5 Forurensningskriminalitet

5.1 Innledning og oversikt

Dette kapittelet omhandler forurensningskriminalitet og tilsyn, avdekking av lovbrudd og bruk av straff på forurensningsområdet.

Forurensningsnivået i Norge er brakt under relativt god kontroll gjennom et systematisk arbeid hos miljømyndigheter og næringsliv gjennom årtier. Det er høy grad av lovmessighet og seriøsitet i norsk næringsliv, og forståelse for at myndighetene må sette krav og grenser av miljøhensyn. Arbeidet med å redusere de tillatte forurensende utslippene er det viktigste for å nå de målene som er satt for klima- og miljøpolitikken, og forbedre miljøtilstanden i Norge. Det er et langsiktig og løpende arbeid med bruk av en lang rekke forskjellige virkemidler. De atferdsendringene som skal til, kan ikke fremtvinges gjennom bruk av straff alene.

Men straff har også en viktig plass i arbeidet med å bekjempe forurensning. Forurensning vil alltid forekomme som følge av industriproduksjon og annen økonomisk aktivitet. Fordi denne aktiviteten er nødvendig og ønskelig, tillater samfunnet forurensning å finne sted. Samfunnet som helhet, ikke forurenseren, tar kostnaden ved helse- og miljøkonsekvenser av tillatt forurensning. Forurenseren må på sin side akseptere at samfunnet setter grenser for og stiller krav til forurensende aktivitet. At disse normene respekteres er en forutsetning for denne underliggende samfunnskontrakten, og for at en akseptabel balanse mellom ønsket økonomisk aktivitet og medfølgende skadevirkninger opprettholdes. Det følger derfor en særlig forpliktelse for slike virksomheter til å holde seg innenfor den rammen som er satt for virksomheten når det gjelder miljøpåvirkningen. Når en virksomhet får tillatelse til å drive forurensende virksomhet for egen vinning, innebærer det et særlig privilegium til å belaste det fellesgodet miljøet vårt utgjør. Med dette følger også et særlig ansvar for å holde seg innenfor det tillatte. Man kan ikke legge til grunn at normene kommer med et slingringsmonn man kan definere selv, eller satse på at det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse. Det stiller krav både til myndighetene som skal oppstille normene, og til de som skal overholde dem. Straffens rolle er å understøtte at normene skal tas og blir tatt på alvor, og vise at det reageres dersom balansen i kontraktsforholdet mellom forurenser og resten av samfunnet blir forrykket.

Forurensningsmyndighetenes arbeid med å gi tillatelser etter forurensningsloven og kravstilling i forskrift, og følge opp at virksomhetene holder seg innenfor rammen av tillatelser og krav, er kjernen i håndhevingen på forurensningslovens område. Forurensning utover det som er tillatt, kommer i tillegg til den lovlig besluttede forurensningen. Når det kommer slik ulovlig forurensning i tillegg til det som er tillatt, forringes utredningsgrunnlaget for myndighetenes arbeid, fordi den samlede belastningen av forurensningen overstiger det myndighetene er kjent med. Forurensning utover det tillatte kan også innebære at virksomheten gjennom dette lovbruddet sparer kostnader, og derved skaffer seg et konkurransefortrinn fremfor virksomheter som bruker de ressursene som trengs for å holde seg innenfor regelverket. Det er av stor betydning at kravene i lov, forskrift og tillatelser er utformet på en måte som gjør det mulig å håndheve overtredelser i forvaltnings- eller straffesporet.

Straffens rolle på forurensningsfeltet drøftes i forarbeidene til forurensningsloven. Departementet uttalte den gang at «Forurensningslovgivningen er et område hvor det etter departementets mening er rimelig grunn til å anta at straffetrusler kan ha en reell preventiv betydning. Dette gjelder både almen-preventivt og individual-preventivt. Forurensende utslipp skjer i de fleste tilfelle fra økonomisk virksomhet som drives ut fra rasjonelle overveielser. Handlingsvalgene treffes ut fra hvilke konsekvenser de ulike alternativer kan få. Fra samfunnets side er det viktig å unngå at et alternativ som vil innebære forurensninger, blir valgt. I svært mange tilfelle vil det føre til økte kostnader eller andre ulemper å treffe de nødvendige tiltak for å unngå forurensning. Blant annet for å hindre uheldige utslag av slik egeninteresse er det grunn til å bruke straff som virkemiddel.»1 Departementet mener dette er like gyldig i dag som da forurensningsloven ble vedtatt.

Straff står i en særstilling som reaksjonsform. Det er samfunnets sterkeste form for klander. Tilsynsmyndighetene opererer i en virkelighet med knappe ressurser. Det er ressurskrevende å forberede anmeldelser, bistå politi og påtalemyndighet med saksfakta og miljøkunnskap, vitne i rettssaker, og så videre. Det er derfor en realitet at «straffesporet» kan bli ofret i mangel på saksbehandlingskapasitet i miljøforvaltningen. Regjeringen mener det er viktig å unngå en utvikling hvor den strafferettslige håndhevingen av saker på forurensningslovens område svekkes. Slik Høyesterett også har vist til, er dette et område der behovet for allmennprevensjon er fremtredende. Hvis samfunnet over tid og på lang sikt skal ivareta de viktige samfunnsverdiene som dette regelverket er satt til å beskytte, må allmennprevensjonen opprettholdes ved at straffetrusselen i de viktigste og alvorligste sakene oppfattes som reell.

Forarbeidene til forurensningsloven tar også opp spørsmålet om bruk av straff som middel til å motvirke skade, eller om en bare bør ta sikte på handlinger som «volder skade på mer direkte måte». Internkontrollforskriften2, og med den internkontrollbasert tilsyn, kom lenge etter at forurensningsloven ble vedtatt, men tydeliggjør viktigheten av aktiv forebygging. Aktiv forebygging er i dag en grunnpilar i tilsyns- og reaksjonssystemet og tilsier at straff er berettiget også ved brudd på internkontroll som ikke nødvendigvis har resultert i forurensning eller direkte fare for forurensning. Kravene til internkontroll gjør det mulig å opprettholde en gjennomgående høy miljøstandard, og tydeliggjør og konkretiserer at det overordnede ansvaret for aktivt og systematisk å forebygge miljøkonsekvenser av egen virksomhet, ligger hos forurenseren. Systemet gir også en effektivitetsgevinst for forvaltningen og gjør det mulig å gjennomføre en rimelig tilsynsvirksomhet også med små ressurser til tilsyn.

Internkontrollforskriften, og tilsyn basert på de formål og prinsipper som ligger til grunn for internkontrollforskriften, har vært viktig for å effektivisere tilsynsvirksomheten på forurensningsfeltet, tydeliggjøre plikter, og bidra til at virksomhetene arbeider systematisk og forebyggende. Forurensningstilsynet har også svart på nye samfunnsutfordringer, slik som kontrollen med helse- og miljøfarlige kjemikalier og produkter. På dette feltet er det utviklet et nytt tilsynsområde med sin egen metodikk og faglighet som ikke fantes før Norge fikk en dedikert kjemikaliepolitikk på 1990-tallet. Kontrollutfordringene er imidlertid store i en globalisert verdenshandel og med innenlandsk høyt forbruk basert på stor import.

Andre sider ved samfunnsutviklingen innhenter den norske tilsynsvirkeligheten og krever tilpasninger til kanskje mindre forutsigbare utviklingstrekk. Den norske returordningen for EE-avfall er miljømessig godt fundert, allment akseptert, forstått og brukt av folk flest. Men at noen med utgangspunkt i denne ordningen skulle organisere lukrativ internasjonal forretningsvirksomhet basert på kasserte hvitevarer fra norske husholdninger, har først senere vist seg.

Den globale verdenshandelen, økt netthandel, digitalisering og ny teknologi, er en annen stor utviklingstrend som på den ene siden øker mulighetene for svindel og juks – men også gir kontrollørene nye verktøy i forurensningsbekjempelsen. Fokus på produksjon av data, automatisk kobling mellom overvåkningsdata og tilsynsresultater, samt automatisk deling av data med andre nasjonale og europeiske myndigheter, vil bidra til mer målrettet og kunnskapsbasert tilsyn, og bedre koordinering av tilsynsvirksomhet på tvers av myndighetene. Å gi ulike brukere direkte tilgang til tilsynsresultater i digital form vil i tillegg bidra til enda mer åpenhet og bedre formidling av kunnskapsgrunnlaget. Økt bruk av ny teknologi og fjernmåling vil bidra til mer treffsikker tilsynsvirksomhet og bedre ressursbruk.

Forurensningsloven3 har en bred definisjon av forurensning. Med forurensning forstås tilførsler av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller grunn, støy, radioaktiv stråling eller temperaturendring, som kan være til skade eller ulempe for det ytre miljø. Hovedregelen etter forurensningsloven er at forurensning er forbudt, med mindre den er tillatt etter lov, forskrift eller myndighetenes vedtak om særskilt tillatelse til forurensende tiltak. Forurensningsforbudet hviler på et allment prinsipp om at ingen har rett til å forurense, slått fast i Stortingsmelding nr. 44 (1975–1976) Tiltak mot forurensninger4, hvor daværende regjering og miljøvernminister Gro Harlem Brundtland, varslet en ny og allmenn forurensningslov. Regjeringen resonnerte: «Luft, vann og sjøområder er fellesgoder som ikke har vært underlagt eiendomsrett. Det har i stor utstrekning vært mulig å benytte dem som resipienter uten å måtte betale for det. Økonomiske mekanismer som ellers styrer bruken av knappe ressurser, har derfor ikke virket på dette området. Utslipp har ofte heller ikke kommet i konflikt med interesser som har hatt et klart rettslig vern. Derfor har heller ikke rettssystemet virket som en styringsmekanisme i samme grad som på andre samfunnsområder. Disse forhold har hindret en rimelig avveining og regulering av de motstående interesser i forbindelse med forurensende utslipp. En konsekvens av dette har blant annet vært at ressurssterke grupper har kunnet oppnå betydelige fordeler på bekostning av grupper som i utgangssituasjonen var svakt stilt.» Regjeringen konkluderer: «På bakgrunn av det omfang forurensningsproblemet har fått, og de samlede og langsiktige virkninger, synes det nå både nødvendig og rimelig å gjøre de prinsipper som er etablert i granneloven og vannvernloven, allmenngyldige, og innføre som et generelt prinsipp at ingen har rett til å forurense. Prinsippet innebærer at utslipp som kan medføre skade eller ulempe ikke skal kunne skje uten at det er gitt tillatelse, enten i det enkelte tilfelle, eller gjennom forskrifter.»

Produktkontrolloven5 regulerer miljøskadelige produkter og avfall. Forurensing av det ytre miljø fra skip er regulert i skipssikkerhetsloven6. Loven fastslår som alminnelig prinsipp at forurensning av det ytre miljø ved utslipp eller dumping fra skip, eller ved forbrenning av skadelige stoffer eller på annen måte i forbindelse med driften, er forbudt. Samtlige lovverk har generelle straffeklausuler som dekker det meste av lovenes virkeområde og hjemler et utførlig forskriftsverk. Dette betyr at det er svært mye og forskjelligartet forurensende aktivitet som potensielt kan være gjenstand for strafforfølgning hvis regelverket brytes.

Norsk industri- og næringsstruktur er mangfoldig og har et betydelig forurensningspotensial. Norge driver en stor og aktiv olje- og gassvirksomhet på sokkelen, har en lang kyst med et aktivt næringsliv og skipsfart, og en betydelig prosessindustri. Forurensende virksomhet på land omfatter først og fremst industriproduksjon, som består av en rekke ulike bransjer og virksomheter i varierende størrelse, fra store aluminiumsverk og stålverk, treforedlingsindustri, legemiddelindustri, landanlegg for petroleumsvirksomhet og sementproduksjon, til mindre virksomheter som asfaltverk og galvaniseringsbedrifter. Videre er forurensende virksomhet som ikke først og fremst kan karakteriseres som industriproduksjon omfattet, som for eksempel avfallsforbrenningsanlegg, avfallshåndtering som kan medføre forurensningsfare, tankanlegg og utslipp fra avløpsanlegg.

Det norske samfunnet har også et stort, og i overveiende grad importbasert, forbruk med tilhørende generering av store mengder avfall, inkludert farlig avfall. Med vår åpne økonomi og en globalisert verdenshandel følger utfordringer knyttet til uønsket import som kan true miljøet i Norge, og uønsket eksport av avfall og produkter fra Norge. Miljømyndighetene skal føre tilsyn med at denne samfunnsaktiviteten holder seg innenfor forurensningslovgivningens grenser og reagere adekvat på lovbrudd. Herunder med bruk av straff som sanksjonsmiddel. Forurensningslovgivningen skal beskytte grunnleggende samfunnsinteresser, og har som uttalt formål å «sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse», jf. forurensningsloven § 1. Norge har også et globalt ansvar og har forpliktet seg i internasjonale avtaler til ikke å bidra til global spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier og avfall. Allmennpreventive hensyn tilsier at straff som reaksjon mot ulovlig forurensning må stå sentralt blant de reaksjonsmidlene som miljømyndighetene har til rådighet for å fremme lovmessig atferd.

I ØKOKRIMs siste trusselvurdering fra 2018 er akutt forurensning og profittmotiverte regelbrudd innenfor avfallshåndtering fremhevet blant hovedpunktene innenfor forurensingskriminalitet. Forurensningskriminalitet har vært et prioritert felt siden Riksadvokatens forurensningsrundskriv fra 1989. I rundskrivet begrunnes dette med at enkeltstående forurensningstilfelle i verste fall kan true mange menneskers liv og helse, at de samlede og langsiktige virkningene av vedvarende og tiltakende forurensning kan true hele menneskehetens eksistens, og at den normale virkningen av ulovlig forurensning er gradvis ødeleggelse eller reduksjon av den verdi naturmiljøet har som næringsgrunnlag og rekreasjonskilde. På denne bakgrunn konkluderer Riksadvokaten med at bekjempelsen av forurensningskriminalitet må prioriteres høyt, og at reaksjonene må være så strenge at de har betydelig preventiv effekt. Prioriteringen gjelder i første rekke saker hvor forurensning eller forsøpling har funnet sted eller hvor det har vært konkret fare for forurensning, men det fremheves også at rene formalovertredelser som er blitt så alminnelige at de kan sette kontrollsystemet i fare, for eksempel manglende meldinger eller planverk, også må forfølges effektivt. Disse signalene er fulgt opp i Riksadvokatens årlige prioriteringsrundskriv. I prioriteringsrundskrivet for 2019 sies om forurensningsområdet: «Grove brudd på virksomheters miljø- og ressurstillatelser utgjør alvorlig miljøkriminalitet. Det samme gjelder forurensningskriminalitet som ulovlig avfallshåndtering, plast- og marinforurensning og brudd på produktkontrollregelverket. Alt dette kan medføre betydelig og uopprettelig skade på menneskers helse og ødelegge naturmangfoldet». Som rundskrivet fra 1989 fremhever, er det ikke bare de alvorlige akutthendelsene som har slik samfunnsskadelig effekt, men den samlede virkningen av manglende allmennprevensjon – og derved mange små og store lovbrudd – når det gjelder regelverket om avfall, forurensning og produktkontroll over tid. På denne bakgrunn mener regjeringen det må legges betydelig vekt på effektiv håndheving og allmennprevensjon på dette området. Det viktigste virkemiddelet er å ha et effektivt og godt tilsyn i bunnen, som bidrar til et seriøst næringsliv med aktører med respekt for tilsynsmyndighetene og god kunnskap om og lojalitet til regelverket. ØKOKRIMs erfaring er at det er viktig å bruke tilsynsressurser på å følge opp at aktører faktisk handler slik dokumentasjonen beskriver, altså at terrenget stemmer med kartet. Dernest er det viktig at de mest alvorlige og de viktigste sakene blir anmeldt, og at politi og påtalemyndighet har kunnskap og ressurser til å ivareta denne type saker, som ofte kan være komplekse å etterforske og krever betydelig spesialkunnskap.

Myndighetenes tilsynsvirksomhet på forurensningsområdet er konsentrert om kontroll av virksomheter. Tilsynsvirksomheten er nærmere omtalt i kapittel 5.3. I tillegg til kontroll av etterlevelse i forurensningsloven og produktkontrolloven med forskrifter, er en viktig del av tilsynet kontroll med virksomhetenes etterlevelse av internkontrollforskriften. Reglene i internkontrollforskriften er et av virksomhetenes (og myndighetenes) viktigste virkemidler for å arbeide forebyggende for å unngå helse og miljøfarlige hendelser og utslipp. Det er miljømyndighetenes erfaring at arbeidet med internkontroll har resultert i betydelig grad av etterlevelse og seriøsitet i norsk næringsliv og en allmenn forståelse av virksomhetens samfunnsansvar for å hindre forurensningsskade fra egen virksomhet. I tillegg til å medføre økt risiko for hendelser som kan skade helse og miljø, er alvorlige brudd på internkontrollregelverket en type lovbrudd som strider mot grunnprinsippene om ansvar og forebygging som internkontrollforskriften skal fremme. Dette er derfor et viktig eksempel på lovbrudd som må tas på alvor og forfølges effektivt, også selv om forurensning eller fare for forurensning ikke har inntrådt i det konkrete tilfellet.

Forurensning fra offshorevirksomhet, skipsfart og landbasert industri er nærmere omtalt i kapittel 5.4 og 5.5 og 5.6.

Som nevnt peker ØKOKRIMs trusselvurdering 2018 særlig på avfallsfeltet, og særlig til den profittmotiverte kriminaliteten på avfallsområdet. I bransjer hvor dialogen med miljømyndighetene ikke er like tett som i større, konsesjonspliktige virksomheter, er det viktig at myndighetene (fylkesmennene) har ressurser til å ha tilstrekkelig tett oppfølgning gjennom tilsyn, spesielt fordi tilsyn er det viktigste virkemidlet til å avdekke ulovligheter. På avfallsfeltet har man i tillegg det forhold at det gjelder en «omvendt økonomi», det vil si at virksomheter får betalt for å ta imot og behandle avfall hvor behandlingskostnadene er høyere enn verdien av materialene i avfallet. Det gir et insentiv til å ta snarveier og ta imot mer avfall enn virksomheten kan behandle, og dermed en risiko for at miljøgifter kommer på avveie til naturmiljøet og forårsaker uopprettelig miljøskade. Allmennpreventive hensyn gjør seg sterkt gjeldende på dette feltet. Avfall og farlig avfall er omtalt i kapittel 5.7.

Det norske avfallsregelverket er strengt og avfall har ofte en negativ verdi fordi det er kostbart å behandle det forsvarlig. Samtidig kan materialer i avfallet ha stor verdi i land som ikke har samme krav til behandling av avfall. Det har ført til framveksten av en betydelig ulovlig eksport basert på utnyttelse av svakheter i den norske returordningen for elektrisk og elektronisk avfall, mangelfull kontroll av avfallseksport, og utnyttelse av fattigdom og svak kontroll med helse- og miljøforhold i andre land. En slik bevisst utnytting og omgåelse av regelverket med fare for spredning av tungmetaller og andre miljøgifter for økonomisk vinning, er sterkt klanderverdig atferd. Sterke allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende der samfunnets kommunikasjon om hvor alvorlig skade som kan voldes gjennom spredning av miljøgifter ikke når fram. Kontroll med elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) er omtalt i kapittel 5.8. Regjeringen mener dette er et felt hvor det er behov for å øke myndighetenes innsats både når det gjelder tilsyn og kontroll, og hvor allmennprevensjonen bør styrkes ved bruk av anmeldelse og straff i de tilfellene sakens alvor og omfang tilsier det.

Eksport av avfall ut av landet truer ikke norsk miljø direkte, men Norge har et globalt ansvar for å hindre spredning av tungmetaller og andre miljøgifter. Norge er part til flere globale miljøavtaler som stiller krav til sterkere kontroll med handel, omsetning og bruk av visse kjemiske stoffer med stort forurensningspotensial. I tillegg til å ta et globalt ansvar, er Norge også direkte avhengig av internasjonalt samarbeid fordi forbedringer i miljøtilstanden hos oss er avhengig av at utslippene også i andre land går ned. Miljøgifter spres nordover gjennom vannets kretsløp og globale luftstrømmer7 og faller ned med nedbør over Norge og våre sårbare nordområder, hvor de forblir.

Kontrollen med import av helse- og miljøfarlige produkter og kjemikalier derimot, har direkte betydning for å beskytte menneskelig helse og det ytre miljø i Norge. Kontrollen med dette er åpenbart krevende i en global verdenshandel og høyt norsk importbasert forbruk. En relativt ny utfordring for kontrollsystemene er en eksplosiv utvikling i internasjonal netthandel. Kontroller må organiseres som stikkprøver eller som aksjoner. Bruk av straff som sanksjon kan være viktig for å skape allmennprevensjon ved at det sendes et tydelig budskap til flere enn de som er gjenstand for en tilsynsaksjon, til hele bransjer eller forretningssjikt. ØKOKRIMs trusselvurdering for 2018 peker på at mange aktører som importerer varer fra land utenfor EØS-området, ikke har tilfredsstillende internkontroll. Ulovlig import og omsetning av helse- og miljøfarlige produkter og kjemikalier er omtalt i kapittel 5.12.

5.2 Forurensning og straff

Samfunnsinteressene

Et godt forurensningsregelverk og en effektiv håndheving av dette er nødvendig for å unngå eksponering av miljø- og helseskadelige stoffer og en gradvis ødeleggelse eller reduksjon av verdien av naturmiljøet som næringsgrunnlag og rekreasjonskilde. Både helsen, produksjonsevnen og mangfoldet i naturen er grunnleggende samfunnsverdier som beskyttes av Grunnloven § 112, og her er regelverket om forurensning, avfall og produktkontroll avgjørende virkemidler. Den overordnede samfunnsmessige betydningen av å beskytte helse og ivareta naturmiljøet på sikt som næringsgrunnlag og rekreasjonskilde, slås fast i formålsbestemmelsene i forurensningsloven, produktkontrolloven og skipssikkerhetsloven. Forurensningslovens formål er å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å reduser mengden avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse, jf. forurensningsloven § 1. Formålet med produktkontrollloven er å 1) forebygge at produkter og forbrukertjenester medfører helseskade, herunder sørge for at forbrukerprodukter og forbrukertjenester er sikre, 2) forebygge at produkter medfører til miljøforstyrrelse, bl.a. i form at forstyrrelse av økosystemer, forurensning, avfall, støy og lignende, og 3) forebygge miljøforstyrrelse ved å fremme effektiv bruk av energi i produkter.

Formålet med skipssikkerhetsloven er å trygge liv og helse, miljø og materielle verdier ved å legge til rette for god skipssikkerhet og sikkerhetsstyring, herunder å hindre forurensing fra skip, jf. skipssikkerhetsloven § 1.

Det er ikke tilstrekkelig å ha gode formål og et godt regelverk. Å opprettholde en høy miljøstandard er også avhengig av kunnskap om, lojalitet til, og respekt for regelverket. Det er også nødvendig at samfunnet reagerer med straff mot alvorlige brudd, og på den måten skaper respekt for regelverket gjennom å markere at samfunnet ser alvorlig på kriminaliteten. Lovgivningen er en refleksjon av hvilke verdier samfunnet setter høyt. Både strafferammer og ilagt straff har stadig blitt skjerpet på forurensningsfeltet de siste 20 årene. I Prop. 77 L (2018–2019) om skjerpet strafferamme i forurensningsloven, kapittel 4.3.2.1 sies at det er «grunn til å tro at den lave strafferammen kan ha bidratt til en lavere prioritering av brudd på produktkontrolloven og forurensningsloven i politi- og påtalemyndighet enn det som er ønskelig. Når strafferammene økes, forventer departementet at det gir et tydelig signal om hvor alvorlig og straffverdig lovbruddet anses å være og at det er naturlig at dette da inngår som et viktig moment i politiets prioriteringer».

Høyesterett har i flere saker fremhevet behovet for allmennprevensjon i saker om forurensning og avfallshåndtering. Mens domstolene tidligere i forurensningssaker var forsiktig med å anvende ubetinget fengselsstraff, har det endret seg siden begynnelsen av 2000-tallet. I 2004 (Rt. 2004 s. 1645) viste Høyesterett til at avfallshåndtering er en økende virksomhet, til dels med mulighet for stor fortjeneste, samtidig som det kan være kostnadskrevende å behandle avfallet på forsvarlig måte, og at et ønske om å tjene mest mulig og om å bevare arbeidsplasser kan friste mindre ansvarlige aktører til å nedprioritere miljøtiltak.

En potensiell årsak til at samfunnet tidligere ikke så like alvorlig på forurensningssakene, kan ha vært fordi det ofte er vanskelig å påvise konkrete skadefølger av det enkelte utslipp. I avgjørelsen fra 2004 fremhevet Høyesterett et svært viktig poeng: For at arbeidet med å begrense forurensning skal være effektivt, er det av stor betydning at den enkelte bedrift respekterer de grenser myndighetene setter.

For at regelverket om forurensning, avfall og produktkontroll skal fungere etter hensikten og oppnå formålet om å beskytte helse og miljøverdier, er det nødvendig med effektiv håndheving og allmennprevensjon for å begrense det samlede omfanget av små og store lovbrudd som eksponerer helse og miljø for skadelige effekter.

Hva som er straffbart etter forurensningslovgivningen

Brudd på forurensningsloven med forskrifter er straffbart etter forurensningsloven §§ 78 og 79. Brudd på produktkontrolloven med forskrifter straffes etter § 12.

Vesentlige brudd på pliktene om miljømessig sikkerhet for rederiet, skipsfører eller andre som har sitt arbeid om bord er straffbart etter skipssikkerhetsloven §§ 64, 65 og 66.

Enkeltpersoner kan bli holdt personlig straffeansvarlig for brudd på forurensningsloven og produktkontrolloven som skjer innenfor rammen av en virksomhet. Det strengeste eksemplet på dette er dommen i Rt. 2012 s. 65 der en daglig leder i et anlegg for rensing av avfall ble idømt fengsel i to år. Virksomheten anvendte en prosess for rensning som man ikke fant at andre hadde forsøkt før, uten testing på forhånd, med det resultat at tanken eksploderte og spredte forurensning over et stort område. En rådgiver i selskapet og styrets leder ble også idømt straff i denne saken.

Etter straffeloven § 27 kan et foretak straffes når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av foretaket. For overtredelser av forurensningsloven følger det en viss presumsjon for bruk av foretaksstraff i blant annet forarbeidene til forurensningsloven og straffeloven, samt rettspraksis.8 Forarbeidene til forurensningsloven viser til at det er sentrale verdier som skal vernes av forurensningslovgivningen, og at man er innenfor et område hvor det er rimelig grunn til å anta at straffetrusler kan ha en reell preventiv betydning, siden utslippene ofte skjer fra økonomisk virksomhet som drives ut fra rasjonelle motiver.9

For vurderingen av om et foretak skal ilegges straff, angis en rekke momenter som relevante i straffeloven § 28. Når brudd på forurensningsloven eller produktkontrolloven har medført skade eller fare for skade på liv, helse eller miljø, vil særlig lovbruddets grovhet tale for bruk av foretaksstraff, jf. § 28 bokstav b). I praksis har Høyesterett også i saker på dette området lagt betydelig vekt på straffens preventive virkning, jf. § 28 bokstav a) og om foretaket kunne ha forebygget overtredelsen gjennom blant annet retningslinjer, instruksjon og kontroll, jf. § 28 bokstav c).10 Disse momentene gjør seg særlig gjeldende på forurensningsområdet, hvor nettopp internkontroll og gode systemer for å forebygge uhell og ulovlig forurensning er nødvendig. Bruk av straff skaper allmennprevensjon ved at det sender et signal til en hel bransje om betydningen av miljøregelverket og hva samfunnet oppfatter er alvorlige lovbrudd.11

Ved foretaksstraff vil straffen være bot. Foretaket kan også fradømmes retten til å utøve virksomheten eller forbys å utøve den i visse former, samt ilegges inndragning, jf. straffeloven § 27 tredje ledd.

I og med at miljøkriminalitet på forurensningsområdet ofte begås etter rasjonelle overveielser og er økonomisk motivert, vil inndragning av utbytte være særlig viktig for å oppnå effektiv preventiv effekt.

Nærmere om de straffbare handlingene

Etter forurensningsloven § 7 er det forbudt å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning, med mindre forurensningen er gjort lovlig etter § 8, gjennom forskrift etter § 9, eller gjennom tillatelse etter § 11. Dette innebærer at det ikke er nødvendig at forurensning har funnet sted, det er tilstrekkelig at det er forårsaket fare for forurensning. Paragraf 7 annet ledd pålegger den ansvarlige å treffe nødvendige tiltak for å hindre at ulovlig forurensning inntrer, og å treffe tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av ulovlig forurensning som har inntrådt. Forurensningsregelverket inneholder også mange ulike plikter til å aktivt gjøre noe, blant annet plikt til å gi myndighetene visse meldinger eller beredskapsplaner, plikt til å ha internkontroll, plikt til å etterkomme forurensningsmyndighetens pålegg, mv. Unnlatelser av å følge opp slike plikter er også straffbart og kan i seg selv være alvorlige lovbrudd selv om det ikke har medført ulovlig forurensning i det enkelte tilfellet.

Etter § 79 er det straffbart å etterlate eller tømme avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet, og å unnlate å etterkomme pålegg om tiltak mot avfall. Det er også straffbart å innføre eller utføre avfall i strid med bestemmelsene om grensekryssende forsendelser av avfall.

Etter produktkontrolloven § 12 straffes brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, eller vilkår fastsatt med hjemmel i § 7 om godkjenning av produkt.

Etter skipssikkerhetsloven §§ 64, 65 og 66 er vesentlige brudd på en rekke av pliktene fastsatt i kapitler foran i loven straffbart. Skipssikkerhetsloven § 64 rammer vesentlige brudd på rederiets plikter gitt i eller i medhold av §§ 32 og 33, jf. § 6 om at skipet skal være prosjektert, bygget, utrustet og drevet på en slik måte at forurensning av det ytre miljø fra skipet unngås. Etter § 65 kan skipsfører som vesentlig overtrer sine plikter til å medvirke til at skipet er utrustet og drevet på en slik måte at forurensning ikke skjer, straffes. Skipssikkerhetsloven § 66 rammer andre som har sitt arbeid om bord og som vesentlig overtrer sine plikter til å medvirke til at driften av skipet er lagt opp og gjennomført slik at forurensning av det ytre miljø fra skipet hindres.

I tillegg til bestemmelsene i skipssikkerhetsloven, gjelder også straffebestemmelsen i forurensningsloven § 78 ved for eksempel skipsforlis, hvor det har inntrådt akutt forurensning eller det er fare for at slik forurensning skal inntre, jf. forurensningsloven § 5 tredje ledd.

Både etter forurensningsloven, produktkontrolloven og skipssikkerhetsloven er det gitt omfattende forskrifter. De sentrale forskriftene etter forurensningsloven er forurensningsforskriften og avfallsforskriften, med en rekke detaljerte krav til ulike former for virksomhet. Produktkontrolloven hjemler en rekke forskrifter som stiller krav til importører og omsettere av produkter og kjemikalier, herunder forskrift om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften), forskrift om biocider, forskrift om klassifisering, merking og emballering av stoffer og stoffblandinger (CLP-forskriften) og forskrift om sikkerhet ved leketøy. I tillegg er internkontrollforskriften, som er hjemlet i både produktkontrolloven og forurensningsloven, sentral. Plikten til å ha internkontroll følger av internkontrollforskriften § 4, mens § 5 stiller krav til innholdet og dokumentasjon av internkontrollen. Brudd på disse bestemmelsene rammes av produktkontrollovens og forurensningslovens straffebestemmelser. Virksomheter hvor farlige kjemikalier forekommer og hvor mengden av slike kjemikalier er over visse grenseverdier, er omfattet av storulykkeforskriften. Storulykkeforskriften er blant annet hjemlet i produktkontrolloven og forurensningsloven, og stiller særlige krav til beredskap og internkontroll for slike virksomheter. Formålet er å forebygge storulykker der farlige kjemikalier inngår, og begrense konsekvensene slike ulykker kan få for mennesker, miljø og materielle verdier. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Arbeidstilsynet, Miljødirektoratet, Petroleumstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, fører tilsyn etter forskriften og kan, innen sine tilsynsområder, fatte nødvendige vedtak og fastsette vilkår for å gjennomføre forskriften. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har ansvar for den praktiske koordineringen av tilsyn og annen oppfølging av forskriften. I 2010 ble to foretak ilagt forelegg på 800 000 kroner hver av ØKOKRIM, for brudd på blant annet storulykkeforskriften, som medførte oljeutslipp i oljelagringsanleggene i Oslo. Skipssikkerhetsloven hjemler forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (miljøsikkerhetsforskriften). Forskriften gjennomfører de relevante internasjonale miljøregler i norsk rett. Det gjelder for det første reglene i den sentrale miljøkonvensjonen MARPOL «International Convention for the Prevention of Pollution From Ships». Forskriften gjennomfører også en rekke EU-direktiv og forordninger om miljømessig sikkerhet.

Store deler av det norske regelverket på forurensningsområdet gjennomfører regelverk fra EU som Norge har forpliktet seg til å følge gjennom EØS-avtalen. Blant annet regler om utslipp fra industri, avfallshåndtering og kjemikalier, samt noen direktiver som gjelder generelt, slik som miljøansvarsdirektivet.

Samtidig er deler av disse forurensingsområdene også omfattet av internasjonale avtaler, som Baselkonvensjonen om kontroll av grensekryssende transport av avfall, Stockholmkonvensjonen om miljøgifter og Minamatakonvensjonen om kvikksølv. Det vises til omtalen i kapittel 5.9.

EUs miljøkriminalitetsdirektiv (2008/99/EC) stiller krav til at en rekke typer lovbrudd skal være straffbare. Dette gjelder blant annet ulovlig forurensning som kan føre til dødsfall eller alvorlig helseskade, ulovlig avfallshåndtering, og avfallsforsendelser i strid med grensekryssregelverket.

Anmeldelser av ulovlig forurensning

En effektiv håndheving av brudd på miljøregelverket krever at lovbrudd avdekkes og videre at politi- og påtalemyndigheten har tilstrekkelige ressurser til å prioritere sakene. I en del tilfeller er det myndighetene som avdekker og anmelder sakene, men også privatpersoner, miljøorganisasjoner mv. bidrar med mange anmeldelser, spesielt i saker som ulovlig forsøpling og synlig forurensning. I sakstyper hvor lovbruddet ikke synes utad, for eksempel brudd på internkontrollregler og brudd på rensekrav, vil det i praksis være myndighetene som anmelder.

Politi- og påtalemyndigheten er både gjennom Riksadvokatens og Politidirektoratets rundskriv gitt klare føringer med hensyn til prioriteringen og gjennomføringen av etterforsking og påtale av brudd på forurensningsloven, produktkontrolloven og skipssikkerhetsloven.12 Om prioriteringen av miljøkrimsakene uttalte Riksadvokaten allerede i 1989 at «[f]orurensingssakene skal påtalemessig prioritertes på linje med alvorlig økonomisk kriminalitet» og videre at «[b]åde etterforskning, påtalemsssig avgjørelse og eventuelle iretteføring må skje med nødvendig grundihet og hurtighet».13 I Riksadvokatens rundskriv om mål og prioriteringer for 2019 videreføres denne prioriteringen når det gis føring om at «alvorlig miljøkriminalitet som rammer… det ytre miljø» skal prioriteres.14

Tall fra politiet viser at det fra 1. januar 2015 til 1. oktober 2019 er registrert totalt 1385 anmeldelser for brudd på forurensningsloven. De fleste sakene gjelder ulovlig tømming eller brenning av avfall, med 620 registrerte saker i hele perioden. 16 saker er registrert som luftforurensning fra industri/næringsvirksomhet og 44 saker dreier seg om vannforurensning fra industri/næringsvirksomhet, samtidig som det er en egen kategori med 22 saker registrert som «brudd på forurensningstillatelse», som ofte vil innebære ulovlige utslipp til luft eller vann. 77 saker dreier seg om oljeforurensning, uten at det er nærmere spesifisert fra hvilken type virksomhet. Det bare registrert ti saker om brudd på internkontrollforskriften på forurensningslovens område. Det er en stor kategori med «diverse», som vil kunne omfatte mange forskjellige typer saker, som for eksempel ulovlig avfallseksport. På produktkontrollovens område er det i samme periode registrert totalt 215 anmeldte saker.

I perioden 2015–2019 er 20 saker om forurensing fra skip anmeldt. Til dette bildet hører imidlertid at de fleste bruddene på skipssikkerhetsloven sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Det er bare et fåtall av de alvorlige lovbruddene som avdekkes av tilsynsmyndighetene som blir anmeldt. Oversikter over lovbrudd avdekket av miljøforvaltningens tilsyn fremgår nedenfor i kapittel 5.3. I tillegg kommer mørketall.

I sin trusselvurdering for 2018 fremhever ØKOKRIM at anmeldelsene fra forvaltningsmyndighetene er blitt færre de siste årene, og gir uttrykk for bekymring for en utvikling hvor forvaltningen ikke anmelder miljøkriminalitet.

Anmeldelse bør generelt begrenses til de mest alvorlige overtredelsene, der det er nødvendig å markere at samfunnet ser alvorlig på lovbruddet. Men det er i mange tilfelle viktig av hensyn til straffens allmennpreventive effekt å markere at også saker som isolert sett er av mindre miljømessig betydning, men som samlet sett medfører et betydelig problem, må tas alvorlig. Dersom miljømyndighetene er for tilbakeholdne med å anmelde kan det føre til at respekten for regelverket og tilliten til forvaltningen svekkes hos publikum. Det er derfor viktig at miljømyndighetene anmelder sakene som de mener er av et slik omfang og alvorlighet at de bør politietterforskes og eventuelt møtes med en straffereaksjon, selv om det alltid vil måtte være en viss usikkerhet knyttet til om en konkret anmeldelse vil medføre henleggelse eller påtale. Hvis miljømyndighetene unnlater å anmelde alvorlige forurensningssaker fordi man erfarer at slike saker ofte blir henlagt, vil det kunne bidra til at omfanget av denne kriminaliteten ikke synliggjøres for politi- og påtalemyndighet og samfunnet forøvrig, og at den allmennpreventive effekten reduseres. Miljømyndighetenes arbeid med en anmeldelse og senere oppfølgning av saken under etterforskningen og eventuelt iretteføringen, er imidlertid ressurskrevende.

Brudd på produkt- og kjemikalieregelverket er en sakstype hvor miljømyndighetene ser et behov for økt bruk av straffereaksjoner som følge av allmennpreventive hensyn. Saker om brudd på til dels komplisert miljøregelverk kan være krevende for politi og påtalemyndighet. Spesielt der miljøkonsekvensene i den enkelte saken kanskje er mindre synlige, vil saken ikke alltid bli prioritert i konkurransen med andre viktige saker. Miljødirektoratet har jevnlige kontaktmøter med ØKOKRIM. I disse møtene har Miljødirektoratet ved flere anledninger pekt på at mens alvorlige forurensningssaker stort sett blir prioritert av politiet, er anmeldte saker på produkt- og kjemikalieområdet blitt henlagt. Eksempler på dette er anmeldelse av en forretningskjede for ulovlig import og omsetning av smykker med kadmium og nikkel i 2014, og anmeldelse av et selskap for import og omsetning av ulovlige produkter og grove brudd på internkontrollforskriften i 2016 – en sak som først ble henlagt, men hvor henleggelsen ble omgjort av Statsadvokaten etter klage fra Miljødirektoratet. Selskapet fikk til slutt et forelegg på 400 000 kroner.

En oversikt over anmeldelser fra Miljødirektoratet viser en tendens til færre anmeldelser på området forurensning, avfall og produktkontroll de siste årene. Departementet mener at alvorlige og gjentatte brudd bør vurderes anmeldt konkret i hvert enkelt tilfelle, noe som er ressurskrevende. Regjeringen vil vurdere økt innsats når det gjelder anmeldelser og bruk av overtredelsesgebyr på områdene forurensning, avfall og produktkontroll.

Regjeringen vil

• Vurdere anmeldelsespraksis og bruken av overtredelsesgebyr på områdene forurensning, avfall og produktkontroll.

Strafferammer og straffenivå

Den alminnelige strafferammen etter § 78 er bøter eller fengsel inntil ett år eller begge deler. Har overtredelsen voldt fare for stor skade eller ulempe, eller det forøvrig foreligger skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil tre år anvendes. Dersom overtredelsen har voldt fare for alvorlig eller irreversibel skade på biologisk mangfold, eller fare for menneskers liv eller helbred, kan fengsel inntil fem år anvendes. Strafferammen etter § 79 er bøter eller fengsel inntil ett år eller begge deler. For ulovlig grensekryssende transport av avfall er strafferammen to år.

Strafferammene i forurensningsloven og produktkontrolloven ble hevet i lovendring av 21. juni 2019. Strafferammen for ulovlig avfallseksport ble skjerpet i 2015.15

Strafferammene i skipssikkerhetsloven er bøter eller fengsel inntil to år for brudd på rederiets plikter, bøter eller fengsel inntil hhv. ett år og to år avhengig av hvilke brudd på skipsførers plikter som har skjedd, og bøter eller fengsel inntil ett år for brudd på pliktene til andre som har sitt arbeid om bord.

I tillegg til straffebestemmelsene i særlovgivningen, finnes den såkalte generalklausulen om miljøkriminalitet i straffeloven § 240. Etter straffeloven § 240 første ledd kan den som forurenser luft, vann eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade, og den som lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer med nærliggende fare for tilsvarende følger, straffes med fengsel inntil 15 år.

Straffens preventive virkning er basert på at straffenivået er så strengt at det avskrekker lovovertrederen fra å gjenta handlingen og andre fra å begå tilsvarende lovbrudd. Lovbrudd på forurensnings, produkt- og avfallsfeltet skjer som regel innenfor rammen av en ellers lovlig virksomhet og som ledd i denne virksomheten. Ofte skyldes lovbruddene at virksomhetene gjør ting på en annen måte enn regelverket krever, for eksempel for å få raskere resultater eller lavere kostnader, alternativt økte inntekter. Dette kan også skyldes slurv eller manglende interesse for å sette seg inn i eller følge regelverket. Det er som regel ikke hensikten at lovbruddet skal medføre utslipp, men ofte er selve regelbruddet likevel bevisst, for eksempel at man er klar over at man ved en viss prosedyre risikerer å hoppe bukk over visse risikoreduserende tiltak, men tar sjansen på at det går bra. Regelbruddet har ofte sammenheng med et økonomisk motiv, for eksempel ønske om å spare penger på å unnlate å etterleve sikkerhetskrav. Mest alvorlig er bevisst profittmotivert aktivitet, for eksempel knyttet til avfallsvirksomhet.

Høyesterett har fremhevet at det er et særlig behov for allmennprevensjon i saker om forurensning og avfall, som et område hvor det er sterke økonomiske insentiver til å bryte regelverket og nedprioritere miljøtiltak. Det gir grunnlag for å følge opp med reaksjoner som er følbare.16 Der det antas at utbredelsen av lovbrudd er stort eller økende, kan det også være særlig grunn til å reagere med straff. I Rt. 2015 s. 392, som omhandlet ulovlig oppbevaring av kjøretøy, viste Høyesterett til at såkalte «bilkirkegårder» var et økende problem, og at allmennpreventive hensyn derfor talte for en følbar reaksjon.

Høyesterett har også fremhevet betydningen av allmennpreventive hensyn ved overtredelser av bestemmelser som skal ivareta kontrollhensyn. Slike lovbrudd vil ikke alltid medføre miljøskade direkte, men øker risikoen samtidig som det undergraver tilsynsmyndighetenes arbeid med å føre kontroll. I Rt. 2015 s. 44 ble en produksjonssjef i et lakseoppdrettsanlegg ilagt fengselsstraff for feilrapportering til kontrollmyndigheten om blant annet telling av lakselus. Høyesterett viste til at oppdrettsnæringen er gitt rett til bruk av allmennhetens ressurser med stor fortjeneste, og at det derfor påhviler sektoren et særlig ansvar for å sørge for etterlevelse av regelverket.17

Straffenivået for overtredelser av miljøregelverket er stadig skjerpet de siste 30 årene, både i lovgivningen og i rettspraksis. Førstestatsadvokat Hans Tore Høviskeland i ØKOKRIM skriver i en artikkel18 om høyesterettspraksis om miljøkriminalitet at «neppe noe annet rettsområde har hatt en slik utvikling de senere årene med skjerping av strafferammer som miljøstrafferetten,». Høviskeland tar også i artikkelen til orde for at straffenivået på forurensningsfeltet må økes ytterligere, ikke minst for å forhindre at forurensning begås ut fra økonomiske hensyn. Samtidig fremheves i artikkelen at en for stor straffeiver over tid på miljøområdet generelt vil svekke befolkningens forståelse for nødvendigheten av regelverket, og at bagatellmessige forhold som hovedregel bør avgjøres med advarsel eller påtaleunnlatelse. Samtidig fremheves at det er desto viktigere med en konsekvent og følbar reaksjon ved de mer alvorlige overtredelsene. Regjeringen slutter seg til disse betraktningene.

Regjeringen vil vurdere behovet for økt innsats når det gjelder bruken av pønale reaksjonsformer når det gjelder forurensning, avfall og produktkontroll. Bøtenivået er for eksempel lavt på produktområdet, hvor bøtene som regel er på under 100 000 kroner. Når det gjelder elektronisk og elektrisk avfall (EE-avfall) synes det også å ha vært en slik utvikling, noe som tilsier at det er behov for å styrke allmennprevensjonen. Om EE-avfall, se kapittel 5.8.

Strafferammen setter en øvre grense for hvor streng straff som kan ilegges, men det er svært sjelden at den utmålte straffen når opp til den øvre grensen. De fleste straffene ligger i det nedre sjiktet av strafferammen. Strafferammene på miljøområdet ble hevet i 2019, noe som reflekterer en skjerpet holdning til miljøkriminalitet hos lovgiver. Den konkrete straffen i det enkelte tilfellet utmåles fra en bred vurdering av både objektive og subjektive omstendigheter i den enkelte sak. Straffeloven § 77 gir en generell opplisting av straffeskjerpende omstendigheter, mens momenter i vurderingen av om, og eventuell utmåling av straff, oppgis i § 28. Listen er ikke uttømmende. På forurensningsområdet har Høyesterett fremhevet at behovet for allmennprevensjon og de viktige samfunnshensynene regelverket beskytter, tilsier en streng reaksjon.

Den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven ble hevet fra tre måneder til ett år ved lovendring 21. juni 2019, og kom dermed på samme nivå som flere andre miljølover. Samtidig ble også den øvre strafferammen ved skjerpende omstendigheter hevet til tre år i produktkontrolloven og i forurensningsloven. Forarbeidene19 til lovendringen viser til at en alminnelig strafferamme på tre måneders fengsel ikke reflekterer behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet på produktkontrollovens og forurensningslovens område.

Strafferammen for ulovlig avfallseksport ble skjerpet i 2015.20 Ved å heve strafferammen til to år ble ulovlig avfallseksport å anse som en forbrytelse, slik at også forsøk ble straffesanksjonert.21

Strafferammen i skipssikkerhetsloven for brudd på reglene om miljømessig sikkerhet er to år for rederi og skipsfører, mens andre som har sitt arbeid om bord kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Bare vesentlige overtredelser kan straffes, andre overtredelser kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter skipssikkerhetsloven § 69 skal det i vesentlighetsvurderingen særlig legges vekt på overtredelsens omfang, virkning og graden av utvist skyld.

Tidligere var det vanlig å kun ilegge foretaksstraff ved overtredelse av forurensningsloven. I løpet av 2000-tallet har flere personer blitt dømt til fengselsstraff for overtredelse av forurensningsloven. Det gjelder både ansatte, bedriftsledere, styreledere og rådgivere. I Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2004 s. 1645 ble to bedriftsledere for første gang idømt fengselsstraff for brudd på forurensningsloven. Lederne fikk 45 dagers fengsel, i tillegg til inndragning av 150 000 kroner hver. Selskapet var i tillegg ilagt et forelegg på to millioner, og inndragning av to millioner.

Andre eksempler på strenge straffereaksjoner på forurensningsfeltet er Miljødirektoratets anmeldelse av eieren av et større tankanlegg i 2011 for ulovlig utslipp av dieselolje og brudd på internkontrollforskriften, hvor eieren av anlegget fikk en bot på 4 millioner kroner, operatøren en bot på 2,5 millioner kroner, i tillegg til at bestyreren på anlegget ble straffet med en mindre bot.

I en dom i Nordre Vestfold tingrett 3. mars 2017 om ulovlig håndtering av avfall ble bedriftsledere idømt ubetinget fengsel og foretaksbøter på henholdsvis 2,8 millioner og 240 000 kroner. Agder lagmannsrett forkastet de domfeltes anker.

Vesentlige overtredelser av rederiets og skipsførers plikter for miljømessige sikkerhet straffes etter skipssikkerhetsloven. Eksempler på straffesaker er større utslipp fra skip og ulovlig skipsopphugging, herunder saken i 1992 med strandingen av malmskipet «Arisan» utenfor Runde, grunnstøtingen i 2009 av bulkskipet «Full City» utenfor Langesund, og saken med skipet Harrier i 2019. Disse sakene er nærmere beskrevet under kapittelet om ulovlig forurensning fra skip.

Produktkontrolloven og forurensningsloven fikk 21. juni 2019 nye bestemmelser som gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å gi forskrift om overtredelsesgebyr. Det arbeides med forslag til slike forskrifter.

I Prop. 77 L (2018–2019), heter det om bakgrunnen for forslaget om å innføre overtredelsesgebyr:

«Det ordinære strafferettsapparatet dekker etter departementets oppfatning ikke sanksjonsbehovet fordi politi- og påtalemyndighet bare har kapasitet til å forfølge noen få, særlig alvorlige lovbrudd. I det store flertallet av saker der det er behov for å sanksjonere et brudd på regelverket etter produktkontrolloven og forurensningsloven, vil det være uforholdsmessig ressurskrevende å ta i bruk straffeprosessen. Én grunn til det er at de enkelte regelverksbruddene hver for seg sjelden er alvorlige nok for politianmeldelser og straffeforfølgelse ved domstolene. Den samlede effekten av en stor mengde brudd utgjør derimot et alvorlig samfunnsproblem. Etter departementets oppfatning er det derfor nødvendig å kunne ilegge sanksjoner mot noen typer overtredelser etter et enklere system enn det alminnelige strafferettsapparatet. (..) Ved siden av muligheten til å bruke strafferettsapparatet i de mest alvorlige sakene, vil man med overtredelsesgebyr få et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem som vil virke mer preventivt enn dagens ensporede system. Dette vil på sikt redusere risikoen for skader på miljø og helse.»

Administrative virkemidler som ledd i håndhevingen

Et viktig ledd i miljøforvaltningens oppfølgning av brudd på regelverket om forurensning, avfall og produktkontroll er de administrative virkemidlene i form av korrigerende tiltak for å stanse lovbruddet og forhindre at det gjentar seg. I de fleste saker vil slike administrative virkemidler være tilstrekkelig. I andre tilfeller er det, i tillegg til å stanse det aktuelle lovbruddet og håndtere dette administrativt, nødvendig å anmelde lovbruddet for å markere at samfunnet ser særlig alvorlig på forholdet og for å skape allmennprevensjon.

Der det avdekkes brudd på regelverket (avvik) på tilsyn, påpeker forurensningsmyndighetene plikten den ansvarlige har til snarest å rette opp det ulovlige forholdet som er beskrevet i tilsynsrapporten, og pålegger virksomheten innen en frist å sende en skriftlig redegjørelse som viser hvordan det ulovlige forhold er rettet opp.

På tilsyn der det avdekkes alvorlige avvik skal det i utgangspunktet gjennomføres oppfølgende tilsyn. Tilsyn er også en vanlig reaksjon for å følge opp regelverksbrudd som avdekkes gjennom egenkontrollrapportering, tips, med mer.

Tvangsmulkt er et økonomisk tvangsmiddel for å få den ansvarlige for et lovbrudd til å rette opp forholdet. Miljødirektoratet erfarer at de fleste virksomheter som mottar varsel om tvangsmulkt retter det ulovlige forholdet som tvangsmulkten knytter seg til innen fristen. Det er bare i svært få tilfeller at tvangsmulkten blir vedtatt eller inndrevet. I forbindelse med tilsyn i 2017 varslet Miljødirektoratet 163 virksomheter om tvangsmulkt, vedtok tolv og inndrev kun tre. Dette viser at tvangsmulkt er et effektivt virkemiddel for å fremme etterlevelse.

Forurensningsmyndigheten kan gi pålegg om opplysninger, undersøkelser eller tiltak i etterkant av/i forbindelse med et tilsyn eller der det er mistanke eller kunnskap om et mulig lovbrudd.

Pålegg om stans av virksomhet vurderes i saker der forurensningsmyndigheten mener det ikke er miljømessig forsvarlig å drive videre. Avhengig av situasjonen kan det være aktuelt å stanse hele eller deler av virksomheten. Det settes gjerne vilkår som virksomheten må kunne dokumentere at er oppfylt før driften lovlig kan gjenopptas. Midlertidig stans har vist seg å være svært effektivt i de sakene der forurensningsmyndigheten trenger et ekstra press for å sikre at det ulovlige forholdet opphører.

Forurensningsmyndigheten kan etter forurensningsloven § 18 om nødvendig trekke en tillatelse til forurensende virksomhet tilbake. Å trekke en tillatelse tilbake er svært inngripende. Terskelen for å gjøre dette ligger derfor høyt.

I noen tilfeller er det påkrevd at myndighetene iverksetter tiltak, typisk for å avverge en akutt hendelse, dersom den ansvarlige selv ikke etterkommer pålegg eller det er uvisst hvem den ansvarlige er. Forurensningsmyndighetene kan i slike tilfeller kreve refusjon fra den ansvarlige. I praksis har refusjonskrav også blitt rettet mot konkursbo og panthaver.

Midlertidige forbud mot innførsel, omsetning, produksjon mv. kan brukes der det foreligger særlige grunner til dette. Det kan for eksempel være dersom myndighetene har en begrunnet mistanke om alvorlige skadevirkninger på helse eller miljø, for eksempel ved funn gjennom bruk av XRF (håndholdt røntgen fluorescens måleinstrument som identifiserer tyngre grunnstoffer i produkter). Vedtak om tilbakekall kan brukes der hvor det foreligger uakseptabel risiko. Det vil i det fleste situasjoner være tilfelle der hvor det er brudd på grenseverdier, for eksempel etter leketøyforskriften.

Miljømyndighetene har god erfaring med å kalle ledelsen i en virksomhet eller et konsern inn til møte etter avdekking av ulovlige forhold. Dialog har vist seg å være en veldig ressurseffektiv metode som gir god effekt ved at virksomheten som regel raskt retter opp brudd.

Sjøfartsdirektoratet kan gi rederiet pålegg, tvinge fram oppfyllelse av pålegg gjennom tvangsmulkt og ilegge overtredelsesgebyr for brudd på skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven. Sjøfartsdirektoratet kan også nekte skip å forlate havnen. I tillegg har Sjøfartsdirektoratet utstrakt dialog med næringen for å sikre overholdelse av miljøregelverket.

5.3 Miljømyndighetenes tilsynsvirksomhet

Myndighetsfordeling og tilsynsressurser på forurensningsområdet

Myndighetenes viktigste virkemidler for å bidra til etterlevelse av reglene er informasjon, veiledning og tilsyn. Å sikre et klart regelverk og vedlikeholde dette er viktige løpende oppgaver for miljømyndighetene. Miljømyndighetene, og særlig Miljødirektoratet, driver en omfattende løpende informasjons- og veiledningsvirksomhet. Tilsyn defineres som kontroll med at regelverk følges og oppfølgning/reaksjon dersom det avdekkes lovbrudd. Den viktigste kilden til informasjon om regelbrudd er myndighetenes tilsynsvirksomhet.

Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, fylkesmannen og kommunen er forurensningsmyndighet etter forurensningsloven på sine områder. Kystverket er forurensningsmyndighet ved akutt forurensning, med unntak av akutt radioaktiv forurensning hvor Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet er forurensningsmyndighet.

Forurensningskriminalitet kan også omfattes av regelverket for miljørettet helsevern. Dette regelverket er innrettet for å fremme folkehelsen og beskytte befolkningen mot miljøfaktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. Selv om overtredelser på dette området typisk følges opp med pålegg om for eksempel retting eller tvangsmulkt, er det også mulig å straffeforfølge overtredelser i samsvar med folkehelseloven. Kommunen er tilsynsmyndighet etter miljørettet helsevernregelverk.

På produktkontrollovens område har Klima- og miljødepartementet ansvar for de bestemmelsene som skal forebygge at produkter medfører miljøforstyrrelser i form av forurensning, avfall, støy eller lignende, samt forebygge at produkt medfører helseskade som følge av kjemiske egenskaper. Miljødirektoratet har hovedansvaret for gjennomføringen av den del av produktkontrolloven som er underlagt Klima- og miljødepartementet, jf. forskrift til produktkontrolloven22.

Statistikken for 2018 nedenfor omfatter Miljødirektoratets og fylkesmennenes tilsynsvirksomhet, men ikke tilsyn utført av kommunene.

Miljødirektoratet fører tilsyn med ulike bransjer og fagområder som produsenter og importører av produkter og kjemikalier, større industrivirksomheter som produsenter av metaller, legeringer og papir, kjemisk industri, farmasøytisk industri, tankanlegg, behandlingsanlegg for farlig avfall, import og eksport av avfall, klimakvoteutslipp og petroleumsindustrien. Porteføljen omfatter til sammen over 500 anlegg, i tillegg til om lag 7000 virksomheter i Norge som omsetter produkter og kjemikalier.

Fylkesmannen fører tilsyn med over 30 ulike næringsbransjer, blant annet fiskeoppdrett, næringsmiddelindustri, skipsverft, asfaltverk, bergverk, avfallsmottak og avløpsanlegg. Miljødirektoratet gir styringssignaler og har tett dialog og oppfølging av tilsynsarbeidet i fylkesmannsembetene. I tillegg leder Miljødirektoratet tilsynsaksjoner der fylkesmannen er myndighet og bidrar med opplæring og oppfølging for å sikre høy kompetanse, et risikobasert tilsyn, og at fylkesmennene fremstår som mest mulig enhetlig i sitt tilsyn på tvers av fylkesgrenser.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) fører tilsyn og kontroll etter forurensningsloven. Bruk av strålekilder i industri, medisin (sykehus) og forskning kan føre til at det oppstår radioaktivt avfall og utslipp av radioaktive stoffer. Radioaktive stoffer finnes også naturlig i miljøet og i grunnen, og følger ofte med som et avfallsprodukt ved for eksempel gruvevirksomhet og olje og gassutvinning. Videre kan potensielt syredannende bergarter inneholde naturlig forekommende radioaktive stoffer. I mange tilfeller vil utgravde masser av slike bergarter regnes som radioaktivt avfall, og avrenning fra massene kan føre til radioaktiv forurensning. Virksomheter som har utslipp av radioaktivitet over en viss grense må også ha tillatelse fra Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.

Slike tillatelser vil kunne komme i tillegg til tillatelser til annen forurensning fra Miljødirektoratet eller Fylkesmannens miljøvernavdeling, og koordineres.

Direktorat for strålevern og atomsikkerhet fører også tilsyn med de to forskningsreaktorene ved Kjeller nær Lillestrøm og i Halden, og avfallsdeponiet i Himdalen i Akershus. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med transport av radioaktive stoffer til og fra anleggene i tillegg til behandling og lagring av radioaktivt avfall.

Kommunene har ansvaret for å føre tilsyn der de er forurensningsmyndighet, som i forsøplingssaker og forurensning fra mindre avløpsanlegg.

Sjøfartsdirektoratet er tilsynsmyndighet og fører tilsyn med at norske skip og utenlandske skip i norske farvann følger reglene fastsatt i skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og deler av sjøloven med tilhørende forskrifter. Dette omfatter tilsyn med de reglene som er satt for å verne miljøet og motvirke miljøkriminalitet, særlig miljøsikkerhetsforskriften og MARPOL. Sjøfartsdirektoratet fører videre tilsyn med at skip overholder plikter etter forurensningsforskriften kapittel 20 om levering og mottak av avfall og lasterester fra skip.

Den norske modellen og virksomhetenes ansvar

Systemet med egenrapportering og internkontroll er et sentralt virkemiddel i miljømyndighetenes oppfølging av virksomheter på forurensnings- og produktområdet.

Internkontrollforskriften stiller krav til at alle virksomheter som er omfattet av produktkontrolloven, og alle virksomheter med arbeidstakere som er omfattet av forurensningsloven, skal ha et internkontrollsystem. Internkontroll er definert i internkontrollforskriften § 3 som «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetenes aktiviteter planlegges, organiseres, utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.» Dette innebærer blant annet at virksomhetene må ha kunnskap om innholdet i regelverket som gjelder for virksomheten, og de må ha et system for å sørge for at de holder seg innenfor regelverkets rammer. Et sentralt krav til virksomhetenes internkontroll er at virksomhetene skal gjennomføre risikovurderinger og utarbeide planer og tiltak for å redusere risikoforholdene ved virksomheten. Internkontrollsystemet, herunder risikovurderingene, må dokumenteres skriftlig og være tilgjengelig for tilsyn. Virksomhetene skal også rette opp feil og mangler, og sikre at de har tilstrekkelige systemer for å drive i samsvar med kravene. Internkontroll er en særnorsk regulering. Systemet med internkontroll etablerer en tydelig plassering av ansvar på forurenseren til selv å kontrollere sin virksomhet, og bidrar til at næringslivet i større grad enn i mange andre land tar selvstendig ansvar. I Norge brukes derfor relativt lite ressurser på tilsyn av virksomheter på flere fagområder sammenliknet med en del andre land i Europa vi kan sammenlikne oss med.

Virksomheter med tillatelse plikter årlig å sende en egenrapport til miljømyndighetene, orientere om endringer i driften som kan gi vesentlig risiko for helse og miljø, og har plikt til å varsle Kystverket og orientere miljømyndighetene ved akutt forurensning eller fare for dette. Egenrapportene blir gjennomgått og evaluert av miljømyndighetene og er et viktig grunnlag for tilsyn. Under tilsyn gjennomføres for eksempel stikkprøvekontroll for blant annet å sjekke om det er samsvar mellom faktiske utslipp og rapporterte utslipp, genererte avfallsmengder og avhendede avfallsmengder.

Manglende ressursbruk i virksomheter på internkontroll bidrar ofte til brudd på andre regelverk, for eksempel i form av ulovlige utslipp og økt risiko for uhell, ulykker og akutte utslipp. Det er derfor av stor betydning å veilede og følge opp virksomhetenes arbeid med internkontrollsystemet gjennom kontroller og relevante tiltak ved avvik.

Alvorlighetsgraden av brudd på internkontrollreglene avhenger av om virksomheten systematisk jobber med risiko eller ikke, om virksomheten kjenner til relevant regelverk, og om virksomheten tidligere har fått veiledning om internkontrollregelverket. Alvorlig brudd på internkontrollforskriften kan være tilfeller hvor virksomheten helt mangler internkontroll (skriftlig på papir/elektronisk og i praksis) eller har internkontroll med store mangler. Særlig alvorlige brudd på internkontrollforskriften i forurensningssammenheng kan være om virksomheten ikke har gjennomført risikovurderinger, ikke har rutiner som sikrer kontroll med kritiske prosesser eller avvikshåndtering, ikke kjenner innholdet i sine produkter eller kjemikalier, eller ikke har tilstrekkelig kunnskap om helse- og eller miljøfarlige stoffer i produktene.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet fører tilsyn etter forurensningsloven med en rekke forskjellige virksomheter, herunder helsesektoren, avfallsdeponier, industri, IFE og petroleum/offshore.

Særlig alvorlig er det dersom virksomheten tidligere har fått påpekt vesentlige mangler ved internkontrollsystemet, og ikke rettet opp disse.

I 2018 deltok Direktorat for strålevern og atomsikkerhet i tillegg på ni tilsyn som ledd i felles tilsynsaksjon. DSA ledet fem av disse.

Gjennomføring av tilsyn

Tilsyn planlegges og gjennomføres med tanke på at det skal fokuseres på de virksomhetene, fagtema og bransjer hvor det er størst sannsynlighet for brudd på regelverk og der konsekvensen ved brudd er mest alvorlig (risikobasert tilsyn). Samtidig er det viktig også å gjennomføre tilsyn ved akutte hendelser, bekymringsmeldinger og tips utenfra, og ved særlige kunnskapsbehov og så videre. Myndighetene tar imot tips elektronisk fra personer, virksomheter og organisasjoner og vurderer særskilt oppfølging av disse.

Miljøforvaltningen har en tilsynsstrategi som beskriver hva det skal legges vekt på i utøvelsen av tilsynet og som sikrer at like saker skal behandles likt. Risikobasert tilsyn, rask og streng reaksjon på alvorlige brudd, økt effekt av tilsyn ved dialog og samarbeid, er prioriterte områder. Det utarbeides en treårig tilsynsplan som oppdateres årlig på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap om miljøtilstanden, erfaringer fra tidligere tilsyn og gjennom samarbeid med andre etater.

Gjennom tilsyn med disse virksomhetene utvikles også kompetansen og fagkunnskapen hos tilsynsmyndighetene og gir et bedre grunnlag for kravstilling og oppfølging av krav.

Tilsyn kan gjennomføres som grundige revisjoner over flere dager med omfattende tilsyn med store deler av en virksomhets aktivitet, eller som kortere inspeksjoner på maksimalt to dager som er mer spisset mot avgrensede tema. Dette gir både grundig gjennomgang av virksomhetenes systemer i arbeidet med å overholde miljøkrav, og godt innblikk i utfordringer i daglig drift i virksomhetene.

En stor andel av tilsynet blir gjennomført som aksjonsbasert tilsyn. En tilsynsaksjon er omfattende tilsyn rettet mot en bransje eller avgrensede temaer rettet mot mange forskjellige bransjer, gjerne i en tidsbegrenset periode. Det er gjennomført mange tilsynsaksjoner rettet mot ulike bransjer som leketøy, elektronikk, kjemikalier, tekstil, fiskeoppdrett, tanklagring, farlig avfallsbehandling, næringsmiddelindustri, deponier og aluminiumsverk. Mange av aksjonene gjentas for å kontrollere etterlevelsen av regelverk og vurdere utvikling over tid. Aksjonsformen gir god oversikt over bransjenes miljøutfordringer, bidrar til likebehandling av aktørene, bevissthet i bransjen og til en effektiv bruk av tilsynsressursene.

For å nå et stort antall virksomheter med bruk av lite ressurser benyttes i blant tilsyn i form av «brevkontroll». Virksomheten mottar da brev eller elektroniske skjema som skal fylles ut og returneres miljømyndighetene. Brevkontrollen kan for eksempel fremskaffe informasjon om praksis, hvilke stoffer som er i bruk i et område eller en bransje, til å finne potensielle kilder til utslipp eller farlige kjemikalier i produkter og på en måte som er forståelig for virksomhetene. Dette ble eksempelvis brukt overfor virksomheter med utslipp til Alna- og Akerselva for å finne kilder til miljøgifter i elva eller i sjøen utenfor. Brevkontroller kan også benyttes for å informere om regelverk. De fleste virksomhetene som blir involvert svarer på brevkontrollene, og stikkprøver viser at virksomhetene i all hovedsak svarer ærlig på slike kontroller.

I tilfelle hvor tilsynsmyndighetene gis uriktig informasjon i forbindelse med egenrapporteringen (og i forbindelse med søknader eller lignende) kan det være brudd på straffeloven § 221 bokstav d om uriktig forklaring til offentlig myndighet «når forklaringen er bestemt til å avgi bevis». Bevisst feilrapportering overfor tilsynsmyndighetene i forbindelse med rapporteringer og søknader er alvorlig, fordi det undergraver tilsynsmyndighetenes arbeid, og kan forhindre dem fra å iverksette relevante tiltak. Slike forhold bør derfor møtes med en streng reaksjon, og som hovedregel bør bevisst feilinformasjon anmeldes. I en høyesterettsdom fra 2015 (Rt. 2015 s. 44) ble produksjonssjefen i en akvakulturbedrift idømt fengselsstraff for uriktig forklaring etter straffeloven (§ 166 i den gamle straffeloven), for å ha oppgitt bevisst uriktig informasjon om telling av lakselus. Ved flere anledninger rapporterte hun at det var foretatt telling av lus på fisken til tross for at hun forstod at det ikke var foretatt slik telling. Det fremgår av dommen at Høyesterett så alvorlig på denne feilrapporteringen i seg selv, uavhengig av det faktiske antall lakselus man ville ha kommet til hvis det faktisk hadde vært telt.

Miljømyndighetene gjennomfører både uanmeldte tilsyn og varslede tilsyn. I mange tilfeller er det nødvendig å varsle før tilsynet for å sikre at det er drift og at myndighetene treffer rette personer hos virksomheten. I andre tilfeller kan det være en fordel å komme uanmeldt for å sjekke status og kunne avdekke ulovlige forhold. Miljødirektoratets erfaring er at det som regel ikke er signifikant forskjell i etterlevelse av regler om tilsynet er varslet på forhånd eller ikke. Miljødirektoratets vurdering er at virksomhetene i liten grad vil kunne skjule eller endre systemer og prosesser som har betydning for hva som avdekkes under tilsynet. Basert på disse erfaringene, har varslede tilsyn vært den dominerende form og utgjort mellom 70–80 % av alle tilsyn. Andelen uanmeldte tilsyn fra Miljødirektoratet har vært høyere enn fra fylkesmennene. I 2018 var andelen uanmeldte tilsyn 27 % totalt, mens 47 % av Miljødirektoratets tilsyn var uanmeldte. I perioden 2015–2018 ble det generelt avdekket prosentvis flere brudd på tilsyn som var varslet på forhånd enn ved uanmeldte tilsyn. Det ble samtidig avdekket betydelig flere alvorlige avvik ved uanmeldte tilsyn i årene 2016 og 2017, mens det ikke er tilsvarende avvik i årene 2015 og 2018. Foreløpige tall fra 2019 viser et større antall alvorlige avvik på varslede kontroller.

I innspill til departementet poengterer ØKOKRIM at flere straffesaker viser at virksomheter ved varslede tilsyn rydder og driver virksomheten på en måte som ikke er representativ, og at det derfor er viktig at myndighetene i sin tilsynsstrategi innretter tilsyn slik at det er mulig å avdekke overtredelser også hos aktører som ikke har til hensikt å etterleve regelverket. ØKOKRIM har erfaringer med dokumentasjon som er uriktig og/eller produsert i ettertid og kun har til hensikt å dokumentere etterlevelse.

Miljødirektoratet informerer jevnlig om tilsynsresultater gjennom oppsummeringer og nyhetsmeldinger.

Ytterligere digitalisering av tilsynsprosessen vil bidra til bedre kvalitet ved å automatisere mange manuelle operasjoner og registrering av data. Direkte tilgang til data vil gi flere analysemuligheter og legge til rette for bedre deling av tilsynsresultater og data med andre tilsynsmyndigheter og nasjonale og europeiske databaser.

Bruk av ny teknologi og fjernmåling er et viktig område for miljøforvaltningen. Sjøfartsdirektoratet tester blant annet ut bruk av droner med måleinstrument for svovel for å avdekke brudd på krav til svovelinnhold i drivstoff på skip. Bruk av droner gir tilgang til mer data og bedre analysemuligheter, for eksempel mulighet til å få til 3-D modeller for å beregne fyllingsgrad og avrenning fra deponier. Bruk av satellittdata testes også i tilsynsarbeidet. Bruksområder og fordeler med satellittdata er de samme som for droner, forutsatt at kvaliteten på satellittdata er god nok, men bruk av satellittdata kan føre til større effektivisering.

Hovedprinsippet i forurensningsloven er at «forurenser betaler». Det innebærer at tilsyn er gebyrfinansiert. Gebyrbruken er regulert i forurensningsforskriften. Gebyret fastsettes på bakgrunn av forventet ressursbruk, uavhengig av størrelse på virksomheten. Kjemikalietilsyn finansieres gjennom gebyr som virksomhetene betaler ved deklarering av kjemikalier til produktregisteret. Tilsyn med produkter finansieres over statsbudsjettet.

Ressursbehov i tilsynsarbeidet

Miljødirektoratet og fylkesmennene har i dag totalt ca. 64 årsverk til å kontrollere etterlevelsen av miljøregelverket. Miljødirektoratet har 34 årsverk og de ti fylkesmennene har totalt ca. 30 årsverk til tilsynsarbeid. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet har anslagsvis to årsverk knyttet til tilsyn etter forurensningsloven. Kommunenes tilsynsressurser varierer på bakgrunn av kommunenes størrelse og økonomi. Statistikken ovenfor omfatter Miljødirektoratets og fylkesmennenes tilsynsvirksomhet, men ikke tilsyn utført av kommunene eller Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.

Fylkesmennene har ansvar for å følge opp over 30 ulike næringslivsbransjer og svært mange virksomheter som er ulike både i størrelse og hvilken miljørisiko de representerer. I tillegg fører fylkesmannen tilsyn med kommuner og veileder disse.

Miljødirektoratet fører tilsyn med mange ulike bransjer og fagområder som produsenter og importører av produkter og kjemikalier, CITES, regulerte arter, større industrivirksomheter, tankanlegg, behandlingsanlegg for farlig avfall, import og eksport av avfall, klimagasser, klimakvoteutslipp og petroleumsindustrien. Miljødirektoratet gir føringer og følger fylkesmennene tett opp for å bidra til at de har et risikobasert tilsyn med tilstrekkelig omfang og har god kompetanse til å utøve tilsyn på de ulike fagområdene.

Det er økte krav om å føre tilsyn på det europeiske regelverket vi innfører i Norge gjennom EØS-avtalen, krav om minimumsfrekvens på industritilsyn (IED), behov for å sikre utvikling av tilsynsarbeidet, tilpasse arbeidet til utfordringer knyttet til samfunnsutviklingen og arbeid for å ta i bruk ny teknologi.

Økt fokus og forventninger til Miljødirektoratets tilsynsarbeid og dagens ressurssituasjon gjør det krevende å sikre et risikobasert tilsyn med tilfredsstillende omfang på alle de relevante fagområdene. Flere tilsynsressurser vil gi mer tilsyn på fagområdene og bidra til å avdekke og følge opp miljøkriminalitet i større grad, blant annet på netthandel av kjemikalier og produkter og avfallsområdet. Satsing på digitalisering og bruk av ny teknologi i tilsynsarbeid vil også bidra til mer effektiv avdekking og oppfølging av miljøkriminalitet.

I lys av regionreformen med færre fylkesmannsembeter er det behov for å styrke kompetansen og omfang på tilsynet for å sikre relevante og risikobaserte tilsyn, like konkurransemessige vilkår for virksomhetene i fylkene og å bidra til bedre oppfølging av næringslivet og etterlevelse av miljøregelverket.

Samarbeid med andre myndigheter

Tilsynsetatene i Norge (HMS-etatene) samarbeider om tilsynsaktivitetene. Det er utarbeidet et solid rammeverk med prosedyrer, kvalitetsdokumenter, veiledninger og retningslinjer. St.meld. nr. 17 (2002–2003) om statlige tilsyn fremhever viktigheten av samordning og koordinering av tilsynsmyndighetenes aktiviteter. Formålet med samarbeidet mellom tilsynsmyndighetene er at arbeidslivet blir behandlet på en enhetlig måte, og at virksomhetene møter et samordnet tilsyn fra myndighetenes side. Videre skal samarbeidet bidra til at myndighetene framstår med en felles statlig tilsynsprofil og retningslinjer for tilsyn. Miljømyndighetene benytter retningslinjene som grunnlag for hvordan tilsyn skal gjennomføres. Miljødirektoratet er pådriver for utviklingen av dette samarbeidet, særlig med tanke på mulighetene for digitalisering og deling av relevante data mellom myndighetene.

Miljømyndighetene samarbeider godt med politiet og Tolletaten, og samarbeidet legger til rette for deling av data, felles aksjoner, oppfølging av bestemte virksomheter, og for å stanse produkter, arter, avfall som er på vei inn til eller ut fra Norge. Miljødirektoratet bidrar med opplæring på tollskolen og har utarbeidet veiledninger slik at Tolletaten kan gjennomføre grensekontroll med miljøregelverket. Samarbeidet med disse etatene bør likevel styrkes, og det er behov for økt kompetanse i politi og Tolletaten til bekjempelse av slik kriminalitet. Samarbeidet er i dag primært manuelt, og det knytter seg i stor grad til enkeltsaker eller felles aksjoner. Bedre digital informasjonsdeling vil kunne gi et mer effektivt løpende samarbeid.

Petroleumstilsynet og Miljøforvaltningen samarbeider i oppfølging av olje- og gassnæringen med blant annet felles tilsynsaksjoner. Miljømyndighetene samarbeider med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) med tilsyn av produkter, i storulykkearbeidet og felles tilsynsaksjoner. Sammen planlegges felles tilsynsaksjon i 2020 med branner i avfallsanlegg som tema.

Det siste året er det utviklet et samarbeid mellom Miljødirektoratet og Forbrukertilsynet på produktområdet. Utveksling av tilsynsresultater, og koordinering av virkemiddelbruk i enkelte saker er to samarbeidsområder for de to etatene. Miljødirektoratet har også videreutviklet samarbeid med Mattilsynet i forbindelse med tilsyn med regulerte arter.

Sjøfartsdirektoratet, Kystverket og miljøforvaltningen har etablert et godt samarbeid for å avdekke og følge opp ulovlig eksport av utrangerte skip og annen forurensning til havs.

Internasjonalt samarbeid mellom tilsynsmyndigheter

Internasjonalt arbeid er nyttig for deling av kompetanse og erfaringer, utvikling av felles verktøy og gjennomføre felles prosjekter og tilsynsaksjoner. Miljøforvaltningen deltar i IMPEL-nettverket (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law), FORUM (europeisk nettverk av tilsynsmyndigheter for kjemikalietilsyn i regi av Det europeiske kjemikalibyrået), og ADCO («Administrative Cooperation» mellom tilsynsmyndighetene i Europa på vareområdet, i regi av Europakommisjonen). Deltakelse i disse foraene gir mulighet til å påvirke både regelverksutformingen og prioriteringer i EU.

Norske miljømyndigheter arbeider for et tettere samarbeid mellom nordiske kollegaer på produktområdet for å håndtere en stadig mer globalisert handel, utveksle tilsynsplaner og informasjon om virksomheter som opererer på tvers av det nordiske markedet. Miljødirektoratet er en pådriver for bedre strukturering og bruk av nasjonale og nordiske tilsynserfaringer for å effektivisere samarbeidet ytterligere.

Norge har også gjennom mange år hatt en ledende rolle i IMOs miljøarbeid. Her arbeides det kontinuerlig for å begrense forurensing og andre mulige skadevirkninger fra skipsfarten gjennom videreutvikling av internasjonalt regelverk. Aktuelt nå er blant annet arbeidet mot marin forsøpling og spredning av mikroplast fra skip, som er prioritert både nasjonalt og internasjonalt. Handlingsplanen mot marin forsøpling under IMO omfatter flere tiltak for å styrke overholdelsen av MARPOL-konvensjonen Vedlegg V om avfall fra skip.

Norge har også deltatt i INTERPOL sin aksjon «30 days at sea» med fokus på håndheving av miljøkriminalitet. 58 land var med i aksjonen hvor over 500 overtredelser av miljømessig sikkerhet ble oppdaget, blant annet ulovlige utslipp av olje og avfall fra skip, ulovlig skipsopphugging, ulovlige utslipp til luft fra skip og ulovlig forurensning i vassdrag og elver med utløp til sjø.

Myndighetene, herunder Kystverket, Sjøfartsdirektoratet og ØKOKRIM, deltar i North Sea Network of investigators and prosecutors som ligger under OSPAR, og møtes årlig for å utveksle erfaringer. I tillegg arrangeres det jevnlig seminarer om håndheving av miljøkriminalitet til sjøs.

Samlede vurderinger av tilsyn

Miljødirektoratets erfaring er at ved nytt tilsyn hos samme virksomhet er brudd fra forrige tilsyn i hovedsak rettet opp. I enkelte bransjer er det imidlertid nødvendig med en vedvarende kontrollinnsats for å få til bedre etterlevelse av miljøregelverket. Dette gjelder i hovedsak mindre virksomheter, som en del mindre tankanlegg, og mindre importører av produkter og kjemikalier hvor det er mindre kontakt mellom forurensningsmyndigheten og virksomheten som følge av at virksomheten ikke krever tillatelse etter forurensningsloven. Det gjelder også deler av avfallsbransjen. I bransjer hvor man gjennomgående erfarer at etterfølgelsen av regelverket er utilfredsstillende tilsier det sterkere virkemiddelbruk, enten i form av styrket tilsyn og/eller i form av økt bruk av anmeldelser.

Tilsyn utført av Miljødirektoratet og fylkesmannen viser liten endring i antall brudd og en viss økning i antall alvorlige brudd på regelverket de siste årene. I et lengre tidsperspektiv vurderer Miljødirektoratet at de alvorlige bruddene generelt har blitt mindre omfattende og alvorlige enn tidligere, og slik sett har det vært en positiv utvikling. Dette gjelder blant annet for behandlingsanlegg for farlig avfall, som er fulgt tett opp med hyppige tilsynsaksjoner de siste årene. Det er likevel noe økning i andelen alvorlige brudd i 2017 og 2018, og miljømyndighetene vurderer at utviklingen ikke er god nok. Regjeringen vil vurdere både behovet for økt innsats og innretningen på tilsynspraksis på områdene forurensning, avfall og produktkontroll.

Regjeringen vil

• Vurdere både behovet for økt innsats og innretning på tilsynspraksis på områdene forurensning, avfall og produktkontroll.

5.4 Ulovlig forurensning fra petroleumsvirksomheten til havs

Om miljøkriminaliteten

Forurensningslovens anvendelse for petroleumsvirksomheten til havs følger av lovens § 4. Miljødirektoratet regulerer og følger opp petroleumsvirksomheten gjennom tillatelser, krav til beredskap mot akutt forurensning og HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten.

Petroleumsvirksomheten medfører også avfall og utslipp av radioaktive stoffer som kan bidra til økning av strålingen som mennesker og miljø utsettes for. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet har ansvar for tillatelser og tilsyn hva gjelder radioaktive stoffer. Slike tillatelser kommer i tillegg til tillatelser til annen forurensning fra Miljødirektoratet.

Forurensningsloven inndeler beredskapen mot akutt forurensning i privat, kommunal og statlig beredskap. Forurensningslovens grunnleggende prinsipp er at den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning skal sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense effektene av forurensningen. Kommunen har subsidiær tiltaksplikt. Staten fører tilsyn med private og kommunale aksjoner mot akutt forurensning, og kan overta aksjonsledelsen dersom situasjonen ikke blir tilstrekkelig ivaretatt av ansvarlig forurenser eller kommune.

Kystverket ivaretar statens beredskap mot akutt forurensning og har myndighet etter forurensingsloven til å følge opp hendelser med akutt forurensning fra petroleumsvirksomheten, med unntak av akutt radioaktiv forurensning. Slike hendelser kan følges opp med særskilt pålegg til operatørene eller ved å ta over ledelsen av aksjoner mot akutt forurensning, helt eller delvis. Kystverket fører tilsyn for å sikre at den ansvarlige iverksetter tilstrekkelige tiltak for å fjerne og begrense virkningen av forurensningen og vurdere behov for pålegg eller statlig overtakelse av en aksjon. Miljødirektoratet vil under slike hendelser parallelt følge opp kravene som er gitt i tillatelser og forskrifter.

Petroleumstilsynet er sikkerhetsmyndighet for virksomheten til havs og nærmere angitte landanlegg. Det innebærer at Petroleumstilsynet følger opp de sider av virksomheten som er knyttet til å hindre og stanse ulykker, herunder akutt forurensing.

Miljødirektoratet og Petroleumstilsynet forvalter HMS-forskriftene23 for petroleumsvirksomheten på sine respektive områder; Miljødirektoratet etter forurensingsloven og produktkontrolloven, Petroleumstilsynet etter petroleumsloven (sikkerhet) og arbeidsmiljøloven. Fra 01.01.2017 ble HMS forskriftene i petroleumsvirksomheten gjort gjeldende for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall, med Direktorat for strålevern og atomsikkerhet som ansvarlig forurensningsmyndighet. For petroleumsvirksomhet til havs og for enkelte landanlegg, gjelder kravene til styring av virksomheten i HMS-forskriftene i stedet for internkontrollforskriften.

Ulovlig forurensning kan være knyttet til brudd på regelverk, brudd på tillatelser eller hendelser med akutt forurensning. Årsak til regelverksbrudd kan være manglende styring med virksomheten og for dårlig oppfølging av kravene.

Manglende kjennskap til regelverket hos enkelte aktører, krav til effektivisering, økt lønnsomhet og kostnadskutt kan føre til økt risiko for regelbrudd.

De fleste regelverksbruddene knyttet til drift gjelder overskridelser av gitte grenseverdier, særlig i forbindelse med utslipp av oljeholdig vann. Overskridelsene skyldes i hovedsak utfordringer med drift av vannrenseanlegg. Det forekommer også utslipp av produsert vann over grensen i utslippstillatelse.

Det forekommer også ulovlig bruk og utslipp av kjemikalier, enten ved overskridelser av grenseverdier eller bruk og utslipp av kjemikalier det ikke er gitt tillatelse til. For eksempel rapporterte en operatør i 2018 om utslipp av 7 tonn miljøfarlige kjemikalier, der tillatelsen kun omfattet 290 kg.

Noen operatører har gjentagende avvik. Det viser at enkelte operatører ikke har gode nok systemer for oppfølging og retting av avvik, og/eller at de ikke forholder seg til krav.

Hendelser med kjemikalieutslipp utgjør 80 % av alle hendelser med akutte utslipp fra petroleumsvirksomhet på norsk sokkel (Petroleumstilsynet, 2019). Om lag en fjerdedel av disse har en utslippsmengde som er større enn en kubikkmeter, og det har vært en negativ utvikling i perioden 2001–2017. Antall hendelser med akutte utslipp av olje har gått ned i perioden 2001–2017 (Petroleumstilsynet, 2019), og det er få hendelser med utslippsmengde større enn 1 tonn.

Ulykkesforebygging og kontinuerlig oppmerksomhet om usikkerhet i petroleumsvirksomhet, skipsfart og aktiviteter med potensial for akutt forurensning er viktig for å forhindre ulykker. Den ulovlige forurensningen er i de fleste tilfellene mindre alvorlige hendelser med begrenset påvirkning på miljøet, men det forekommer også alvorlige hendelser.

Konsekvensene av akutt forurensning for ytre miljø vil blant annet avhenge av type utslipp, størrelsen på utslippet, hvor og når det skjer, hvordan forurensningen sprer seg og hvilke arter og naturtyper som finnes i de områdene som forurenses. Hva den faktiske effekten av en forurensningsulykke blir avhenger også av hvor sårbare påvirkede arter og naturtyper er for den aktuelle forurensningen samt tilstanden for disse og deres viktighet i økosystemet. Petroleumsaktiviteten har tidligere vært drevet langt til havs. Aktivitet foregår nå lenger mot nord, i mer kystnære områder, og i områder med sårbare miljøressurser, noe som innebærer at påvirkning på miljø også vil kunne bli større.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig forurensning fra petroleumsvirksomhet til havs

Det er jevnlig samarbeid og kontaktmøter og mellom Miljødirektoratet og Petroleumstilsynet. I 2017 ble det gjennomført felles tilsyn for å følge opp operatørenes oppfølging av krav om lekkasjedeteksjon fra undervannsinstallasjoner. Dette ble gjort på bakgrunn av det økende antallet hendelser med oljeutslipp på havbunnen. Miljødirektoratet gjennomfører årlig ca. 15 omfattende systemrevisjoner med virksomheten. Av 66 gjennomførte tilsyn de siste fire årene, hadde 54 anlegg ett eller flere avvik. Flest avvik er knyttet til virksomhetenes styringssystem, utslipp til vann, håndtering av farlig avfall og bruk av kjemikalier.

7 % av bruddene er kategorisert som alvorlige brudd på regelverket. Med alvorlig brudd menes for eksempel brudd som har medført alvorlig forurensning, har skjedd gjentatte ganger eller over lang tid eller skyldes manglende styring med og oppfølging av virksomheten.

Et annet viktig tiltak for å forebygge miljøkriminalitet er tett oppfølging og god dialog med operatørene. I tillegg er oppfølgingen av den årlige rapporteringen fra operatørene viktig.

Reaksjoner på regelbrudd

De siste 15 årene er ti saker knyttet til petroleumsvirksomheten til havs anmeldt til politiet av Miljødirektoratet. Dette har vært saker som gjelder ulovlig bruk og utslipp av kjemikalier, brønnlekkasjer, overskridelse av grenseverdier for utslipp til sjø og luft, ulovlig avfallshåndtering og brudd på krav til beredskap mot akutt forurensning. Fire av disse sakene har resultert i foretaksstraff med forelegg på hhv. 1, 2, 7 og 10 millioner kroner.

Som en følge av myndighetsfordelingen mellom Miljødirektoratet og Petroleumstilsynet, jf. forurensningsloven § 4, anmelder i utgangspunktet ikke Miljødirektoratet akutte utslipp av olje fra petroleumsvirksomheten til havs. Det er Petroleumstilsynet som følger opp de bakenforliggende årsakene til slike hendelser.

Regjeringen vil

• Legge til rette for styrket samarbeid mellom Miljødirektoratet, Petroleumstilsynet, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Kystverket for å minimere ulovlig forurensning fra petroleumsvirksomhet til havs, redusere konsekvensene av slike utslipp og sikre effektiv håndheving av regelverket.

5.5 Ulovlig forurensning fra skip

Om miljøkriminaliteten

Hovedtrekkene i regelverket er omtalt i kapittel 5.2. De mest potensielt miljøskadelige utslippene fra skip til sjø kommer fra olje eller oljeholdig vann, bunnstoff, ballastvann, utslipp fra skipstanker, for eksempel ved transport av kjemikalier og vask av tanker, samt utslipp av kloakk og marint avfall.

Hovedregelen er at ethvert utslipp av olje eller oljeholdige blandinger fra skip er forbudt. Utslipp som likevel skjer skyldes for en stor del driftsmessige operasjoner som rensing av tanker og utslipp av lensevann. Utslippene kan få store konsekvenser for marint liv, enten ved fysisk forurensing eller ved forgiftning fra kjemiske stoffer.

Bunnstoff benyttes på bunnen av skip for å hindre begroing. Disse stoffene lekker langsomt ut i sjø og dreper marint liv som er festet til skroget. De mest effektive bunnstoffene inneholder organiske tinnforbindelser (TBT). Disse er skadelige for marint miljø og går muligens inn i næringskjeden. EU-forordning 782/2003 om forbud mot organiske tinnforbindelser på skip er gjennomført som forskrift gjennom skipssikkerhetsloven og miljøsikkerhetsforskriften.

Skipsfart genererer også utslipp til luft. Brudd på grenseverdiene som er fastsatt for utslipp av blant annet svoveloksider (SO_X), nitrogenoksider (NO_X), flyktige organiske forbindelser (VOC) samt partikler og svevestøv (PM) vil være miljøkriminalitet.

Ballastvann fra skip er en av de viktigste faktorene for forflytting av fremmede marine organismer rundt om i verden. Den internasjonale ballastvannkonvensjonen trådte i kraft i 2017 og er gjennomført i norsk rett. Konvensjonen stiller krav om at alle skip skal rense ballastvannet før det skiftes ut. Brudd på regelverket kan ha store konsekvenser dersom fremmede organismer etablerer seg i nye miljøer. Det kan ødelegge plante- og dyrelivet lokalt og kan også spre smitte.

Marint avfall er et alvorlig miljøproblem av global karakter. Hvor stor andel av avfallet som tilføres det marine miljø er usikkert, men omfanget antas å være betydelig. Internasjonale krav til avfallshåndtering fra skip er gjennomført i miljøsikkerhetsforskriften. I praksis har det vist seg krevende å sanksjonere brudd på reglene da det kan være vanskelig å fastslå hvilke skip avfallet kommer fra og hvor og når avfallet ble sluppet ut. Dersom utslippet har skjedd fra et utenlandsk fartøy, må det i tillegg fastslås om hendelsen skjedde i norsk farvann, eller om avfallet er brakt hit med havstrømmene. En effektiv håndheving av reglene betinger derfor at Sjøfartsdirektoratet har et godt samarbeid med øvrige relevante myndigheter, særlig Kystvakten og Kystverket.

Ulovlige utslipp av olje kan skyldes manglede vedlikehold på utstyr, som igjen kan ha sin årsak i dårlig økonomi i rederiet. Det kan være økonomisk motivert å kaste avfall fra skipet på sjøen, istedenfor å levere avfallet på land. I tillegg kan plasshensyn ombord i fartøyet eller avstand til landbaserte anlegg for mottak motivere til utslipp til sjø. Prisforskjellen mellom lavsvoveldrivstoff og drivstoff med et høyere svovelinnhold kan være betydelig, og rederiene kan dermed urettmessig oppnå en økonomisk fordel ved å bruke drivstoff med høyere innhold av svovel enn det som er tillatt.

Ulovlig forurensing fra skip kan være nært forbundet med annen kriminalitet. For eksempel vil ulovlig skipsgjenvinning resultere i andre regelbrudd på land. Det kan også produseres fiktiv dokumentasjon og uriktige forklaringer til offentlig myndighet for å dekke over at skipet skal til ulovlig opphugging, som er straffbart etter de alminnelige reglene i straffeloven.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig forurensning fra skip

Sjøfartsdirektoratet er tilsynsmyndighet og fører tilsyn med at norske skip, og utenlandske skip i norske farvann, følger reglene fastsatt i skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og deler av sjøloven med tilhørende forskrifter. Herunder føres det tilsyn med de reglene som er satt for å verne om miljøet og motvirke miljøkriminalitet, særlig miljøsikkerhetsforskriften og MARPOL. Det gjøres både tilsyn som er begjært av rederiene og uanmeldte tilsyn. Det gjennomføres også inspeksjoner som skipet må passere for å få utstedt sertifikat.

I 2019 har Sjøfartsdirektoratets fokus for gjennomføring av uanmeldte tilsyn vært miljø, og dette vil videreføres i 2020. Prioriteringen av skip for uanmeldte tilsyn er risikobasert, der eldre skip med negativ historikk velges ut oftere.

Havnestatskontrolldirektivet pålegger Sjøfartsdirektoratet å føre kontroll med utenlandske skip i norske farvann.

Sjøfartsdirektoratet er videre til stede på Svalbard i sommersesongen hvert år og fører tilsyn med skipene som anløper der. Det er stort fokus på miljøregelverket i de polare områdene.

Norge har gjennom mange år hatt en ledende rolle i IMOs miljøarbeid. Her arbeides det kontinuerlig for å begrense forurensing og andre mulige skadevirkninger fra skipsfarten gjennom videreutvikling av internasjonalt regelverk. Særlig aktuelt er arbeidet mot marin forsøpling og mikroplast fra skip som er prioritert både nasjonalt og internasjonalt.

Mye miljøkriminalitet fra skip på havet blir likevel ikke avdekket fordi det er vanskelig å være til stede. Sjøfartsdirektoratet har derfor et viktig samarbeid med Kystvakten som har anledning til å kontrollere skip mens de er i drift på havet. Flere alvorlige miljøsaker blir avdekket ved hjelp av Kystvaktens patruljer.

Reaksjoner på regelbrudd

Dersom det avdekkes brudd på regelverket, har Sjøfartsdirektoratet anledning til å iverksette en rekke forvaltningstiltak både overfor norske og utenlandske skip. Direktoratet kan blant annet utstede pålegg om korrigerende tiltak eller trekke tilbake relevante sertifikater. Direktoratet kan også forby et skip å forlate havn eller pålegge det å gå til havn, om nødvendig ved bruk av tvang.

Vesentlige overtredelser av rederiets og skipsførers plikter knyttet til miljømessig sikkerhet er straffesanksjonert i skipssikkerhetsloven.

I perioden 2015–2019 er kun et fåtall saker om forurensing fra skip anmeldt til politiet. Majoriteten av regelverksbruddene sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og Sjøfartsdirektoratet har i denne perioden ilagt 74 overtredelsesgebyr for brudd på regelverket. Miljøsaker utgjør i underkant av 15 % av antall ilagte overtredelsesgebyr. Gebyrene er utferdiget for overtredelser av forskjellig alvorsgrad, og varierer derfor fra 35 000 kroner til 700 000 kroner. Siden adgangen til å gi overtredelsesgebyr ble innført i 2007, har det vært en utvikling med skjerping av gebyrnivået for miljøkriminalitet for å styrke håndhevingen og etterlevelsen av regelverket. De fleste sakene gjelder utslipp av oljeholdige blandinger til sjø og utslipp av svovelholdig drivstoff.

Regjeringen vil

• Legge til rette for styrket samarbeid mellom Sjøfartsdirektoratet og særlig Kystvakten og Kystverket for å sikre avdekking av ulovlige utslipp og effektiv håndheving av regelverket.

5.6 Ulovlig forurensning fra industri og annen landbasert virksomhet

Om miljøkriminaliteten

Det er redegjort for hovedtrekkene i forurensingsregelverket i kapittel 5.2. Miljøkriminalitet på dette området vil typisk være brudd på krav i forskrift eller overtredelser av vilkår i tillatelser etter forurensningsloven, som vil innebære ulovlig forurensning eller forurensningsfare. Brudd på krav i forskrift eller vilkår i tillatelser kan også innebære ulovlig avfallshåndtering eller brudd på produkt- og kjemikalieregelverket. Ulovlig forurensning fra industrivirksomheter kommer i tillegg til den lovlige forurensningen. I enkelte tilfeller kan det være alvorlig, siden det vil kunne være forurensning utover det som forurensningsmyndighetene har vurdert at er forsvarlig for resipienten.

Mange av bruddene hos landbaserte industrivirksomheter kan være motivert av at man på en eller annen måte ser seg tjent med å ikke følge opp pålagte prosedyrer eller lignende, for eksempel for å spare penger, tid eller personellressurser, eller øke inntjeningen ved å øke produksjonen ut over tillatelsens grenser. Det kan også ha sammenheng med brudd på internkontrollregelverket i form av for dårlig kunnskap eller oppfølging av regelverket og egen tillatelse, og andre former for mangelfullt system for internkontroll. Det avdekkes manglende risikovurdering av egne aktiviteter, uriktig egenrapportering, manglende dokumentasjon på at virksomheten driver innenfor tillatelsen eller andre krav i regelverket, blant annet at virksomheten har kontroll på egne utslipp, og om det drives forebyggende arbeid mot forurensning.

Avfallshåndtering er et tema på de fleste tilsynene Miljødirektoratet og fylkesmannen gjennomfører. Tilsyn avdekker at en del virksomheter mangler kunnskap om avfallskravene i tillatelsen og regelverket, mangler adekvat kompetanse og ikke har kontroll på håndteringen av farlig avfall. Se forøvrig kapittel 5.7.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig forurensning fra landbasert virksomhet

Det er stor forskjell på landbaserte virksomheter både i forhold til type virksomheter, størrelse, kompetanse og profesjonalitet og hvilken miljørisiko de representerer. Miljømyndighetene har særlig fokus på virksomheter med stor sannsynlighet for brudd og der miljøkonsekvensen ved brudd er størst.

Miljømyndighetene har de siste årene fokusert spesielt på at virksomhetene skal gjennomføre vurderinger på hvilken risiko deres virksomhet utgjør for omgivelsene, og høy risiko følges opp med konkrete tiltak for å redusere denne. Det er i enkelte saker avdekket større mangler og helt manglende risikovurderinger av forhold som påvirker ytre miljø og som kan medføre fare for forurensning til vann, grunn og luft, og at det ikke er gjennomført noen tiltak for å redusere risikoen.

Med alvorlige brudd på regelverket menes tilfeller av utslipp til luft eller vann hvor virksomheten ikke har kontroll eller oversikt over eget utslipp, har utslipp som ligger vesentlig over kravene til luft, vann eller jord av stoffer som har høy risiko for skade på mennesker og/eller miljø, svært mangelfull eller feilaktig informasjon til forurensningsmyndigheten, for eksempel ikke oppgir utslipp av prioriterte stoffer i forbindelse med søknad om tillatelse eller egenrapportering, manglende tiltak/opprydding etter akutt utslipp som kan gi skade på helse og/eller miljø, mangler eller har svært mangelfullt forebyggende vedlikehold av utslippsrelatert utstyr, mangler rutiner eller har svært mangelfulle rutiner og prosedyrer for å forebygge storulykkehendelser, eller vesentlige mangler på rutiner, utstyr og så videre. for å kunne håndtere en storulykkehendelse i henhold til kravene i storulykkeforskriften (beredskap).

Miljødirektoratet og fylkesmannen gjennomfører årlig 700–900 tilsyn med landbaserte virksomheter. I 2018 ble det avdekket brudd på regelverket ved ca. 70 % av tilsynene. Det var brudd på internkontroll hos 74 % og avfallshåndtering hos 66 % av de industrivirksomhetene der dette var tema i 2018 (se figur 5.12). I ca. 10 % av tilsynene ble bruddene ansett å være så alvorlige at det ble vurdert spesiell oppfølging av virksomheten. De fleste alvorlige avvikene var knyttet til mangelfulle risikovurderinger og avfallshåndtering.

Tilsynsaksjoner mot utvalgte tema eller bransjer

Miljømyndighetene gjennomfører tilsynsaksjoner rettet mot spesielle bransjer eller problemområder.

Tanklagring er et eksempel på et område med stort potensial for forurensning med behov for særskilt regulering. De forebyggende tiltakene beskrevet i forurensingsforskriften kapittel 18 Tanklagring av farlige kjemikalier og farlig avfall (tanklagringsforskriften), som trådte i kraft i 2014, skal bidra til at antall hendelser blir redusert og at konsekvensen for skade minimaliseres når uhell ved tanklagring inntrer. Forskriften ble innført med bakgrunn i flere betydelige utslippshendelser knyttet til mangelfullt vedlikehold og manglende oppfølging. I 2011 ble det gitt bøter på 6,5 millioner kroner til virksomheter involvert i et dieselutslipp på Vestlandet etter anmeldelse fra Miljødirektoratet.

Tankanlegg over en viss kapasitet som lagrer farlige kjemikalier (herunder petroleumsprodukter), vil være omfattet av storulykkeforskriften, som stiller særlige krav til beredskap og internkontroll for slike virksomheter. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har ansvar for den praktiske koordineringen av tilsyn og annen oppfølging av forskriften, og Miljødirektoratet gjennomfører tilsyn med storulykkevirksomheter i henhold til DSBs koordinering.

Miljømyndighetene har gjennomført flere tilsynsaksjoner rettet mot tankanlegg, både før og etter at tanklagringsforskriften trådte i kraft. Tilsynet var tidligere primært rettet mot de større anleggene, men de siste årene er det i hovedsak utført tilsyn mot mindre tankanlegg. Disse har ofte mindre kjennskap til og dårligere etterlevelse av regelverket. Dette er både rene tankanlegg, som bunkringsanlegg langs kysten, og tanker med kjemikalier og avfall hos industrivirksomheter. I 2018 fulgte Miljødirektoratet opp to virksomheter med tilsyn etter store utslipp av kjemikalier i forbindelse med tanklagring, begge virksomhetene ble anmeldt.

Resultatene fra tilsynsaksjon i 2019 viser at det er mangelfull og til dels manglende implementering av forskriftskravene og brudd ved 45 av 52 kontroller. Enkelte virksomheter manglet helt system for å tilfredsstille forskriftens krav om skriftlig dokumentasjon, vedlikehold og barrierer som oppsamlingsarrangement for å forhindre utslipp. Dette er i hovedsak små virksomheter, men som lagrer betydelige mengder farlige kjemikalier. Miljømyndighetene vurderer risikoen for utslipp fra flere av anleggene som uakseptabelt høy og følger disse virksomhetene tett opp med bruk av ulike virkemidler. Det ble varslet tvangsmulkt etter 19 av kontrollene i aksjonen, flere vil bli fulgt opp med nytt tilsyn, og Miljødirektoratet har varslet stans av en virksomhet.

Det lagres store volumer med miljøfarlige kjemikalier på tanker hos mange virksomheter. På bakgrunn av resultatene fra tilsynsaksjonene og hendelser de siste årene vurderer Miljødirektoratet at tanklagring fremdeles utgjør en betydelig forurensningsfare og vil prioritere oppfølging av bransjen fremover.

Regjeringen vil

• Videreføre tett oppfølging av landbasert industri hvor faren for alvorlige konsekvenser for helse og miljø ved brudd på regelverket er særlig stor.

Reaksjoner på regelbrudd

Til tross for mange brudd på regelverket er det få saker på dette området som ender med anmeldelse. Miljødirektoratet anmelder typisk ikke mer enn et par saker i året. I saker hvor det er brudd på forurensningsloven vil sentrale momenter i vurderingen av sakens omfang være hvor stor mengde det er på et eventuelt utslipp, hvor stor skadelig virkning utslippet har hatt, eventuelt hvor stor fare for forurensning regelbruddet innebærer, hvor lang tidsperiode bruddet har foregått, og om det er snakk om gjentatte overtredelser. Når alvorlighetsgrad og miljøkonsekvens skal vurderes, ser man blant annet på det aktuelle utslippets iboende miljøskadelige egenskaper, hvor stor fare for miljøskadelige virkninger utslippet representerer, hva slags miljøskade utslippet faktisk har medført, og om det skyldes flaks eller forhold utenfor bedriftens kontroll (vindretning, strømforhold og lignende) at miljøvirkningene ikke materialiserte seg eller ble større.

Brudd på internkontrollregler, som er relativt vanlig på dette området, er i seg selv straffbart, men blir sjelden anmeldt som enkeltstående regelbrudd. I saker som anmeldes er det imidlertid ofte snakk om både ulovlig forurensning og brudd på internkontrollreglene, og anmeldelsen vil da ofte omfatte begge dele.

5.7 Ulovlig håndtering av farlig avfall og radioaktivt avfall

Om miljøkriminaliteten

Brudd på regelverket om farlig avfall og radioaktivt avfall kan forårsake alvorlig forurensning. Farlig avfall er avfall som ikke kan behandles sammen med annet avfall fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr, for eksempel oljeholdig avfall og avfall som inneholder miljøgifter eller asbest. Radioaktivt avfall inneholder eller er forurenset med radioaktive stoffer. Konsekvenser av regelbrudd er spredning av miljøgifter, radioaktive stoffer som medfører stråling og andre helse- og miljøfarlige stoffer fra avfallet, samt økt risiko for brann og eksplosjoner. Ved brann i anlegg for farlig avfall er de alvorligste miljøkonsekvensene knyttet til utslipp av persistente og bioakkumulerende miljøgifter til luft og vann. Slukningsarbeidet kan også føre til betydelige utslipp av forurenset slukkevann som kan inneholde toksiske konsentrasjoner av tungmetaller, noe som kan forårsake akutt fiskedød lokalt. Personer som oppholder seg i nærheten av slike branner blir også eksponert for disse miljøskadelige stoffene, og i verste fall kan det medføre alvorlig helseskade.

Avfallsforskriften kapittel 11 om farlig avfall setter nærmere kriterier for hva som er farlig avfall. Avfallsforskriften kapittel 16 definerer radioaktivt avfall. Formålet med forskriften er å sikre at farlig avfall og radioaktivt avfall tas hånd om på en måte som ikke skaper forurensing eller skade på mennesker eller dyr, eller fare for det, og bidra til et hensiktsmessig og forsvarlig system for håndtering av farlig avfall og radioaktivt avfall.

Det er per 1. november 2019 registrert 209 anlegg som er i aktiv drift og som har tillatelse fra Miljødirektoratet eller fylkesmannen til å motta, mellomlagre eller behandle farlig avfall i Norge. Det er 6 anlegg som har tillatelse til mottak og deponering av radioaktivt avfall.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at mengden til ukjent håndtering er redusert i senere år og at hele 99 % av det farlige avfallet som oppstår i Norge går til lovlig behandling.24

Erfaring fra tilsyn viser at typiske lovbrudd er brudd på vilkår i tillatelsen, manglende dokumentasjon om avfallet, og eksport uten nødvendig samtykke fra miljømyndighetene. Det avdekkes mange brudd på kravene til håndtering av farlig avfall og dette skyldes ofte for dårlig internkontroll hos virksomhetene. Endel aktører har ikke god nok oversikt over krav i regelverket eller kan ikke dokumentere tilstrekkelig oversikt over og kontroll med relevante miljørisikoforhold i egen virksomhet. Svikt i internkontroll og feil håndtering av avfallet øker risikoen for uønskede hendelser som forurensing i avfallskjeden, utilsiktede utslipp og brann. Alvorlighetsgraden varierer blant annet med avfallets skadepotensial. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet har erfaring med radioaktiv forurensning som skyldes ulovlig lagring av syredannende bergarter som alunskifer, som inneholder naturlig forekommende radioaktive stoffer. Årlig er det også flere tilfeller av at kapslede radioaktive kilder fra industri og forskning kommer på avveie, og det viser seg svært vanskelig å finne tilbake til eier. Dersom kapselen skades eller går til nedsmelting ved smelteverk kan det få store konsekvenser for miljøet lokalt som følge av radioaktiv forurensning, og for smelteverket.

Det avdekkes også at en del virksomheter ikke retter opp brudd. Disse gjentagende bruddene er nødvendigvis ikke alvorlige, men miljømyndighetene ser alvorlig på dette. Eksempler på alvorlige brudd som er avdekket ved tilsyn er at en virksomhet mottar, håndterer eller behandler farlig avfall uten tillatelse, oppbevarer farlig avfall slik at det har ført til forurensning, ikke kan dokumentere hvordan avfallet er disponert eller har gjentagende avvik fra tidligere tilsyn.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig håndtering av farlig avfall

Det har tidligere vært mange brudd på regelverket og overtredelse av vilkår i tillatelsene hos anlegg som mottar, mellomlagrer eller behandler farlig avfall, og det har derfor vært en særskilt oppfølging med tilsyn av denne bransjen de senere årene. For anlegg som mottar og mellomlagrer farlig avfall er det gjennomført tilsynsaksjoner i 2004, 2006, 2010, 2013 og 2018. En tilsynsaksjon er flere tilsyn rettet mot en bransje eller tema, gjerne i en tidsbegrenset periode.25 I tillegg kommer jevnlig tilsyn og flere tilsynsaksjoner med behandlingsanlegg for farlig avfall, farlig avfall fra industrivirksomheter, eksportører og avfallsmeglere, og deponier, herunder deponier for radioaktivt avfall.

Tilsyn hos anlegg for mottak og mellomlagring av farlig avfall i 201826 viste at lagringsforholdene har blitt bedre og at farlig avfall ikke kommer på avveie. Regelverksbrudd er nå i stor grad knyttet til mangelfull dokumentasjon. Eksempler på dette er mangelfull skriftlig rutine for mottakskontroll, og mangler ved journalføring og virksomhetens skriftlige risikovurdering.

Miljøkrimavdelingen ved ØKOKRIM har de senere årene etterforsket og iretteført mange store og alvorlig forurensningssaker som har dreid seg om håndtering av farlig avfall. Det har omfattet ulike typer selskaper innenfor olje- og avfallsbransjen. Et tilbakevendende tema i disse straffesakene har vært bedriftenes manglende kompetanse knyttet til håndtering, helse- og miljøeffekter og kontroll med de kjemiske forbindelsene de er i befatning med. Mangel på relevant kompetanse svekker sikkerheten med tanke på forurensning og konsekvenser for miljø og helse. Internkontrollforskriften § 5 setter krav til kompetanse for ansatte, men spørsmålet er om kompetansekrav til håndtering av farlig avfall og tilhørende krav om dokumentasjon av dette burde stilles mer eksplisitt.

Reaksjoner på regelbrudd

På tilsyn der det er avdekket brudd har det vært tett oppfølging og bruk av ulike reaksjonsmidler ved alvorlige brudd, som stans og trekking av tillatelse, og særlig strenge straffereaksjoner på to saker de senere årene. Den ene gjaldt ulovlig behandling av farlig avfall som førte til eksplosjon i et tankanlegg og den andre var en brann som følge av brudd på vilkår i tillatelsen.27, 28

Etterspørsel etter behandlingskapasitet for farlig avfall er konjunkturavhengig, og i perioder med lav aktivitet hos avfallsprodusentene har dette medført overkapasitet hos avfallsbehandlerne og sterkt press på pris fra avfallsprodusentene. Avfallsbransjen har en omvendt økonomi, hvor virksomheten får inntekter når den tar imot avfallet, mens kostnadene påløper senere når avfallet skal behandles. Det har i noen tilfeller resultert i at virksomheter har tatt inn avfall til så lav pris at de ikke har hatt økonomi eller kapasitet til å behandle avfallet, noe som har ført til uforsvarlig og ulovlig håndtering av farlig avfall. Farlig avfall er derfor et område hvor fortjenestemuligheter frister aktører til å begå lovbrudd med fare for alvorlig forurensning. Allmennpreventive hensyn gjør seg derfor sterkt gjeldende. Straffereaksjoner i slike saker er derfor viktig for å motvirke brudd på regelverket om farlig avfall og radioaktivt avfall, og grunnleggende for å både motvirke og avdekke brudd på regelverket er forurensningsmyndighetenes tilsynsaktivitet. Regjeringen vil sikre at det etableres en enhetlig praksis hos tilsynsmyndighetene for nivå på håndhevelse av regelverket og bruk av reaksjoner.

Regjeringen vil påse at forsvarlig håndtering av farlig avfall og radioaktivt avfall består som et prioritert tema i tilsynssammenheng for å sikre at brudd på regelverket forebygges, avdekkes og sanksjoneres.

Flere virksomheter er anmeldt for ulovlig håndtering av farlig avfall de siste årene.29 Generelt opplever miljømyndighetene at politiet prioriterer disse sakene, og det samarbeides godt med ØKOKRIM. Det er særlig viktig at det er oppnådd strengere straffer, der også personlig straffeansvar er idømt ledelsen i virksomhetene.

Regjeringen vil

• Sikre at det etableres en enhetlig praksis hos tilsynsmyndighetene for nivå på håndhevelse av regelverket og bruk av reaksjoner ved ulovlig håndtering av farlig avfall og radioaktivt avfall.

• Påse at forsvarlig håndtering av farlig avfall og radioaktivt avfall består som et prioritert tema i tilsynssammenheng, for å sikre at brudd på regelverket forebygges, avdekkes og sanksjoneres.

5.8 Ulovlig håndtering av elektrisk og elektronisk avfall

Om miljøkriminaliteten

Kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-avfall) er en avfallsfraksjon som må sorteres fra øvrig avfall og behandles forsvarlig. Avfallet kan inneholde en rekke miljøskadelige stoffer, slik som tungmetaller og organiske miljøgifter, som kan forårsake alvorlig miljøskade dersom de kommer på avveie. Det er også stor risiko for utslipp av andre forurensningskomponenter, for eksempel utslipp av klimagassene HFK og /KFK ved ulovlig demontering av kuldemøbler for å ta ut verdifulle metalldeler.

En rekke EE-produkter inneholder verdifulle metaller, inkludert sjeldne metaller som brukes i batterier, datautstyr og finelektronikk. Tilrettelegging for materialgjenvinning er derfor også en grunn til at EE-avfallet bør håndteres separat. Nettopp fordi EE-avfallet inneholder verdifulle komponenter, er det en særlig risiko for ulovlig behandling og omsetning av dette avfallet. En kartlegging gjennomført av et returselskap i samarbeid med et behandlingsanlegg for EE-avfall i 2017 viste at kompressorer var fjernet fra kjølemøbler i rundt 6 % av leveransene av kuldemøbler.

Regelverket om kasserte elektriske og elektroniske produkter i avfallsforskriften har som formål å forebygge og redusere miljø- og helseproblemer som EE-avfall forårsaker. EE-regelverket pålegger produsenter, herunder også importører, av elektriske og elektroniske produkter å være medlem av et godkjent returselskap som skal organisere et apparat for innsamling, mottak, miljømessig forsvarlig behandling og materialgjenvinning. Gjennom medlemskapet finansierer produsentene innsamling og behandling av avfallet. Returselskap skal være godkjent av miljømyndighetene. Forhandlere av EE-produkter og kommuner er pålagt en funksjon som «førstelinje» mottak for EE-avfall fra forbrukere. Forskriften pålegger forhandlere å ta imot EE-avfall av samme type og mengde som de selger. Forhandlere og kommuner er pålagt å informere om mottakstjenesten og sikre at avfallet går videre til lovlig mottak eller behandlingsanlegg.

Ulovlige handlinger knyttet til EE-avfall i Norge kan deles i følgende kategorier:

1. Mangelfullt ivaretatt ansvar hos forhandlere og andre aktører innenfor returordningen og tilsvarende mangler i kommunale mottak, det vil si svikt i form av

   • Mangelfull sikring av innlevert avfall

   • Mangelfull kontroll med svinn i transportledd

   Kasserte elektroniske og elektriske produkter som er levert inn til returordningen er kassert av eieren og derfor å anse som avfall i henhold til definisjonen av avfall i forurensningsloven § 27 og avfallsforskriften. I henhold til regelverket for EE-avfall har forhandlere av EE-produkter plikt til å oppbevare innlevert avfall på en måte som ikke er skjemmende eller innebærer fare for forurensning. Tilsvarende plikter gjelder også kommunale mottak. Regjeringen vil tydeliggjøre pliktene for mottakere av EE-avfall for å sikre EE-avfall mot svinn, og for å forebygge forurensning fra håndtering av EE-avfallet.

   EE-avfall på avveie er et problem i Norge. Det finnes ikke sikre data, men i en studie gjennomført for Miljødirektoratet høsten 201830 er det grovt estimert at mellom 4000 og 10 000 tonn EE-avfall forsvinner fra forhandlerleddet og kommunale/interkommunale mottak hvert år. I tillegg er det trolig EE-avfall som forsvinner uten å komme inn i det etablerte mottakssystemet.

2. Ulovlig tilegnelse av avfall som er levert inn til produsentansvarsordningen eller kommunalt mottak, eller i transportledd, og videre omsetning i vinnings hensikt.

   Forhandlere og returselskap har informert miljømyndighetene om at EE-avfall som er levert inn til forhandlere og andre mottak i Norge, hentes av uvedkommende. Det er ingen fullstendig oversikt, men det antas at betydelige deler av dette avfallet blir ulovlig eksportert. NRK-programmet «Brennpunkt» sendt høsten 2019 dokumenterer at denne virksomheten virker velorganisert og har et betydelig omfang. Dette underbygges av tallene for tolldeklarering av brukte gjenstander til afrikanske land.

   Å fjerne avfall fra det som er levert inn til returordningen for EE-avfall, er i strid med intensjonene ved regelverket for EE-avfall. Avfall skal leveres inn til, ikke tas ut fra, mottakene. Slike uttak av EE-avfall fra mottak medfører en fare for at farlige kjemikalier kan komme på avveie i miljøet, i strid med formålet med regelverket. At en slik handling er ulovlig og straffbar må ikke være tvilsomt. Regjeringen vil derfor presisere regelverket slik at det ikke er tvil om at uttak av EE-avfall levert inn til forhandler eller kommunalt mottak er en ulovlig og straffbar handling.

3. Ulovlig eksport av EE-avfall. (Om ulovlig avfallseksport, se kapittel 5.10.)

4. Mangelfull behandling eller ulovlig disponering av EE-avfall og tilhørende restavfall på behandlingsanlegg i Norge.

   EE-avfall skal behandles ved anlegg som har tillatelse fra forurensningsmyndigheten. Når EE-avfall behandles på anlegg som benytter beste tilgjengelige teknikker (BAT) er forurensningen svært lav, miljøgiftene håndteres forsvarlig og flere typer materialer kan materialgjenvinnes. I en studie fra Plan Miljø fra 2018 fremkommer imidlertid at det kan være betydelige mengder EE-avfall som behandles som metaller på avfallsanlegg i Norge uten tillatelse til håndtering av EE-avfall, typisk skraphandlere og virksomheter som behandler metall. Dette må kartlegges videre.

5. Ulovlig handel med EE-avfall, inkludert eksport, under dekke av å være omsetning av produkt til ombruk. (Om ulovlig avfallseksport og grensen mellom produkt og avfall, se kapittel 5.10 om ulovlig eksport.)

Kilde: Foto: Miljødirektoratet

Reaksjoner på regelbrudd

Miljømyndighetene har gjennomført tilsyn med de EE-forhandlere som har størst utfordringer med at avfall forsvinner, særlig større forhandlere nær store byer. Det gjennomføres også tilsyn basert på tips. Det har blitt gjennomført flere tilsynsaksjoner31 der det har blitt avdekket at flere forhandlere har for dårlig sikring av EE-avfall. I etterkant av aksjonen i 2010 ble regelverket skjerpet.

Aksjonen i 2018 viste at det fremdeles er for mange avvik og at enkelte forhandlere har gjort svært lite. Miljødirektoratet har i etterkant informert de største forhandlerne og bransjeforeningene om forventningene til bransjen og deres plikter. Det er behov for å følge opp forhandlerne gjennom forsterket tilsyn. For å sikre riktig forståelse av ansvaret som påhviler forhandlerne som avfallsbesittere, vil kravene i EE-regelverket bli ytterligere konkretisert i regelverket og gjennom veiledning.

Miljømyndighetene vil også vurdere forsterket kontroll av avfallsbehandlingsanlegg som ikke har tillatelse til håndtering av EE-avfall, men hvor det kan være mistanke om ulovlig praksis.

Miljødirektoratet har i perioden 2009–2019 anmeldt to saker som gjelder EE-avfall. På områder hvor det antas at omfanget av lovbrudd er stort eller økende, kan det, i tillegg til andre tiltak, også være behov for økt allmennprevensjon gjennom straff. I Rt. 2015 s. 392, som omhandlet ulovlig oppbevaring av kjøretøy, viste Høyesterett til at såkalte «bilkirkegårder» var et økende problem, og at allmennpreventive hensyn derfor talte for en følbar reaksjon. Klima- og miljødepartementet vil forsterke kontroll- og anmeldelsespraksis overfor aktører omfattet av regelverket for EE-avfall, overfor ulovlig uttak av innlevert avfall og overfor ulovlig behandling av EE-avfall i Norge.

Miljømyndighetene vil vurdere om forurensningslovens nye bestemmelse om bruk av overtredelsesgebyr også skal gjøres gjeldende for forhandlere av EE-produkter og kommuner. Dette vil kunne være viktig for å hindre ulovlig aktivitet og for å sikre allmennpreventiv effekt på saker som ikke er så alvorlige at de anmeldes.

Regjeringen vil

• Presisere regelverk slik at det ikke er tvil om at fjerning av avfall levert inn til forhandler eller kommunalt mottak er en ulovlig og straffbar handling.

• Tydeliggjøre pliktene for mottakere av EE-avfall til å sikre mot svinn av EE-avfall, og til å forebygge forurensning fra håndtering av EE-avfallet.

• Vurdere å forsterke kontroll- og anmeldelsespraksis overfor aktører omfattet av regelverket for EE-avfall, overfor ulovlig uttak av innlevert avfall og overfor ulovlig behandling av EE-avfall i Norge.

5.9 Ulovlig grenseoverskridende forurensning

Grenseoverskridende problemstillinger og samfunnsinteresser

Norge er internasjonalt forpliktet til å kontrollere transport over grensen av avfall, særlig farlig avfall, for å redusere skadelige konsekvenser for helse og miljø fra denne handelen. Disse reglene er i første rekke av betydning for eksport fra Norge til andre land. Dette omtales i kapittel 5.10.

Norge er også internasjonalt forpliktet til å sikre forsvarlig disponering av skip som skal kondemneres og hugges opp. Dette er omtalt i kapittel 5.11.

Norge har også internasjonale forpliktelser til å fase ut og begrense visse helse- og miljøfarlige kjemikalier inkludert i internasjonal handel. Disse forpliktelsene er gjennomført i norsk rett. Kontroll med import til og omsetning i Norge er direkte relevant for å beskytte helse og miljø i Norge. Forpliktelsene etter de globale avtalene om kontroll med organiske miljøgifter, kvikksølv og visse helse- og miljøfarlige kjemikalier, og behandling av radioaktivt avfall, er omtalt nedenfor. I tillegg til det som følger av de globale regelverkene, har Norge et omfattende regelverk for kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier, i stor grad felles med EU. Tilsyn og kontroll og avdekking av ulovlig import og omsetning av helse- og miljøfarlige kjemikalier og produkter i Norge er omtalt i kapittel 5.12.

Disse globale avtalene har til formål å redusere grenseoverskridende forurensning og forbedre den globale miljøtilstanden, og løse problemer som krever samarbeid om felles mål og om forvaltningen av felles områder og ressurser. De relevante tiltakene må settes i verk nasjonalt i de land som er parter i avtalen. Svak nasjonal gjennomføring av avtalene, inkludert svak håndheving eller sanksjonering av normene som man skal overholde, svekker følgelig avtalenes effektivitet og derved miljøinteressene som skal beskyttes i avtalene.

Miljøkriminalitet er imidlertid bare en faktor blant mange som er avgjørende for hvor effektive avtalene er i å redusere global forurensning. Internasjonale miljøvernavtaler har vanligvis flere mekanismer som både skal støtte opp om partenes individuelle forpliktelser og gjøre det mulig å gjøre opp status for felles måloppnåelse med visse mellomrom. Partene pålegges gjerne å rapportere om sine utslipp og andre parametre, og konvensjonene har ulike former for revisjonsmekanismer, vurderinger av effektivitet og lignende. Parisavtalen under FNs Klimakonvensjon har en særskilt regelfestet mekanisme for å gjøre opp status (sumeffekter av alle nasjonale bidrag) med jevne mellomrom. De internasjonale avtalene søker altså å holde kontroll med om avtalene faktisk bidrar til å sikre de interessene de er opprettet for. Man søker å holde seg oppdatert om utviklingen av miljøproblemet og følger med på om partene etterlever sine forpliktelser etter folkeretten, men fører ingen kriminalitetsstatistikk.

Avtalene som regulerer grensekryssende transaksjoner, slik som import og eksport av avfall eller kjemikalier, er begrunnet i en erkjennelse internasjonalt av at det er nødvendig å øke kontrollen med miljøaspekter i internasjonal handel for å forebygge helse- og miljøskade. Norge må selv straffe aktører som ulovlig eksporterer eller importerer avfall og kjemikalier i strid med disse reglene og har egeninteresse av å beskytte miljøet i Norge mot ulovlig avfalls- og kjemikaliehandel. Graden av håndheving i Norge (og i andre land) har imidlertid betydning også utover hensynet til å beskytte eget miljø og forebygge miljøkriminalitet i eget land. Siden det handler om internasjonale transaksjoner og handel, har praksis i Norge ringvirkninger i internasjonale avfallsmarkeder. Internasjonal avfallskriminalitet har også forgreninger til annen type kriminalitet. Graden av håndheving kan derfor ha betydning for utviklingen av internasjonale kriminelle nettverk. Ulovlig handel med avfall har særlig konsekvenser for land som blir ofre for miljøkonsekvensene av ikke bærekraftig handel med avfall og kjemikalier og ødelegger rammevilkårene for lovmessig og bærekraftig handel.

Globale avtaler om radioaktivt avfall, farlige kjemikalier og avfall som Norge er part til

Oversikt

De globale avtalene som har med forurensning å gjøre har sprunget ut fra behovet om å styrke internasjonalt samarbeid for å redusere grenseoverskridende forurensning fra visse farlige kjemikalier og om kontroll med grensekryssende handel med avfall. Det finnes ingen global avtale mot forurensning i sin alminnelighet. Den globale kjemikaliestrategien SAICM fra 2006 har arbeid mot miljøkriminalitet som ett av fem innsatsområder. En forhandlingsprosess om et nytt globalt rammeverk for kjemikalier og avfall pågår med mål om å sluttføres innen utgangen av 2020. Rammeverket vil fortsatt være frivillig.

To avtaler har som formål å begrense spredning av miljøgifter. Utslipp av miljøgifter er et grenseoverskridende problem fordi de spres med globale luft- og havstrømmer over hele kloden og kan forårsake skade i miljøet langt unna der det opprinnelige utslippet fant sted. Dette er tema for Stockholmkonvensjonen om persistente organiske miljøgifter fra 2001 og Minamatakonvensjonen om kvikksølv fra 2013. Den andre hovedgruppen er internasjonale regler og prosedyrer som skal sikre kontroll med at grensekryssende handel med avfall, særlig farligavfall og radioaktivt avfall, og utvalgte særlig farlige kjemikalier, skjer på en miljømessig forsvarlig måte. Dette er tema for Rotterdamkonvensjonen om forhåndsgodkjenningsprosedyre for visse farlige kjemikalier og plantevernmidler som omsettes på verdensmarkedet fra 1998, og Baselkonvensjonen om kontroll med transport av farlig avfall fra 1989. Hva gjelder radioaktivt avfall er det et tema i Felleskonvensjonen om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall som trådte i kraft i 2001.

Stockholmkonvensjonen og Minamatakonvensjonen, utfasing av miljøgifter

Stockholmkonvensjonen og Minamatakonvensjonen er avtaler som skal bidra til utfasing og vesentlig reduksjon av utslipp av spesifikt angitte miljøgifter. Formålet er å ta stoffene ut av sirkulasjon siden reparerende tiltak er umulige når de først er spredt i miljøet og lagret i næringskjedene. Et føre var-perspektiv er helt grunnleggende.

Stockholmkonvensjonen omfatter en liste på for tiden 30 organiske kjemikalier som fyller kriteriene for såkalte persistente organiske forbindelser (persistent organic pollutants, POPs). Kjemikaliene på listen i Stockholmkonvensjonen omfatter noen av de mest skadelige menneskeskapte forbindelsene som er eller har vært i bruk, slik som DDT og PCB. Konvensjonens bestemmelser legger restriksjoner på alle kilder til utslipp av POPs, fra produksjon og bruk av produkter til lagre av forbudte kjemikalier og POPs-avfall, og punktutslipp av POPs, både direkte utslipp fra industrielle prosesser og utilsiktede utslipp som følge av for eksempel avfallsforbrenning. Listen over omfattede POPer er dynamisk ved at partene jevnlig vedtar å inkludere nye stoffer på grunnlag av nominasjoner fra partene. Norge arbeider aktivt for regulering av nye stoffer under konvensjonen og har foreslått og fått gjennomslag for regulering av en rekke stoffer.

Minamatakonvensjonen om kvikksølv gir bindende regler for å beskytte helse og miljø mot utslipp av kvikksølv. Avtalens bestemmelser regulerer tilførsel av kvikksølv til markedet fra gruvevirksomhet eller andre kilder, bruk av kvikksølv i produkter og prosesser, og utslipp til luft og vann. Det kreves informert samtykke fra importlandet ved handel med kvikksølv mellom parter. Avtalen vil også bidra til å støtte arbeid i utviklingsland for å redusere kvikksølvutslipp gjennom teknisk assistanse og kapasitetsbygging, og det er også en finansiell mekanisme i avtalen. Minamatakonvensjonen skiller seg fra de øvrige konvensjonene ved at formålet med den er til slutt å bli overflødig ved at kvikksølv ikke lenger utvinnes eller benyttes i produkter eller prosesser.

Baselkonvensjonen og Rotterdamkonvensjonen, PIC-prosedyren

Baselkonvensjonen og Rotterdamkonvensjonen har annen tilnærming enn Stockholm- og Minamatakonvensjonene, selv om det overordnede formålet også for dem er å beskytte mot helse- og miljøskade fra visse typer forurensning. Basel- og Rotterdamkonvensjonene innfører regler som har til formål å styrke kontroll med hhv. internasjonal handel med avfall og visse særlig farlige kjemikalier for å redusere skadelige konsekvenser for helse og miljø fra denne handelen.

Rotterdamkonvensjonen omfatter for tiden drøyt 50 stoffer og stoffblandinger, og artikkel 1 statuerer at «The objective of this Convention is to promote shared responsibility and cooperative efforts among Parties in the international trade of certain hazardous chemicals in order to protect human health and the environment from potential harm and to contribute to their environmentally sound use, by facilitating information exchange about their characteristics, by providing for a national decision-making process on their import and export and by disseminating these decisions to Parties.»

Avtalene pålegger ikke statene et generelt eksport- eller importforbud eller andre direkte restriksjoner på handelen med ett unntak. Baselkonvensjonen forbyr eksport av farlig avfall fra OECD- og EU-land til øvrige land32. Avtalene gjelder altså for lovlig handel, men innfører et ekstra kontrollelement for å sikre at avfall og kjemikalier blir tatt hånd om miljømessig forsvarlig hos kjøperen i et annet land når handelen krysser landegrenser. Avtalene bruker samme system, den såkalte Prior Informed Consent-Procedure (PIC-prosedyren). Den krever at eksportør av avfall og kjemikalier som er listet i avtalene skal ha samtykke fra både eksport- og importlandets myndigheter før transporten kan forlate landet.

Felleskonvensjonen om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall

Felleskonvensjonen om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall (Joint Convention on the Safety of Spent Fule Managment and on the Safety of Radioactive Waste Management) trådte i kraft 19. juni 2001. Konvensjonen er utarbeidet av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) og inneholder prinsipper for eksport og import av radioaktivt avfall som er implementer i avfallsforskriften kapittel 16. Partene er videre etter konvensjonen forpliktet til å regelmessig sende inn rapporter om virksomheten sin for gjennomgang på regelmessige oppfølgingsmøter.

Baselkonvensjonen har også bestemmelser (artikkel 4 «general obligations») som forplikter statene til å ha grunnleggende miljøkvaliteter på plass i sin nasjonale avfallspolitikk. Partene skal blant annet iverksette tiltak for å minimere generering av avfall, ha tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet så langt som mulig og minimere behovet for eksport. Konvensjonen har videre en særskilt bestemmelse (artikkel 9 «illegal traffic») som spesifiserer tilfelle som under konvensjonen anses som illegal avfallshandel, og hvilke plikter eksport- og importstaten har i slike tilfelle. Baselkonvensjonen er den eneste av konvensjonene som pålegger partene å treffe hensiktsmessige legale, administrative og andre tiltak for å gjennomføre konvensjonen, inkludert å straffeforfølge adferd i strid med konvensjonen. Det føres ikke oversikt over om partene faktisk har straffesanksjonert brudd på konvensjonen og i hvilken grad brudd etterforskes, påtales og dømmes. Konvensjonen gir teknisk assistanse til parter som ønsker støtte til å utvikle sin nasjonale lovgivning og kontroll, og har etablert samarbeid med en rekke andre relevante internasjonale organisasjoner og instanser.

Baselkonvensjonen, Minamatakonvensjonen og Rotterdamkonvensjonen har også egne etterlevelsesmekanismer som skal passe på at statene etterlever sine plikter under avtalen.

Innenfor rammen av Baselkonvensjonen har partene siden avtalen trådte i kraft i 1992 suksessivt tatt initiativer for å øke kontrollen med utvalgte og særlig problematiske avfallsfraksjoner i internasjonal avfallshandel. Norge tok på 1990-tallet initiativ under Basekonvensjonen til sterkere kontroll med disponering av skipsvrak, men etter inngåelsen av avtalen under IMO om skipsgjenvinning (Hongkong-konvensjonen om sikker og miljømessig forsvarlig gjenvinning av skip) fra 2009, oppfordres det nå til ratifisering av denne. Baselkonvensjonen har også tatt opp andre «emerging issues». Et partnerskap om mobiltelefonavfall ble etablert i 2002 og avga anbefalinger i 2008. Tekniske retningslinjer for elektronisk avfall er utviklet og revidert senest i 2019. Partnerskapet for tiltak mot avfall fra datautstyr ble etablert i 2008 og avga anbefalinger i 2017. Mer må imidlertid gjøres og partene besluttet i 2019 å videreføre arbeid med denne avfallskategorien. På norsk initiativ besluttet partene også i 2019 å etablere et partnerskap om plastavfall, og å endre konvensjonen slik at plastavfall (med noen unntak) nå er listet som en egen avfallskategori og underlagt PIC-prosedyren. Om kontroll og håndheving av disse avfallsfraksjonene i Norge, se kapittel 5.10.

Rotterdamkonvensjonen har siden ikrafttredelsen i 2004 regulert den grensekryssende handelen med stadig flere industrikjemikalier og plantevernmidler. Når handelen med et stoff er regulert under konvensjonen, bes partene velge mellom å forby import av stoffet, tillate import, eller tillate import på nærmere vilkår. Eksportlandet må respektere importlandets regulering. Ved siden av å innføre en prosedyre for forhåndsgodkjenning for de regulerte stoffene, fremmer konvensjonen en omfattende informasjonsutveksling mellom partene for kjemikalier generelt.

Globale avtaler mot hav- og skipsforurensning

Havrettskonvensjonen

FNs havrettskonvensjon av 1982 utgjør det grunnleggende folkerettslige rammeverket for all aktivitet i havområdene. Den fastsetter rettigheter og plikter for Norge som kyststat både når det gjelder utøvelse av myndighet knyttet til sjøtransport, utnyttelse av de levende ressursene og petroleumsressursene, samt ivaretakelse av miljøhensyn.

Konvensjonens del XII omhandler «vern og bevaring av det marine miljø» og inneholder blant annet forpliktelser til å beskytte det marine miljø mot forurensning og til å samarbeide globalt og regionalt for dette formålet.

Kapittel XII inneholder i avsnitt 7 bestemmelser om rettsforfølgning, undersøkelser av fremmede skip, suspensjon av straffeforfølgning og begrensninger i adgangen til å innlede straffeforfølgning, bøter og anklagedes anerkjente rettigheter, som kan være av betydning ved etterforsking og straffeforfølgning i Norge knyttet til fremmede skip.

Londonprotokollen

Protokoll av 1996 til Overenskomst om bekjempelse av havforurensning ved dumping av avfall og annet materiale av 1972 (Londonprotokollen) er en global avtale til beskyttelse av havmiljøet. Protokollen inneholder et generelt forbud mot «dumping» av avfall eller annet materiale i sjøen, på havbunnen og i dens undergrunn. «Dumping» etter protokollen omfatter «enhver forsettlig disponering i sjøen av avfall eller annet materiale». Unntak fra dette er blant annet «plassering av materiale for et annet formål enn ren disponering, forutsatt at en slik plassering ikke er i strid med denne protokolls formål».

Londonprotokollen er gjennomført i norsk rett gjennom forurensningsforskriften.

Globale avtaler om skipsfart

Regelverksutviklingen på skipsfartsområdet skjer i stor grad gjennom internasjonalt samarbeid. Det er gjennom internasjonale miljøkrav fastsatt i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) der de største miljøforbedringene kan oppnås, og hvor det kan skapes et marked for gode miljøløsninger. Norge er en pådriver for å utvikle et godt internasjonalt rammeverk for klima- og miljøvennlig skipsfart. Skipsfarten har i de senere år blitt underlagt et strengere internasjonalt regime med regler som begrenser utslipp til luft og sjø.

Den internasjonale konvensjon om hindring av forurensning fra skip (MARPOL) regulerer utslipp fra skip gjennom seks vedlegg: I – oljeforurensning, II – skadelige flytende stoffer i bulk, III – skadelige stoffer som transporteres til sjøs i emballert form, IV – kloakk, V – avfall og VI – luftforurensning. Vedleggene oppdateres jevnlig gjennom vedtak i IMOs miljøkomité (MEPC), blant annet vil nye og strengere krav til svovelinnhold i marint drivstoff tre i kraft 1. januar 2020. Den såkalte Polarkoden, som trådte i kraft 1. januar 2017, stiller på flere punkter tilleggskrav til skip som opererer i polare farvann.

Videre er det vedtatt flere frittstående IMO-konvensjoner, blant annet om regulering av skadelige bunnstoffsystemer på skip (AFS-konvensjonen) fra 2001, om håndtering og rensing av ballastvann og sedimenter fra skip (Ballastvannskonvensjonen) fra 2004 og om sikker og miljømessig forsvarlig gjenvinning av skip (Hongkong- konvensjonen) fra 2009.

Både MARPOLs vedlegg og tilleggskravene som følger av Polarkoden er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon, gjennom miljøsikkerhetsforskriften33. Videre er forordning (EF) nr. 782/2003 som endret ved forordning (EF) nr. 536/2008) om forbud mot organiske tinnforbindelser på skip, som gjennomfører AFS-konvensjonen i EØS-området, inkorporert i norsk rett gjennom miljøsikkerhetsforskriften. Ballastvannskonvensjonen er gjennomført ved forskrift om ballastvannbehandling på skip mv.34 Hongkong-konvensjonen er ennå ikke i kraft globalt, men er gjennomført i EØS-området ved forordning (EU) nr. 1257/2013 om gjenvinning av skip og om endring av forordning (EF) 1013/2006 og direktiv 2009/16/EF) (skipsgjenvinningsforordningen), som er inkorporert i norsk rett ved forskrift om gjenvinning av skip og flyttbare innretninger35.

5.10 Ulovlig eksport av avfall

Om miljøkriminaliteten

For eksport og import av avfall fra Norge gjelder et eget regelverk for grensekryssende forsendelser. Regelverket gjennomfører både Norges globale forpliktelser, som omtalt ovenfor, og EU-regelverk. EUs forordning 1013/2006 (grensekryssforordningen) gjelder som norsk rett etter avfallsforskriften kapittel 13. Regelverket nedfeller den internasjonale PIC-prosedyren. Norske eksportører av farlig avfall og visse typer blandet avfall (meldepliktig avfall) må ha samtykke fra Miljødirektoratet før transporten kan sendes ut av Norge. Fra 1. januar 2021 vil det gjelde nye internasjonale regler for eksport av plastavfall. Det gjelder særskilte begrensninger på eksport til ikke-OECD-land. EUs forordning om grensekryssende transport er planlagt revidert.

Avfallsforskriften §§16-11 og 16-12 har regler om eksport og import for radioaktivt avfall, og import og eksport av radioaktivt avfall krever tillatelse fra Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet.

En generell problemstilling er utførsel av avfall under dekke av å være produkt til ombruk. Dette er en stående problemstilling internasjonalt, fordi grensen mellom produkt og avfall ikke lar seg trekke entydig og en gang for alle. Det avhenger blant annet av ulike nasjonale avfallsdefinisjoner og hva som til enhver tid anses som og kan omsettes som en vare med økonomisk verdi. Det europeiske regelverket for EE-avfall forsøker å trekke opp en grense mellom brukte EE-produkter og EE-avfall. Grensedragningen er svært komplisert med strenge krav til testing, dokumentasjon og beskyttelse av produkter ved eksport. Videre er det klare krav til emballering av produkter. Alle vilkårene må overholdes for at produktene skal kunne eksporteres uten å bli omfattet av avfallsregelverket.

Avfall er en ettertraktet internasjonal handelsvare fordi det kan inneholde verdifulle materialer eller fortsatt har verdi ved salg for videre bruk. Farlig avfall er svært dyrt å behandle forsvarlig, slik at insentivet for ulovlig omsetning øker. Det kan med andre ord være mye penger både å tjene og å spare på å omgå regelverket. Illegal handel med EE-avfall er et betydelig internasjonalt problem. Forskningsprosjektet Countering WEEE Illegal Trade36 har estimert at 1,3 millioner tonn elektronikk blir eksportert ut av Europa hvert år uten tilstrekkelig kontroll, derav 30 % ulovlig eksportert EE‐avfall. Også andre spesielle avfallsfraksjoner som for eksempel batterier, kasserte dekk og utrangerte biler er attraktive og utsatte for ulovlig håndtering og eksport.

Foto: Miljødirektoratet

Norge er i dag en «bidragsyter» til denne internasjonale handelen. Det er dokumentert at EE-avfall som er ulovlig tilegnet fra kilder i Norge, særlig avfall fra mottak innenfor den norske returordningen for EE-avfall, blir sendt ulovlig ut av landet. I disse tilfellene kan det altså foreligge flere lovbrudd – ulovlig tilegnelse og besittelse av avfall, i mange tilfelle ulovlig videresalg (som også vil kunne kvalifisere som heleri etter straffeloven §§ 332 til 334), og eksport uten notifikasjon og forhåndssamtykke fra Miljødirektoratet.

Avfall som føres ut av Norge på ulovlig vis havner ikke sjelden i land med mangelfull eller ikke-eksisterende kontroll med arbeidsforhold, miljøforhold, import og omsetning. Demontering skjer under svært enkle forhold uten noen form for sikring eller kapasitet til å ta forsvarlig hånd om restavfallet etter at verdiene er tatt ut. Flere internasjonale rapporter viser at blant annet plast med miljøgifter fra EE-avfall brennes åpent. De helse- og miljømessige skadevirkningene er svært alvorlige.

Ved tilsyn og kontroll med eksport av avfall har Miljødirektoratet og Tolletaten sett indikasjoner på at forsendelsene kan være tilknyttet organisert virksomhet. Under en koordinert aksjon i 2015, gjennomført av Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Kemneren, Politiets Utlendingsenhet (PU) og Miljødirektoratet ble flere opplastingsplasser og aktører kontrollert. Videreføring og styrking av tverretatlig samarbeid er viktig for å adressere organisert kriminalitet knyttet til grensekryssende transporter av EE-avfall. Regjeringen vil styrke kontrollen for å hindre ulovlig eksport av EE-avfall, i samarbeid med Tolletaten og andre relevante etater, herunder gjennomgå kontrollrutinene og utarbeide felles veiledningsmateriell.

Aktivitet for å forebygge og avdekke ulovlig eksport av avfall

Det gjennomføres regelmessig risikobasert kontroll og tilsyn med eksport av avfall, og tilsyn basert på tips. Miljødirektoratet håndterer, i samarbeid med Tolletaten, et ikke ubetydelig antall saker hvor det har blitt forsøkt å sende avfall ulovlig ut av Norge. Det har blitt enklere for myndighetene å drive effektivt tilsynsarbeid og sikre gode allmennpreventive virkninger nå som slike saker med forsøk på ulovlig eksport kan følges opp strafferettslig. Selv om Tolletaten og Miljødirektoratet følger opp mange saker, har blant annet aksjoner og tips vist at ulovlig eksport er en betydelig utfordring, og at det er nødvendig å iverksette ytterligere tiltak for å bekjempe denne typen miljøkriminalitet.

Digitalisering og datautveksling med andre myndigheter vil styrke tilsynsarbeidet, slik at både lovlig og ulovlig eksport kan følges opp mer effektivt. EU og EØS-land har felles regelverk og Miljødirektoratet deltar i nordisk og europeisk arbeid med å standardisere utveksling av data innen Europa. Dette er et arbeid fortsatt under utvikling. Miljødirektoratet har digitalisert deler av saksbehandlingen knyttet til eksport av avfall i Norge, men arbeid gjenstår også på dette. Internasjonalt støtter Norge utvikling av nye digitale løsninger under Baselkonvensjonen. Formålet er å styrke informasjonsutveksling om grensekryssende transporter globalt for å understøtte konvensjonens formål og som ledd i kapasitetsbygging.

Reaksjoner på regelbrudd

I 2014 økte strafferammen for ulovlig eksport og import av avfall fra seks måneder til to år. Forsøk på ulovlig eksport av avfall ble også gjort straffbart. Endringene er viktige for å bidra til å redusere ulovlig eksport av avfall som medfører et miljøproblem i andre land, og for å styrke sanksjonsmidler for å forhindre denne typen miljøkriminalitet. Dagens strafferamme harmonerer også bedre med strafferammen for annen miljøkriminalitet. Endringer i forurensningsloven i 2019 gjør at Miljødirektoratet har fått mulighet til å utstede overtredelsesgebyr, noe som kan bidra til å redusere mindre overtredelser på grensekryssregelverket. Målrettet bruk av sanksjonsmidler vil redusere ulovlig eksport, og er et signal til aktører om at ulovlig eksport er noe som myndighetene ser alvorlig på.

I 2009 anmeldte Miljødirektoratet et returselskap for å ha levert store mengder EE-avfall til et enkeltpersonforetak, som eksporterte avfallet ulovlig fra Norge til Kina og Malaysia. Enkeltpersonforetaket som sto for eksporten ble også anmeldt. Returselskapet ble ilagt et forelegg på 1 million kroner, og innehaveren av enkeltpersonforetaket som hadde stått for den ulovlige eksporten ble dømt til samfunnsstraff.

Et fortsatt tett samarbeid mellom sektormyndigheter og politi er nødvendig for å avdekke ulovlige forhold, ikke minst i saker der kriminaliteten er organisert. Samarbeid med politiet er særlig viktig, da bare politiet kan drive etterforsking. Det er hensiktsmessig å samarbeide om veiledning, tiltak og virkemidler som effektiviserer tilsyn og kontroll ytterligere. Miljødirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og Kystverket samarbeider ved tilfelle av forsøk på ulovlig eksport av skip og andre flytende installasjoner, blant annet for å unngå at skip blir hogget opp ulovlig på strender i Asia (såkalt beaching, se kapittel 5.11).

Internasjonalt samarbeid om ulovlig handel med avfall

Andre lands myndigheter er viktige samarbeidspartnere i arbeidet med å stoppe ulovlig eksport av avfall. Miljødirektoratet deltar aktivt i EUs IMPEL-nettverk. Mange land har deltakere fra Tolletat og politi, og deltakelse fra flere norske myndigheter vil være til stor nytte for både norske myndigheter og for IMPEL. IMPEL arrangerer blant annet felles aksjoner, opplæring/trening og erfaringsutveksling for toll- og tilsynsmyndigheter. Deltakelse i slike nettverk er relevant for å forebygge og avdekke miljøkriminalitet på tvers av landegrenser. Andre viktige samarbeidspartnere for norske myndigheter er Europol og INTERPOL.

Regjeringen vil bidra i EUs arbeid med revisjon av grensekryssforordningen med mål om at regelverket og håndhevelsen av det bør bli enklere og mer effektivt.

Norge er en av de største økonomiske bidragsyterne til Baselkonvensjonen og har støttet flere prosjekter i land under utvikling, som bidrar til å styrke deres grensekontroll og avfallsbehandling. Regjeringen vil fortsatt prioritere arbeid for å styrke kontroll med grensekryssende transport av avfall under Baselkonvensjonen og andre relevante internasjonale fora.

Regjeringen vil

• Styrke kontrollen for å hindre ulovlig eksport av EE-avfall, i samarbeid med Tolletaten og andre relevante etater, herunder gjennomgå kontrollrutinene og utarbeide felles veiledningsmateriell.

• Bidra i EUs arbeid med revisjon av grensekryssforordningen med mål om at regelverket og håndhevelsen av det bør bli enklere og mer effektivt.

• Fortsatt prioritere arbeid for å styrke kontroll med grensekryssende transport av avfall under Baselkonvensjonen og andre relevante internasjonale fora.

5.11 Særlig om ulovlig skipsopphugging

Ulovlig opphugging av skip i lavkostland er forbundet med høy risiko for miljøforurensning, i tillegg til at virksomheten ofte skjer med stor helserisiko for arbeiderne. De fleste skip som hugges i dag ble også bygget før en rekke skadelige byggematerialer ble forbudt. Skip som skal hugges opp kan inneholde oljeavfall, miljøgifter, PCB, asbest og annet farlig avfall. Uten rensing eller forsvarlig oppsamling og oppbevaring slippes avfallet med giftstoffene rett ut i nærmiljøet på opphuggingsstedet. Resultatet vil i mange tilfeller kunne være alvorlig lokal forurensing av jordsmonn, elver og bekker, og lokale kystnære områder.

I 2018 kom ny forskrift om gjenvinning av skip og andre flyttbare innretninger, som gjennomfører EUs skipsgjenvinningsforordning i norsk rett. Forskriften gjelder norske skip med bruttotonnasje på 500 tonn eller mer som ikke utelukkende går i innenriks fart. Det er blant annet krav til fortegnelse over farlige materialer, krav til ulike sertifikat i forbindelse med gjenvinning og krav om at EU/EØS-flaggede skip gjenvinnes ved et skipsgjenvinningsanlegg oppført på den europeiske listen over godkjente anlegg.

For andre norske skip enn de som omfattes av det nye regelverket for gjenvinning av skip, gjelder avfallsforskriften. Skip som skal tas endelig ut av drift er avfall etter dette regelverket, og skip omfattes også av forbudet som dette regelverket gir mot eksport av farlige stoffer ut av OECD-området. Innenfor OECD-området er eksport av skip meldepliktig, og både eksport- og importlandets myndigheter må gi samtykke til eksport. Brudd på grensekryssregelverket er straffbart etter norsk rett, og etter grensekryssforordningen artikkel 50 er alle EUs medlemsstater forpliktet til å følge opp overtredelser av regelverket med sanksjoner.

5.12 Ulovlig import og omsetning av helse- og miljøfarlige kjemikalier og produkter

Om miljøkriminaliteten

Norge har gjennom EØS-avtalen felles kjemikalieregelverk med EU, og i tillegg noen få særnasjonale bestemmelser. Produktkontrolloven pålegger virksomheter som bruker farlige stoffer å vurdere om det finnes alternativer med bedre helse- og miljøegenskaper (substitusjonsplikt). Videre gir loven i § 4 hjemmel til å regulere produksjon, innførsel, omsetning, merking, bruk og behandling av produkter, det gis hjemmel til å innføre retur- og panteordninger, det gis hjemmel til å regulere hvordan produkter skal være innrettet eller sammensatt, til å stille krav til godkjenning for produksjon, innføring eller omsetting av produkter, og det gis hjemmel til å nedsette forbud mot produksjon, innførsel, omsetning og bruk av produkter. Vedtak etter § 4 skal etter loven normalt treffes ved forskrift og gjelde produkter av en viss art.

Formålet med kjemikalieregelverkene er å sikre at bruken av kjemikalier ikke utgjør fare for mennesker og miljø. Det er også et mål å redusere bruken av forsøksdyr. Samtidig skal felleseuropeiske kjemikalieregelverk sikre like konkurransevilkår, fri flyt av varer og fremme innovasjon.

Nasjonale mål knyttet til kjemikalieregelverket omhandler riktig bruk av og beskyttelse mot helse- og miljøfarlige stoffer, og å redusere utslipp og bruk av de farligste kjemiske stoffene i den hensikt å stanse utslippene innen 2020. Prioritetslisten gir viktige føringer for norske miljømyndigheters arbeid med regulering av kjemikalier.

Helse- og miljøfarlige stoffer reguleres også gjennom andre sektorers regelverk, eksempelvis for legemidler, plantevernmidler, kosmetikk, matemballasje og medisinsk utstyr.

Farlige stoffer og stoffblandinger skal klassifiseres og merkes med fysisk fare, helsefare og miljøfare. De skal også emballeres på en forsvarlig måte. Virksomheter som framstiller, importerer og omsetter farlige kjemikalier er ansvarlige for at klassifiseringen, merkingen og emballeringen er korrekt. Farlige egenskaper skal identifiseres og kommuniseres gjennom ulike advarsler sammen med informasjon om sikkerhetstiltak. Dette skal sikre at alle som håndterer kjemikalier får den informasjonen som er nødvendig slik at de kan beskytte seg mot helseskader, og håndtere kjemikaliene på en måte som ikke skader miljøet.

EUs grunnleggende kjemikalieregelverk Reach (Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of CHemicals) er et omfattende europeisk regelverk som gjelder kjemikalier fra produksjon eller import til bruk som stoffer, i stoffblandinger og produkter. Regelverket er gjennomført gjennom Reach-forskriften. Reach legger ansvar og plikter på virksomheter i hele forsyningskjeden. Virksomhetene har ansvar for å dokumentere egenskaper og trygg bruk for helse og miljø av kjemiske stoffer, denne informasjonen er tilgjengelig på det europeiske kjemikaliebyrået Echas nettside. De farligste stoffene underlegges reguleringer ved forbud og andre begrensninger, eller krav om autorisasjon fra EU-kommisjonen.

Biocidforskriften regulerer omsetning og bruk av stoffer og produkter som brukes for å bekjempe uønskede organismer. Regelverket gir bestemmelser for både aktive stoffer (virkestoffer), biocidprodukter og behandlede produkter. Biocidprodukter og behandlede produkter kan være enten stoffer/stoffblandinger eller faste produkter. Eksempler på biocidprodukter er myggmidler, rottemidler, bunnstoff til båter, treimpregneringsmidler og desinfeksjonsmidler. Mange biocider har svært betenkelige helse- og miljøegenskaper, felles regelverk i EU/EØS med godkjenninger basert på grundige risikovurderinger. Godkjenningene kan inneholde vilkår for omsetting, bruk og merking av biocider, og bidrar til beskyttelse av mennesker og miljø.

Farlige stoffer i leketøy er først og fremst regulert gjennom leketøyforskriften, men det finnes bestemmelser som gjelder kjemiske stoffer i leketøy også i annet regelverk. Eksempler på dette er forbud i kjemikalieregelverket Reach, forbud mot stoffer i elektrisk og elektronisk leketøy og andre bestemmelser som finnes i produktforskriften, og i Mattilsynets regelverk som gjelder kosmetikk, mat og matkontaktmaterialer (der dette er relevant). Det er strenge krav til innhold av helseskadelige stoffer i leketøy og andre produkter til små barn, og mange kjemiske stoffer er forbudt i leker og småbarnsprodukter.

Produktforskriften kapittel 2 og 2a gjennomfører bestemmelsene i de europeiske regelverkene om farlige stoffer i elektriske og elektroniske produkter, batterier, kjøretøy, emballasje og vaskemidler. Norge gjennomfører sine forpliktelser i Stockholmkonvensjonen og POP-protokollen under langtransportkonvensjonen (LRTAP) via EUs POP-forordning, dette finnes i produktforskriftens kapittel 4. Bestemmelsene i ny kvikksølvforordning i EU som gjennomfører Minamatakonvensjonen vil også tas inn i norsk regelverk. I produktforskriftens kapittel 2 er det også noen særnorske reguleringer av blant annet kvikksølv og blyhagl.

Stoffer og stoffblandinger som er klassifisert som helse-, miljø-, brann- og/eller eksplosjonsfarlig, og som importeres til eller produseres i Norge i mengder på 100 kilo eller mer per år er deklareringspliktige. Produsenter og importører av deklareringspliktige stoffer/stoffblandinger må melde det inn til Miljødirektoratet for registrering i produktregisteret. Dette gir myndighetene en oversikt over hvilke fareklassifiserte stoffer og stoffblandinger som finnes på det norske markedet. Det er krav om deklarering av alle biocidprodukter og utgangsstoffer for eksplosiver.

Manglende eller mangelfullt internkontrollsystem, manglende eller mangelfull dokumentasjon og merking av produkter og kjemikalier samt ulovlig innhold av miljøgiftige stoffer er de vanligste bruddene på kjemikalieregelverket ved omsetning og import av kjemikalier og produkter i forbindelse med næringsvirksomhet. Bruddene skyldes ofte virksomhetenes manglende kunnskap om regelverket, altså brudd på internkontrollregelverket, og er i noen tilfeller motivert av at man vil unngå nødvendige kostnader for å etterleve regelverket.

Flere brudd på kjemikalieregelverket skjer i forbindelse med netthandel. CLP-forordningen stiller tydelige krav til fareinformasjon som nettbutikkene må gi til kjøpere av kjemikalier, noe som gjør det lett å kontrollere visse aspekter til netthandel av kjemikalier. Antall brudd på denne informasjonsplikten er gjennomsnittlig over 80 % i Europa.37

Miljødirektoratet kontrollerer årlig ca. 1000 kjemikalier ved ca. 140 inspeksjoner. Kontrollresultatene viser at virksomhetene kjenner regelverket for dårlig. De siste fire årene har Miljødirektoratet årlig funnet i gjennomsnitt 25 forbudte kjemikalier på det norske markedet, det vil si 2,5 % av de kontrollerte kjemikaliene. En stor andel av de forbudte kjemikaliene var biocidprodukter, enten fordi de inneholder stoffer som ikke er tillatt eller at produktene ikke innehar en godkjenning for omsetning i Norge.

I 2018 ble om lag 10 % av de avdekkede bruddene kategorisert som alvorlige brudd på regelverket. Med alvorlig brudd siktes det til manglende internkontroll, eller internkontroll med store mangler, når det er kombinert med store brudd på fagregelverk, det vil si eksempelvis import/produksjon av kjemikalier med mangelfull faremerking som gir risiko for skade på mennesker og/eller miljø, store mangler ved sikkerhetsdatablad som gir risiko for skade på mennesker og/eller miljø, omsetning av kjemikalier uten barnesikret lukning, omsetting og bruk av forbudte kjemikalier (regulert i vedlegg XIV (godkjenninger), XVII til REACH (begrensninger), i produktforskriften eller biocidforskriften), import av kjemikalier fra land uten å ha noen kjennskap til REACH eller CLP-regelverket, manglende registrering av stoffer i henhold til REACH.

Analysen av tilsynsresultatene i perioden 2015–2018 viser en positiv nedgang i antall avvik på deklarering til produktregisteret, og at andelen kjemikalier med feilmerking har gått ned siden 2017. Imidlertid avdekkes det flere feil ved klassifiseringen av kjemikaliene, samt i sikkerhetsdatablader. Riktig klassifisering er nødvendig for å kunne advare om farene som kjemikaliene kan utgjøre for mennesker og miljø og for å finne sikkerhetstiltakene som finnes på fareetikken og i sikkerhetsdatablader.

Årlig kontrollerer Miljødirektoratet ca. 750 produkter. Med produkter siktes det til faste bearbeidede produkter, i motsetning til kjemikalier som er stoffer og stoffblandinger. Mange av bestemmelser i kjemikalieregelverket regulerer bruk av kjemikalier i faste bearbeidede produkter. Miljødirektoratet finner i gjennomsnitt ca. 10 % ulovlige produkter på markedet. Ulovlige produkter er produkter som mangler den lovpålagte merkingen og/eller den påkrevde tekniske dokumentasjon og/eller innhold av miljøgiftige stoffer i strid med regelverket. Kontrollresultatene viser at virksomhetene kjenner regelverket for dårlig. I 20 % av kontrollene har Miljødirektoratet avdekket alvorlige brudd.

Det som regnes som alvorlige brudd ved kontroll av produkter er manglende internkontroll, eller internkontroll med store mangler, når det er kombinert med store brudd på fagregelverk, det vil si eksempelvis importerer produkter som inneholder forbudte stoffer over gjeldende grenseverdier, EE-produkter eller leketøy mangler samsvarserklæring og CE-merking, omsetning av produkter fra EØS-området som inneholder stoffer som krever godkjenning for bruk (oppført på REACH-forskriftens vedlegg XIV) og slik godkjenning mangler. Den potensielle risikoen for skade på helse og/eller miljø forbundet med funnet må vurderes i hvert tilfelle (brukergruppe, eksponering, regulert stoff, omfang).

Produkter som består av myk plast inneholder ofte miljøgifter. Mangelfull merking og manglende underliggende dokumentasjon er lovbrudd miljømyndighetene ofte oppdager. Miljødirektoratet har ikke avdekket forfalsket teknisk dokumentasjon gjennom sin tilsynsaktivitet per dags dato. ØKOKRIM har imidlertid hatt en slik sak i 2006. Saken ble anmeldt av Mattilsynet som brudd på fôrvareforskriften, og gjaldt for store mengder kadmium i sinksulfat til bruk i fôr. Det viste seg at et analysesertifikat fra leverandør av sinksulfat i Kina var uriktig mht. innhold av kadmium.

Det er relativt få leketøy som ikke er CE-merket, sammenlignet med elektroniske produkter. Det avdekkes for øvrig noen tilfeller av falske merkinger, særlig falske «CE-merkinger». I noen tilfeller kan produktene i seg selv også være forfalsket. Det er en reell risiko for at forfalskede produkter inneholder ulovlige kjemikalier. I 2017 destruerte Tolletaten 42 538 varer til en verdi av 13 256 820 kroner. Det er hovedsakelig Tolletaten som avdekker forfalskede produkter, og sørger for destruksjon av disse produktene uten involvering av Miljødirektoratet.

På bakgrunn av tilsynsresultater fremstår trusselbildet som mer kritisk for produkter, selv om miljøkonsekvensene kan være mindre akutte. Når det finnes en europeisk forordning eller et europeisk direktiv som setter klare og detaljerte krav til produkter (gjennom såkalt europeisk sektorlovgivning, som for eksempel leketøydirektivet som er implementert i norsk rett gjennom leketøyforskriften) er kontrollarbeidet lettere. I mangel av slik europeisk lovgivning er kontrollarbeid mer krevende, noe som kan føre til at oppdagelsesrisikoen er lavere. Som følge av det kan risikoen for lovbrudd være større for produktene som ikke er omfattet av sektorlovgivning. Siden tilsyn er risikobasert og kun innebærer en stikkprøvekontroll av tilgjengelige produkter og kjemikalier foreligger det få konkrete holdepunkter på omfanget av eventuelle mørketall i forbindelse med brudd på regelverket, og dermed miljøkriminalitet. Både for produkter og kjemikalier øker netthandel trusselbildet betydelig.

Netthandel medfører betydelige mengder produkter til landet som kan inneholde farlige stoffer og som er vanskelig å føre tilsyn med fordi forhandler er utenfor Norge og Europa eller fordi den norske importøren har lite kunnskap om hva som kreves av regelverket. Etableringskostnader til nettbutikker er lave. Det betyr at virksomhetene kan være volatile og mindre opptatt av å bygge merkevare og et godt omdømme. Det kan påvirke investering i tilstrekkelige ressurser for å sikre god regelverksetterlevelse. Se kapittel 7.3 om tiltak mot ulovlig netthandel.

I tillegg er det viktig å involvere forbrukerorganisasjoner slik at de kan jobbe for å informere forbrukere om hvilket ansvar forbrukere har når de handler fra nettbutikker som holder til utenfor EØS-området. Ved direkte import fra land utenfor EØS-området har forbrukere importøransvar, hvilket betyr at de skal sikre at produktene de kjøper er i samsvar med regelverket.

Miljødirektoratet har fått tips om mistanke om ulovlig salg og etterfylling av fluorholdige gasser som skal fases ut av gamle kjøleanlegg. Noen av tipsene gjaldt etterfylling av R-22 i skip. Bevissikring i disse sakene er vanskelig hvis det ikke foreligger direkte bevis på ulovlig salg eller etterfylling i strid med regelverket. Kontrollsituasjonen har derimot avdekket ulovlig lagring av forbudte fluorholdige gasser som for eksempel R-22. Miljødirektoratet finner regelmessig tilbud på finn.no av ulovlig salg av fluorholdige gasser i engangsbeholdere. Annonsen fjernes av finn.no etter at Miljødirektoratet rapporterer ulovligheter til Finn.no. Det vurderes anmeldelser i visse saker.

Farlige kjemikalier kan skade både helse og miljø. Kjemikalier kan påvirke organismer på en rekke ulike måter. Noen stoffer medfører akutte forgiftningsreaksjoner, som kan være forbigående eller varige, og i verste fall være dødelige. Andre kjemikalier har langtidseffekter ved gjentatt eksponering over tid. Slike effekter kan for eksempel være kreft, reproduksjonsskade, skade på arvestoffet, svekkelse av immunforsvaret eller hormonforstyrrende effekter i mennesker eller miljøet. Noen kjemikalier kan også påvirke på andre måter – gjennom stoffskifte og overvekt, hjerneutvikling og læring, og adferd. Enkelte befolkningsgrupper, som barn, gravide og eldre, kan være mer følsomme for noen kjemiske stoffer enn gjennomsnittet av befolkningen. Verdens helseorganisasjon (WHO) estimerte den globale sykdomsbyrden fra skadelige kjemikalier til å være 1.6 milliarder menneskeliv i 2016.

Miljømyndighetene er særlig bekymret for stoffer som er persistente, bioakkumulerende og toksiske (PBT-stoffer). Fordi disse stoffene har lang oppholdstid i naturen og kan oppkonsentreres i næringskjeden, kan skade i miljøet oppstå langt unna der utslippet av stoffet fant sted.

Miljøgifter kan føre til irreversible skader på miljø og helse. Siden miljøgiftene lett hoper seg opp i levende organismer kan selv små utslipp over tid føre til høye konsentrasjoner i dyr og mennesker. Skade på helse og miljø som følge av brudd på kjemikalieregelverket er derfor i hovedsak et resultat av en samlet effekt av flere forhold over lang tid. Men det kan også oppstå store og alvorlige konsekvenser som følge av enkeltstående tilfeller, for eksempel store enkeltutslipp av kjemikalier som kan gi akutte skader lokalt.

Regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier har innvirkning på flere av FNs bærekraftsmål. Trygg mat uten helsefarlige kjemikalier bidrar til å utrydde sult (mål 2). Mindre eksponering for miljøgifter gir mindre sykdom og færre dødsfall, og dermed god helse (mål 3). Mindre kjemikalieutslipp vil bidra til rent vann og gode sanitærforhold (mål 6), og påvirke både livet under vann (mål 14) og liv på land (mål 15). Et sikkert arbeidsmiljø med trygg kjemikaliehåndtering har effekt på målet om anstendig arbeid og økonomisk vekst (mål 8). Sikker kjemikaliehåndtering og forebygging av farlig avfall påvirker ansvarlig forbruk og produksjon (mål 12), og vil redusere byenes negative miljøpåvirkning og dermed bidra til bærekraftige byer og samfunn (mål 11).

Brudd på kjemikalielovgivningen vil redusere muligheten for å nå alle disse målene.

Det er ca. 7000 virksomheter i Norge som omsetter produkter og/eller kjemikalier. Mange av virksomhetene er relativt små. Basert på en analyse av markedet bestilt av Miljødirektoratet i 2019 i forbindelse med en brukerundersøkelse på produktområdet går det frem at 43 % av virksomhetene som omsetter produkter og kjemikalier har ingen ansatte. Blant de 47 % av virksomhetene som har ansatte, har ca. 18 % av disse én ansatt, 28 % mellom 10 og 49 ansatte, 34 % mellom 4 og 9 ansatte. Det er få virksomheter med over 50 ansatte (2,3 %). Markedet for salg av produkter og kjemikalier består av mange relativt små aktører.

Økt profitt er en viktig motivasjon for innførsel av ulovlige produkter og kjemikalier. Profitten ligger i at importører kan kjøpe billige produkter fra lavkostland, som de ikke vet om oppfyller regelverket, og omsette disse potensielt ulovlige produktene i Norge med stor fortjeneste. I noen tilfeller har aktørene kanskje ikke gjort seg tilstrekkelig kjent med regelverket. Innenfor internkontrollforskriftens virkeområde er manglende kunnskap om regelverket i seg selv et lovbrudd.

Brudd på regelverket gir en økonomisk gevinst ved at virksomhetene slipper nødvendige kostnader for å etterleve regelverket. Næringsvirksomheter setter ikke av tilstrekkelige ressurser for å etterleve miljøkravene. Sannsynligheten for at virksomheter som opererer på kanten av andre regelverk, typisk arbeidsmiljøloven eller skatteloven, også bryter kjemikalieregelverket er stor. Arbeidstilsynet har for eksempel anmeldt to saker som gjaldt både brudd på arbeidsmiljøloven og kjemikalieregelverket.

Erfaring fra kontrollsamarbeid med Tolletaten viser at det også finnes tilsynelatende privatimport som imidlertid er utført i kommersielt øyemed, særlig i forhold til privatimport av ulovlige leker, elektroniske produkter og kjemikalier for enten videresalg eller bruk i strid med regelverket på grunn av manglende godkjenning.

Aktivitet for å forebygge og avdekke miljøkriminalitet

Miljødirektoratet har utfyllende informasjon om kjemikalieregelverket på sine nettsider. Dette inkluderer temasider og veiledere hovedsakelig rettet mot virksomheter.

Miljødirektoratets svartjenester besvarer spørsmål om bestemmelsene i kjemikalieregelverkene, kommende reguleringer og informasjon om egenskaper til miljøgifter og andre farlige stoffer. Svartjenestene er først og fremst kontaktpunkt for virksomheter som har plikter i kjemikalieregelverkene.

Informasjon til forbrukere på Miljødirektoratets nettside har henvisning til aktører med mer målrettet informasjon til forbrukere, i tillegg til informasjon om netthandel og retten til miljøinformasjon.

Informasjon om miljøgifters egenskaper finnes på Miljøstatus.

Tilsyn viser at det er et stort behov for veiledning av virksomhetene. Kontrollsituasjonen gir mulighet til å veilede virksomhetene, men god veiledning skal være tilgjengelig til alle virksomhetene gjennom digitale veiledere for å forebygge brudd på regelverket, slik at tilsynsressurser benyttes for å avdekke og følge opp alvorlige brudd.

Miljødirektoratets tilsyn omfatter både systemkontroll, dokumentkontroll, samt testing av produkter og kjemikalier som utføres av akkrediterte laboratorier, med eller uten rammeavtale med Miljødirektoratet. Miljødirektoratet velger ut proaktivt områder og virksomheter som det skal følges tilsyn med og utvelgelse av kontrollobjektene er basert på opplysninger fra Produktregisteret, tolldata. I tillegg følger Miljødirektoratet opp tips og varsler.

En del av tipsene kommer fra Tolletaten som informerer Miljødirektoratet om mistanker om ulovlig innførsel av produkter og kjemikalier. I tillegg gjennomføres det felles kontrollaksjoner med Tolletaten. I 2017 kontrollerte Miljødirektoratet og Tolletaten et stort antall fingerspinners som var på vei inn til Norge. I 2018 kontrollerte Miljødirektoratet og Tolletaten flere kontainere med leketøy. Det ble utørt både kontroll av merkingen, dokumentasjon, og kvantitativ screening av disse varene med XRF (røntgenbilde-pistol).

Miljødirektoratet samarbeider med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Arbeidstilsynet. Samarbeidet skjer i form av faste møter, løpende kontakt på både leder- og saksbehandlernivå samt felles aksjoner. I tillegg er det utviklet et nytt samarbeid med Forbrukertilsynet i forbindelse med netthandel med fokus på ulovlig markedsføring av biocidprodukter og leker.

Miljødirektoratet samarbeider med bransjen for å sikre bedre regelverksetterlevelse. I forbindelse med varehandel er Virke en nærliggende samarbeidspartner for Miljødirektoratet. Samarbeid med forbrukerorganisasjoner er også nyttig for å øke forbrukernes oppmerksomhet rundt ulovlige produkter og kjemikalier og dermed bidra til å redusere etterspørsel av ulovlige produkter.

Tettere samarbeid med forbrukerorganisasjoner for å informere forbrukere om deres ansvar knyttet til direkte import fra land utenfor EØS-området er også ønskelig. Øvrig ulovlig netthandel blir nærmere omtalt i kapitel 7.4.

Reaksjoner på regelbrudd

Brudd på kjemikalieregelverket håndheves i henhold til bestemmelsene i produktkontrolloven.

Oppfølging av ulovlige forhold kan innebære å nedlegge forbud mot produksjon, innførsel, omsetning og bruk av produkt, samt å pålegge virksomheter å trekke tilbake ulovlige produkter og kjemikalier fra omsetningskjeden eller å kalle tilbake ulovlige produkter og kjemikalier fra forbrukere. I tillegg kan Miljødirektoratet pålegge eller iverksette destruksjon av produkter. Slike vedtak krever at produkter medfører helseskade eller miljøforstyrrelse, eller at produktet utgjør en «uakseptabel risiko».

Håndheving av regelverket er særlig utfordrende ovenfor utenlandske foretak. Når norske forbrukere kjøper produkter på nettet fra virksomheter i utlandet, blir forbrukeren importør. Miljømyndighetene i Norge kan ikke pålegge eksportøren å for eksempel sende en prøve av produktet til kontroll. Dette gjelder uavhengig av om eksportøren har etablert et NUF (Norskregistrert Utenlandsk Foretak) i Norge og opprettet et .no-domene. I realiteten vil det i slike tilfeller ikke være noen ansvarlig aktør i Norge som Miljødirektoratet kan forholde seg til ved produkttilsynet. Det innebærer at Miljødirektoratet bare kan påpeke ovenfor det utenlandske selskapet at det foreligger avvik fra regelverket og be selskapet (frivillig) rette opp avvikene. Samtidig registreres informasjon om disse tilsynssakene i den europeiske databasen ICSMS (Information and Communication System for Market Surveillance). ICSMS er en europeisk database som drives i regi av EU-kommisjonen og som legger til rette for informasjonsutveksling mellom markedstilsynsmyndigheter i EØS-området. Dersom det utenlandske selskapet ikke retter opp avvikene frivillig overføres tilsynssaken formelt til tilsynsmyndigheten i det landet der selskapet holder til gjennom ICSMS for videre behandling.

Miljødirektoratet anmelder virksomheter for brudd på produktkontrolloven der dette anses som hensiktsmessig og nødvendig.

I gjennomsnitt anmelder Miljødirektoratet én eller to saker på produkt- og kjemikalieområdet hvert år. Miljødirektoratet har for eksempel anmeldt aktører som omsatte på det norske markedet smykker med kreft- og allergifremkallende tungmetaller, perlesett med GHB-lignende stoff, gasstuter med som kunne føre til hørselsskader, og konstruksjonslim med forbudte stoffer. Av alle sakene som ble politianmeldt av Miljødirektoratet blir rundt halvparten henlagt av politiet. Årsakene er ofte foreldelse eller mangel på ressurser. Som nevnt tidligere i fremstillingen har også relativt alvorlige saker endt med bøter under 100 000 kroner. Dette selv om det er snakk om store, profesjonelle aktører som har solgt produkter som inneholder ulovlige og helseskadelige stoffer.

En ØKOKRIM-sak mot et selskap i Oslo i 2016 resulterte i en bot på 400 000 kroner for overtredelse av produktkontrolloven. Selskapet hadde i flere butikker solgt små anheng som skulle festes til armbånd beregnet for barn. Noen av anhengene inneholdt ftalatet DEHP i konsentrasjon 1-4 vektprosent. Selskapet fikk også inndratt vinning med 49 000 kr.

Den manglende etterlevelsen av produktregelverket og mangelen på tilstrekkelige reaksjonsmidler gjør at dette peker seg ut som et område hvor det er et behov for økt bruk av straffereaksjoner, blant annet av allmennpreventive hensyn. Både innføring av overtredelsesgebyr for brudd på dette området og flere anmeldelser fra Miljødirektoratet kan være virkemidler for å oppnå dette.

Regjeringen vil

• Analysere de særlige kontroll- og håndhevelsesutfordringene på produkt- og kjemikalieområdet i lys av utviklingen av internasjonal handel, herunder økt bruk av netthandel.

• Utvide påleggshjemmelen i produktkontrolloven § 5 annet og tredje ledd til også å omfatte de som omsetter produkter, samt innføre hjemmel i produktkontrolloven til å treffe enkeltvedtak som er nødvendig for gjennomføring av loven.