ta ut, underrapportering av uttak eller mangelfulle lisenser og tillatelser. Ofte ser man at ulovlig og lovlig hogst skjer parallelt, hvor et selskap driver noe lovlig virksomhet ett sted, mens det driver ulovlig et annet sted. Internasjonal skogkriminalitet kan omfatte korrupsjon, dokumentforfalskninger i lisensutstedelsesprosessen, tvungen og ulovlig arbeid, manglende konsultasjoner med lokalsamfunn og urfolk, hvitvasking av penger og tømmereksport som går utenom skattemyndighetene.

Internasjonal skogkriminalitet er i enkelte sammenhenger forbundet med annen miljøkriminalitet, slik som ulovlig gruvevirksomhet (kapittel 8.3) og flora- og faunakriminalitet (kapittel 8.4), men den viktigste koblingen til annen kriminalitet er selskaps- og økonomisk kriminalitet.

Mesteparten av den ulovlige hogsten som foregår er brudd på nasjonale lover og regler, men det finnes også internasjonalt regelverk som er relevant i denne sammenheng. Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill fauna og flora (CITES) er viktig for handel med truede tresorter (se nærmere om CITES i kapittel 4.5 og 8.4).

FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) har to konvensjoner som er av særlig betydning for skogkriminalitet fordi de berører organisert miljøkriminalitet. Dette gjelder FNs konvensjon mot grenseoverskridende og organisert kriminalitet (UNTOC) og FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC).

I 2014 ble det enighet om en resolusjon i FNs Kriminalitetskommisjon som anerkjenner og oppfordrer medlemsland til å behandle ulovlig hogst som en alvorlig form for kriminalitet.6 Dette var et viktig steg for å øke bevisstheten internasjonalt om hvor alvorlig skogkriminalitet er.

I 2019 ble det vedtatt en resolusjon i FNs sikkerhetsråd7 om forholdet mellom organisert kriminalitet og terrorisme, som belyser hvordan miljøkriminalitet, inkludert ulovlig handel med tømmer og trekull, finansierer terrorgrupper og andre kriminelle grupper. Denne resolusjonen, som Norge var med å støtte, er sentral for å understreke viktigheten av å bekjempe miljøkriminalitet.

For EØS-land reguleres import av tømmer og treprodukter fra tredjeland under EUs tømmerforordning.8 EUs FLEGT-forordning9 innebærer at EU og et tømmereksportland inngår en bilateral avtale, med det formål å sikre at tømmerhogst i eksportlandet er lovlig hogst etter eksportlandets lovgivning. Se nærmere om tømmerforordningen og FLEGT-forordningen i kapittel 4.6. Som det fremgår der, vil Norge arbeide for tilslutning til FLEGT-forordningen. En tilslutning vil også være en kanal for norsk støtte til skoglandsarbeid med å styrke egen forvaltning og kontroll av tømmer, herunder sporbarhet av lovlig tømmer. Andre land som Tyskland og Storbritannia har i mange år finansiert mye av dette arbeidet.

Ulovlig hogst og handel med ulovlig tømmer er av FN og INTERPOL estimert til en verdi av 51–152 milliarder amerikanske dollar årlig.10 Dette er ikke langt unna verdien av ulovlig handel med opiater, estimert til 75–132 milliarder amerikanske dollar, eller salg av kokain på 94–143 milliarder amerikanske dollar.11

I regnskogsland, som Brasil, Peru, Colombia, Indonesia og Papua Ny-Guinea, er andelen ulovlig hogst estimert til 50 til 90 % av all hogsten som foregår i landene.12 I andre viktige skogland som produserer trevirke til det europeiske markedet, som for eksempel Ukraina, er det avdekket storstilt korrupsjon og mye ulovlig hogst. Rundt 70 % av tømmeret fra Ukraina ble eksportert til EU-markedet i 2017.13 Russland, som har en fjerdedel av verdens skoger innenfor sitt landområde, har også et stort problem med ulovlig hogst. Estimater finnes på at alt fra 10 % til 50 % av hogsten er ulovlig. Mesteparten av tømmeret fra Russland går til Kina.14

Ulovlig hogst er ofte forbundet med jordbruksekspansjon, ofte først for beitemark for kveg og deretter for jordbruksproduksjon. En del tømmer konsumeres nasjonalt, men mye eksporteres til det internasjonale markedet, og en del ender også opp i papirproduksjon. En INTERPOL-rapport fra 201815 estimerer at 60 % av papir og papirmasse som kommer til det europeiske og amerikanske markedet stammer fra ulovlig hugget skog. Den ikke-statlige organisasjonen Forest Trends har regnet ut at halvparten av all tropisk avskoging i perioden 2000–2012 var som følge av ulovlig konvertering av skog til storskala jordbruk. Eksportvarene soya, biff, papirmasse og palmeolje er de produktene som medfører størst avskoging.

Foto: INTERPOL

Å bistå regnskogsland i å redusere skogkriminalitet er et viktig klimatiltak. Omregnet til karbonutslipp står ulovlig avskoging for 1.5 gigatonn CO₂ årlig, eller en fjerdedel av EUs årlige utslipp fra fossilt brensel.16 Å stoppe ulovlig avskoging er slik en viktig del av klimaløsningen og en nødvendighet for at disse landene skal kunne oppfylle sine forpliktelser etter Klimakonvensjonen.

Ulovlig hogst, som utgjør en stor andel av hogsten som foregår i mange tropiske land, er en stor trussel for det biologiske mangfoldet som er avhengig av intakte skogsområder. I noen tilfeller kan det være snakk om enkeltarters overlevelse, som orangutangen i Indonesia som presses til mindre og mindre leveområder på grunn av hogst for ekspansjon av palmeoljeplantasjer.

I tillegg til de store konsekvensene for klima og biologisk mangfold, har storskala ulovlig hogst store konsekvenser for utvikling og styresett i mange land. Storskala ulovlig hogst er ofte tett forbundet med selskapskriminalitet og økonomisk kriminalitet. Kapitalflukt fra skogsektoren, hvor selskaper gjemmer overskudd fra virksomheten i utenlandske skatteparadiser og slik unngår å betale skatt til skoglandets myndigheter, utgjør store økonomiske tap for mange fattige land. Verdensbanken har estimert at ulovlig hogst står for 5 milliarder amerikanske dollar årlig i tapte skatteinntekter.17 I tillegg kommer omfattende negative samfunnskonsekvenser av korrupsjon, som ofte gjennomsyrer sektoren. INTERPOL har estimert at kostnaden av korrupsjon i skogsektoren globalt er 29 milliarder amerikanske dollar årlig.18

Ulovlig hogst er ofte forbundet med ulovlig og tvunget arbeid. Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har estimert at 1,3 millioner mennesker i Peru, Bolivia og Paraguay er tvunget og lurt inn i tvangsarbeid i hogst og jordbruk. Mange av disse tilhører allerede sårbare grupper, som urfolk.19

Colombia er verdens mestproduserende land av kokain20 og kokainproduksjon er en viktig årsak til hogst av Colombias regnskog, inkludert innenfor beskyttede områder. I 2015 var det funnet kokaplantasjer i 16 av landets 59 beskyttede områder.21

Ulovlig gruvevirksomhet er en type miljøkriminalitet som er direkte koblet til ulovlig avskoging i mange regnskogsland.

Ulovlig hogst og kjøp og salg av edle tresorter er i flere tilfeller funnet å finansiere opprørs- og terrorgrupper. Ulovlig handel med rosentre i Vest-Afrika har vært med på å finansiere opprørsgrupper i Senegal og Elfenbenkysten.22 Trekullhandelen som går via DRK, øst-Afrika og Somalia og til statene på den arabiske halvøya er dokumentert å være drevet av militsgruppen FDLR i DRK i samarbeid med blant annet politi, lokale forretningsmenn og politikere. I Somalia, som er ett av de viktigste transitt-landene før trekullet havner i gulf-statene, tjener terrorgrupper som al-Shabaab på den ulovlige handelen.2324

Ulovlig hogst, tett forbundet med korrupsjon, er et symptom på dårlig forvaltning av skogressurser i et land. Slik blir staters bekjempelse av skogkriminalitet også helt nødvendig for at de skal kunne innfri sine nasjonale forpliktelser under Klimakonvensjonen, lykkes med å redusere avskogingen, og kunne motta betaling for verifiserte utslippsreduksjoner fra skog.

Internasjonal skogkriminalitet gjør det vanskeligere å nå bærekraftsmål 13 Stoppe klimaendringene, mål 15 Livpå land og mål 16 Fred og rettferdighet, og er også relevante i forhold til andre mål, som mål 1 Utrydde fattigdom, mål 2 Utrydde sult og mål 3 God helse.

Skogkriminalitet er i mange tømmer-eksporterende land drevet av profittjakt. Her tjener aktørene, som gjerne er veletablerte hogst- og papirmasseselskaper, store summer på å korrumpere og jukse seg til lisenser, tillatelser og tilgang på skogområder. Dette gjelder for mange eksportland i særlig Latin Amerika og Asia, mens på det afrikanske kontinentet ser man mer av småskala hogst for småskala jordbruksekspansjon som en årsak til den ulovlige avskogingen. Denne er drevet av fattige småbønder og hvor tømmeret konsumeres lokalt eller foredles til trekull for matlaging. Denne formen for ulovlig avskoging er ikke fokus for de tiltakene som foreslås i denne meldingen. Dette fordi tiltak mot denne formen for ulovlig avskoging er del av et mye større arbeid med fattigdomsbekjempelse og bærekraftig landbruk i utviklingsland, mens tiltakene i denne meldingen fokuserer konkret på å stoppe den ulovlige, organiserte kriminaliteten.

Hva gjøres for å redusere internasjonal skogkriminalitet?

Norge og andre land gir bistand til en rekke aktører som jobber aktivt med å stoppe ulovlig hogst og handel med ulovlig tømmer fra regnskogsland. Klima- og miljødepartementet har pågående avtaler med støtte på over 450 millioner kroner.25 Disse er i hovedsak tre- eller femårige avtaler som utløper i 2020. Avtalene forvaltes av enten Klima- og miljødepartementet, ambassadene i regnskogsland eller Norad, og går til sivilsamfunnsorganisasjoner eller multilaterale organisasjoner som FN som jobber med å bekjempe skogkriminalitet i regnskogslandene.

Norge er også tilstede i internasjonale fora som jobber for økt forståelse for alvorlighetsgraden av skogkriminalitet og handel med ulovlig tømmer.

Norge sitter som nestleder i INTERPOLs arbeidsgruppe på skogkriminalitet, som blant annet jobber med å øke oppslutning om internasjonale politioperasjoner for å stoppe ulovlig handel med flora og fauna.

Boks 8.1 Satellitter for å avsløre internasjonal skogkriminalitet

Satellittdata kan brukes for å avdekke ulovlig avskoging og andre typer arealendringer. Høye kostnader for kjøp og/eller lisenser som begrenser flerbruk av dataene, begrenser og hindrer imidlertid bruk av høyoppløselig satellittdata – spesielt i utviklingsland. Klima- og miljødepartementet ved Klima- og Skoginitiativet er i en anskaffelsesprosess for kjøp av høyoppløselige optiske satellittdata. Rammen for anskaffelsen er på 450 millioner kroner og kontrakten forventes ferdigstilt første halvdel av 2020. Formålet er å gi verden gratis og åpen tilgang til høyoppløselig satellittdata av tropene. Høyoppløselig satellittdata kan brukes til å gi bedre estimater av skog- og arealendringer, og er velegnet for å oppdage små endringer i skogen, for eksempel fra ulovlig hogst. Dataene Klima- og miljødepartementet kjøper og frigir, vil dekke alle tropiske landmasser minst en gang i halvåret, og vil gjøres tilgjengelig via en digital plattform.

Foto: Planet Labs Inc.

Norge vil i løpet av 2020 bevilge støtte til en rekke sivilsamfunnsorganisasjoner og multilaterale institusjoner som skal jobbe målrettet med å bekjempe skogkriminalitet i regnskogsland. Tiltak som kan få støtte er: utvikling og bruk av ny teknologi for sporing og tresortsidentifisering, styrking av sivilsamfunns evne og mulighet til å bistå i overvåkning, varsling og rapportering av skogkriminalitet til myndighetene, bruk av tekniske overvåkningsløsninger for skog, samt styrking av nasjonal lovhåndhevelse og bedre regionalt og internasjonalt samarbeid for å stoppe handel med ulovlig regnskogstømmer.

Eksisterende støtte til sivilsamfunn inkluderer blant annet tiltak for å avdekke ulovligheter i skogsektoren og rapportere om disse. Det gis også støtte til utvikling av ny teknologi innen skogovervåkning som kan brukes av alle, inkludert lovhåndhevelse, til å avdekke ulovligheter når det skjer og sette i gang tiltak for å stoppe den. Noe midler går også til en reisestipendordning for journalister som ønsker å rapportere på ulovligheter i skogsektoren i regnskogsland.

Norge er ikke alene i å prioritere bekjempelse av ulovlig hogst og handel med ulovlig tømmer. Andre givere, som blant annet USA, Tyskland og Storbritannia, har gitt viktige bidrag til sivilsamfunn og til myndigheter for å styrke deres arbeid med å få bukt med den ulovlige handelen. For eksempel har Tyskland og Storbritannia gitt midler til skoglands arbeid med å få på plass nasjonale sporbarhetssystemer gjennom FLEGT samarbeidene.

Utover rene bistandsprosjekter til regnskogsland er handelsavtaler med tømmereksportland ett av de viktigste virkemidlene som land har. I disse avtalene kan eksportlandene pålegges å oppfylle visse kriterier for å sikre at tømmeret som eksporteres kommer fra lovlige kilder.

USA har også handelsavtaler hvor sporbarhet på tømmer er et viktig element. Handelsavtalen med Peru er et slikt eksempel og USA har investert betydelige beløp i å bistå Peru med å sette opp et sporbarhetssystem på tømmer. I tillegg har USA investert i ny teknologi innen tresortsidentifisering. Dette gjør de for å bedre kunne håndheve sitt eget importregelverk, men ettersom at USA er en stor importør av tropisk tømmer vil det ha positiv påvirkning på å bekjempe ulovlig hogst og handel i regnskogsland.

Boks 8.3 Norsk initiativ for å styrke lovhåndhevelse i regnskogsland gjennom INTERPOL og FN

Prosjektet LEAP Law Enforcement Assistance Programme to reduce tropical deforestation er et samarbeid mellom INTERPOL, FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) og analyseorganisasjonen RHIPTO. Prosjektet går ut på å styrke samarbeid på tvers av lovhåndhevelsesmyndigheter som politi, toll og påtalemyndigheter innad i regnskogslandene og også på tvers av land hvor handelen foregår. Resultater rapporteres i form av et økende antall skogkrimsaker som etterforskes og følges gjennom rettssystemet, samt internasjonale politioperasjoner med fokus på å stoppe handel med ulovlig tømmer. Et viktig formål med arbeidet er å avdekke og straffeforfølge selskaper som er involvert i og tjener penger på skogkriminalitet, og ikke bare småkriminelle lenger ned i kriminalitetskjeden. Prosjektet har en budsjettramme på 145 millioner kroner over to og et halvt år, og varer ut 2020.

Foto: UNODC CCP

8.3 Internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet

Om kriminaliteten

Ulovlig uttak av mineraler fra naturen uten nødvendig tillatelse fra myndighetene skjer i nedlagte gruver og i nye, urørte områder. Slik virksomhet omfatter ulike typer mineraler som gull, diamanter og andre edelsteiner, coltan, casserite, wolframite og kobber.

Ulovlig gruvevirksomhet har negative konsekvenser for natur og miljø både lokalt og globalt. Store ødeleggelser i form av flatehogst for å få tilgang til mineralene og gjøre plass til gruvevirksomheten, kan bre seg over flere kvadratkilometer. Dette er en form for skogkriminalitet og kan medføre klimagassutslipp, forringelse av landskap, tap av landbruksareal, arealfragmentering, forringelse av leveområder og ødeleggelse av økosystemer, som igjen er en trussel mot arters overlevelse. De alvorligste tilfellene skjer i sårbare naturområder som verneområder og nasjonalparker. Åpne dagbrudd er ekstra arealkrevende og etterlater seg store sår i naturen. Fordi den ulovlige gruvevirksomheten ofte forekommer dypt inne i urørte områder og med store avstander til annen moderne bosetting og infrastruktur, etableres det bosettinger eller landsbyer i tilknytning til de ulovlige gruvene, som igjen er både arealkrevende og innebærer negative konsekvenser for naturen.

Ulovlig gruvevirksomhet medfører også forurensning, fordi metoden som brukes for å utvinne mineralene medfører utslipp av skadelige stoffer som kvikksølv, arsenikk og cyanid direkte i naturen. Bruken av cyanid forverrer den negative miljøpåvirkningen fra kvikksølv. Man kan derfor også anse ulovlig gruvevirksomhet som en form for forurensningskriminalitet.

Ulovlig gruvevirksomhet skjer i enkeltland, og miljøkonsekvensene viser seg også først og fremst i det enkelte land. Det finnes heller ikke noe internasjonalt regelverk som særlig omhandler slik kriminalitet. Når stortingsmeldingen likevel anser dette som internasjonal miljøkriminalitet, skyldes det dels at den ulovlige hogsten kan omfatte store områder og dermed, som annen skogkriminalitet, er en del av et større klima- og miljøproblem. Dels skyldes det at ulovlig forurensning reguleres internasjonalt. Ulovlig gruvevirksomhet har også nær kobling til annen organisert kriminalitet, blant annet ved at det dels er samme aktører som utfører kriminaliteten og at utbyttet fra kriminaliteten brukes til samme form for trusselfinansiering.

Det har vist seg vanskelig å få tilstrekkelig oppmerksomhet om de negative miljøkonsekvensene av ulovlig gruvedrift og å fremme målrettede tiltak mot slik kriminalitet. I stortingsmeldingen beskrives derfor forurensning og ulovlig hogst knyttet til ulovlig gruvevirksomhet som et eget tema.

I tillegg til negative konsekvenser for natur og miljø, truer ulovlig gruvevirksomhet også menneskerettigheter. Virksomheten involverer blant annet menneskehandel, tvangsarbeid, samt overgrep og utnyttelse av barn og kvinner. Ulovlig gruvevirksomhet medfører også helseproblemer for lokale gruvearbeidere og tilstøtende lokalsamfunn, forårsaket av kjemiske stoffer og miljøforringelse på grunn av utvinningsmetodene.

Ulovlig gruvevirksomhet har videre negative konsekvenser ved at den undergraver staters inntekter og utgjør en trussel mot global fred og stabilitet. Både narkotikakarteller, terroristorganisasjoner og andre ikke-statlige bevæpnede grupper bruker ulovlig gruvevirksomhet som inntektskilde og for hvitvasking av penger.

Ulovlig internasjonal gruvevirksomhet gjør det dermed vanskeligere å nå FNs bærekraftsmål 15 Liv på land, mål 14 Liv under vann, mål 6 Rent vann og gode sanitærforhold, mål 3 God helse, mål 16 Fred og rettferdighet, mål 1 Utrydde fattigdom ogmål 13 Stoppe klimaendringene.

Økonomisk vinning er det viktigste motivet for ulovlig gruvedrift og miljøkriminalitet knyttet til slik virksomhet. Ulovlig gruvevirksomhet – særlig av gull, men også av andre mineraler – er økende blant væpnede grupper og narkotikakarteller. De siste årene har det foregått en forflytning av inntektsstrøm fra narkotikahandel til ulovlig gruvevirksomhet i enkelte regioner. Ulovlig gruvevirksomhet regnes som en tryggere inntekt i Peru, Brasil og Colombia og deler av Mellom-Amerika, både på grunn av strafferammer og myndighetenes fokus på narkotika. I tillegg har markedsverdien på ulovlige mineraler økt, slik at det også er mer lønnsomt, sammenlignet med narkotika. Prisen for en kilo kokain er 2000 amerikanske dollar, mot 35 000 amerikanske dollar for en kilo gull (tall fra 2016). I tillegg er gull lett å hvitvaske og selge både i Afrika og Latin-Amerika (med unntak av Brasil). Risikoen for å bli tatt er minimal sammenlignet med narkotikahandel.

Ulovlig gruvevirksomhet kan være tett forbundet med andre former for kriminalitet, som ulovlig handel i ulike former, eksempelvis smugling av våpen, narkotika og menneskehandel, i tillegg til arbeidslivskriminalitet, barnearbeid og slaveri, samt andre former for miljøkriminalitet som krypskyting.26

Foto: Planet Labs Inc.

Det finnes ikke noe internasjonalt regelverk som regulerer miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet direkte. På forurensningsområdet finnes det flere globale avtaler, hvorav særlig Minimatakonvensjonen om kvikksølv er av betydning ved ulovlig gruvedrift. Se nærmere om Minimatakonvensjonen og øvrige globale forurensningsavtaler i kapittel 5.9. Om internasjonal skogkriminalitet, se kapittel 8.2.

Ellers er de overordnede konvensjonene United Nations Convention against Transnational Organized Crime (UNTOC) og United Nations Convention against Corruption (UNCAC) relevante for ulovlig gruvevirksomhet.

Miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet har blitt stadig mer aktuelt og har de siste årene blitt diskutert i FNs kriminalitetskongress, men det finnes ingen resolusjon som adresserer ulovlig gruvevirksomhet helhetlig.

Kriminalitetskommisjonen vedtok i 2013 og 2019 resolusjoner med fokus på edelmetaller.27 United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI) har supplert Kriminalitetskommisjonen i innsatsen mot ulovlig gruvevirksomhet, men spesielt med fokus på edelmetaller, særlig gull.

Internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet er den nest største formen for internasjonal miljøkriminalitet og er estimert av INTERPOL og FN til 12–48 milliarder amerikanske dollar i året.28 Kriminaliteten har økt kraftig de siste årene og tendensen er fortsatt sterkt økende, særlig i Afrika, Latin-Amerika og Asia. Den ulovlige gruveutvinningsindustrien utgjør minst 31–98 milliarder amerikanske dollar årlig i Afrika, og 32–62 milliarder amerikanske dollar i Latin-Amerika.29 I Peru utgjør ulovlig gruvevirksomhet hele 90 % av all gruvevirksomhet i landet. I Afrika er det omfattende ulovlig gruvevirksomhet i store konfliktsoner, som i den Demokratiske republikken Kongo, Sudan (Darfur) og Den sentralafrikanske republikk, både i form av større gruver og småskala gruvevirksomhet.

I 2018 ble en rapport om miljøkriminalitet lagt frem på verdens største sikkerhetskonferanse, Munich Security Conference (MSC), der statsminister Erna Solberg og forsvarsminister Frank Bakke-Jensen deltok sammen med NATO, IMF, Verdensbanken, INTERPOL og statsoverhoder og ministre fra store deler av verden. Rapporten viser at omfattende miljøkriminalitet, særlig miljøkriminalitet knyttet til ulovlig utvinning av og handel med gull, truer sikkerhet og utvikling.

Hva gjøres for å bekjempe internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet?

Det finnes ingen felles internasjonal satsning for å forebygge eller bekjempe internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet. Innsatsen er fragmentert og opp til de enkelte land. Det er derfor behov for internasjonal innsats på flere områder.

Det er behov for mer kunnskap, herunder om hvilke land som er særlig aktuelle, smuglernettverk og koblinger til annen organisert kriminalitet samt konsekvenser av slik kriminalitet. Regjeringen vil arbeide for økt bevissthet på den internasjonale arenaen om konsekvensene av ulovlig internasjonal gruvevirksomhet for oppnåelsen av FNs bærekraftsmål, se mer om dette i kapittel 9.2.

Som det fremgår av kapittel 9.2, vil regjeringen i relevante fora arbeide for at miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvedrift i større grad anerkjennes som miljøkriminalitet samt på andre måter støtte utvikling av internasjonal politikk som styrker bekjempelse av internasjonal miljøkriminalitet knyttet til ulovlig gruvevirksomhet. Regjeringen vil også støtte utvikling av nye folkerettslige bindende og politisk forpliktende instrumenter og standarder mot slik kriminalitet, se kapittel 9.3.

Videre er det behov for å bygge opp kompetanse hos nasjonalt politi, påtalemyndighet og tollere. Slik kompetanseoppbygging kan skje gjennom UNODC, INTERPOL og WCO og finansieres gjennom relevante bistandsprogrammer. I den sammenheng er det også viktig å se hen til koblingen mellom slik kriminalitet og økonomisk kriminalitet som korrupsjon, hvitvasking mv. Støtte gjennom bistandsprosjekter til utvikling og bruk av ny teknologi som satellitter og fjernmåling, er også relevant. Sikring av lovlige verdikjeder og sporbarhetssystemer er viktig for å motvirke handel med mineraler som er utvirket ulovlig. Indirekte vil slike systemer også motvirke miljøkriminalitet, fordi ulovlig utvinning medfører ulovlig forurensning og ulovlig hogst. Se nærmere om slike tiltak i kapitlene 9.4 og 9.5.

8.4 Internasjonal flora- og faunakriminalitet

Om kriminaliteten

Internasjonal flora- og faunakriminalitet (såkalt «wildlife crime») er ulovlig utnyttelse av ville dyr og planter.30 De fleste land regulerer slik utnyttelse for å sikre at den ikke truer artenes overlevelse. Ulovlighetene finnes i hele verdikjeden, fra jakt og annen høsting, transport, bearbeiding, oppbevaring og kjøp/salg.

Ville dyr og planter som utnyttes ulovlig, brukes til mange ulike formål. Dette kan blant annet være som kjæledyr (særlig fugler, akvariefisk og reptiler), alternativ medisin (eksempelvis neshornpulver, tigerben og pangolinskall), klær og sko (særlig skinn fra slange og krokodille), statussymboler (som utstoppede dyr og hele støttenner av elefant), mat (som haifinner, helsekostprodukter og såkalt bushmeat), pyntegjenstander og møbler, musikkinstrumenter (sjeldne treslag eller elfenben) samt investeringsobjekter (for eksempel sjeldne rovfugler eller egg fra slike fugler, rå elfenben og horn fra neshorn).

Internasjonal flora- og faunakriminalitet er et globalt problem. Alle land er en del av problemet, enten som opphavsland for ville dyr og planter, som transittland eller som forbrukere. Ulovlig handel med ville arter er anslått å ha en verdi på 20 milliarder amerikanske dollar per år.31

Internasjonal flora- og faunakriminalitet truer arters overlevelse. Elefanter, neshorn, pangoliner, papegøyer, primater, store kattedyr, frosker og øgler er truet av utryddelse på grunn av ulovlig handel med artene. Problemet med flora- og faunakriminalitet er spesielt stort i Latin-Amerika, Afrika og Asia, som er hjem for mange truede arter.

¹ Mather R.J. (2018). USAID Wildlife Asia Counter Wildlife Trafficking Digest: Southeast Asia and China. Issue 1 (March 2018).

Kilde: David Brossard (https://creativecommons.org/licenses/by-sa/2.0/legalcode)

Ville dyr og planter er avgjørende for velfungerende økosystemer og internasjonal flora- og faunakriminalitet fører derfor også i mange tilfeller til at økosystemer svekkes. Dette får igjen konsekvenser for lokalsamfunn som er avhengig av velfungerende økosystemer for mat, brensel og levebrød (eksempelvis turisme).

Internasjonal flora- og faunakriminalitet gjør det vanskeligere å nå bærekraftsmål 14 Liv under vann, 15 Liv på land og 16 Fred og rettferdighet, og er også relevante i forhold til andre mål, som mål 1, 2 og 13. Som det følger av kapittel 9.2, vil regjeringen arbeide for økt bevissthet internasjonalt om konsekvensene av internasjonal flora- og faunakriminalitet for oppnåelsen av FNs bærekraftsmål.

Ulovlig utnyttelse av ville dyr og planter er i hovedsak økonomisk motivert. Mange av artene har stor verdi på det internasjonale markedet.

Organiserte kriminelle nettverk er i stor grad involvert i handel med ville dyr og planter, i alle deler av verdikjeden. Ulovlig handel skjer ved bruk av smuglerruter, men også ved ordinære handelsruter (i bagasje, spesialsydde klær med for eller som frakt deklarert som andre produkter). Internasjonal handel med truede arter kan være lovlig eller ulovlig, avhengig av når, hvor og hvordan arten eller produktet av arten er ervervet. I praksis vises lovligheten ved at det foreligger en tillatelse for internasjonal handel. En god del ulovlig handel med truede arter muliggjøres ved at tillatelser og andre papirer forfalskes, eller at tjenestemenn bestikkes eller trues. Forfalskning av dokumenter og korrupsjon gjør det i mange tilfeller også mulig å introdusere arter og produkter av arter i ordinære kommersielle markeder og selge dem som lovlige varer.

Det viktigste internasjonale regelverket for flora- og faunakriminalitet, er Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES-konvensjonen).32 Formålet med konvensjonen er å sikre at internasjonal handel med ville dyr og planter er bærekraftig og ikke truer artenes overlevelse. CITES-konvensjonen regulerer ikke selve den ulovlige jakten eller høstingen og heller ikke nasjonal handel med artene.

CITES-konvensjonen fungerer slik at internasjonal handel med visse arter kontrolleres gjennom et system av tillatelser. Konvensjonen omfatter ca. 5800 dyrearter og ca. 30 000 plantearter. Artene er listet på én av konvensjonens tre lister, avhengig av hvor truet artene er av internasjonal handel. Artene på liste I er så truet at enhver form for handel med ville eksemplarer, vil sette artens overlevelsesevne i fare. Liste II omfatter arter som kan bli truet av utryddelse hvis handel ikke reguleres for å sikre bærekraftig uttak. Liste III-arter er arter som enkelte stater regulerer handel med fordi arten er sårbar i denne staten.33 Vilkårene for å få tillatelse til internasjonal handel, avhenger av hvilken av disse tre listene arten er oppført på.

Konvensjonen er juridisk bindende for medlemsstatene. Den får imidlertid ikke direkte virkning, men må implementeres i nasjonal lovgivning. Se kapittel 4.5 om hvordan Norge følger opp konvensjonen gjennom den norske CITES-forskriften. Medlemslandene plikter å rapportere årlig om import og eksport av arter under konvensjonen. Medlemsland som ikke følger opp konvensjonen kan bli suspendert fra internasjonal handel. Slik suspensjon kan få store økonomiske konsekvenser for de landene det gjelder. Partsmøtet under konvensjonen treffer vedtak om tolkning og håndheving av konvensjonen, samt om oppføring av arter på de ulike listene.

FNs konvensjon mot transnasjonal organisert kriminalitet (UNTOC) og FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC) har også betydning for internasjonal flora- og faunakriminalitet.34

FNs generalforsamling har vedtatt flere resolusjoner om «Tackling illicit trafficking in wildlife», som anerkjenner internasjonal flora- og faunakriminalitet som en «serious crime» og som blant annet forplikter medlemslandene til å styrke nasjonal lovgivning og håndhevelse, bekjempe korrupsjon, bruke ny teknologi for å bekjempe kriminalitet, støtte lokalsamfunn og jobbe for å redusere etterspørselen etter truede plante- og dyrearter.35

Resolusjoner om wildlife trafficking er også vedtatt i andre fora, som i FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC)36, Kriminalitetskommisjonen (CCPCJ)37 og EU-parlamentet38.

Hva gjøres for å bekjempe internasjonal flora- og faunakriminalitet?

De viktigste aktørene for å bekjempe internasjonal flora- og faunakriminalitet er FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC), INTERPOL, CITES-sekretariatet, Verdens tollorganisasjon (WCO) og Verdensbanken. I tillegg gjør mange nasjonale og regionale myndigheter en stor innsats, og det samme er tilfelle for en lang rekke sivile organisasjoner.

Innsatsen mot internasjonal flora- og faunakriminalitet knytter seg først og fremst til de truede artene og i stor grad til ulovlig handel med slike arter. Verdensbanken har anslått internasjonal støtte til bekjempelse av ulovlig handel med truede arter i Afrika og Asia til 190 millioner amerikanske dollar per år.39

Som det fremgår av kapittel 9.2, vil regjeringen støtte utvikling av internasjonal politikk som styrker bekjempelse av internasjonal flora- og faunakriminalitet, innenfor relevante internasjonale fora. Regjeringen vil også støtte internasjonal rettsutvikling i form av resolusjoner som styrker innsatsen mot internasjonal flora- og faunakriminalitet, herunder vedtak under CITES-konvensjonen. Se nærmere om dette i kapittel 9.3.

Handel med dyr og planter skjer i økende grad på internett. Regjeringen ønsker å styrke det internasjonale regelverket om netthandel, ved å bidra til å utvikle ny CITES-policy om staters forpliktelse til å regulere online markedsføring og salg av nærmere angitt arter, se kapittel 9.3.

Stenging av markeder for elfenben fra elefant har vært tema på CITES partsmøter.40 Konvensjonen regulerer bare internasjonal handel, men spørsmålet har vært diskutert fordi omsetning i nasjonale markeder bidrar til å opprettholde den internasjonale etterspørselen etter elfenben. Det har også vist seg svært problematisk å skille lovlig og ulovlig ervervet elfenben. En rekke land, herunder Kina, EU, Vietnam og USA, har i hovedsak forbudt innenlands handel med elfenben. Norge har i CITES-forskriften allerede strenge regler på dette området.41

Det pågår mye arbeid for å redusere etterspørselen etter ville dyr og planter som er ulovlig høstet. Dette skjer dels ved brede kampanjer som skal gjøre forbrukere i et marked oppmerksomme på de alvorlige konsekvensene av slik handel og dels ved kampanjer som er rettet mot spesifikke markeder og/eller knyttet til spesifikke arter. CITES 18. partsmøte vedtok å utarbeide retningslinjer for medlemslandenes arbeid med reduksjon av etterspørsel. Regjeringen vil støtte arbeid med holdningskampanjer, målrettede informasjonstiltak og annen innsats for å redusere etterspørselen etter produkter som er resultat av internasjonal flora- og faunakriminalitet. Dette vil først og fremst være aktuelt ved tiltak gjennom lokale ambassader, se kapittel 9.4.

For å bekjempe internasjonal flora- og faunakriminalitet, må alle land ha et robust lovverk samt kompetanse og kapasitet til å håndheve regelverket og straffeforfølge kriminelle. Dette er en stor utfordring i mange utviklingsland. Det gjøres innsats for å bygge kapasitet på utvikling og implementering av regelverk. Eksempelvis bistår CITES-sekretariatets National Legislation Project medlemslandene med å etablere nasjonale lovverk som oppfyller kravene i CITES-konvensjonen.42

INTERPOL, UNODC og WCO bistår medlemslandene med å bygge kapasitet til å avdekke, etterforske og påtale grensekryssende flora- og faunakriminalitet. Dette skjer blant annet ved opplæring av tollere til å identifisere dyr og planter som er gjenstand for ulovlig handel og ved etterretning knyttet til hotspots for krypskyting. Aller mest avdekking av kriminalitet skjer i havner, på flyplasser og ved annen grensepassering.

Det er de senere årene også gjennomført flere store aksjoner mot internasjonal flora- og faunakriminalitet. INTERPOL og WCO gjennomførte for eksempel Operation Thunderbird i 2017, Operation Thunderstorm i 2018 og Operation Thunderball i 2019. Aksjonene resulterte i mange tusen beslag. Norge deltok i alle tre aksjoner, ved å rapportere inn det som ble beslaglagt som følge av vanlig tjeneste.

Kilde: www.interpol.int

Regjeringen ønsker å videreføre norsk innsats i INTERPOL, UNODC og WCO for å bekjempe internasjonal flora- og faunakriminalitet. Innenfor relevante bistandsprosjekter, ønsker regjeringen også å styrke UNODCs og WCOs arbeid med kompetansebygging overfor tollere. Regjeringen mener videre at det er viktig at Norge aktivt deltar i relevante internasjonale operasjoner. Regjeringen vil også arbeide for at internasjonale og regionale organisasjoner i større grad bekjemper internasjonal flora- og faunakriminalitet med utgangspunkt i koblingen mellom slik kriminalitet og økonomisk kriminalitet som korrupsjon, hvitvasking mv. Se nærmere i kapitttel 9.4 og 9.5.

Elektroniske tillatelser kan bidra til å redusere problemet med forfalskninger og korrupsjon. Bruk av ny teknologi for overvåking og avdekking av internasjonal flora- og faunakriminalitet er også under utvikling, blant annet ved bruk av satellittdata, droner eller ved bruk av dataprogrammer som sammenligner oppgitte verdier på tollpapirer/fakturaer med reell størrelse og vekt for å finne avvik som kan indikere ulovligheter. Tilsvarende nye metoder finnes for artsidentifikasjon. 43 Regjeringen vil vurdere støtte gjennom relevante bistandprogrammer til å bygge teknologisk kompetanse i utviklingsland for å bidra til bedre og mer effektiv forebygging og avdekking av internasjonal flora- og faunakriminalitet. Se nærmere om dette i kapittel 9.4.

8.5 Internasjonal kulturarvkriminalitet

Om kriminaliteten

Internasjonal kulturarvkriminalitet omfatter ulovlig handel med kulturgjenstander og bevisst ødeleggelse av kulturminner, blant annet som ledd i berøvelse av land og identitet. Ulovlig omsetning av kulturgjenstander som er stjålet fra museer eller er plyndret fra utgravningssteder er et voksende internasjonalt problem. Særlig utsatt er land som befinner seg i konfliktsituasjoner eller er rammet av naturkatastrofer. I krig og konflikt blir kulturarv angrepet og ødelagt med overlegg. Uerstattelige kulturgjenstander omsettes ulovlig, ofte gjennom kriminelle nettverk koblet til narkotika- og menneskehandel. I Norge opplever vi at gjenstander forsvinner fra museer, at vrakplyndrere tar gjenstander ut av landet og at ulovlig utgravde arkeologiske gjenstander kommer på utenlandske hender.

Unescos 1954-konvensjon (Haag) om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt understreker at vern av kulturarv i krig ikke bare er et ansvar for involverte stater, men også for verdenssamfunnet. Annen protokoll av 1999 til konvensjonen tydeliggjør plikter og ansvar for oppfølging av konvensjonen. Konvensjonen forplikter partene til å utforme straffebestemmelser for brudd på prokollen og iverksette ulike tiltak som å identifisere og beskytte viktige kulturverdier. Ødeleggelse av kulturarv som følge av bevisste krigshandlinger er etter Haag-konvensjonen å anse som krigsforbrytelser.

Unescos 1970-konvensjon om ulovlig handel med kulturgjenstander og UNIDROIT 1995-konvensjonen om tilbakeføring av ulovlig utførte kulturgjenstander forplikter partene til å følge kulturlovgivningene i andre land som har ratifisert konvensjonen. I tillegg har Norge gjennom EØS-avtalen sluttet seg til EUs direktiver av 1995 og 2014 om tilbakeføring av kulturgjenstander, og bestemmelsene er innarbeidet i kulturminneloven44. Dette innebærer at personer som bringer en kulturgjenstand hit til landet, har plikt til å legge frem gyldig eksportsertifikat fra utførselslandet, dersom det er påkrevd. Norske myndigheter er på sin side forpliktet til å underrette berørte stater dersom kulturgjenstander blir funnet på norsk territorium, og det foreligger rimelig grunn til å anta at nevnte gjenstander er fjernet ulovlig fra vedkommende stat.

Unescos 1972-konvensjon om vern av verdens kultur- og naturarv er sentral både for beskyttelse av kultur- og naturarven. Konvensjonen sikrer kultur- og naturarv av fremragende universell verdi, og verdensarvlisten omfatter verdens viktigste kultur- og naturområder. Statspartene forplikter seg til å beskytte områdene i et langsiktig, bærekraftig perspektiv i henhold til de kriteriene som begrunnet innskriving på verdensarvlisten. Krypskyting, skogshogst, ulovlige inngrep, plyndring av kulturarven og ulovlig handel med kulturgjenstander er svært utbredt og truer verdensarvområdene.

Unescos 2001-konvensjon om vern av kulturarven under vann er ikke ratifisert av Norge, fordi den ikke er i overenstemmelse med jurisdiksjonsbestemmelser i FNs havrettskonvensjon. Norge deltar imidlertid i internasjonalt samarbeid om undervannsarkeologien samt støtter bestemmelsene i et vedlegg til konvensjonen om hvordan marinarkeologisk arbeid skal utføres. Disse bestemmelsene er i tråd med kulturminnelovens bestemmelser.

Europarådets konvensjon om bekjempelse av kulturkriminalitet (2017)45 er ikke ratifisert av Norge, men vurderes å være et viktig bidrag til den internasjonale rettsuviklingen på området. Konvensjonen supplerer Unescos kulturkonvensjoner og UNIDROIT-konvensjonen om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander, og vil, ved ikraftredelse, samtidig bli tilgjengelig for tilslutning fra land utenfor Europa. Ved å ratifisere konvensjonen kan Norge bidra til å gjøre den til et attraktivt verktøy for land som har behov for bedre rettsvern for kulturarvverdier. Som det fremgår av kapittel 9.3 ønsker regjeringen å forberede ratifikasjon av konvensjonen.

UNODCs retningslinjer for bekjempelse av ulovlig handel med kulturgjenstander ble vedtatt i FNs generalforsamling i 2004. EUs femte hvitvaskingsdirektiv, som trådte i kraft ved årskiftet 2020, inneholder bestemmelser som setter krav til kunst- og antikvitetshandlere som omsetter kulturgjenstander, tilsvarende som i den norske brukthandelloven av 2002.

Trusler mot kulturarv i krig og konflikt har fått større aktualitet de siste tiårene hvor væpnete konflikter i større grad skjer mellom folkegrupper og på tvers av statsgrenser. Antallet væpnete konflikter har eskalert siden 1980-tallet, først i Sentral-Asia (Afghanistan), deretter i deler av Midtøsten (Irak og Syria) og Vest-Afrika (Mali). Ødeleggelse av kulturarv som følge av bevisste krigshandlinger og konflikter er svært utbredt. Dette har medført en økning i ødeleggelse av historiske områder av terroristgrupper og en sterk vekst i handel med kulturgjenstander. Ulovlig omsetning av kulturgjenstander som er stjålet fra museer eller er plyndret fra utgravningssteder er et voksende internasjonalt problem. FNs sikkerhetsråds resolusjoner 2199 (2015) og 2347 (2017) kom som reaksjon på disse store utfordringene.

Foto: Jitka Lenda

Det internasjonale kunst- og antikvitetsmarkedet er betydelig, men vanskelig å tallfeste. Basert på omsetningstall fra 2018 gjengitt i The Art Market Report 2019, kan det globale kunst- og antikvitetsmarkedet beregnes til å ligge på et sted rundt 67 milliarder amerikanske dollar. Det er en økning på 6 % fra året før. Av dette utgjør nettbasert handel med kunst og antikviteter 6 milliarder amerikanske dollar, en økning på 11 % fra året før. Samtidig vet vi at det omsettes kunst- og kulturgjenstander for betydelige beløp som ikke rapporteres til myndighetene. Forfalskning av kunst- og kulturgjenstander er et kriminalitetsområde i sterk vekst på det internasjonale markedet, og representerer en stor utfordring for myndigheter i alle land. Ny teknologi gjør det mulig å produsere forfalskninger og kopier av høy kvalitet som er vanskelig å avsløre. Digitale plattformer øker mobiliteten og gir enklere tilgang til et verdensomspennende marked. De største markedene for omsetning av kunst og antikviteter finnes i Storbritannia, USA, Frankrike, Hong Kong og Thailand.

INTERPOL rapporterer at ifølge kriminalstatistikken de har utarbeidet for perioden mellom 2013 og 2016, ble 53 % av stjålne kulturgjenstander fra Afrika ført ut av opprinnelseslandet og/eller kontinentet. For det amerikanske kontinent var tallet 52 %, for Asia 39 % og for Europa 37 %. En oppfølgingsundersøkelse INTERPOL foretok for 2018, med grunnlag i tallbidrag fra 73 land, viser at antallet stjålne gjenstander utgjorde 90 999, beslaglagte gjenstander utgjorde 222 756, mens beslaglagte forfalskede gjenstander utgjorde 5217. Landene rapporterte totalt om 8523 lovbrudd.

Internasjonalt har det de siste årene blitt iverksatt flere store aksjoner, hvor WCO, INTERPOL og ulike lands tollmyndigheter har vært involvert. Det finnes ikke pålitelig statistikk på omfanget av den ulovlige handelen, men på bakgrunn av beregninger som er gjort ut fra WCOs oversikt over ulovlige gjenstander som er stoppet i tollen, anslås det likevel at den ulovlige omsetningen kan beløpe seg til store verdier.46 Dette reflekteres også i resultatene fra de INTERPOL, WCO og EUROPOL-koordinerte aksjonene ATHENA og PANDORA, som har blitt gjennomført de siste årene. Eksempelvis ble det i 2017, i den globale operasjonen ATHENA I, og den europeiske PANDORA II, beslaglagt 41 000 gjenstander og foretatt 101 arrestasjoner. Aksjonen omfattet 81 land. PANDORA III, som ble utført i 2018, resulterte i 18 000 beslaglagte gjenstander og 59 arrestasjoner.47

Rapporten «Illicit trade in cultural goods in Europe» (2019), som EU-kommisjonen nylig har fått utarbeidet, gir et innblikk i ulike aspekter ved den ulovlige handelen med kunst- og kulturgjenstander i Europa.48 Oversikter over registrerte salg er sprikende og preges av betydelig usikkerhet. Årlige salgsinntekter fra et begrenset antall auksjonshus og salgssteder i Storbritannia er oppgitt å beløpe seg til rundt 32 millioner euro. Statistikker for Sixbid og eBay antyder at det på det europeiske markedet årlig selges et sted mellom 140 000 til 700 000 antikviteter fra Europa, Nord-Afrika og Vest-Asia, med samlet årlig verdi i størrelsesorden 64–318 millioner euro. INTERPOL melder at det i de senere år har vært en markant stigning i kulturarvkriminalitet i kjølvannet av naturkatastrofer, og at klimaendringene dermed rammer kulturarven dobbelt. Organiserte kriminelle grupper utnytter sårbarheten naturkatastrofene skaper, eksempelvis som ved plyndringen av kulturgjenstander i de italienske byene Nottoria og Macerata, i dagene etter at de ble rammet av jordskjelv.

Kulturarv er viktig del av folks identitetsdannelse og tilhørighet.49 Kulturarv inngår i erfaringsgrunnlaget for samfunnsutvikling og politikkutforming. Ulovlig arkeologiske utgravinger og fjerning av kunst- og kulturgjenstander ødelegger det vitenskapelige grunnlaget for kunnskap om viktig kulturarv og nasjonal identitet, og kan i verste fall medvirke til destabilisering av land og regioner. I senere tid har man erfart at dette skjer i svært stor skala og som systematisk virksomhet, ofte i forbindelse med naturkatastrofer. I de tilfeller det skjer i forbindelse med væpnet konflikt eller krig kan dette også defineres som krigsforbrytelser. Det er dessuten påvist at illegal handel med kulturgjenstander som gir inntekter til terrornettverk bidrar til å forlenge konflikter5051. Tapene ved slik kriminalitet har dermed en konsekvensrekkevidde som går langt utover de økonomiske.

Kriminaliteten bidrar til å finansiere våpen og understøtte ekstremistgruppers virksomhet. Irak har tidligere videreformidlet til INTERPOL informasjon om minst fem saker hvor det var klar sammenhengen mellom ulovlig handel med kulturgjenstander og terrorisme.

Internasjonal kulturarvkriminalitet gjør det vanskeligere å nå bærekraftsmålene.

Aktørene er en svært sammensatt gruppe og består av enkeltpersoner og organisert virksomhet og skjer både gjennom bevisste og mer uaktsomme handlinger. På den ene siden har man privatpersoner som bevisst eller ubevisst tar med seg kulturgjenstander ulovlig over landegrenser og på den annen side organisert virksomhet med vinnings hensikt som formål. Videre er næringsaktører involvert gjennom for eksempel gjennomføring av ulovlige tiltak som skader kulturarvområder.

Ulovlig handel med kunst- og kulturgjenstander kan ikke ses isolert, og er stadig oftere del av annen kriminell virksomhet. INTERPOL rapporterer at digitale plattformer, og nettverkene som etableres gjennom dem, utgjør en urovekkende trend, og en særlig utfordring.52 Gjennom disse kan kriminelle nettverk omsette stjålne eller plyndrede kulturgjenstander uten noen form for kontroll av proveniens eller autentisitet. Land i alle deler av verden er utsatt for kunst- og kulturkriminalitet, men områder som preges av krig, kriser, og naturkatastrofer er særlig sårbare for plyndring og kriminalitet. Aktuelle eksempler er blant annet Irak og Syria som er svært rike på kulturminner, hvor stjålne gjenstander fra museer eller andre kulturinstitusjoner og plyndrede gjenstander fra arkeologiske områder smugles ut for salg på illegale markeder i Vesten og andre steder.

Erfaringer viser at motivet bak kulturarvkriminalitet kan variere. Ekstremistgrupper har drevet med organisert plyndring og salg av gjenstander gjennom kriminelle nettverk for å skaffe finansiering til ulovlige aktiviteter, mens andre kan ha være drevet av andre motiver. Ofte kan fattigdom være en medvirkende årsaksfaktor.

Hva gjøres for å redusere kriminaliteten på området?

Den viktigste innsatsen for å få bukt med ulovlig handel med kulturgjenstander og hindre utarming av vår nasjonale kulturarv, skjer gjennom tiltak innen egen jurisdiksjon. Samtidig er det viktig å samarbeide internasjonalt om å utvikle felles retningslinjer, dele erfaringer og «best practices», samt opparbeide gode systemer for kompetansebygging og kapasitetsbygging hos berørte aktører.

Boks 8.5 Kulturarv i Timbuktu i Mali

At det kan være berøringsflater mellom Unescos kulturarvkonvensjoner ble tydelig i saken som gjaldt tilbakelevering fra Norge til Mali av et gammelt Timbuktu-manuskript, som var blitt ulovlig utført fra Mali på 1990-tallet. Manuskriptet ble tilbakelevert til maliske myndigheter av statsminister Erna Solberg i mai 2019.

Det er generelt stor internasjonal interesse knyttet til de gamle skriftene fra Timbuktu, samt til de gamle mausoleene og bibliotekene, som siden 1988 har vært på Unescos verdensarvliste. På grunn av flere år med konflikt og herjinger er Timbuktu oppført på Unescos liste over verdensarv i fare. I 2012 ble denne viktige verdensarven gjenstand for plyndring og ødeleggelse av ekstremistiske opprørere. En av de ansvarlige ble i 2016 idømt ni års fengselsstraff i den Internasjonale straffedomstolen i Haag for krigsforbrytelser knyttet til ødeleggelse av kulturminner.

Mange av de gamle skriftene fra Mali er på avveie, og det er eksempler på at de omsettes på det illegale markedet. Det er Nasjonalbiblioteket som er Kulturdepartementets faginstans i spørsmål som gjelder eldre skriftmateriale, og som også er vedtaksinstitusjon for utførsel av eldre bøker og manuskripter. Det aktuelle manuskriptet, som ble anslått å være ca. 500 år gammelt, ble bekreftet å være en del av Malis kulturarv.

Det er første gang Kulturdepartementet har håndtert tilbakelevering av kulturmateriale til et afrikansk land. Den aktuelle tilbakeleveringssaken gjør Norge til en del av fortellingen knyttet til Malis viktige verdensarv.

Foto: Savama DCI

Det har blitt et økt internasjonalt fokus på ulovlig handel med kulturgjenstander. Unesco har en betydelig agenda mot kulturarvkriminalitet, både hva gjelder plyndring av arkeologiske områder, ødeleggelse av kulturminner og ulovlig handel med kulturgjenstander. Å hindre innførsel av ulovlige kulturgjenstander til Norge er et viktig nasjonalt bidrag til Unescos innsats for å begrense illegal omsetning av kulturgjenstander. Regjeringen ønsker å videreføre støtten til normativt arbeid på feltet, nærmere omtalt i kapittel 9.3.

En tettere kobling i den praktiske oppfølgingen av konvensjonsforpliktelsene kan gi viktige synergieffekter, særlig i forhold til konvensjoner som gjelder materiell kulturarv. Vedtak i Unescos statspartsmøter har derfor anbefalt at oppfølgingen av Unescos kulturkonvensjoner bør ses mer i sammenheng, med tanke på bedre utnyttelse av kompetanse og ressurser, også på nasjonalt plan. Det kan være nyttig å samordne tiltakene og regjeringen ønsker å utarbeide en strategi for oppfølging av Norges internasjonale forpliktelser på kulturmiljøområdet, se kapittel 6.

Norge er medlem av Unescos verdensarvkomité for perioden 2017–2021. En av hovedprioriteringene for den norske innsatsen i komiteen er å styrke institusjoner, eksperter, lokalsamfunn, slik at de kan ivareta verdensarven, sikre verdensarvens universelle verdier og gjøre landene bedre i stand til å reagere og handle når verdensarven trues som følge av krig, konflikt og naturkatastrofer. Norge har forsterket innsatsen med å sikre verdensarven gjennom økt kapasitetsbygging av statspartene for å øke deres evne til forvalte områdene på en bedre måte, gjennom en seksårig kapasitetsbyggingsavtale med Iccrom og IUCN og betydelig økning av bistandsmidlene til sikring av Afrikas verdensarv med vekt på naturarv. Regjeringen ønsker å videreføre denne satsingen. Dette er nærmere omtalt i kulturmiljømeldingen (2019–2020).

Klima- og miljødepartementet vil igangsette et arbeid for å tydeliggjøre ansvarsfordelingen og rollene for de ulike aktørene i oppfølgingen av Haagkonvensjonen, samt øke bevisstheten om forpliktelsene som er knyttet til konvensjonen. Også dette er omtalt i kulturmiljømeldingen.

Videre støtter Norge forebygging og nødhjelp til kultur- og naturarv i fare eller under ødeleggelse. Støtten går gjennom sekretariatet til Unescos Heritage Emergency Fund, som har et internasjonalt nettverk av eksperter som kan rykke ut, sammen med humanitær hjelp ved naturkatastrofer eller krig/konflikt, og bistå lokalsamfunn i å sikre kulturarven.

Etter at forbindelsene til internasjonal terrorvirksomhet har blitt kjent, har FNs sikkerhetsråd engasjert seg for å begrense muligheten til å skaffe inntekter gjennom handel med stjålne kulturgjenstander. FNs sikkerhetsråd resolusjon 2199 (2015) påla medlemslandene å gjennomføre tiltak som kan få slutt på den ulovlige handelen med kulturgjenstander fra Irak og Syria. Som en første oppfølging av denne resolusjonen sendte tidligere kulturminister Thorhild Widvey og tidligere utenriksminister Børge Brende i mars 2015 ut en fellesappell til berørte fagmiljøer og næringsdrivende, samt publikum generelt, hvor de oppfordret til å utvise særlig aktsomhet ved kjøp av gjenstander med uklar opprinnelse eller eierskapshistorikk.

I 2015 ble også Unescos kampanje Unite4Heritage lansert, en global holdningskampanje på sosiale medier som et alternativ til voldelige, ekstremistiske handlinger, og for å forene mennesker verden rundt i beskyttelsen av kulturarven.

I 2016 ble den første personen dømt av den Internasjonale straffedomstolen i Haag (ICC) for krigsforbrytelser knyttet til ødeleggelse av kulturminner. Saken gjaldt ekstremistiske opprøreres ødeleggelse i Timbuktu i Mali 2012 av mausoléer og biblioteker oppført på Unescos verdensarvliste. Ved FNs sikkerhetsråds resolusjon 2010 (2013) ble beskyttelse av kulturarven inntatt i mandatet for FNs fredsbevarende styrker i Mali.

Resolusjon 2347 (2017) er videre den første av FNs sikkerhetsrådsresolusjoner som fokuserer på at kulturarv er konkrete, målrettede, bevisste mål og midler for ødeleggelse i krig og terrorisme. Som oppfølging av denne er det blant annet oppfordret til å etablere trygge havner for midlertidig beskyttelse av kulturarv truet av væpnede konflikter eller terrorisme.

I 2018 vedtok FNs generalforsamling resolusjon 73/130 med oppfordring til medlemsstatene om å utvikle tydelige rammeverk for beskyttelse av kulturarven. I den sammenheng ble viktigheten av å etablere nasjonale enheter med slikt ansvar understreket, herunder politienheter med særskilt ansvar for oppfølging av straffbare handlinger. For bedre å kunne utføre målrettede tiltak er det viktig med oversikt over stjålne og savnede kulturgjenstander, for eksempel gjennom etablering av nasjonale databaser for stjålne kulturgjenstander direkte knyttet til INTERPOLs database.

Utfordringene ved å bekjempe ulovlig handel med kulturgjenstander knytter seg blant annet til at markedet er verdensomspennende, og at det i dag er større mobilitet enn tidligere. En annen utfordring er at ikke alle kunst- og kulturgjenstander er registrert eller sikret på forsvarlig måte hos dem som har eieransvar. Dette gjelder særlig utviklingsland der kulturarvforvaltningen generelt står svakt. Internasjonalt samarbeid om registrering av stjålne kunst- og kulturgjenstander, blant annet i INTERPOLs databaser53 og i Art Loss Register, er viktig, og har ført til at gjenstander har kommet til rette når de selges via internett.

Som følge av at det til kunst- og antikvitetshandlerbransjen har heftet forhold som innsidehandel, skatteunndragelse, hvitvasking av midler, samt mistanke om forbindelser til terrorfinansiering, inngikk deler av miljøet i 2015 en allianse med det juridiske universitetsmiljøet i Genève – The Responsible Art Market (RAM). RAM har utarbeidet retningslinjer og tiltaksliste som skal hjelpe bransjen å forebygge ulovligheter.

På grunn av den tette koblingen mellom ulovlig salg av kunst- og kulturgjenstander til andre typer organisert internasjonal kriminalitet, hvor det har vist seg at gjenstander kan benyttes som betalingsmiddel eller som middel for hvitvasking av utbytte, har også UNODC (UN Office on Drugs and Crime) vedtatt retningslinjer for sitt arbeid med denne typen grenseoverskridende kriminalitet. Tiltak mot organisert kriminalitet vil kunne bidra til å begrense slik ulovlig handel. Norge arbeider aktivt mot ulovlig kapitalflyt og pengetransaksjoner knyttet til organisert kriminalitet, og støtter UNDOCs arbeid med å bekjempe internasjonal narkotikahandel og annen grensekryssende kriminalitet. En viktig del av å forhindre ulovlig handel med kulturgjenstander er å formidle kunnskap, drive opplæring, samt øke befolkningens generelle bevissthet om betydningen av å ta vare på kulturarven.